作者：宋华琳，南开大学法学院教授、博士生导师。
来源：《法制与社会发展》2026年第2期，转自“法制与社会发展”公众号。摘 要：行政法制度是由行政法规范体系、行政法规范实体内容和行政法律文化相互作用而构成的复杂有机体。应动态研究“活的”行政法制度史。其意义在于，还原真实、完整的行政法制度史，理解行政法制度变迁的机理，管窥行政法制度变迁的方向，推动中国行政法学自主知识体系的建构。需建构时序分析的行政法制度史叙事。在长时段叙事下，需重点关注时段起点、转折点和终点的制度转型。需叙述基本事实与过程事实。在利用制度史史料时，需搜集相关法律规范文本，尽可能利用更为原始的史料。行政法制度史研究可引入理论建构型、解释结果型过程追踪，以解释制度变迁的动态过程。应努力探寻制度史演进中的关键节点，并关注焦点事件特别是危机事件在制度史演进中的作用，关注社会结构、理念思潮和科学技术变迁对行政法制度史的影响，进而加厚行政法学的理论深度和学术品质。
关键词：行政法；制度史；过程追踪；关键节点；事件分析
一、问题的提出
如果将行政法学界定为以行政法现象为研究对象的学科，那么在这个“屋顶”下，其可以有不同的研究进路。在法科教育中，狭义的行政法释义学以行政法的适用为主要取向，以现行行政法秩序为基本出发点，以法律方法为核心要素。这构成了法科学生研习行政法的基本框架和思维方式。然而，此进路多将行政法视为既定的、静止的和孤立的片段，未能在“史的概观”下，充分关注行政法制度的昨天、今天与明天，未能充分体察行政法的制度变迁。将制度史研究路径引入行政法学研究，通过对过去的资料加以探寻，以历史的方式理解行政法，理解国家与社会、政府与市场的关系，去思考未来，其重要意义大致有以下四个方面：
一是“知其然”，即还原真实、完整的行政法制度史。有别于静态的、平面的行政法规范研究，行政法制度史的研究路径注重以动态、立体的方式研究行政法制度的历史演进，其不仅关注“纸面上的法”，还关注“行动中的法”，将行政法作为一种社会现象来研究，关注影响行政法制度发展的政治、经济、社会、文化、心理等因素。梳理行政法律规范的变迁、行政管理体制的改革、行政行为方式的创新、行政程序的改革乃至司法审查立场的变迁，有助于理解制度“是什么”，发现不同时期行政法律规范如何运作、如何调整、效果如何以及如何变化，进而开展还原历史真实的历史主义解释。
二是“知其所以然”，即理解行政法制度变迁的机理。行政法制度史研究不一定能“以求致用于当世”，但可以对已经过去的漫长岁月作出妥当的解释。行政法制度史研究将特定行政法制度的历史视为一个有机的、前后连贯的整体，注重脉络描述和时序分析，通过关注行政法制度的关键节点、焦点事件，探求各相关要素在制度史中的排序和权重，来更加有的放矢地构建分析某项具体行政法制度的历时性因果链。
三是有助于管窥行政法制度变迁的方向。行政法的制度变迁往往不是新制度取代旧制度，而是通过对行政法制度中的组织、行为、程序等构成要素进行部分变更、重新组合，或者引入新的要素来实现的。中国市场监管体制改革、行政审批制度改革、行业协会改革、优化政务服务改革等进程，都凸显了行政法制度史乃至制度前史的约束作用。通过开展行政法制度史研究，对特定时期、特定行政法制度的功能或价值展开评判，可以将行政法制度视为一个连绵不断的成长过程，从历史中获取经验、汲取教训、了解现状、推测未来并厘清约束变量，为未来行政法制度改革与政策设计提供辅助。
四是有助于推动中国行政法学自主知识体系的建构。在我国行政法学理论发展过程中，域外业已成熟的行政法制度、学说和经验发挥了重要作用。然而，也要防止言必称英美或言必称德日的现象，防止出现“比较法的拜物教”。照搬国外行政法制度的危险在于，若未能考虑到国外特定行政法制度的历史变迁过程和相关政治、经济、社会、文化因素，则可能导致人为构建的严密的法律体系有悖于我国现实的法律生活和公众朴素的生活经验。中国行政法制度史的研究可以从经验事实出发，观察行政法制度的功能与反功能，深化对历史发展长时期趋势和因果关系的理解，总结出具有普遍意义的因果规律及行政法理论命题，进而推动中国行政法学自主知识体系的建构。
行政法制度史的研究路径遵循了一种结构功能主义的研究范式。其有助于还原真实、完整的行政法制度史，理解行政法制度变迁的机理，管窥行政法制度改革的方向，进而推动中国行政法学的本土化与现代化。笔者试图以之前开展的若干行政法制度史研究为基础，引入制度史、政治史、制度经济学等多学科知识，着重探讨如何通过引入时序分析、叙事式框架和过程追踪机制，探寻关键节点，进行事件分析，分步骤开展行政法制度史研究。本文或许是一场学术历险，通过探求行政法制度史研究的核心要义与方略，以期为拓展行政法学研究范式作出涓滴贡献。
二、关于“行政法制度史”的概略解说
制度是法学、政治学、经济学、历史学等多学科的共同概念，以制度为核心概念来解释政治、经济、社会现象的学术主张通常被称为“新制度主义”。应高度重视法律制度在国家治理中的作用，注重动态、全景式地研究行政法制度的历史演进，以期得出若干对学术有裨益、对实践有助力的研究成果。行政法制度史研究的开展，靠研究者的敏锐，靠长期积累带来的直觉与感知，也要靠明确的问题意识与深入追问的能力。
（一）何为制度
学界对“制度”一词的使用频次极高，它成为法学、经济学、政治学、社会学、历史学等学科的重要共同命题，但制度可能也是社会科学研究中最难被界定的概念。
1993年诺贝尔经济学奖获得者诺思认为：“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。”制度是社会的博弈规则，是人为设计的、形塑人们互动关系的约束。在制度经济学家看来，制度是众所周知的、被强制执行的行为规则，是引导人们行动的手段。它不仅通过为人们提供日常生活的规则，来减少不确定性，为人类相互关系带来秩序和可预测性，还可以被用于遏制投机行为，制裁违规行为。
作为新制度主义政治学的重要流派，历史制度主义将制度视为“经过长期存在已经定型的人类行为样式”，认为制度是“在政治和经济各领域形塑个人之间关系的正式规则、顺从程序和标准化的惯例”，其宏观层面是与政治体制相关的基本组织结构，中观层面是有关国家和社会基本组织结构的框架，微观层面则是公共组织的标准化惯例、规定和日常程序。社会学家认为，制度是稳定重复的、有意义的符号或行为规范，它包括正式组织、规章制度、规范、期待、社会结构等。历史学家认为，制度是在一定历史条件下形成的法令礼俗和基本规范，是制约政治活动、社会活动的行为框架。不同学科笔下的制度可谓“横看成岭侧成峰”，但共识在于，制度包括正式规则和非正式规则，包括组织、程序及其运作，制度创设出的一定程度的秩序将人类的行为导入可合理预期的轨道。
我国“制度”一词的源流或可追溯到《彖》辞对《周易》“节”卦的解释，其指出：“节以制度”。唐人孔颖达疏《周易》，提及“王者以制度为节”。《前汉纪·孝武皇帝纪一》提及“经国序民，正其制度”。古人所谓“制度”可谓有“制”有“度”，“制”通常指“规定”，“度”则是对规定的把握幅度。自改革开放以来，党中央高度重视制度在法治建设与国家治理中的作用，党的十八大报告正式提出了“中国特色社会主义制度”的概念。2019年9月24日，中共中央政治局就“新中国国家制度和法律制度的形成和发展”举行集体学习，习近平总书记指出：“中国特色社会主义国家制度和法律制度是一套行得通、真管用、有效率的制度体系。”习近平总书记要求：“要及时总结实践中的好经验好做法，成熟的经验和做法可以上升为制度、转化为法律。”国家制度和法律制度是“体”与“形”、内容与形式、实体与载体的关系，这凸显了法律制度在国家治理中的重要作用。
（二）何为行政法制度
行政法制度是由行政法规范体系、行政法规范实体内容和行政法律文化相互作用而构成的复杂有机体。其内容大致有四个方面：
第一，行政法制度包括行政组织法律制度、行政行为法律制度和行政救济法律制度等。行政法制度设定了行政机关的职责，配置了行政相对人的权利与义务，设定了行政法律秩序，给行政相对人以稳定的预期。
第二，行政法制度包括实体行政法律制度和行政程序法律制度。实体行政法律制度不仅包括关于支配行政活动的一般性法律的规定，还包括有关经济、社会各具体行政领域法律制度的规定。行政程序法律制度不仅涉及告知、听取意见、说明理由等以保障相对人权利为依归的制度，还涉及电子化行政程序、沟通交流程序、告知承诺程序、简易程序等效能导向的制度。
第三，行政法制度的载体不仅包括具有法律效力的成文法律规范，还包括以公共政策、司法政策、司法解释、规范性文件、内部工作文件、惯例等形式呈现的非正式法律规则。
第四，行政法制度是复杂的系统，由多种相互联系的要素组合而成。就特定行政法制度而言，其不仅涉及行政组织、行政行为、行政程序等要素之间的组合，还涉及支配一般行政活动的法律制度与特定具体行政领域法律制度的组合，亦涉及不同行政法子制度之间的组合与互动。
（三）何为行政法制度史
史学对制度史的关切，可追溯至唐代杜佑所撰《通典》。此书论及经济制度、选举制度、职官制度、礼乐制度、刑罚制度及地方制度等，可谓有“经邦”“致用”的追求。梁启超在1902年的《新史学》中认为，杜佑的“《通典》之作，不纪事而纪制度。制度于国民全体之关系，有重于事焉者也。前此所无，而杜创之”。钱穆在《中国历代政治得失》中也强调了制度的生长与变迁，注重对制度沿革的考略，其间蕴含了对制度史的关切。晚近邓小南、阎步克等知名史学学者都提出了重构制度史研究的构想。邓小南提出走向“活”的制度史，认为制度史不仅是生动活泼的写作方式，更是一种引入长时段和动态研究，从现实出发，注重发展变迁和相互关系，关注时间节点、人物活动的研究范式。阎步克提出“制度史观”和“结构功能化的制度史研究”，通过探究制度实态，来辨析技术原理，剖析政治意义。这些主张也悄然影响了我国行政法制度史研究的范式转型。
诺思指出，“制度变迁决定了人类历史中的社会演化方式，因而是理解历史变迁的关键”。行政法制度史研究的对象正是行政法制度的潮起潮落，而每项行政法制度有自己的节奏与韵律，往往历经孕育、发展、定型化，继而不断调试、修正以臻完善，也有可能走向凋零乃至衰亡。行政法制度史研究的学术使命要求以动态的、描述性的和经验性的方式，探讨行政法制度的历史变迁。
行政法制度史是在诸多政治、经济、社会、文化因素制约与交互作用下的产物，它由诸多相互联系的要素组合起来，是以一个个动态的事件链条为基础的“活的”、复杂的社会系统。行政法制度史的核心在于“历史”，在于制度系统内部某一方面或所有方面发生的变化，其着力点在于前后不同时点状态之间的制度差异。行政法制度史的核心在于“脉络”，研究者需关注不同时期行政任务的变化，以及行政组织、行政行为、行政程序等发生的相应变化，更要探究其变迁脉络，去努力拆解复杂、交叠的诸重因素，依次厘清其间的影响变量、影响机理与因果关系。
行政法制度史研究可谓学术富矿，不仅可以研究关于行政法制度变迁的“总体史”，还可以梳理机构改革、事业单位改革、行业协会改革等行政组织的制度变迁史，亦可以梳理诸如行政许可、行政处罚、行政强制等特定行政行为方式的法律制度史，更可以探究诸如证券监管、药品监管、福利行政等具体行政领域的制度史。此外，还可以用“解剖麻雀”的方式，去解析特定管理制度、管理事项、热点事件以及个案纠纷的制度史源流，通过挖掘“细节中的魔鬼”，把握“细微处之神”，提炼出若干更具一般性的规律。
三、探寻行政法制度史的叙事式框架
行政法制度史研究是从外部去观察行政法，是观察者的观察。行政法制度史研究的前提在于建构叙事式框架，以叙事的方式来讲故事，注重叙事的层次感，夯实叙事内容，注重对历史事实的详叙和还原，围绕行政法制度变迁过程的“来龙去脉”展开“有头有尾”的述说，告诉行政法制度“是什么”“从哪里来”“到哪里去”，对行政法制度演进进行现实主义的描述、分析与解释，以期撰写真实、精彩、有解释力、有洞见的行政法制度史。
（一）建构时序分析导向的制度史叙事
“历史性植根在时间性中”，行政法制度史的描摹不可能脱离时间，制度的生成、演化也随着时间推移而移步换景。历史中的时间是具体鲜活且不可逆转的事实，是孕育行政法制度现象的原生质，是理解行政法制度史前提的场域。因此，有必要建构以时序分析为导向的行政法制度史叙事。
行政法制度史不是晚近的历史与当下的情形，而是“时间的历史”。制度史不等于“年代学”或“编年史”，不能按照年份去甲乙丙丁，开中药铺。“编年史”倾向于将不同事件等量齐观，其能够说明“何时发生了何事”，但未能说明哪些时段是静水流深的平缓期，哪些时段是制度激荡变迁的转折期，哪些事件是更重要的事，为何在某时发生某事。时间顺序或时间轴是行政法制度史研究的基础，研究的关键在于识别行政法制度的核心理念、发展方向或基本架构发生根本性转变的历史时刻。或许可以将中华人民共和国成立以来的行政法制度史概略分为如下四个时期，并探求长时段背景下的制度史叙事。
1. 1949年至1977年：国家建构背景下的行政法
在1949年至1977年间，在经济方面，国家作为生产资料的所有者、经营者，采用指令性计划作为控制经济、配置资源的手段；在社会管理方面，国家作为政策的制定者和社会事业、福利的提供者，对社会资源进行分配。在这样一个不存在利益冲突、有着一致目标的共同体内部，个人和企业成为附着于国家机器中的“笼中鸟”，相互之间的关系以科层制的“命令—服从”关系为基础，几乎不存在现代意义的行政法律制度。
2. 1978年至1991年：经济社会转型背景下的行政法
在1978年至1991年间，通过颁布法律、行政法规，我国逐步放松了政府对国营企业具体事务的管理，推动政企分开，转换企业经营机制，使企业“成为依法自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产和经营单位，成为独立享有民事权利和承担民事义务的企业法人”，使政府逐步摆脱从事微观经济活动的具体事务，逐步依法规范市场与社会。就此时期的行政法制度建设而言，一方面，通过颁布《药品管理法》《食品卫生法》《工业产品生产许可证试行条例》《城市私有房屋管理条例》等法律、行政法规，填补了法律空白，改变了此前行政权运作主要靠政策、缺乏具体规范的局面，为行政权依法运作提供了依据。另一方面，1989年《行政诉讼法》的颁布有助于“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”。《行政诉讼法》构成了行政法的核心机制，构成了国家的金质纽带，确立了公私法的界限，以法的形式确认了国家、社会与个人的界分，推动了公民精神的培育，重塑了国家与社会的关系。
3. 1992年至2013年：市场经济与行政法治
1992年党的十四大明确，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。1993年第八届全国人民代表大会第一次会议将“国家实行社会主义市场经济”写入《宪法》第15条第1款。1993年11月，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，“政府运用经济手段、法律手段和必要的行政手段管理国民经济，不直接干预企业的生产经营活动”。此后，政府与市场的界限逐步明晰，市场在资源配置中起基础性作用，市场主体独立承担市场机制的风险，行政机关依法对市场主体的行为进行规制。行政机关逐步发展出不胜枚举的行政活动形式，如行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决等型式化行为，以及行政协议、行政指导、行政计划、违法事实公布、风险警示、信用惩戒等非型式化行为，以有效实现行政任务。在此时段，我国先后颁布《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》，以规范和控制行政处罚、行政许可、行政强制行为；颁布《行政复议法》《国家赔偿法》，以加强对行政权的监督与对公民权利的救济。“全面推进依法行政，建设法治政府”深入人心，合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一成为依法行政的基本要求。
4. 2014年至今：治理转型与行政法治
在我国汉语中，“治理”一词古已有之，大意指“管理”或“统治”。《荀子·君道》写道：“明分职，序事业，材技官能，莫不治理，则公道达而私门塞矣，公义明而私事息矣。”2014年2月17日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上的讲话中指出，“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成”。在我国当下的实践话语中，治理被视为国家行政管理的方式、方法、途径以及能力。
治理天然涉及多主体、多中心的合作治理，我国目前正在打造“加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。就行政规制而言，正在努力形成市场自律、政府监管、社会监督互为支撑的合作治理格局。中国强调“有政府的治理”（governance with government），行政组织是复杂合作治理网络的中心。合作治理强调多元主体的合作与参与，以更为合作、互动性更强的方式共享、动员和聚合分散的资源，协调利益与行动，进而实现行政任务。
以上叙事是在长时段背景下对中华人民共和国成立后行政法制度史的极简版描摹。时序是有意义的，“一个作者如果不追溯事件的日期，如果不能保持前后一致，如果不依据证据，就不能发挥历史学家的作用”。然而，如上时序并非放之四海而皆准的准则，不同的分期都只有相对的价值。当针对具体对象进行行政法制度史研究时，还应结合实际情况，针对制度变迁的关键节点，开展更有意义的时序分析。
在进行长时段叙事时，应注意对时段起点、转折点和终点的制度转型进行重点勾勒。例如，1982年《民事诉讼法（试行）》第3条第2款规定了“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定”，这构成了中国行政诉讼制度的起点。1989年《行政诉讼法》的制定与2014年《行政诉讼法》的修订，则构成了行政诉讼制度的重要转折点。又如，在2008年发生的婴幼儿奶粉含三聚氰胺的事件后，国务院决定废止有关食品质量免检制度，这构成了食品免检制度的终点，构成了特定行政法制度和政策的终结。因此，应对重要节点的重要事件展开多维度、全景式的分析。
此外，在每个长时段存续过程中，特定的行政法制度可能进入了相对波澜不惊的“稳定时段”，但“稳定时段”并非绝对停滞不动，它仍处于历史的时间性之中。研究者应当关注“稳定时段”中的经常性的、小幅度的、点滴但重要的变化，这或许构成了行政法制度史研究中的重要“单元”。例如，在2002年7月至2005年6月间，浙江省台州市中级人民法院尝试推行行政案件异地管辖，此后异地管辖在浙江省的衢州市、湖州市等地区陆续推开。异地管辖改革的基本理念是“法官应当在没有压力下裁判”，意在克服行政审判中的地方保护主义与政府干预，实现司法审判区域与行政管理区域的有限分离。在之后的“稳定时段”，各地司法机关围绕行政案件异地管辖展开了诸多尝试，这些政策试验促成了诸多渐进的、边际的小调整，促使2013年最高人民法院正式推行行政案件相对集中管辖试点工作。随着改革的推进， 2024年7月18日，党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》明确要求“深化行政案件级别管辖、集中管辖、异地管辖改革”。如上对行政诉讼异地交叉管辖制度史的简要梳理，提示我们不仅要关注制度史的“长河转弯处”，还要关注制度史的“静水流深处”，细腻勾勒“稳定时段”中累积的“小”改革、“小”创新，令制度史叙事更有立体感，进而加深对制度变迁因果机制的理解。
（二）叙述基本事实与过程事实
行政法制度史叙事通过描述由多个制度史事实构成的事实系列，展示不同事实之间多种性质的联系，由此带来解释和说明的效果。行政法制度史研究需关注历史事实，更要去芜存菁，准确叙述相对更为重要的事实，将其转变为制度史事实，还要摒弃某些关联不大、影响不巨乃至过于琐细的事实。行政法制度史的研究者其实无法接触事实本身，所接触的只是证明发生过相应制度史事实的记载。对制度史事实的选取与描述，体现了研究者的“史识”，即研究者选择事实的能力。行政法的制度史事实是涵盖了相关的人物、时间、空间、事件、技术、知识、观念等包罗万象的事实，其主要涉及基本事实和过程事实。
1. 基本事实
基本事实构成了制度史的基本框架。行政法制度史的基本事实不仅包括制度演进中的法律规范、法律关系、法律程序以及权利义务配置，还涉及特定的主体、人物、时间、地点和事件。以1989年《行政诉讼法》的颁布为例，其相关基本事实不仅涉及1989年《行政诉讼法》十一章七十五条的具体规定，涉及一审、二审、再审程序，涉及原告、被告、第三人等主体之间的法律关系及权利义务配置，还涉及立法过程中的诸多事实，例如，当时最高人民法院如何成为稳健推进行政诉讼法的助力者，老一辈法制工作领导者之一、著名法学家陶希晋先生和行政立法研究组的专家们如何为推动行政诉讼法而不懈努力。以上行政诉讼法律规范的规定，与政治家、法学家等的共同努力，都构成了行政诉讼法制度史的基本事实。
2. 过程事实
制度史不是单纯的过去，而是相关事件的历史展开过程。往往是某一时刻的过程事实加剧了因果相连的事件链条。过程事实承载了事件之始末，是由基本事实构成的事件发展线索，体现出时间连续发展的过程和连贯完整的情节性。
过程事实包括行政法律规范立、改、废的过程事实。行政法律规范可谓是行政法制度最重要的载体。例如，《药品管理法》于1984年9月20日首次颁布。在1998年药品监管体制改革、国家药品监督管理局成立的背景下，修订后的《药品管理法》于2001年2月28日通过。在2018年吉林长春长生公司问题疫苗事件发生后，再次修订后的《药品管理法》于2019年8月26日通过。当行政法律规范不能充分回应行政实践需要时，或者经济社会发生剧烈变化时，或者行政任务发生变化时，行政法律规范的动态演化成为动态治理的重要工具。在勾勒行政法律规范制度演进的过程事实时，要注重讨论特定阶段立法所面临的问题，如有哪些争点？不同利益群体所持的见解是什么？在法律制定或修改时为何选择了此种而非彼种制度设计？立法者考虑了哪些要点？
过程事实包括行政体制改革的过程事实。例如，我国1998年推行的机构改革的重心在于调整和撤销直接管理行业经济的工业专业经济部门，加强宏观调控和执法监管部门，在此背景下组建了国家药品监督管理局。在2018年机构改革方案中，为实行统一的市场监管，将原国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局的职责整合，组建作为国务院直属机构的国家市场监督管理总局。行政体制改革是行政组织法改革的先兆或信号，表明要通过组织改革推动行政法观念革新和制度创新，以期解决现实问题。在开展相关叙事时，要着重阐释行政体制改革所力图克服的难题，以及行政体制改革制度设计的依据和考虑，阐述体制改革要点，论述体制改革的实施过程与后续改革实效。
过程事实包括行政行为方式改革的过程事实。在制度史研究过程中，应关注针对同一问题或同一对象而产生的行政行为方式变化的过程事实。这种变化可以表现为新型行政管理方式的引入。例如，近年来，我国积极推进“双随机、一公开”监管、信用监管、“告知承诺+事中事后监管”等新型监管方式，这些具有弹性、灵活性和创造性的手段丰富了行政管理方式的工具箱，体现了浓郁的实用主义杂糅色彩。还应关注同一行政管理方式中具体内容和幅度的调整。例如，2019年修订的《药品管理法》提高了针对假药、劣药的行政处罚的罚款幅度，引入了对法人违法行为的“双罚”。在讨论行政行为方式改革的过程事实时，要讨论行政行为形式的革新及行政行为内容的嬗变，应关注行政行为方式改革时的政策选择，更应从规制金字塔、行为经济学、认知心理学等角度把握行政管理方式改革的机理。
过程事实包括行政程序改革的过程事实。例如，晚近在强调简政放权、优化公共服务、推进治理能力现代化的背景下，引入简易程序、告知承诺程序、默示许可程序、电子化行政程序、容缺受理程序等，这些改革都反映了设计简化、灵活、迅速且合乎行政目的的行政程序，以推动实现优化营商环境、激发市场活力的国家治理诉求。在记述行政程序改革的过程事实时，应着力讨论为何增设或简化了某种行政程序，特定行政程序的设计机理与实际功能如何，改革后行政相对人的程序权利与实体利益发生了怎样的变化。
（三）对制度史史料的利用
“我们把可以从中获知关于过去之知识的所有文本、研究对象或事实都称作史料。”行政法制度史研究不能凌空蹈虚，应以史料为基础，但又不能仅仅是“剪刀加浆糊”式的制度史研究，也不能仅仅是对史料作简单的排列整合或编年叙事，应注重“论从史出”，乃至“以史料为方法”，通过对史料的搜集、裁剪、整合利用与分析，提炼行政法制度史蕴含的思想与意义。
法学首先是规范之学，在搜集和利用行政法制度史史料时，应注重搜集相关的法律规范文本。其一，要搜集相关法律、法规、规章等规范文本。这些文本体现了法的确定性、法律知识的系统化，构成了司法裁判的依据和行政行为的准则。其二，要搜集相关司法解释。司法解释是最高人民法院、最高人民检察院依法制定的涉及具体法律应用的规范性文件，其有助于统一行政审判中的法律适用标准。例如，2018年颁布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》，对受案范围、管辖、诉讼参加人、证据、诉讼程序、相关民事争议的一并审理、规范性文件的一并审查等加以系统规定。其三，要搜集相关司法判决。例如，1999年“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案”的判决引发了有关高校行政诉讼中被告适格等事项的讨论。在行政法制度史研究中，应更为关注推动司法审查立场转变、令司法裁判思路更为缜密的判决，以及切实推动相关行政实体法律制度转型的判决。需要指出，最高人民法院颁布的指导性案例通过说明理由使个案获得普遍性参照效力。其“裁判要点”部分更是最高人民法院指导意见的摘要化表达，揭示了从案例中发展出的行政法原则与原理，切实推进了行政审判的统一法律适用，在制度史叙事中应得到更多关注。
在搜集制度史史料时，也要考虑史料的残缺性和片面性，能搜集到的史料只是相关信息的一部分，而且史料往往反映了撰写者的主观倾向。因此，在制度史史料数量满足基本要求的基础上，应尽量搜集类型各异且互补的史料。这有助于研究者体察到代表不同利益和立场的主张，建构更为包容、多元的行政法制度史叙事。因此，研究者更需“上穷碧落下黄泉，动手动脚找东西”，尽可能利用原始或接近原始的史料。
一是相关部门编撰的领导人著作及单行本论述摘编，相关领导人与行政法实务工作者的年谱、传记、回忆录等。行政法制度史不仅要研究行政法制度，还要关注行政法制度中活生生的人。许多政治家往往是“等候大浪的冲浪者”，他们不仅能乘风破浪，还可以审时度势，推动公共议程设定，影响行政法制度史的走向。例如，毛泽东、周恩来、邓小平、陈云、李先念等的文集、文选或单行本论述摘编，就记载了诸多关于行政法制度设计和制度改革的考量。又如，《电力要先行：李鹏电力日记》记录了诸多关于电力改革的宝贵史料，《朱镕基讲话实录》则记载了诸多关于机构改革、政企关系、行政审批改革的史料。
二是部分重要文件集、资料集。这包括由党史和文献工作部门编纂的综合性文件汇编，如《三中全会以来重要文献选编》《改革开放三十年重要文献选编》等。同时，还有诸多由各中央行政部门编纂的部门年鉴、部门或者行业法规汇编、资料集等。例如，药品行政、卫生行政的制度史应当关注国务院药品监管部门、卫生部门编纂的历年中国药品监督管理年鉴、中国卫生健康统计年鉴。年鉴往往记载了该年的重要会议活动、相关政策法规、分领域行政工作进展、大事记及相关行政执法、行政许可、行政处罚数据等。通过阅读同一部门不同时期的法规汇编，可管窥该部门行政领域的法律制度史变迁概貌和变化要点，这构成了后续提炼制度变迁规律的基础。
三是官方报刊、新闻报道。官方报刊和新闻报道记录了当时最有影响的观点，提供了对具有制度意义的历史事件的日常记录。这些原汁原味的报道相对更为接近历史事实，构成了行政法制度史研究的重要起点和基本素材。例如，《中国医药报》《医药经济报》构成了研究药品监管制度史的重要素材。如果翻检1985年10月至1989年4月4日《行政诉讼法》颁布之前的《人民日报》，那么可以搜集到41则与行政诉讼制度建设、行政诉讼法制定相关的新闻资讯，其中有对行政诉讼制度的鼓与呼，有对全国行政审判总体情况及基层实践的报道，以及对立法进程的报道。通过阅读这些史料，可以从中管窥行政机关与公众、政府与市场、国家与社会关系的真实样态，丰富对行政法制度史的理解。
四、行政法制度史演进中的过程、节点与事件
在考察行政法制度史研究时，应着力关注制度史演进中的过程、节点与事件。过程追踪（process-tracing）有助于围绕行政法制度的历史变化及对应原因来建构历史分期，理解制度变迁时多主体、多因素的互动；关键节点（critical juncture）有助于挖掘不同时点对应的不同制度范式与因果关系；事件分析有助于更好地理解焦点事件在行政法制度演进中的作用机理。经由如上要素，可勾勒出“充实而有光辉”的行政法制度史画卷。
（一）开展过程追踪
好的行政法制度史研究应当展现出制度演变过程的连绵动态画卷。有的研究尽管面对制度变迁等历时性现象，但仍以静态的方式展开分析和描述。这样的制度史分析在每一时段展示出来的，依然只是众多静态事件构成的序列，是跳动而停顿的慢镜头，而过程追踪追求对事物过程更为连贯、流畅的描述和解释。在行政法制度史研究中引入过程追踪方法，意在强调制度史叙事的动态性、流动性，以及制度演进过程中参与者之间的关系与互动。
过程追踪强调对具体行政法制度变迁个案的深度把握，通过聚焦在特定时空脉络下由不同主体互动产生的一系列行政过程，分析结构和行为之间的相互关系。过程追踪将行政法制度变迁过程中的不同变量纳入分析框架中，考察不同变量之间的相互作用与运行机制，通过关注偶然性、事件发展的时间顺序与路径依赖等复杂的因果机制，分析具体因果路径，从而揭示出行政法制度史背后的动态过程和演进机理。过程追踪可分为理论建构型过程追踪和解释结果型过程追踪。
1. 理论建构型过程追踪
理论建构型过程追踪不满足于单纯的制度史叙事，而是通过追踪制度的演变过程，提炼和发展出具有普遍解释力的中层理论或分析框架，追求将系统性的因果机制推广至一般情境。例如，在本世纪初，结合对中国社会转型背景下行政法制度史的研究，多位学者指出，在中华人民共和国成立初期现代化与政权重建的双重压力下，新中国选择的“全能政府”治理模式以集体主义为基础，带有浓烈的国家主义色彩，本质上不承认独立于国家的自主领域的存在。这对应行政法学的“管理论”范式，更为关注行政管理的需要和效率，而忽视了公民个人权益的保障和救济。随着1989年《行政诉讼法》的颁布，作为对行政行为进行司法审查的法，该法凸显了行政法总论体系框架和内容背后的“监控者”角色。随着晚近新行政法的发展，又演化出在“民主—法治”总体框架下为人民负责，以关注行政目标和任务高效实现为导向的“新管理者”角色。诸种理想类型的建构构成了理论建构型过程追踪的佐证。
运用过程追踪建构行政法理论范式的过程，实则“以理论为中心”，以与国内外行政法理论对话为前提，也蕴含了对已有理论的检验和修正，这展示出过程追踪在面对复杂行政法制度时发掘一般性理论的独特优势。理论建构过程需要有大局观，不能为学术枝蔓所扰，不能为细枝末节所困，需要化繁就简地建构学术“理想类型”，从乱麻中采撷理论的鲜花。
2. 解释结果型过程追踪
中国传统史籍里的纪事本末体，是以事件为中心展开历史叙事的，这也可以被理解为某种就事论事的解释结果型过程追踪。解释结果型过程追踪是行政法制度史研究中更为常见的进路，其更为关注具体行政法制度、具体个案，提倡“历史地看问题”，不仅关注某项行政法制度史流变“是什么”，而且关注“为什么”。此种过程追踪进路不追求普适性的结论，而是以掌握关于具体行政法制度的深层知识为前提，将宏观层面和微观层面结合，对其间的因果机制展开多层次分析（multi-level analysis），旨在对特定的行政法制度史进行特定的、充分的解释，而非提炼出一套能推广至更大范围的理论。
在开展解释结果型过程追踪时，要遵循溯因推理（abduction inference）逻辑，需要从行政法制度呈现出的样态和实效出发，推理其发生的原因。然而，制度变迁的成因很可能是“一果多因”，某一项制度流变究竟受到哪个动因影响，受到哪个利益群体怎样的影响，的确存在“模糊性”的特征。因此，要努力拆解因果机制的构成部件，优先阐述最为重要的原因，合理安排不同原因的阐述次序，并尽可能简化原因变量的数量。在分析时，要特别注重分析原因X产生结果Y的因果作用过程。
例如，1989年4月，在特定的政治环境和历史条件下，我国首部《行政诉讼法》的颁布是由诸多原因促成的：其一，随着社会主义商品经济和市场经济体制的改革，企业成为社会主义商品的生产者和经营者，有了相对独立的法人地位，因此，需要行政诉讼制度来捍卫企业的独立地位和合法权益。其二，执政党的决心和政治家的决断起到重要作用。1987年党的十三大报告指出：“要制定行政诉讼法，加强对行政工作和行政人员的监察，追究一切行政人员的失职、渎职和其他违法违纪行为。”第六届全国人民代表大会法律委员会顾问的陶希晋、时任最高人民法院副院长的马原等也为这部法律的出台付出了艰苦努力。其三，在《行政诉讼法》颁布之前，人民法院已经依据《民事诉讼法》及其他单行法律中的规定和相关司法文件，开展行政审判工作，从而成为稳健推进行政诉讼立法形成的助力者。其四，行政法学专家们通过诉诸宪法规范、社会主义法律体系的完善、经济体制改革、民主政治等源流，呼吁尽早制定《行政诉讼法》，并且在由行政法专家组成的行政立法研究组的前期努力的基础上，形成了《行政诉讼法（试拟稿）》。其五，在彭真、王汉斌、陶希晋等立法工作者的努力下，全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会推进了《行政诉讼法（草案）》的制定并公开征求意见，最终推动《行政诉讼法》三审通过。以上多种原因的组合印证了“多重因果关系”的概念。行政法制度史的生成会受制于诸多决定因素，即“原因的多样化”（plurality of causes），因此可以通过对不同解释变量的综合考察和分析，解释行政法制度史的结果。
（二）探寻关键节点
行政法制度史研究要从长时段中寻找关键节点，原因在于：其一，事件或过程的时间秩序构成了行政法制度变迁方式的决定要素，关键节点具有时间和空间的双重意涵，是时间序列和事件序列逻辑排列的结果，对行政法制度变迁具有重大意义。其二，以行政处罚、行政许可、行政复议等诸多行政法制度为例，它们都在经历“渐进式变迁”的过程，因此更需要在长时段的观察中抽丝剥茧。制度变迁的关键节点的把握有助于聚焦事件发展过程中较大的变化轨迹或转折点，并作出因果推理，因而不应在事件或者政策的微小细节处花费过多精力。
行政法制度史梳理是在长时段与具体时间点之间的摆荡，研究者思考的对象有时是穿越时光之流的相关现象、相近现象构成的洪流，有时则是这些洪流将各种因素汇聚于一点的“关键节点”。制度演化过程中的某些关键节点构成了制度存续的“正常时期”（normal periods）和制度变革期的分野，它汇集了制度安排和众多要素间的动态关系，对行政法制度变迁具有持续影响，并影响着行政法制度的结构性重构。越过关键节点，原本局部零碎的制度变迁就会变得广泛、密集和剧烈，甚至相应行政法制度的河川地貌也会被改变。
“关键节点”的寻找需要解决的首要问题是，如何界定关键节点，即何种因素使得某个历史时刻变得“关键”。当裂隙或危机给某个时期或时点带来了“显著、快速且广泛的变化”，后续结果生成了可见的行政法制度遗产时，该时期或时点可以被认定为关键节点。例如，2018年8月16日，中共中央政治局常委会会议听取吉林省长春市长生公司问题疫苗案件调查及有关问责情况的汇报，会议要求“加快完善疫苗药品监管长效机制”。之后我国于2019年8月颁布了修订后的《药品管理法》，于2019年12月颁布了新制订的《疫苗管理法》，两部法律设定了更严格的法律责任。从历史制度主义的立场出发，关键节点并不一定是稍纵即逝的事件，还可以是一个事实上延续一段时间的短暂时期。例如，可以将2018年8月至2019年12月这段时间视为药品管理立法的“关键节点”，关键节点会导致特定行政法制度的特定变化。
通过考察行政法制度史可见，既存在以制度连续为主的长期稳定期，又存在“关键节点”带来的行政法制度建构或重建的时刻。关键节点作为事件发展历史上短暂且关键的时期，往往打破了行政法制度演化中的路径依赖。在一般意义上，1949年中华人民共和国的成立，1978年改革开放政策的推行，1989年《行政诉讼法》的颁布，1992年社会主义市场经济改革目标的确立，2001年中国加入世界贸易组织等时点，都可谓我国行政法制度史上的关键节点。
然而，就具体某项行政法制度史而言，其关键节点或特殊时期的点位并非千篇一律。研究者找到了制度变迁的关键节点，可能也就找到了不同节点对应的不同理想类型、制度范式与因果关系，乃至找到将理论与制度融合的“惊心动魄的一跃”。为此，可以通过确定行政法制度发展的起点与拐点，判定关键节点的区间范围。其一，行政法制度的起点可以构成关键节点。制度起点的标志可以是某项法律制度的正式颁布。例如，1988年制定的《标准化法》将标准分为国家标准、行业标准、地方标准和企业标准四类；1996年颁布的《行政处罚法》确立了行政处罚听证制度，这些时点构成了标准制度、行政处罚听证制度的起点和节点。其二，行政法制度的拐点可以构成关键节点。制度拐点的标志在于制度的激变，包括行政管理体制、行政行为方式、行政程序的重大变化，以及对相对人权利义务产生的重大影响。例如，1998年国家药品监督管理局的组建，是我国首次设立专门的药品监管部门，是行政组织法的重要拐点；2019年《国务院关于在线政务服务的若干规定》的颁布，是电子政务法和行政程序法治的重要拐点，这些时点构成了相应的关键节点。
在行政法制度史研究中，不应仅满足于对关键节点的厘定，还应探究形成关键节点的“前因”与“后果”，探寻哪些问题、事件是形成关键节点的前奏，探寻在关键节点不同主体的立场与诉求、互动与回应，并展现出不同主体、不同因素如何交织汇聚，共同促成相应的制度变迁结果。
（三）进行事件分析
应当将行政法制度史研究由静态的结构转向由若干事件所构成的动态过程。“事件”是那些导致历史变化的事情，“一个事件就是一个生成的时刻，在这个时点上行动和结构相遇”。特定重大事件触动了行动和结构之间的结合，构成了行政法制度变迁的触媒，构成了连接不同时期、不同制度所承载不同意义的铰链，构成了显而易见的节点。
根据事件影响的范围和程度，可以将对行政法制度史产生影响的事件分为重大事件、重要事件和小事件。其一，重大事件往往对行政法制度的整体发展方向产生重大影响。例如，1993年第八届全国人民代表大会第一次会议将“国家实行社会主义市场经济”写入《宪法》第15条第1款；1993年党的十四届三中全会决定建立社会主义市场经济体制，市场经济改革弱化了政府对国民经济和社会秩序的直接控制，这些构成了行政法制度史上的重大事件。其二，重要事件往往对具体的某项行政法制度变迁产生重要影响。例如，2003年非典型肺炎肆虐，此时各级政府部门及时公布有关信息，国务院一再强调要严格疫情报告制度，这推动了政府信息公开制度的形成。其三，小事件是突发的、偶然的但引发了重要行政法制度改革的事件。以2003年的“孙志刚事件”为例，孙志刚被非法收容拘禁乃至被殴打而亡，促成了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的终结，直接促使了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的出台。研究者可以对某项重大事件、重要事件和小事件开展单独研究，也可以立基于某项行政法制度变迁的特定关键节点，对相关各层次、各项事件开展综合研究。
在开展事件分析时，尤其应关注危机事件与行政法制度变迁的关联。如同人很难认识生病的过程一样，人也很难认识到危机的进程与转折点。就行政法制度变迁而言，“危机”时刻的出现意味着还有选择，还可以选择设定特定的政策议程，并就备选方案进行比较与选择。从政府规制、政策议程设定和危机社会学原理出发，当发生危机事件时，原有的行政法制度与危机发生的原因有着充分的关联，因此要克服危机，就需要推行行政法制度改革。危机事件影响制度改革，改革有时并非危机事件的“独奏”，还需要其他因素的“伴奏”。危机事件有时会让本来未成为制度改革的议题，变成行政法制度改革的要务；有时又会呈现出既有行政法制度的弊端，促使设计出能够克服制度弊端的行政法新制度。
危机事件的呈现形式可能是公共危机、政治危机、经济危机，也可能表现为社会舆情、自然灾害、悲剧、丑闻，还可能是对某种风险程度加大情形的预判。例如，2024年媒体曝光的“油罐车运输食用植物油乱象”暴露出液态食品道路散装运输环节存在的监管漏洞。该漏洞主要表现为，缺乏准入监管导致准入门槛较低，对违法行为的处罚也偏轻。在此背景下，2025年9月12日全国人民代表大会常务委员会通过了修改后的《食品安全法》，该法规定了重点液态食品散装运输的行政许可制度，要求道路运输经营者依法取得准运证明。这反映出舆情事件、公共安全事件等极易成为危机事件，其作用强度大，持续时间短，推动形成了“为时间所迫的决断进程”。危机事件切实影响了行政法制度改革的议程设定，也影响了行政法制度改革的方向。危机事件因公众的关注、媒体的报道而被放大，往往促成了相对更侧重公共安全与秩序维护的行政法制度变迁。
结 语
本文在某种意义上是对行政法制度史研究方法的一次革新。已有的制度史叙事更多的是关注行政法制度的“内史”（internal history），相对更为关注行政法律规范文本的变化与发展。然而，这样的研究相对流于表面，较难获得对历史发展长时期趋势和因果关系的理解。因此，或许还要关注行政法制度的“外史”（external history），应将行政法制度史研究置于复杂的政治、经济、社会、文化网络中，置于历史时空中，通过对制度史史料的搜集、裁剪和利用，特别是对时段起点、转折点和终点的制度转型加以重点勾勒，建构时序分析导向的行政法制度史叙事框架。在探寻行政法制度史演进时，注重开展理论建构型过程追踪和解释结果型过程追踪，特别要遵循溯因推理，探寻制度史变迁中的“一果多因”。在长时段制度史叙事中，要把握位于“长河转弯处”的关键节点，要关注制度史中的重大事件、重要事件和小事件，特别要关注危机事件与行政法制度史变迁的关联。从而使得行政法制度史研究趋于探究动态的法律，并令其连接到政策，落实到生活，凝结成历史。
行政法制度史的书写是研究者与历史事实之间连续不断、互为作用的过程，是现在与过去之间的永无休止的对话。应注重研究“活的”制度史，从历史时空脉络出发，考察“制度是如何形成的”，抓住影响行政法制度演进的各“关键变量”，并考虑这些变量的不同影响，展现各个关键要素之间的相互作用与运行机制。有必要将相对不重要的部分从中分离出去，去理解社会过程中重要的“齿和轮”（cogs and wheels）。在此更多适用的是归纳推理而非演绎推理，从搜集历史经验事实开始，逐步归纳出行政法制度史的解释框架。
“历史是一个过程，你不能一点点分裂这一过程，单独地研究每一部分……任何事情都完全是相互关联的。”在行政法制度史研究中，还应注重对不同因果机制的分析，考虑社会结构、理念思潮、科学技术变迁对行政法制度变迁的影响。其一，社会结构的转型会推动行政法制度的演化。例如，随着非公有制经济的发展和垄断行业改革、事业单位改革的推进，市场经济改革弱化了政府对国民经济和社会治理的直接控制，催生了我国的行政规制职能。随着社会结构的分化和多元主体的浮现，行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的合作治理体系逐渐形成。其二，不了解理念思潮的起伏涨落及彼此间的融汇与互斥，就很难完全理解斑斓多彩的制度演进史。例如，依法行政、法治政府、简政放权、数字政府等理念思潮，都影响了行政法的相应制度改革。其三，在历史的长程中，技术变迁可能会构成慢进因素（slow moving cause），但当越过某个阈值或临界点时，技术变迁就会发挥水滴石穿的作用，使得行政法的制度改革如“箭在弦上，不得不发”。例如，网约车的兴起推动了此前以巡游车为对象的出租车管理和许可制度的改革。随着人工智能在行政治理中的应用，行政机关需要对算法黑箱、算法歧视加以治理，并对算法规则的透明度和可解释性提出要求。
陈寅恪先生有云，“读史早知今日事，看花犹是去年人”。这反映出历史对现实的借鉴和指导意义。行政法制度史的深化研究有助于研究者更好地理解现行行政法制度形成的因果机制与制约变量，理解行政法制度改革的方向。期望更多同仁投身行政法制度史研究，这有助于更好地理解真实世界中的行政法，对行政法制度史提供问题导向的解答。同时，应通过将碎片化的历史素材与法学理论、社会科学理论整合，归纳出有解释力的中观理论框架，建构出一种介于抽象的统一性理论与具体的经验性描述之间的社会科学理论，进而加厚行政法学的理论深度和学术品质，为建构中国自主行政法学知识体系作出独特的贡献。
