（南开大学法学院教授、博士生导师，中国法学会行政法学研究会常务理事、副秘书长）

行政组织法是有关行政组织的设置、内部结构、法律地位、相互关系、程序、履行组织职能的人员任用及其地位和必要物质手段的法律规范的总称。我国近年来行政法学研究成果可谓百花齐放、争奇斗艳，相较于其他学术分支而言，行政组织法研究也有若干推进，但总体仍不甚景气，也不算显学。主要原因可能有四：其一，我国行政组织的设立和变动并没有被完全纳入法治的轨道，从法律规范的完备程度来看，行政组织法律、法规和规章数量极少，内容不够全面细致，体系极不完整，甚至可以说没有体系，是行政法制中较为薄弱的环节；其二，我国素来把对行政组织加以规范的法律法规视为“内部法”或认为“不是法”，认为其不具法律效力；其三，我国的行政救济以行政行为作为核心，只有在讨论行政行为合法性时，才一并研究作出行政行为机关的权限以及有无违法的问题；第四，行政法学很少去细腻地对不同类型行政组织加以区分，未能对行政组织展开类型化的研究。

行政组织法研究或许有以下四重意义：其一，落实宪法关于行政组织的规定。中央和地方行政组织法律规范的建构，应符合宪法规范的要求；行政组织的制度设计，还应受到民主、法治、权力分立、基本权利保障等宪法原则的约束。其二，有助于厘清行政责任，为行政组织体系内部提供明确、有效的法律责任归属，明确不同行政组织的可问责性。其三，在中国党和国家机构改革的背景下，面对全球化、数字化、城市化、公私合作、风险治理等问题，建构行政任务取向的行政组织法，有助于选择更好的行政组织形式，进而更好地实现行政任务。其四，通过建构行政组织法与行政程序法的互动机制，完善行政组织内部的政府信息共享、政府数据开放、沟通交流、行政协助、纠纷解决制度，保障行政组织的内部活力。【1】

因此，无论如何强调行政组织法研究的意义也不过为过。但在“行政主体—行政行为—行政救济”的传统叙事框架中，行政组织往往被简化为“谁有资格当被告”这一“纯”法律问题，至于如何建构行政任务导向的行政组织法，实现行政组织的最佳诫命，如何针对不同类型的组织建构相应的行政组织法释义学，如何看到行政组织法的制度变迁，如何激活行政组织内部治理体系，并明确不同角色的法律责任，都是艰难而殊少研究的课题。有幸能拿到贾圣真博士的这部《行政组织法专论》书稿，并先睹为快，颇为欣喜。作者以敏锐的问题意识和扎实的理论建构，在十余年研究的基础上，从“任务—组织”范式、制度史、法政策学、法释义学等进路切入，拓展了行政组织法研究的视野与深度，堪称近年来该领域颇具理论雄心的学术力作之一。作为昔年的师生，今朝的学术同行，且为行政组织法研究的同好，愿意围绕圣真博士这部著作所呈现的四重研究进路，结合自己以往的一些粗略研究，续写一些自己的阅读感想。

一、建构“任务—组织”导向的行政组织法研究范式

行政主体理论是让行政活动具有统一性和连续性的一种法律技术，它有助于厘清实际行使行政权力的各个主体之间的关系，包括行政机关、内设机构、派出机构、被授权组织、被委托组织、公务员、被授权或被委托组织成员之间的法律关系，进而有助于确定行政诉讼被告资格和行政责任归属。【2】

但行政主体理论无法涵盖行政组织法的学理体系和制度空间。行政任务取向下的行政组织法要致力研究法律如何塑造、支撑乃至影响行政组织的内在结构，从而有助于行政组织作出正确的行政决定。【3】应努力建构行政组织法研究中的“任务-组织”范式，在恪守行政组织法合法性的前提下，讨论针对不同的行政任务，应当选择怎样的行政组织形态。例如在秩序行政领域，或更适合以传统的科层式行政机构来进行管理；在发展行政、计划行政领域，或更应考虑大部门体制的引入，强化部门内和部门间的行政协调机制；在给付行政领域，或更适合发挥社会团体、公益基金会和基层群众自治性组织的作用；在风险规制领域，或应强调行政组织的专业性、科学性和权威性，考虑引入专家咨询委员会或专家咨询会议制度，考虑发挥第三方机构在检验、检测、审评、评估中的作用。

圣真博士在本书第二章、第三章中，引入了托马斯·库恩在《科学革命的结构》一书中提出的“范式”（paradigm）概念，建构了行政主体范式、新行政主体范式、行政机关范式等三种类型，指出这三种范式都缺少对行政任务的关注，都更为偏重组织法的“监控者”角色，强调行政组织法的“控权”功能，而忽视了组织法本身所能带来的优化行政系统的结构、促进国家治理能力提升的功能。他认为，将行政任务视角引入行政组织法理论有三方面理由：在现实层面,可以更好地回应和解决行政组织改革面临的法律问题；在规范层面,行政任务因素本身即蕴含在宪法、组织法和管理法规范中,在组织法理论上引入任务视角存在规范基础；在理论层面,行政任务视角的引入可以使行政组织合法性的内涵更为丰富和灵活，实现行政组织法理论框架的拓展，除了“行政组织的法治化”之外，还有助于在法治范围内更好地促进行政任务的实现。

本书第四章进一步深入剖析了行政组织法研究中的“任务—组织”范式架构，讨论了行政任务的宪法基础，通过行政机关职权条款确定行政任务，对科层制行政组织、自治为导向的组织形态、绩效为导向的组织形态、专业为导向的组织形态加以条分缕析。并讨论了如何以厘定行政任务为基础，来实现对行政组织的制度设计，依法设置行政组织，规范行政组织的运营。“任务—组织”范式拓展了行政组织法的功能，有助于让行政组织法更好助力我国行政管理体制改革和国家治理体系现代化，使得行政组织法兼具了向面向行政任务达成与合法性保障的双重功能。

二、在制度史维度中理解行政组织法的演进

行政法制度史的研究路径注重以动态、立体的方式研究行政法制度的历史演进,其不仅关注“纸面上的法”,还关注“行动中的法”,将行政法作为一种社会现象来研究,关注影响行政法制度发展的政治、经济、社会、文化、心理等因素。【4】在研究行政组织法时，更需将行政组织法制度的历史视为一个有机的、前后连贯的整体。行政组织法的制度变迁往往不是新制度取代旧制度,而是通过对行政组织法制度中的构成要素进行部分变更、重新组合,或者引入新的要素来实现的。【5】

本书的另一显著特色在于其强烈的制度史意蕴。作者不满足于对现行行政组织法规范的静态梳理，而是致力于在历史脉络中揭示行政组织法制度的生成、演变及其背后的逻辑。这在第六章对国务院会议制度的考察中表现得尤为突出。作者研究了1954年《宪法》和1982年《宪法》框架下国务院会议制度的情况，以及2024年《国务院组织法》的修订对国务院会议制度的完善，认为1982年《宪法》制定后，国务院常务会议之所以能在诸种会议制度的竞争中脱颖而出，是因为其更为契合总理负责制下的国务院组织方式和领导体制。本部分还指出，行政组织法还应关注行政组织内部权力的运作结构及其规范。

本书第五章对1982年以来国务院机构改革进程进行梳理，展示了不同历史阶段中央政府行政任务的变迁，讨论了国务院下属各类组织的法律地位和主要功能，并通过示例，展示国务院如何通过对各种组织资源的调用来实现任务目标。本章展示了中央政府行政任务的结构和实现方式如何发生深刻变化，以及这些变化如何推动组织形态的多元演进，作者将行政组织法研究置于中国政府职能转变的宏观背景下，使行政组织法的研究具有了深厚的历史纵深感。

“制度总是处在演化之中，因而也在不断改变着对我们来说可能的选择。尽管我们生活在一个制度变迁速率甚快的世界中，但变迁在边际上可能宛如冰川般缓慢，以至于我们须以历史学家的眼光观察问题，方能察觉。”【6】每五年一轮的党和国家机构改革，更使得我国行政组织法制度处于渐进式变迁的过程之中。本书尝试为行政组织法研究引入制度史视角的书写，此种研究者与历史事实之间连续不断、互为作用的过程，是现在与过去之间的永无休止的对话。【7】历史研究进路的意义在于：它使行政组织法的研究摆脱了“现状—问题—对策”的空洞循环，而能够在历史维度中理解特定行政组织法制度的合理性、局限性及其变革的可能性，理解我国行政组织法的特色所在。

三、法政策学视角下的行政组织法研究

随着行政法学发展和时代变迁，行政法除了运用传统规范解释的法学方法之外，还应以行政任务的实现为依归，强调整合效果取向和结果考量的方式，来关注行政法的政策设计与制度改革。圣真博士的这部著作将“行政任务”确立为行政组织法研究的枢纽性概念。作者明确指出，行政任务决定着行政组织的设置、规模和结构形态，行政组织是行政任务完成的结构性前提。由此，行政组织法研究从“谁有资格当被告”的追问，转向“如何通过组织建构更好地实现行政任务”的功能主义视角。

在政策与法律的互动关系方面，本书展现了敏锐的洞察力。本书第七章研讨“政府机构改革与法律环境的互动与协调”，提炼出中国政府机构改革秉承了“中央决定、人大批准、自上而下、外在于法”的独特模式，并分析了这一模式与法律环境之间的复杂张力。作者提出不求将政府机构改革完全纳入形式上的组织法框架,而是通过立法技术的处理,提供法律与行政组织的“接口”,容纳政府机构改革,实现政府机构改革与法律环境的协调，可谓是在现行法治框架下的务实之举。

本书将“任务—组织”视角贯穿于对国务院会议制度、政府机构改革、行政委托等具体议题的分析之中。例如，对国务院常务会议如何在制度竞争中“胜出”的分析，既是对组织运作现实的描述，也是对“何种组织形式更适宜完成特定行政任务”这一政策问题的回答。这种将规范分析与政策考量相融合的研究进路，使行政组织法研究成为一种能够参与制度设计、引导改革方向的知识生产，在进一步全面深化改革的背景下更为彰显现实意义。

四、建构行政组织法解释学的涓滴努力

随着我国法律体系的日渐完备，行政法逐步从立法论向解释论转移，有必要发展行政法解释学，秉承逻辑与体系的要求，以原则、规则、概念等要素，来解释与发展行政法律规范，并通过适当的解释规则，来运用和阐释行政法律规范。【8】以期在立法者、行政官员、行政审判法官及法科教授、法律学生之间，就行政法的基本问题形成共识，进而真正形成行政法学的知识共同体。【9】圣真博士的这部著作一定程度上体现了行政组织法解释学研究的方法论自觉。

本书的法解释学努力首先体现于对宪法和组织法规范的细致阐释上。作者对宪法“国家机构”章中关于行政机关职权条款的分析，对《宪法》第89条关于“领导”与“管理”的语义辨析，以及对精简、效率原则在组织法中具体化形态的梳理，都展现了扎实的法解释学功底。尤为值得一提的是，作者没有停留于对《国务院组织法》《地方组织法》的孤立法条解读，而是将宪法序言中的“国家根本任务”、宪法正文中的“国家任务条款”与行政机关职权条款相贯通，形成了一个从宪法到组织法的规范释义脉络。

本书第九章讨论行政诉讼法的组织法功能。通过规则设定和个案裁判，法院实际上承担了认定何种组织具有行政主体资格的职能，作者梳理了法院对行政机关内设机构、派出机构、开发区管理机构、法律法规授权组织等不同类型主体的资格认定规则，展示了司法实践如何不断回应和解决行政组织领域的合法性争议。这也提示我们，行政组织法的规范来源，不应仅限于相关行政组织立法，还应关注相关司法规则和司法判决，从而更为全面地理解和把握行政组织法的内涵与功能。

本书第十章对行政委托的类型化研究是释义学思维的集中体现。作者以案例为楔子，通过对受托主体范围的分析，区分了“内部委托”与“外部委托”。外部委托要受国家垄断公权力原则、公法上的可问责性原则制约。行政系统内的内部委托则受到较少的法律限制,原则上无需特别法依据,以不违背法律的强制性规定为限。这就形成了具有内在逻辑一致性的法解释框架。

五、结语

《行政组织法专论》体现了范式建构的努力，体现了制度史考察的关怀，有法政策学的望远镜，也有法释义学的解剖刀。这四重关切并非彼此孤立的板块，而是相互支撑、相互渗透的整体。“任务—组织”范式提供了贯穿全书的学术范式；制度史考察侧重关注行政组织法制度变迁，探究其变迁脉络，厘清其间的影响变量、影响机理与因果关系；【10】法政策学的关怀使得行政组织法研究能回应改革实践的制度需求；法释义学的关切则提升了行政组织法的法学学术品格。可以说，《行政组织法专论》的付梓，切实系统提升了我国行政组织法研究的学术水准。

由于我国行政组织法治建设仍处于革故鼎新之期，深耕行政组织法研究的学者并不算太多，加之诸多政府改革与行政组织建构的材料并未完全向学界与社会公开，这些都加大了行政组织法研究的难度。一部著作也注定无法解释和回应我国行政改革实践与行政组织法学术研究中的诸多学术课题。这让我想到，德国行政法学家沃尔夫教授等在《行政法》（第3卷）中，专门讨论行政组织法的基本理论和基本概念，分析了部委行政、间接国家行政、公法团体、公共设施、公法基金会等公共行政的组织形式，讨论了地方自治法和公务自治法，分析了民营化与行政组织法的改革。【11】日本知名行政法学家盐野宏教授在行政法教科书三部曲的第三部《行政组织法》中，对行政组织法的一般理论、国家行政组织法、地方组织法、公务员法、公物法开展了较为缜密、系统的研究。【12】美国行政法学专著和教科书中，虽无“行政组织法”这样的表述，但仍有相当篇幅，在宪法、授权、权力分立的框架下，去讨论联邦和州的关系，分析总统权力，研究独立规制机构、自我规制组织在行政法中的地位，其引入组织社会学、科层制理论、公共组织理论的相关研究，也流淌出诸多学术洞见。我国是否有可能有这样的行政组织法体系书呢？期待圣真博士继续加油，为之添砖加瓦，未来进一步推出行政组织法研究的体系书。

“六经责我开生面”，本书已经为行政组织法研究开辟了一片新天地。我从本书的阅读中，不仅感受到了知识增量和智识愉悦，更回想起与圣真初识至今的诸多场景。圣真大四保研时，在2012年1月，就参与了我筹备的“青年行政法论坛：行政法学的研究方法与课题”会务工作。之后跟我读硕士，研究国务院的行政规定，写出了令人耳目一新的硕士论文。之后又南下杭州负笈求学，去浙大光华法学院师从行政法学家章剑生教授读博，在浙大进一步习得了精细化、体系化的学术风格。博士毕业后他任教于中国民航大学法学院，因天津同城之便，也有较为密切的学术交流。这些年圣真不仅在行政组织法领域精耕细作，持之以恒推进，还成为航空法、低空经济法治研究领域的代表性青年学者，真正实现了行政法总论研究与部门行政法研究之间的流转往复。看到昔年学生的成长，内心无比高兴。学术是常为新的，希望圣真永葆对学术的热爱，坚持学术研究的探索，取得更好的成绩。在此馨香而祝之。

宋华琳

2026年5月10日晨

武汉旅次

注释：

【1】宋华琳：《中国行政法学总论的体系化及其改革》，载《四川大学学报（哲学社会科学版）》2019年第5期。

【2】沈岿：《重构行政主体范式的尝试》，载《法律科学》2000年第6期。

【3】陈爱娥：《行政行为形式—行政任务—行政调控：德国行政法学总论改革的轨迹》，载《月旦法学杂志》2005年第5期。

【4】宋华琳：《探寻行政法制度史研究的新路径》，载《法制与社会发展》2026年第2期。

【5】[韩]河连燮：《制度分析：理论与争议》(第二版)，李秀峰、柴宝勇译，中国人民大学出版社2014年版，第79页。

【6】[美]道格拉斯 C.诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社2014年版，第6页。

【7】参见[英]E.H.卡尔:《历史是什么》,陈恒译,商务印书馆2007年版,第115页。

【8】许德峰：《法教义学的应用》，载《中外法学》2013年第5期。

【9】戴加佳：《探寻中国行政法释义学的体系化——评<行政法释义学：行政法学理的更新>》，载姜明安主编：《行政法论丛》（第12卷），法律出版社2017年版，第241页。

【10】阎步克: 《中国古代政治制度史札记：政体类型·政治文化·技术原理》，香港中文大学出版社2024年版, 第200页。

【11】参见[德]汉斯•J.沃尔夫、奥托•巴霍夫、罗尔夫•施托贝尔：《行政法》（第3卷），高家伟译，商务印书馆2007年版。

【12】参见[日]盐野宏：《行政法Ⅲ（第5版）行政组织法》，杨建顺译，北京大学出版社2025年版。