肖武，西南政法大学人权研究院（人权学院）副教授、西藏大学政法学院副院长。
摘要：民族团结进步促进法立足于我国统一多民族国家的基本国情，以宪法为根本依据，以铸牢中华民族共同体意识为主线，以推进中华民族共同体建设、推动实现中华民族伟大复兴为目标，对民族事务治理的基本原则、核心内容、关键机制和保障措施等作出全面规定，构建起了覆盖国家、社会、公民等各方主体，兼顾团结稳定与发展进步、政府推动与社会协同、权利保障与责任落实、增进共同性与尊重差异性、文化传承与时代发展的全方位、全链条制度体系，是对促进民族团结进步的各类法律法规的系统化集成和法治化提升。民族团结进步促进法的出台，标志着我国构建起了以宪法为根本法，以民族团结进步促进法为核心主干，以民族区域自治法及相关法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等为重要支撑，覆盖民族事务治理各领域、各层级、各环节的较为完备的法律规范体系，为促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展提供了根本遵循和坚实法治保障，我国民族事务治理体系和治理能力现代化水平由此将迈上新的台阶。
关键词：民族团结进步；促进型立法；民族事务治理；中华民族共同体
一、引 言
新时代以来，中华民族共同体建设和民族团结进步事业取得历史性成就。其中，从思想理论生成、制度建构和顶层设计看，有五大具有标志性意义的事件：一是2014年中央民族工作会议系统阐释了中国特色解决民族问题正确道路的基本内涵；二是2017年党的十九大把“铸牢中华民族共同体意识”写入党章，上升为全党全国各族人民的共同意志和根本遵循；三是2018年宪法修正案将“中华民族”写入宪法；四是2021年中央民族工作会议正式提出并系统阐释习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想；五是2026年十四届全国人大四次会议通过《中华人民共和国民族团结进步促进法》（以下简称民族团结进步促进法）。
在上述五大标志性事件中，制定民族团结进步促进法起着承上启下的作用，具有里程碑意义，它既通过国家立法的方式把党在民族工作中取得的重大理论和实践成果转化为国家意志，又有助于发挥法治固根本、稳预期、利长远的作用，不断巩固各民族团结奋斗的思想政治基础和法治基础，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业凝聚磅礴力量。
二、作为宪法性法律的民族团结进步促进法
法治是治国理政的基本方式，是推进民族工作高质量发展的重要保障，依法治理民族事务是全面依法治国的重要方面。习近平总书记在二十届中央政治局第九次集体学习时强调，“健全民族政策和法律法规体系，推动民族事务治理体系和治理能力现代化”。作为新时代健全民族事务法律法规体系的重要成果，民族团结进步促进法既是实施宪法有关规定、处理民族事务和开展民族工作的基本法律，也是宪法性法律。宪法性法律是规定国家根本制度、国家结构、公民基本权利等宪法基本内容的法律，与其他法律一道承担着“实施宪法”的任务，起到了确立宪法地位、实现国家政治制度民主化和实现公民权利等作用。作为宪法性法律，民族团结进步促进法全面贯彻宪法原则、精神和规定，在条文内容中丰富发展宪法关于民族问题相关规定的制度内涵，与宪法及其他法律一道为铸牢中华民族共同体意识、推进中华民族共同体建设提供有力法治保障，共同构成现代中国的宪制基础。
（一）“根据宪法，制定本法”
习近平总书记指出，“坚持依法立法，最根本的是坚持依宪立法，坚决把宪法规定、宪法原则、宪法精神贯彻到立法中，体现到各项法律法规中”。作为根本大法的宪法处于法律层级结构中的最高层，是所有其他法律效力的来源。“根据宪法，制定本法”是坚持依宪立法和推动宪法实施的重要体现，在法律中写入“根据宪法，制定本法”，不仅是立法者依宪立法的自我确证和事实陈述，而且是立法权法定原则的规范要求，表明该部法律与宪法的紧密关系，要求对宪法精神、价值等予以整体性体现，并且以宪法文本中所表述的某些规范与制度体系为具体依据。具体到促进型法律层面，有观点认为，依据宪法制定促进型立法，是我国宪法实施的重要方式，宪法的纲领性条款为促进型立法的产生和勃兴提供了直接的宪法理据，“宪法国策条款+公民基本权利条款”为促进型立法提供了坚实的宪法基础。
全国人大常委会副委员长李鸿忠同志向十四届全国人大四次会议所作的《关于〈中华人民共和国民族团结进步促进法（草案）〉的说明》中指出，民族团结进步促进法制定工作遵循坚持依宪立法原则，全面贯彻宪法规定、原则和精神，把宪法中有关维护国家统一和全国各民族团结的规定作为立法的根本依据。民族团结进步促进法第一章“总则”第1条规定：“为了促进民族团结进步，铸牢中华民族共同体意识，推进中华民族共同体建设，推动实现中华民族伟大复兴，根据宪法，制定本法。”开宗明义阐明立法的根据是宪法。宪法确立了民族工作的根本方向和核心原则，为民族团结进步促进法提供了立法遵循和价值引领，民族团结进步促进法将宪法原则转化为具体实践，推动宪法精神在民族领域的全面贯彻，二者协同发力，形成“根本引领—具体落实”的有机衔接格局，共同筑牢中华民族共同体建设的法治根基。
整体而言，有关“民族”的表达和规定在宪法的纲领性条款、基本原则条款、权利义务条款和国家机构条款中均有体现。具体而言，对现行宪法序言和正文进行统计可以发现，“民族”一词共出现了69次，从结构分布看，序言部分出现8次，总纲部分出现18次，国家机构部分出现41次，公民的基本权利和义务部分出现2次；从核心含义看，指代“国家民族”的共3次，分别为第2自然段的“民族解放”、第7和第10自然段的“中华民族伟大复兴”，指代作为族群形式而存在的国内各民族的共66次。此外，宪法中还有诸如“中国各族人民”“全国各族人民”等表述，这些都与民族相关。宪法中与民族直接相关和关联紧密的规定，在民族团结进步促进法中都得到鲜明体现，并且民族团结进步促进法在条文内容中丰富发展了宪法关于民族相关规定的制度内涵。
宪法序言是宪法结构的重要组成部分，序言中的历史叙事可以作为解释宪法序言中的原则、国策以及正文中的制度、权力的“背景”。我国宪法序言明确指出中国是世界上历史最悠久的国家之一，是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家，确立了平等团结互助和谐的社会主义民族关系，将维护国家统一、民族团结作为国家发展的重要原则，并将“中华民族伟大复兴”确立为国家发展目标。民族团结进步促进法的特色和创新之一是设置了序言，也是30多年来第一部设置序言的法律，序言以中华民族共同体的形成和发展为叙事主线，阐述了历史上中国各族人民在长期交往交流交融中形成了命运共同体，近代以来在救亡图存、共御外侮中实现了中华民族从自在到自觉的伟大转变，中国共产党成立后团结带领全国各族人民实现了中华民族面貌的历史性巨变，新时代以来形成了中国共产党关于加强和改进民族工作的重要思想，中华民族共同体建设取得历史性成就。从内容上看，民族团结进步促进法的序言是对宪法序言中有关民族规定的精细化和落实，在叙事逻辑和结构编排上，也参照和遵循了宪法序言的设计。
民族团结进步促进法第一章“总则”中有关指导思想、民族平等、民族团结、民族进步等重要原则的规定，第二章关于构筑共有精神家园，夯实铸牢中华民族共同体意识的精神和文化基础的规定，第三章有关促进各民族交往交流交融的规定，第四章对推动各民族共同繁荣发展，共同迈向社会主义现代化的相关规定，都是对宪法中有关民族平等、民族团结、各民族共同繁荣发展以及实现中华民族伟大复兴等内容的贯彻、体现和实施。此外，“鉴别特定宪法条款中所暗含的一种或几种核心价值的方法，是将该条款置于宪法其余部分的总体结构中”，有关民族团结进步促进法对宪法原则和规定的落实，不能局限于教义学的角度，仅从宪法中有民族字样的条款出发进行解读，应当以整体性视角和体系性解释的角度去挖掘宪法所蕴含的丰富法律资源，宪法中有关社会主义、国体和政体、公民的基本权利和义务、国家机构等内容的诸多规定，都构成了民族团结进步促进法“根据宪法，制定本法”的法理基础。
（二）总结提炼地方立法经验和实践成果
近年来，各地对“法治GDP”热烈追求，俨然使法治建设成为继经济增长之后的新竞争领域，“法治浙江”“法治广东”“法治湖南”“法治江苏”等地方法治试验如雨后春笋般纷纷涌现。有学者开始探讨在先后经历了以“忠诚度”为核心的政治竞争和以GDP为核心的经济竞争后，是否可以趋向于以“规则型治理”为核心的法治竞争。在民族事务治理法治化领域，先行先试的地方法治建设突出表现为各省市尤其是民族地区开展了大量促进民族团结进步的地方立法活动，纷纷制定“民族团结进步条例”或“民族团结进步示范区（模范区）创建条例”。通过在“北大法宝”进行检索发现，截至目前，全国各地共出台了29部现行有效的民族团结进步地方性法规和条例，其中9部为省级地方性法规，1部为设区的市地方性法规，19部为民族自治州、民族自治县出台的单行条例。这些地方性法规和条例以铸牢中华民族共同体意识为主线，以促进民族团结进步为目标，结合各地实际细化民族团结进步工作举措，为各地民族团结进步事业提供了坚实的地方立法支撑。
以西藏为例，自治区成立60多年来，构建起了多层级、立法化的地方立法规范体系，为铸牢中华民族共同体意识提供了具有民族地区特色的法治示范路径，《西藏自治区民族团结进步模范区创建条例》于2020年1月11日通过，并在2025年1月15日进行了修订。该条例分为总则、职责任务、社会协同、宣传教育、保障监督、法律责任和附则共7章，总则第1条指出立法的目的是为了铸牢中华民族共同体意识，推进中华民族共同体建设，创建全国民族团结进步模范区，实现民族团结进步走在全国前列，第3条强调民族团结进步模范区创建必须毫不动摇地坚持铸牢中华民族共同体意识这条主线。条例贯彻了促进型立法的理念，以政府责任兜底，同时注重激发社会各界参与创建民族团结进步模范区的积极性和活力。
各地在促进民族团结进步方面的立法及实践活动“为民族团结进步立法集成化积累了宝贵经验”，民族团结进步促进法的制定充分参考和吸纳了地方法治积累的有益经验和成功做法，具有深厚的实践基础和民意基础。李鸿忠副委员长指出，全国人大常委会立法工作专班在法律草案起草过程中全面提炼了有关地方的立法经验和实践成果。民族团结进步促进法通过国家立法的方式把党在民族工作中取得的重大理论和实践成果转化为国家意志。重大理论和实践成果，既包括党和国家层面的重大理论和实践成果，特别是习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想，也包括各地的有益探索和实践成就。
（三）具有鲜明特色的促进型法律
民族团结进步促进法的鲜明特质体现为其促进型法律属性。所谓促进型立法，是指以特定行为指引或目标规划为主要内容、不依靠强制力为主要手段的法律类型，与传统立法相比，促进型立法的重心在于提倡、权利、鼓励、奖励。民族团结进步促进法的促进型法律属性主要体现在：从立法宗旨上看，该法以铸牢中华民族共同体意识为主线，重在主动推动各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展，是面向中华民族伟大复兴的发展型、引领型、建设型立法，而非单纯约束型、管控型和禁止型立法；从规范构成上看，该法以提倡、鼓励、支持、保障等授权性规范和倡导性规范为主，以应当、必须、不得等义务性规范和禁止性规范为辅；从治理主体上看，该法突破了政府管理的单一模式，构建了党委领导、政府主导、社会协同、全民参与的多元共治格局。
近年来，国家先后出台了十多部促进型法律，包括民营经济促进法、家庭教育促进法、乡村振兴促进法、基本医疗卫生与健康促进法、民办教育促进法、农业机械化促进法、循环经济促进法、中小企业促进法、电影产业促进法、促进科技成果转化法、就业促进法、清洁生产促进法等，涵盖经济、教育、乡村振兴、医疗健康、文化、科技、就业、绿色发展等领域，属于部门性、专项性立法。民族团结进步促进法虽然冠有“民族”二字，看似有专项性立法表征，但与上述民营经济促进法等专项性法律相比，在立法定位和价值目标等方面有着鲜明特色和显著区别。民营经济促进法等法律多聚焦经济社会文化等具体领域，以产业发展、事业推进、文化保护、效率提升等为主要目标，调整对象和辐射范围相对单一，规范设计以政策激励、市场引导为主，刚性约束较弱。而民族团结进步促进法的目标并非单纯促进某一行业和领域发展，而是统筹政治、经济、文化、社会、生态等全领域，着力构筑中华民族共有精神家园，增进“五个认同”、树立正确“五观”（民族团结进步促进法第11条、第12条），推动各民族广泛交往交流交融和共同繁荣发展，是事关国家统一、主权安全与民族复兴的基础性、全局性、政治性法律，具有鲜明的宪制属性，是一部兼具政治引领、精神塑造、社会整合与安全保障的促进法，在我国社会主义法治体系中具有不可替代的特殊地位。
三、民族团结进步促进法的“团结”逻辑
习近平总书记指出，“民族团结是我国各族人民的生命线”，总书记还常用“石榴籽”之喻，要求“像爱护自己的眼睛一样爱护民族团结，像珍视自己的生命一样珍视民族团结，像石榴籽那样紧紧抱在一起”。习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想的“十二个必须”之一便是“必须高举中华民族大团结旗帜”。中国之所以是世界上历史最悠久的国家之一，全国各族人民之所以能共同缔造统一的多民族国家，与民族团结紧密关联。
（一）民族团结的主体维度
1999年国务院新闻办公室发布的《中国的少数民族政策及其实践》白皮书将“民族团结”界定为“各民族在社会生活和交往中的和睦、友好和互助、联合的关系”，白皮书还指出，“民族团结要求在反对民族压迫和民族歧视的基础上，维护和促进各民族之间和民族内部的团结，各民族人民齐心协力，共同促进国家的发展繁荣，反对民族分裂，维护国家统一”。在中国，真正意义上的民族团结是在中国共产党成立之后特别是中华人民共和国成立之后才实现的，1951年5月24日，毛泽东同志在庆祝签订和平解放西藏办法协议宴会上的讲话中指出，“几百年来，中国各民族之间是不团结的，……现在，……都团结起来了。这是中国人民打倒了帝国主义及国内反动统治之后才达到的”。我国宪法以根本法形式对维护民族团结作出明确规定，宪法序言第11自然段、第4条和第52条构成了民族团结的直接规范来源。2018年宪法修正案将“中华民族”入宪以及将宪法序言第11自然段中“平等、团结、互助的社会主义民族关系已经确立”修改为“平等团结互助和谐的社会主义民族关系已经确立”，为我国的民族团结确立了更为明确的价值导向和更高的要求。基于宪法对包括民族团结在内的团结的特别强调和要求，有观点认为，中国宪法是一部实现团结一心共同奔向美好目标的团结宪章，最大的特色是体现了对团结持续而全面的强调，中国宪法的基本精神是团结精神。
根据宪法规定和民族实践，从主体的视角看，我国的民族团结主要有四个维度：
一是同一民族内部的团结。它指向的是各民族内部成员之间基于共同的历史文化、价值认同与利益诉求而形成的同心同德、平等相待、守望相助、和谐共生的关系。同一民族内部的团结是我国民族团结的基础单元与逻辑起点，唯有各民族内部实现和谐稳定，才能为更高层次的民族团结奠定坚实根基。
二是各民族之间的团结。各民族之间的团结表现为我国56个民族之间平等、团结、互助、和谐的民族关系，主要内容是打破民族隔阂、消除民族歧视和压迫、禁止民族分裂，实现各民族在政治、经济、文化、社会、生态等各领域的平等参与、平等发展、平等共享。各民族之间的团结是我国民族关系的核心内容，是维护国家统一与社会稳定的重要支撑。
三是各民族凝结成中华民族共同体的团结。一部中国史，就是一部各民族交融汇聚成中华民族共同体的历史。中华民族共同体的形成是中华民族历史发展的必然结果，是客观存在的民族实体，而非“想象的共同体”。各民族只有把自己的命运同国家的命运、中华民族的命运紧紧联结在一起，民族团结进步事业才有坚实根基。各民族凝结成中华民族共同体的团结并非各民族的简单机械叠加，而是各民族在共同团结奋斗、共同繁荣发展的过程中形成的休戚与共、荣辱与共、生死与共、命运与共的整体团结，是新时代我国民族团结的最高形态，是实现国家富强、民族振兴、人民幸福的关键动力。
四是中国人民或中华民族同世界各国人民的团结。中华民族作为一个整体，在国际交往中始终坚持和平共处五项原则和秉持构建人类命运共同体重大理念，与世界各国人民一道，共同推动人类文明进步与世界和平发展。中华民族与世界各国人民的团结，是我国民族团结在国际维度的合理延伸，既体现了中华民族爱好和平、包容开放的精神特质，也彰显了我国民族团结理念的国际视野。宪法序言第12自然段、构建人类命运共同体重大理念和习近平总书记提出的全球发展倡议、全球安全倡议、全球文明倡议、全球治理倡议“四大全球倡议”构成了中华民族同世界各国人民团结的规范来源和理论基础。
民族团结进步促进法中的民族团结，主要涉及上述四个维度中的前三个，即同一民族内部的团结、各民族之间的团结和各民族凝结成中华民族共同体的团结，并且以第三个维度为核心和依归。
（二）民族团结的现实挑战
民族团结是国家统一、社会稳定与长治久安的重要基石。当前我国民族关系总体和谐稳定，民族团结的基础日益巩固，但在社会转型、利益格局调整与外部环境复杂变化的背景下，民族团结事业仍面临一系列现实问题与潜在风险。
从国内看，各民族人口大流动大融居趋势不断增强，但影响各民族交往交流交融的因素仍复杂多样。历史虚无主义思潮歪曲我国边疆治理史、民族交往交流交融史，否定党的民族政策成就，忽视中华民族的共同性，消解中华民族共同体意识的历史根基，对民族团结造成危害；学术界特别是互联网上一些人受错误思想影响，存在狭隘民族主义情绪和不正确民族观，过于强调民族差异性，放大局部矛盾、否定民族融合历史，误导各界干部群众特别是青少年，甚至挑拨刺激群众的民族情绪；民族地区经济社会发展中的热点问题更容易被各方炒作利用，蓄意泛政治化、泛意识形态化，形成舆论漩涡和意识形态事件；过去为弥补地区和民族间差距而采取的差别化政策，一定程度上滋长了一些人的狭隘民族意识，形成了“特殊论”的错误认知，有的过于强调本民族利益和认同，存在极端民族意识；一段时间，暴力恐怖势力、宗教极端势力、民族分裂势力“三股势力”与境外势力勾连，以“民族独立”“宗教诉求”为幌子，在新疆等地策划煽动恐怖活动与极端行为，直接威胁边疆稳定与民族团结。
从国际看，当前，国际格局和国际体系深刻调整，中美竞争全面凸显，以美国为首的西方国家频繁以民族、宗教、人权为名，借新疆、西藏等民族地区说事，攻击中国为“问题”国家，有关涉疆涉藏等话题的博弈已成为国际舆论场域中的重要议题。一方面，以美国为首的西方国家刻意歪曲我国的民族政策，抹黑党的治疆治藏方略，编造“强迫劳动”“强制绝育”“种族灭绝”“文化灭绝”等虚假叙事，通过联合国等多边平台和境外媒体大肆炒作，并先后对中国的部分产业、企业和个人实施多轮制裁，制造国际社会对中国的误解与偏见，破坏中国国际形象与民族团结外部环境。另一方面，西方一些专家学者和智库人士以所谓“内亚史观”“新清史观”“征服王朝论”等西方史学观点歪曲或解构中华民族发展历史，鼓吹用“民族自决权”“一族一国论”等理论“解决”我国民族问题。此外，我国周边地缘格局复杂，部分邻国民族冲突、宗教运动、经济危机等问题多发频发，极易通过边境人员往来和网络舆论传播等方式传导至境内，引发情绪共振和认知误区，影响边疆稳定与民族团结。
（三）民族团结的规范构造
民族团结进步促进法对促进民族团结作出明确规定，既有指导思想和基本原则，又有具体内容和机制路径，概括而言，有四大层面的核心内容：
第一，明确民族团结工作的根本保障和遵循。中国共产党的领导是做好民族工作的根本保证，是维护中华民族大团结的根本要求，习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想是新时代党的民族工作的根本遵循。民族团结进步促进法在序言中阐明了党领导民族工作的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑，在总纲第2条强调民族团结进步事业要坚持中国共产党的全面领导，坚定不移走中国特色解决民族问题的正确道路。
第二，强调“中华民族共同体意识是民族团结之本”。铸牢中华民族共同体意识是新时代党的民族工作的“纲”，是新时代党的民族工作和民族地区各项工作的主线，是巩固和发展平等团结互助和谐社会主义民族关系的必然要求，中华民族共同体意识是民族团结之本。民族团结进步促进法通过法律形式将铸牢中华民族共同体意识这一重大理念转化为国家意志，明确规定中华民族共同体意识是民族团结之本，要求引导各族人民牢固树立休戚与共、荣辱与共、生死与共、命运与共的共同体理念，增强中华民族凝聚力，维护中华民族大团结，并对各级各类教育，宣传报道，城市规划、建设、治理和服务，网络交流，制定和实施经济社会发展领域的规划计划等应当融入和推动铸牢中华民族共同体意识作出明确要求。
第三，推动构筑中华民族共有精神家园。习近平总书记强调，“要着眼建设中华民族现代文明，不断构筑中华民族共有精神家园”。中华民族共有精神家园的基本内涵包括共有的政治思想、历史认知、语言文字、文化心理、价值取向、生活追求、家国情怀、理想未来等，构筑中华民族共有精神家园是铸牢中华民族共同体意识的精神和文化基础，是习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想的重要组成部分。民族团结进步促进法第二章对构筑共有精神家园作出专章规定，内容包括引导各族群众坚定“五个认同”，组织开展“五史”教育，树立正确“五观”，树立和突出各民族共有共享的中华文化符号和中华民族形象，推动中华文明标识体系构建，推动中国自主的中华民族共同体史料体系、话语体系、理论体系建设，加强对中华民族共同体重大基础性问题的研究，凝聚港澳台侨等力量推进中华民族共有精神家园建设等。特别值得提及的是，国家通用语言文字是中华民族共有精神家园的重要组成部分，推广普及国家通用语言文字是我国宪法规定的责任，是多民族国家认同建构的基础性工程，是关系党和国家工作全局的一件大事和一项长期的战略任务，但是对此国内还存在一些认知误区，国外存在所谓“文化灭绝”“强制同化”等攻击炒作。民族团结进步促进法对推广普及国家通用语言文字作了重点规定，要求全面推广普及国家通用语言文字，学校及其他教育机构以国家通用语言文字为基本的教育教学用语用字，国家机关以国家通用语言文字为公务用语用字，在需要同时使用国家通用语言文字和少数民族语言文字的场合，应当在位置、顺序等方面突出国家通用语言文字。
第四，促进各民族交往交流交融。新中国成立以来特别是改革开放以来，我国的民族人口分布格局不断深化，从“大散居、小聚居、交错杂居”转向“大流动、大融居”。在各族人口“大流动、大融居”趋势不断增强的格局下，“交往交流交融，是增进民族团结、铸牢中华民族共同体意识、推进中华民族共同体建设的必由之路”。民族团结进步促进法第三章对促进各民族交往交流交融作出专章规定，要求推进互嵌式社区环境建设，完善各族群众共居共学、共建共享、共事共乐的社会条件，完善城市民族工作各类举措，有序推进各民族人口流动融居，并从教育、文化、体育、旅游、网络等方面对促进各民族交往交流交融作出规定。
四、民族团结进步促进法的“进步”逻辑
民族团结与民族进步相互依存、相互促进，统一于民族团结进步促进法的各项规定和要求中，共同推动中华民族成为认同度更高、凝聚力更强的命运共同体。民族团结是民族进步的前提和基础，为民族进步提供稳定的社会环境，只有牢牢构建起平等团结互助和谐的民族关系，才能有效凝聚各民族的智慧和力量，集中精力推动经济发展、文化繁荣、民生改善和社会进步，让发展成果惠及各族群众。民族进步是民族团结的支撑与保障，民族进步既包括经济领域的高质量发展，也包括文化领域的互鉴交融、社会领域的公平普惠、民生领域的持续改善，这些发展进步能够切实增强各族群众的获得感、幸福感、安全感，巩固深化民族团结的物质与精神保障，进一步增强民族凝聚力和向心力，让民族团结的根基更加牢固。
新中国成立以来特别是新时代以来，中国共产党和中国政府坚持各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展，民族地区经济社会发展和少数民族群众生活取得前所未有的进步，我国少数民族面貌、民族地区面貌、民族关系面貌、中华民族面貌发生了翻天覆地的历史性巨变。与此同时，民族进步工作也呈现出一些新的阶段性特征，对标各族群众对美好生活的期盼、铸牢中华民族共同体意识的主线任务以及实现中华民族伟大复兴的要求，仍存在不小差距乃至结构性问题，如在经济发展方面，一些民族地区内生动力不足与发展差距问题突出，对政策扶持和对口支援的依赖性较大，自我“造血”能力弱，产业结构单一，市场竞争力较弱，脱贫地区存在返贫风险。在基础设施和公共服务方面，一些西部民族地区基础设施建设相对落后，基本公共服务能力建设仍较薄弱，优质公共服务供给不足，在教育、就业、医疗等公共服务资源的配置上与中东部地区相比存在明显差距，无法满足人民群众对优质公共服务的需求。在人才支撑方面，由于发展基础、区位条件、生活环境、待遇保障等因素限制，一些民族地区本土人才培养力度不足，外来人才难以引进和留住，人才短缺问题严重制约经济发展、文化传承和公共服务水平的提升。在社会治理方面，部分地区的干部群众对国家政策和民族工作存在认知偏差，处理涉民族、宗教类矛盾纠纷的方式方法不够科学妥当，民族事务治理体系和治理能力现代化水平需进一步提升。
“推进中国式现代化、实现共同富裕，一个民族都不能少。”针对民族发展进步中存在的问题和需求，民族团结进步促进法落实宪法中“国家尽一切努力，促进全国各民族的共同繁荣”等要求，第四章专章对推动共同繁荣发展作出规定，致力于推进各民族共同富裕，推动各民族共同迈向社会主义现代化。
在推动民族发展进步的整体布局方面，民族团结进步促进法坚持将民族地区发展、区域协调发展和国家发展战略相统一，在点、线、面有机结合中推动共同繁荣发展。从民族地区发展这一“点”的维度看，民族团结进步促进法强调国家支持民族地区提升自我发展能力，完善差别化区域支持政策，加快民族地区高质量发展。从区域协调发展这一“线”的维度看，民族团结进步促进法强调国家促进区域协调发展，完善区域一体化发展机制，健全对口支援、东西部协作等帮扶协作机制，加强基础设施建设，推进民族地区与其他地区之间的互联互通。从国家发展战略这一“面”的维度看，民族团结进步促进法强调国家支持民族地区全面深化改革开放、全面融入国家发展战略，服务构建新发展格局，在推进全国统一大市场建设中发挥作用，深度融入高质量共建“一带一路”。
在推动民族发展进步的具体内容方面，民族团结进步促进法第四章从经济、社会、生态、文明等多个维度作了规定。经济发展层面，强调支持民族地区立足资源禀赋、发展条件、特色优势和现代科学技术，发展各类产业，发展新质生产力，壮大新型农村集体经济，推进乡村全面振兴和城乡融合发展。社会发展层面，强调推动公共服务资源的合理配置，增强基本公共服务均衡性和可及性，提高民族地区公共服务保障能力，推进基础设施和公共服务设施建设，改善边境村落人居环境和生产生活条件。生态保障方面，提出要加强民族地区的生态环境保护和自然资源的可持续利用，引导各族群众共同维护中华民族永续发展的生态空间。风俗文明方面，规定要加强时代新风新貌的培育，推进公民道德建设，推动移风易俗，引导各族群众自觉遵守法律法规、遵循公序良俗。
此外，发展与安全密切关联，安全是发展的前提，发展是安全的保障，二者如鸟之双翼，缺一不可。一些民族地区特别是边疆民族地区，具有重要的战略地位，其稳定与发展直接关系到国家安全与发展，牵一发而动全身，如新疆是我国西北重要安全屏障，是重要的能源基地和运输通道，西藏是重要的国家安全屏障、生态安全屏障和重要的战略资源储备基地，边疆巩固、边境安全，国家才能稳定和发展。民族团结进步促进法第34条第2款特别强调，国家支持民族地区结合区域主体功能定位，统筹发展和安全，在维护国家边疆安全、资源能源安全、粮食安全和生态安全等方面担起使命责任、充分发挥作用。
五、民族团结进步促进法以“促进”作为方法
从方法论视角看，民族团结进步促进法以“促进”作为方法，坚持上下联动、官民结合、刚柔并济、把握异同、内外兼顾，对民族事务治理的基本原则、重要制度、关键机制和保障措施等作出全面规定，既明确了国家机关、社会组织、公民个人在维护民族团结、促进共同发展中的权利与义务，又完善了政策支持、监督考核、法律责任等配套安排，实现了原则性与操作性、实体规范与程序规范的有机统一，形成了覆盖全面、逻辑严密、内在协调、运行有效的制度框架。
第一，上下联动，发挥央地两方面积极性。我国是一个地域辽阔、人口众多、民族构成较多的超大型国家，实现超大型国家的有效治理，需要充分发挥中央和地方的能动性和积极性。1956年毛泽东在《论十大关系》中指出，“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多”。宪法第3条第4款规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”民族团结进步促进法立足我国国情与民族工作实际，明确中央与地方在推动民族团结进步工作中的权责分工，既注重强化中央统筹引领，又强调激发地方主动作为活力。中央层面负责制定方针政策、发展规划和法律法规，统筹推进各民族交往交流交融、构筑中华民族共有精神家园等重点工作，解决跨区域、跨领域的重大问题，加大对民族地区人财物等的倾斜支持，同时，负责加强对地方民族工作的指导、监督和考核，确保民族团结进步工作始终沿着正确方向前进。地方负责将中央的宏观部署与本地具体实际有机结合，根据本区域内民族分布、文化特色、发展状况等情况，制定符合本地的民族团结进步工作方案和实施细则，推动中央政策和国家法律落地生根，并发挥主动性积极性开创民族工作特色。上下联动、协同发力的工作格局既能够保障民族团结进步工作的统一性和整体性，又能够充分调动地方的积极性和创造性，破解民族地区发展不平衡不充分、治理精细化不足等问题，增强针对性和实效性。
第二，官民结合，形成多元共治合力。民族团结进步促进法第41条规定，坚持和完善党委统一领导、政府依法管理、统一战线工作部门牵头协调、民族工作部门履职尽责、各部门通力合作、全社会共同参与的民族工作格局。具体而言，根据民族团结进步促进法第五章“保障与监督”的规定，推动民族团结进步工作的主体包括中央和国家机关各部门、地方各机关各部门，各级人民代表大会和县级以上人民代表大会常务委员会，各群团组织、企业事业组织和社会组织，宗教团体、宗教院校和宗教活动场所，居民委员会、村民委员会等基层群众性自治组织，军队以及公民个人等。多元共治模式有效吸纳各类主体的责任与作用，推动民族团结进步工作从“一元推动”向“多元联动”转变，既发挥官方的引领和保障作用，又激发民间的主动性和创造性，充分展现促进型法律的功能和作用，实现治理效能的最大化。
第三，刚柔并济，兼具力度与温度。民族团结进步促进法既体现柔性引导、激励保障的促进型特征，又明确各方义务和责任，还严守国家统一、民族团结的底线，对破坏民族团结、实施民族歧视、制造民族分裂等违法犯罪行为，依法追究法律责任，刚性约束是保障，柔性引导是支撑，二者相辅相成、有机统一。从刚性约束看，民族团结进步促进法中有不少义务性规范和禁止性规范，整部法律多处出现包含“应当”“不得”“禁止”等字样的条款，明确各级各类主体的法定职责和违法犯罪后果，通过刚性条款规范行为、震慑违法，强化法律权威。特别值得提及的是，民族团结进步促进法引入了公益诉讼制度，第54条第2款规定，对于破坏民族团结进步、损害国家利益或社会公共利益的行为，人民检察院可以依法提起公益诉讼。从柔性引导看，民族团结进步促进法中有大量包含“倡导”“鼓励”“支持”“推广”“引导”等字样的授权性规范和倡导性规范，旨在通过柔性举措让民族团结进步的理念深入人心，实现从“要我团结”向“我要团结”转变，凝聚民族团结进步的合力。
第四，把握异同，充分展现辩证统一。增进共同性、尊重和包容差异性是民族工作的重要原则。随着经济社会不断发展和民族交往交流交融程度不断加深，各民族之间的共同因素不断增多，差异性逐渐减少，这是历史发展的趋势和共同走向现代化的必然，既不能以共同性抹杀差异性，也不能以差异性排斥共同性，更不能将共同性的增多和差异性的减少歪曲为民族同化或分化。民族团结进步促进法全面落实增进共同性、尊重和包容差异性的工作原则，充分展现共同性和差异性的辩证统一，在总则中明确规定“国家坚持增进共同性、尊重和包容差异性，促进各民族守望相助、和谐共处，维护中华民族大团结”，在具体内容上既强调要增进“五个认同”，树立正确“五观”，增强各族群众的国家意识、公民意识、法治意识，维护国家象征和标志的尊严，增强中华文化自信，推广普及国家通用语言文字，又规定各民族优秀传统文化都是中华文化的组成部分，国家坚持以社会主义先进文化引领各民族优秀传统文化的创造性转化和创新性发展，尊重和保障少数民族语言文字的学习和使用，支持少数民族古籍的保护、整理、研究和利用。同时，民族团结进步促进法第8条规定，“国家坚持和完善民族区域自治制度，维护国家统一和民族团结”，该规定事实上科学规范并释明了民族团结进步促进法与民族区域自治法的关系。民族区域自治制度以缔造、巩固中华民族大家庭为制度依归，民族区域自治法赋予自治地方在推进中华民族共同体建设中的灵活性和差异性，民族团结进步促进法强调推进中华民族共同体建设的一统性和稳定性，制定民族团结进步促进法并不是要否定民族区域自治法，二者的最终目的都是维护国家统一和民族团结。
第五，内外兼顾，坚决排除外部干扰。民族团结进步促进法立足我国民族工作内外环境，统筹国内民族团结进步与外部风险防范以及国际舆论斗争，既聚焦国内各民族交往交流交融和共同繁荣发展，筑牢内部根基，又坚决抵御外部势力干涉和渗透，守住维护主权、安全和发展利益的底线。该法第10条第2款规定，民族团结进步事业不受外部势力干涉。坚决反对一切以民族、宗教、人权等借口对中华人民共和国实施污蔑抹黑、遏制打压、渗透破坏等行为；第63条规定，中华人民共和国境外的组织和个人，针对中华人民共和国实施破坏民族团结进步、制造民族分裂行为的，依法追究法律责任。
六、结 语
民族团结进步促进法是一部立意高远、内涵丰富、条理分明、逻辑清晰、特色鲜明的法律，该法不仅本身的制度构造和内容设计展现了科学性和规范性，体现出“大珠小珠落玉盘”，而且以其为枢纽，构建起较为系统完备的民族事务治理法律规范体系，发挥了“大珠小珠连成线”的功能。
一方面，作为宪法性法律和促进型法律的民族团结进步促进法立足于我国统一多民族国家的基本国情，以宪法为根本依据，以铸牢中华民族共同体意识为主线，以推进中华民族共同体建设、推动实现中华民族伟大复兴为目标，将与中华民族和各民族相关的政治、经济、文化、社会、生态等诸多内容进行有机整合，对民族事务治理的基本原则、重要制度、关键机制和保障措施作出全面规定，构建起覆盖国家、社会、公民等各方主体，兼顾团结稳定与发展进步、政府推动与社会协同、权利保障与责任落实、增进共同性与尊重差异性、文化传承与时代发展的全方位、全链条制度体系。
另一方面，民族团结进步促进法是对目前促进民族团结进步的各类法律法规、规章办法和各级政策的系统化集成和法治化提升，不仅实现了宪法规范的具体化，弥补了民族团结进步法治体系中的上位法缺失和短板，还有助于以该法为依据，推动全国各地民族团结进步立法及实践活动的完善，解决重复立法、多头立法以及缺乏操作性的象征性立法等问题。民族团结进步促进法的出台，标志着我国构建起了以宪法为根本法，以民族团结进步促进法为核心主干，以民族区域自治法及相关行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等为重要支撑，覆盖民族事务治理各领域、各层级、各环节的较为完备的法律规范体系，为促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展提供了根本遵循和坚实法治保障，标志着我国民族事务治理体系和治理能力现代化水平迈上了新的台阶。
无论是从纵向的历史性视野还是横向的时代性视角看，实现多民族国家尤其是超大规模多民族国家的有效治理一直是一个难题，但中国共产党团结带领中国人民走出了一条中国特色解决民族问题的正确道路，成功破解了这一治理难题。未来，随着民族团结进步促进法的实施，我国民族团结进步事业将进入法治化、规范化、高质量发展的新阶段，铸牢中华民族共同体意识、推进中华民族共同体建设的法治根基将更加牢固，中华民族将成为认同度更高、凝聚力更强的命运共同体。
原文载于《中国藏学》2026年第2期
