熊文钊:论机构改革与行政主体理论创新

选择字号:   本文共阅读 157 次 更新时间:2021-09-25 15:08:41

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熊文钊  

   内容提要:机构改革的逻辑路径主要是静态的机构调整与动态的职能转变,行使行政职能的行政机关和行政主体属于不同的逻辑范畴。党政融合的机构改革实践为行政主体理论发展提出了新的课题。行政主体是动态性、抽象性、开放性的概念范畴,行政主体理论是行政法治的基础理论,在机构改革中具有重要的理论指导意义。通过对机构改革的理论分析,引入与之逻辑关联的行政主体理论。可发现传统行政主体理论的逻辑错位和现实问题,如静态的行政机关概念范畴狭窄、行为主体权责分离等。针对这些问题,在对相关学说和域外经验分析的基础之上,对行政主体概念范畴的界定与调适、组织形式的分立与统合以及新型党政融合体制中的主体行为属性的甄别等方面进行理论探索。从而拓宽行政主体理论的研究视野,对机构改革在现实实践中面临的新课题进行理论回应。

  

   关 键 词:机构改革  行政职能  行政主体  行政救济  行政组织法

  

   机构改革的目的,形式上是将职能要素进行有机的整合,实质是通过限制国家公权力,拓宽社会权力,保障公民权利,进而提高行政效能,最大化地保障人民的合法权益。而行政主体理论的研究目的也在于厘清谁行使职权,谁来承担责任。在新时代,行使公权力的主体逐渐多元化,行政主体与行政机关、行政组织、法律法规授权委托的其他组织等传统理论将被重新阐释,从而突破相对方权利被侵犯而对行政被告寻觅难的尴尬困境,拓展现代行政法学和行政主体理论的研究视野。

   一、逻辑前提:机构改革的理论导引

   (一)坚持党的全面领导是首要的政治原则

   “党的全面领导是深化党和国家机构改革的根本保证”。①历史和实践表明,坚持党对一切工作的领导。既是推进新时代中国特色社会主义事业的根本保证,也是全国各族人民的根本利益所在。在新时代,机构改革的推进和深化将面临诸多问题,只有坚持党的领导,才能明确改革的方向,破除影响改革的权力羁绊;只有毫不动摇地坚持党的领导,才能实现党全心全意为人民服务的宗旨与机构改革坚持以人民为中心的原则达到高度的价值契合。从逻辑上,党的领导与机构改革是辩证统一的,机构改革的目的是转变政府职能,全面提高政府效能,建设法治型、服务型政府,坚持党的领导为机构改革提供了重要的政治基础、思想基础、群众基础和社会基础。反过来,机构改革取得的成就也是党的领导力提升的重要表现,凸显党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力。因此,坚持党的全面领导既是机构改革的内在要求也是最重要的政治原则。

   (二)依法治国是深化国家机构改革的驱动力

   依法治国与国家机构改革是辩证统一的关系。无论是改革对机构的调整、权力的配置、利益的分配等,都必须在宪法和法律的框架下进行。因为改革打破了原有的秩序和规则,权力和权利的关系被重塑。除了法治的方式和手段,没有其他任何力量能有资格介入和调控,依法改革便是依法治国。只有在法治的体系框架下,才能依宪治国、依宪执政、依法治国。

   从辩证关系上,机构改革的目的与依法治国的目标是一致的,都要依法管理各类组织机构,推进机构权责法定化,建设法治型、服务型政府。法治除了对机构改革的合法性进行规制外,还要对行使国家和社会公权力的主体依法监督,对履职不当、滥用职权、违法行政行为进行法律追责。在这个意义上,法治是机构改革的坚实保障,也是改革得以顺利进行并取得成功的驱动力。

   (三)以保障人民权益为中心是改革的逻辑旨归

   坚持以人民为中心是党和国家机构改革的出发点和落脚点。②人民的权益包括权利和利益。从推理的维度,一般性的普遍权利并不必然转化为特殊性的公民权利,在从应然权利到实然权利的路径衍生中,包括诸多的体制机制和法律规范。而权利的享有和利益的实现最终都要通过程序来进行筛选和认证,哪些权利依法享有、哪些利益依法受保护、哪些侵犯权益的行为依法应被追究。而党和国家机构改革的目的即是从体制、制度、程序、职能、服务等方面回答上述问题。中国共产党从建党之时就始终以人民的利益作为党的最高目标,如何全心全意为人民服务便演绎为党的根本宗旨。党领导的国家机构改革,就是要冲破一切有悖于人民利益的羁绊,无论是党的机构还是政府部门都要切实用好人民赋予的权力,用权力保障权利,而不是侵犯权利。国家和社会的公权力只能服务于人民的权利和利益。党和国家机构改革通过机构的整合与职能要素的有机分流也在于如何将抽象的国家行政和公共服务转化为人民切实享受的利益,包括共享改革的成果。坚持以人民为中心的理论既是党的根本宗旨,也是国家机构改革的逻辑指向和价值旨归。

   (四)实现职能要素的归口运行是改革成败的关键

   一般而言,政府职能相对稳定,既是职责的静态使然也是功能发挥的动态结果。职能转变体现政府履职中的异质性特点,意味着对原有组织体系的重构、利益格局的重置。而职能如何转变取决于政府机构具体职能要素的运行。因此,存在这样一个逻辑:职能要素运行状态决定政府职能是否转变,决定机构改革是否按预定轨道进行。职能要素天然的紧密关联着政府职能是否需要转变、机构是否需要改革。我国历次机构改革的经验和教训表明,机构改革仅从静态的机构增减、编制调整等方面着手不可能达到改革的根本目的。事实上,我国在改革开放后特别是进入21世纪以来,机构改革的重点在于如何转变政府职能,怎样处理政府与社会、政府与市场等的关系。尽管改革取得了一定的成绩,特别是大部门制改革打破了传统的行政体制格局,将机构的职责与职能进行有机的统一,既节省行政资源,也提高了行政效率。但同时也要看到政府职能的转变尚未将职能要素的性质与党政部门的职责进行有机融合,这就是政府职能表象上看似转变了,实则没有实现职能要素与机构、职能要素与社会和市场的互通互融,行政效能没有得到价值最大化的彰显。党和国家机构改革,将国家行政职能在党政部门归口管理和合署办公的背景下进行合理配置,职能要素的运行破除了传统该不该管的资格诘问。简言之,国家机构改革重在政府职能的转变,但如何转变,怎样操作需要职能要素的有机归口和权责相配的动态运行。

   (五)坚持优化协同高效属于改革的内在要求

   国家机构改革要达到预期目标和成果,必须破除制约党和国家各项事业发展的体制机制。在新时代,党和国家机构改革主要从三个方面进行:一是优化机构设置。党政机构在行使权力时必须秉承权责一致的原则,如果不进行机构优化,那么规避责任、职能要素运行淤塞、行政效率低下等仍将成为常态;二是协同职能配置。协同就是有统有分、有主有次,强调党政机构之间、行政部门之间的有机配合与联动。如党政部门与群团组织之间应厘清各自职责、综合部门与行业部门之间要配合联动、公务协助,进而实现党政、群团、社会组织等多元主体对社会的合力共治;三是提升机制运行效率。党和国家机构职能体系一旦出现了前面两个问题,优化不够、协同不到位,则行政效率的高效将难以保障。因此,应减少管理层级、简化中间层次,确保国家层面、国家与地方层面在机构设置上形成各尽其责、有序协同、执行高效的良性权力配置和运行态势。

   二、逻辑关联:机构改革拓展了行政主体的理论视野

   (一)机构改革的重头在行政职能的调适

   “转变政府职能,是深化党和国家机构改革的重要任务”。③行政职能转变与机构改革是辩证统一的关系,机构改革的目的和关键在于通过转变行政职能,重构行使国家公权力和社会公权力的多元社会主体关系,将公权力主体的职能要素进行有机整合,破除过去历次改革中对权力主体与职能归口、职责履行与责任承担含混的状态。在国家机构改革背景和新公共管理模式下,行政主体日趋多元化导致行政主体之间的权限划分复杂化。由于行使公权力主体的多元化,由此引发的诉求紧张关系呈上升态势。然而,有的公法关系的行为主体既非私法上的法律关系,也因其非行政主体的资格而规避了行政复议、行政诉讼或国家赔偿等救济途径。这样,从主体与职能的关系上就产生了错位的逻辑思维。事实上,在历次的机构改革包括党和国家机构改革中并未将行使行政职能的非行政主体纳入行政救济的制度路径中,从而规避了自身因行政主体不适格可能承担的法律责任。如某些行业组织,取消从事该行业工作的公民资格证书,行业组织既非行政主体也非一般的民事被告,公民在寻求救济过程中很难维权;再如党的部门,新一轮的党和国家机构改革通过对党政部门的整合,实现职能要素的归口管理,但在党政合署办公、联合办公等职能互动中,势必存在党内法规与行政法律法规的交织与冲突,即党的部门是否可能因行使行政职权对公民、组织产生权利义务的影响甚至侵权?在行政救济中无论是行政复议还是行政诉讼,作为党的机构或部门在行使行政职权时是否应当承担行政责任?国家机构改革旨在实现职能转变,因此,在行政法关系的诉求博弈中,传统的行政主体理论显然不适应新的行政主体要求。唯行政机关论、唯行政组织论的保守思维在机构改革的理论逻辑中将被以职能行使为前提,以保护公民、组织合法权益为中心,以“谁履行,谁担责”为原则的行政法治进路所置换。简言之,行政职能单由行政组织履行并不具有必然的逻辑关联。

   (二)行政主体的权责问题是行政法学研究的重要内容

   宪法与行政法是公法的两大支柱,行政法学的研究重在规范行政权力的运行。国家机构改革的核心也在于整合机构部门,实现职能要素的有机归口,根据职能要素配置行政权力而非根据行政主体分配权力资源。显然,如何调控行政权力、履行行政职能、承担行政责任是行政主体理论研究不可回避的主题。在行政法学的研究中,行政组织的界定范畴与行政法关系的调控空间有逻辑关联,然行政关系并非单一维度。行政组织从纵向上主要是垂直的管理或领导关系,在行政的职能序列或范畴上属于国家的公权系统;从横向上包括行政组织与其他公法主体的关系,横向的行政关系存在国家公权与社会公权交织,也存在二维公权与公民私权的交叉。

   需要指出的是,传统行政主体理论面对多元化社会转型,仅从静态角度来阐述行政机关及其公务员在形式意义上的法律地位的传统认识,表现出明显的局限性。现代行政法对行政法主体理论的抽象概括是当代中国行政法理论的一大突破和重要发展。④笔者曾就行政主体与行政法主体、行政法主体与行政法关系主体进行了较为系统的界定和界分。⑤

   针对现行行政主体理论的种种缺陷,学界提出了不同的主张:第一种主张是完全否定现有行政主体理论,仍然坚持采用行政组织理论;第二种主张是借鉴西方国家的行政主体理论,建构以地方自治、公务分权为核心的行政主体制度;⑥第三种主张是以现有行政主体理论为基础,完善或者重构行政主体理论。⑦笔者在20世纪90年代曾就不同的行政关系与行政法关系概念进行过深入思考,自20世纪80年代末以来,中国行政法学者运用法理学中法律关系主体、客体、内容三要素说,提出行政法主体理论范畴并从行政法关系的产生、变更、实现和消灭的动态过程中考察行政法关系双方当事人的实质性法律地位。

行政法主体问题是行政法的一个基本问题。行政法主体理论改变了传统行政法学的静态分析框架,行政法主体作为一个法学概念,是理论上的抽象概括。行政法主体理论的提出,拓宽了行政法学的研究视野,确立了行政法学的一系列范畴。传统的行政法学在行政法主体方面局限于只对拥有行政职权的行政机关及其工作人员的有关行政组织研究和探讨。正由于这种当事人理论的片面性和局限性,使得行政法行为理论也局限于研究行政机关及其工作人员的职权行为(即行政行为),而忽视了对行政主体的职权行为以外相对当事人非职权的行政法行为的研究和探讨。正是由于这种行政法主体理论的局限性,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《行政法学研究》2021年第2期

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