摘要：本文构建“态势感知—战略定位—策略行动”分析框架，分别从国家安全形势分析研判、国家安全工作位序确定和国家安全重点任务部署三个维度，对党的十八大以来推进国家安全体系和能力现代化命题的提出和发展过程进行体系化、学理化研究阐释。研究发现，党的十八大以来，随着我国面临的风险挑战日趋复杂多样，安全问题上升为国家重大战略议题，积极推进体系和能力现代化成为统领性的国家安全治理行动策略。由此，可以把推进国家安全体系和能力现代化命题的提出和发展过程，看作一个以风险挑战更加复杂多样为新的安全形势判断、以国家安全成为重大战略议题为基本定位、以推进体系和能力现代化为总体行动策略的逻辑生成过程。
作者：钟开斌，中共中央党校（国家行政学院）应急管理研究院教授；薛澜，清华大学公共管理学院教授
摘自：《政治学研究》2026年第1期
本文载《社会科学文摘》2026年第6期
国家安全是国家治理的有机组成部分，是确保经济社会健康持续发展的重要基础。党的十八大以来，党和国家就维护和塑造国家安全作出战略安排，把推进国家安全体系和能力现代化作为新时代国家治理的一个重大理论问题和实践课题。党的二十届四中全会把维护和塑造国家安全摆在更加突出的位置，就推进国家安全体系和能力现代化作出战略安排，成为党的十八大以来党和国家关于国家安全战略地位、目标任务和重大举措的最新丰富发展。本文研究推进国家安全体系和能力现代化重大命题的提出、发展过程及其内在逻辑。
分析维度：态势感知、战略定位与策略行动
国家安全治理是安全主体为了维护和塑造国家安全、保障持续安全状态、提升安全能力而采取措施对国家安全事务进行治理的过程。可以从以下三个维度，来研究推进国家安全体系和能力现代化命题的提出与发展过程：
第一，国家安全态势感知：分析研判国家安全情景。准确识别国家安全威胁，分析其发生机理、分布特征和演化规律，研判国家安全态势，是对国家安全进行战略定位和采取策略行动的基本前提，是开展国家安全治理的逻辑起点。美苏冷战结束后，随着世界政治经济格局发生重大变化，世界开始向多极化趋势发展，全球安全态势呈现新的特征，国家安全的内涵和外延不断扩展。随着百年未有之大变局加速演进，人类处在不确定、不稳定、不安全因素急剧增多的“乌卡（VUCA）时代”和“巴尼（BANI）时代”，全球和平与动荡并存、变乱交织，世界逐渐进入新的动荡变革期。
第二，国家安全战略定位：确定国家安全工作位序。作为一个目标多元但资源总是有限的公共组织，国家必须在发展经济、保障民生、治理生态环境、巩固国防、维护稳定等各种有时难以兼顾甚至相互冲突的目标任务之间进行权衡取舍，明确不同目标任务的位序，以此来确定对有限的资源如何进行最优配置。在各种各样的目标任务中，安全和发展是国家治理的两大战略性目标及根本性任务。在特定的时代背景和经济社会条件下，决策者必须对国家发展环境进行判断，形成关于国家安全情景的态势感知，以此为基础对不同目标任务进行权衡取舍。一个国家在不同历史时期面临的安全情景及决策者对这些情景的态势感知是不同的，这使得决策者对国家安全工作的属性定位及其在国家治理目标集中的位序安排也是不同的。
第三，国家安全策略行动：部署国家安全重点任务。国家安全工作的位序确定后，决策者会对有限的力量和资源进行相应的配置，提出切实可行的任务安排和工作举措，最大限度地把国家安全在国家治理目标集中的战略定位转化为具体的实践要求。国家安全策略行动的过程，是一个把事先确定的战略愿景转化为具体的行动策略，进而生成维护和塑造国家安全实际效能的过程。国家安全策略行动方案的选择及其实施，重点应关注两个方面：一方面，要把国家安全作为国家治理复杂系统的一个子系统，把国家安全策略行动放在国家治理的总体战略布局中进行分析；另一方面，要明确国家安全策略行动的“总抓手”，实现领导体制、运行机制、法律法规、技术保障、文化环境等不同要素之间的相互配合、系统集成。
国家安全态势感知：风险挑战更加复杂多样
国家安全情景态势感知是找准国家安全工作战略定位、开展国家安全治理策略行动的前提。党的十八大以来，面对世情、国情、党情的深刻变化，党中央作出了世界正经历百年未有之大变局，我国面临的风险挑战更加复杂多样、安全威胁相互交织的战略判断。
其一，对国家安全环境的判断：战略机遇和风险挑战并存。20世纪70年代末，伴随世界政治格局发生重大变动，国际形势出现了相对和平的发展趋势，时代主题开始由“战争与革命”逐步转变为“和平与发展”。进入21世纪，党的十六大在深刻分析国际国内形势的基础上，明确提出了我国发展处在重要战略机遇期的重要论断。自提出以来，“和平与发展是当今世界两大主题”和“我国发展处于重要战略机遇期”成为中国共产党关于国内外形势和国家发展环境的基本判断。
对国际形势和发展环境判断的重大变化，出现在党的二十大。在国际形势判断上，党的二十大提出“我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，各种‘黑天鹅’、‘灰犀牛’事件随时可能发生”，强调要“准备经受风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验”。党的二十届二中、三中、四中全会延续了这个重大判断。
其二，对风险类型的研判：非传统安全问题日益凸显。在冷战结束之前，党和国家关于我国面临的国家安全风险更多的是从抽象和一般意义上来论述的，重点强调要增强忧患意识、风险意识和危机意识，做好应对各种风险挑战的对策准备，当时还没有特别具象化和明确针对性的风险指向。
冷战结束之后，随着非传统安全问题日渐突出并同传统安全问题日益交织叠加、相互转换，党和国家开始越来越具象化地论述国家安全风险，明确指出在推进社会主义现代化建设的过程中要积极防控伴随国际形势和发展环境变化而来的各类非传统安全问题。经过在实践中不断丰富发展，总体国家安全观的范畴在不断拓展，涵盖了政治、军事、国土、经济、金融、文化、社会、科技、网络、粮食、生态、资源、核、海外利益、太空、深海、极地、低空、生物、人工智能、数据等诸多重点领域。
其三，对风险特征的研判：相互交织形成风险综合体。从国际来看，随着经济社会日益成为一个超级复杂巨系统，各类风险越来越具有联动性、外溢性、叠加性，传统安全威胁与非传统安全威胁相互交织，国内安全问题与国际安全问题相互叠加，形成非常复杂的系统性风险复合体。从国内来看，中国的“压缩式现代化”“既加强了风险的生产，又没有给风险的制度化预期和管理留下时间”，导致“中国的风险问题展现出比西方社会更大的复杂性”。
针对党的十八大以来所面临风险挑战特征的重大变化，党中央明确提出了“风险综合体”的重要论断，强调各种矛盾风险挑战源、各类矛盾风险挑战点相互交织、相互作用，要着力防范各类风险挑战连锁联动、累积叠加、传导演化。同时，党中央还反复强调要防范化解可能严重影响我国经济社会发展、干扰我国现代化进程的各种全局性风险、系统性风险、极端风险，强调在极端情况下保证我国经济基本正常运行和社会大局总体稳定。
国家安全战略定位：安全成为重大优先议题
随着我国面临的风险挑战变得日趋复杂多样，国家安全开始从传统的军事外交议题（传统安全领域）或行政性事务议题（非传统安全领域）上升为国家重大战略议题，安全成为与发展同等重要的另一件“大事”。
首先，提升目标任务位序：安全成为与发展并重的大事。在改革开放以来和平与发展成为时代主题的背景下，我国遵循“发展是硬道理”“把发展作为党执政兴国的第一要务”的理念，坚持以经济建设为中心，大力发展生产力。此时，安全议题具有一定的依附性和从属性，尚未成为国家层面的重大战略议题——传统安全问题主要属于军事外交议题，非传统安全问题主要属于行政性议题。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把“增强忧患意识，做到居安思危”明确为治党治国必须始终坚持的一个重大原则，明确提出安全/稳定也是硬道理、办好发展和安全两件大事、保证国家安全是头等大事等重要论断，安全议题成为处在优先位序的国家重大战略议题。同时，从党代会报告和中央全会决定、决议、建议等重要文件的板块设计来看，在党的二十大之前，维护国家安全主要放在国防和军队建设或社会建设部分，作为其中的一项内容进行部署。党的二十大首次将国家安全以专章形式写入党代会报告，这个结构布局在党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》和党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》中得以延续。
其次，提出重大战略思想：坚持总体国家安全观成为基本方略。国家安全工作在国家治理目标任务集中的位序变化，同样体现在总体国家安全观的提出及其被纳入党治国理政重要方略的过程中。2014年4月15日，习近平总书记在主持召开十八届中央国家安全委员会第一次会议时首次提出总体国家安全观。以坚持总体国家安全观为指导，我国的国家安全战略谋划和顶层设计不断强化，实现了国家安全工作协调机制有效运转、地方党委国家安全系统全国基本覆盖。
自提出以来，坚持总体国家安全观被写入党和国家重要文献，成为新时代我国国家安全工作的理论指引。党的十九大把坚持总体国家安全观作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一，并写入党章。党的二十大把贯彻总体国家安全观列为新时代十年党和国家事业取得的16个方面历史性成就、发生的历史性变革之一，强调把维护国家安全贯穿党和国家工作各方面全过程。党的二十届三中全会和四中全会分别强调“必须全面”和“坚定不移”贯彻总体国家安全观。
再次，强化资源统筹配置：加大国家安全经费投入。在对有限的资源进行分配时，国家必须在发展和安全两件大事之间保持适度的平衡；国家财政国防支出和公共安全支出的变动情况，在一定程度上可以反映在特定时期内国家对国家安全工作的重视程度。
进入21世纪以来，与国家整体发展步伐基本一致，我国国家财政国防支出和公共安全支出占国家财政支出的比重保持在比较稳定的水平，支出总额稳步增长。在世界经济复苏乏力以及我国经济下行压力持续加大、各方面对国家财政经费需求普遍增大的背景下，国家财政国防支出和公共安全支出能维持在稳定的水平并且总量逐年稳步提升，说明国家安全工作在党和国家各项工作中占有特殊重要的基础性、战略性地位。
最后，强化纵向激励约束：安全成为绩效考核重要指标。中央政策制定后，需要在地方各级党委、政府中被定位、转化、落实，才能最终产生实际的效能。作为单一制大国，我国的国家治理具有很强的纵向控制特征。政绩考核指标的设定具有风向标和指挥棒的作用，在很大程度上会影响甚至决定地方党政领导干部的行为选择。
党的十八大以来，随着“促一方发展、保一方平安”政治职责要求的提出，安全发展被列入地方经济社会发展目标，地方绩效考核指标也从发展导向为主转向发展导向与安全导向并重，安全在地方党政领导干部政绩考核中的位序从“相对次要”变为“非常重要”。激励机制变化的结果是，经济发展相关绩效指标在地方党政领导升迁中的作用有所降低，安全在绩效考核指标中的重要性日益凸显。
国家安全策略行动：积极推进体系和能力现代化
国家安全工作的战略地位确立后，需要研究制定相应的行动策略，从而把战略愿景转化为战略现实。党的十八大以来，中国共产党立足推进国家治理体系和治理能力现代化这个时代命题，把积极推进体系和能力现代化确立为新时代国家安全治理的统领性行动策略。
其一，嵌入大局：推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十八大以来，在探寻迈向中国式现代化发展道路的过程中，以习近平同志为核心的党中央提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的重大命题。党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，并把“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标。党的二十届三中全会锚定这个总目标，对进一步全面深化改革、推进中国式现代化作出战略部署。
作为统领性概念和总体性要求，国家治理体系和治理能力现代化覆盖改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面，贯穿国家治理、地方治理、基层治理各个层级，体现在经济建设、政治建设、社会建设、文化建设、生态文明建设和党的建设等各个领域。
其二，统领工作：推进国家安全体系和能力现代化。作为落实推进国家治理体系和治理能力现代化这个国家治理总命题、总目标、总要求在国家安全领域的具体举措，推进国家安全体系和能力现代化很自然地被确立为做好新时代我国国家安全工作的总命题、总目标、总任务，成为细化新时代我国国家安全治理现代化具体目标任务、重点举措、方式方法的基本依据。
党的二十大报告改变了党的十九届五中全会把“加强国家安全体系和能力建设”列入“统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国”专章的结构设计，设立“推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定”专章，并对任务进行具体分解。这标志着推进国家安全体系和能力现代化已经成为我们做好国家安全治理工作位阶最高的统领性术语表达和策略安排，处在联通上位阶的推进国家治理体系和治理能力现代化与下位阶的公共安全治理、社会治理、海外安全保障、全球安全治理等国家安全治理具体任务的重要接点位置。
结语
推进国家安全体系和能力现代化命题的提出和发展过程，是一个以风险挑战更加复杂多样为新的安全形势判断、以国家安全成为重大战略议题为基本定位、以推进体系和能力现代化为总体行动策略的逻辑生成过程。党的创新理论具有时代性、实践性和开放性，会随着实践发展和认识深化而不断丰富发展。随着国际国内形势发展变化和中国式现代化积极推进，党和国家的国家安全态势感知以及国家安全工作位序、国家安全策略行动都可能发生变化，推进国家安全体系和能力现代化命题也会在鲜活的国家安全实践中不断丰富发展。
