（浙江大学光华法学院教授、博士生导师，中国法学会行政法学研究会副会长）

《行政组织法专论》是圣真在其博士学位论文基础上修改完成的一部专著。作为他的指导老师，我欣然为之作序，这既是对他多年学术耕耘于行政组织法领域的肯定，也借此机会就我国行政组织法研究的一些基本问题说点自己在阅读这部专著后的一些看法。自上世纪八十年代初始《行政法概要》出版，中国行政法学研究已经走过了四十余年的历程。这段学术研究史一个显著的特征是，行政行为、行政程序、行政救济等领域的研究成果丰富多彩，但行政组织法方面的研究则长期处于相对学术边缘的状况。这种“重行政行为、轻行政组织”的研究格局并非偶然。1989年《行政诉讼法》的颁布，激发了行政法学界对行政行为和司法审查的研究热情，行政法学研究必须回应行政执法和行政诉讼实践提出的问题。行政诉讼被告资格的确定规则催生了中国特色的行政主体理论，这一理论在后来的行政诉讼发展中逐渐成为通说，占据了行政法学理论体系的核心位置。但是，行政组织立法进展缓慢，客观上影响了行政法学界对行政组织法研究的精力投入。《国务院组织法》自1982年制定后，历时四十年未作修改，虽然《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）经历数次修订，但涉及行政组织的内容也相当原则，更遑论伴随转型期国家与社会发展需求作出适当回应。行政组织立法的相对滞后，使得以法解释为基本方法的行政法学研究难以充分展开，学者们多停留在立法呼吁和宏观论述层面，难以在具体问题上作层层深入的研究。久而久之，行政组织法研究便给人一种“无话可说”或“说了也白说”的印象。这种“边缘化”的处境与行政组织法在国家治理体系中的基础性地位形成了鲜明的反差。行政组织是行使行政权力的主体，是行政行为的组织载体。没有科学合理的行政组织架构，没有清晰明确的行政权责配置，依法行政就无从谈起，法治政府建设就会成为空中楼阁。2022年《地方组织法》完成修改，2024年《国务院组织法》迎来首次大修，我国行政组织法律制度进入了新的发展阶段。在这样的时代背景下，系统深入地研究行政组织法，既具有重要的理论意义，也具有紧迫的现实价值。

圣真在浙江大学攻读博士学位期间，一直关注行政组织法问题，表现出对该领域浓厚的学术兴趣，三年的学术修炼打下了扎实的法理功底。他的博士学位论文选题直面行政组织法研究的薄弱环节，力图在基础理论层面有所突破。毕业之后他经过多年的潜心研究和反复打磨，形成了这本专著。通读书稿，我认为本书在以下几个方面做出了有益的探索。

一、体系性梳理了行政组织法的理论范式，确定了行政组织法研究的理论到达点

任何成熟的学科或研究领域，都离不开对自身学术史的反思和理论范式的梳理。本书第二章将中国行政组织法的理论发展概括为三种范式，即“行政主体范式”“新行政主体范式”与“行政机关范式”。这一概括抓住了行政组织法理论演进的几个关键节点。“行政主体范式”以解决行政诉讼被告资格为核心，将行政组织法的功能限定在“确定行政组织的法律地位”，这一范式在上个世纪九十年代占据支配地位，但也因其面向司法的单一视角，遮蔽了对行政组织内部结构和运作过程的深入研究。“新行政主体范式”兴起于世纪之交，试图以“分权化”和“多元化”重构行政主体理论，将地方分权、公务分权纳入视野，拓展了行政组织法的研究范围，但其移植外国法理论所构建的图景难以完全对接中国实践，后继乏力。“行政机关范式”虽然是最早产生的理论范式，以行政组织的法制现状和立法完善为研究中心，但其浓厚的立法论倾向和相对空泛的推理框架，使其在方法论上不够成熟。圣真通过对三种范式的产生背景、理论内核、价值与缺陷的细致分析，揭示了行政组织法研究的核心争论和未解难题，为后续的理论建构奠定了坚实的学术史基础。

二、提出“任务—组织”范式，为行政组织法研究注入了方法论的理论资源

本书最重要的理论贡献，是在批判性吸收既有范式的基础上，提出了“任务—组织”这一新的分析范式。这一范式将“行政任务”作为自变量引入行政组织法研究，主张行政任务是行政组织设置、规模和结构形态的决定性因素，行政组织是达成行政任务的手段。这一视角的引入并非简单的理论移植，而是有着坚实的规范基础。《宪法》第27条确立了国家机关的“精简、效率”原则，《国务院组织法》《地方组织法》也将“工作需要”“优化协同高效”作为机构设置的考量因素，这些都为行政任务与行政组织之间的关联提供了宪法和法律依据。在“任务—组织”范式下，行政组织的合法性不再仅仅取决于是否有组织法依据这一单向度的形式标准，而是由“组织法依据”与“行政任务考量”两个因素共同决定，行政组织因能够满足行政任务的需要而获得的实质合法性，可以补强或部分替代形式的组织法依据。这一理论建构，为理解和评价那些在机构改革中产生但缺乏明确组织法依据的组织类型，提供了有力的分析工具，也在一定程度上缓解了规范与现实之间的紧张关系。此外，“任务—组织”范式拓展了行政组织法的研究范围和理论功能，将行政组织法从狭义的“组织法”条文中解放出来，关注所有承担行政任务的组织形态，关注行政法中具有组织法意义的规范，关注行政组织法为行政任务实现的助推功能。这些理论上的拓展，有助于改变行政组织法研究长期以来的封闭状态，促进行政组织法与行政行为法、部门行政法之间的融通。

三、以具体制度为切入点，验证了“任务—组织”范式的分析与解决问题的能力

理论的价值最终要落实在对现实问题的解释和分析能力上。本书不仅停留在理论建构层面，更以国务院组织为对象，展开了细致的实证研究。第五章从行政任务变迁的角度，分析了1982年以来国务院机构改革的历程和政府职能的转变，梳理了国务院下属各类组织类型的法律地位和主要功能，展示了国务院如何通过调用不同的组织资源来达成行政任务。第六章对国务院会议制度的历史变迁进行了专门的、深入的研究，通过考察国务院全体会议、常务会议、总理办公会议等法定会议制度的发展演变，揭示了行政权在行政组织内部的运作结构及其规范化、法治化进程。这一研究在选题上颇具眼光——会议制度看似是内部运作的“细枝末节”，实则关系到最高行政权的运行机制和决策模式，是行政组织法不应忽视的重要内容。第七章探讨政府机构改革与法律环境的互动与协调，直面机构改革“中央决定、人大批准、自上而下、外在于法”的独特模式，分析了这一模式的法制基础及其与依法行政要求的张力，并从立法技术的角度提出了完善“确定行政主管部门”的组织法机制等协调思路。第八章引入“可问责性”这一概念工具，从政治控制、法律控制、科层控制和专业控制四个维度，分析了中央政府组织的可问责性问题，为评价和比较不同类型的行政组织提供了分析框架。第九章和第十章分别讨论了行政诉讼制度的组织法功能和行政委托的内外区分，这两个选题都涉及组织法与诉讼法、行为法的交叉地带，体现了作者打破学科壁垒、融通不同研究领域的学术自觉。

当然，圣真这部专著仍留有不少可以进一步持续研究的空间，期待圣真在这个主题的延长线继续耕耘不辍：（1）“任务—组织”范式的提出是富有启发性的，但这一范式还需要在更多的具体领域和案例中接受检验和进一步的发展。行政任务本身是一个多层次、富有弹性的概念，从宪法规定的国家根本任务，到具体行政管理领域的微观任务，不同层次的行政任务对组织形态的要求如何具体化，还需要更精细的类型化研究。行政任务与组织形态之间的匹配关系，也不是线性的、一一对应的，其中存在大量的裁量空间和政策选择空间，法学如何为这种选择提供规范性的指引，是一个有待深化的课题；（2）本书以中央政府（国务院）组织为主要的分析对象，对地方政府组织的研究着墨较少。我国地域辽阔，各地经济社会发展水平差异显著，地方政府在行政任务和行政组织形态上呈现出更大的多样性和复杂性。随着“放管服”改革的推进和行政执法权的下移，乡镇街道等基层组织的组织法问题日益凸显。希望圣真在未来的研究中，能够将目光更多地投向地方和基层，将“任务—组织”范式应用于更广阔的研究场域；（3）近年来党政机构统筹改革的实践，对传统的行政组织法理论提出了深刻挑战。党政合署合设、归口领导等改革举措，使得党的机构与行政机构之间的关系发生了结构性变化，行政组织法如何回应这一变化，如何在坚持党的领导的宪法原则的同时，保持行政组织法理论的分析能力和规范功能，是一个需要严肃对待的问题。本书虽然有所涉及，但尚未充分展开，期待圣真在这一前沿领域做出更有分量的研究。

圣真是一位勤奋、踏实且富有学术洞察力的青年学者。他在攻读博士学位期间，便对行政组织法这一相对冷僻的领域产生了浓厚兴趣，甘于坐“冷板凳”，不逐热点，心无旁骛地坚守着行政组织法基础理论这块学术“根据地”。这种学术定力在学术环境比较浮躁的当下并不多见。这部专著的出版是他多年学术积累的一次集中呈现，也是他学术生涯的一个重要起点。作为他的导师，我希望他能够继续保持对基础理论的热情和对现实问题的关切，在未来的研究中不断深化和拓展“任务—组织”范式的理论内涵，助力中国行政组织法学的繁荣和法治政府的建设。

是为序。

章剑生

2026年5月

杭州·锁澜坊