摘要：基层是贯彻落实党中央决策部署的“最后一公里”，统筹推进为基层减负，是当前纠治形式主义、提升基层治理效能的重要任务。本文从目标设定、权责配置与资源支撑三个关键维度入手，揭示基层负担的生成逻辑，并据此构建分析框架，系统考察减负政策从顶层设计向基层执行的跨层级传导路径。研究发现，目标层层加码、权责配置失衡与资源承载能力不足形成类似剪刀差的三重结构性张力，使处于政策执行末端的基层政府长期承受治理压力。随着基层减负政策持续推进，一些易识别、可量化的显性负担得到有效压缩，但形式主义并未根除，而是由显性负担转向更为隐蔽、技术化的隐性负担，基层实践中呈现出“形式合规”与“实质加压”并存的治理状态。面向未来，应在“减负”与“增效”协同推进的框架下，健全基层减负长效机制，推动基层目标设定向务实理性转型，优化清单化管理下的权责配置模式，构建与治理需求相匹配的资源支撑体系。
关键词：基层负担；基层减负；层级传导；长效机制。
来源：《中国行政管理》2026年第3期。
一、基层负担：现象与议题
基层政府是党和国家政策执行的“最后一公里”，其有序运行关系到经济发展、社会稳定、民生保障等方方面面。近年来，一些学术研究和新闻报道常使用“小马拉大车”“上面千条线、下面一根针”“鞭打快牛”等词汇，形容基层负担过重的现象。基层工作状态的变化引起了党中央的高度重视。2019 年 3月，中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，决定将 2019 年作为“基层减负年”，旨在为基层松绑减负、激励干部担当作为。2024年 8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《整治形式主义为基层减负若干规定》，首次以党内法规形式制定出台为基层减负的制度规范，表明了党中央推动减负举措落地见效的决心。党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，将深入开展整治形式主义为基层减负工作作为重要部署，进一步凸显了为基层减负在新时代治理体系中的重要地位。
长期以来，作为政策执行末端主体的基层政府，其超负荷运转一直是不可忽视的现象。从宏观制度的角度来看，研究者认为基层负担根植于官僚组织的条块权责关系，繁琐的规则和程序是基层负担的核心来源；特别是当政策累积规模与行政能力之间的差距较大时，基层将会面临较大的执行负担。从中观组织运行角度来看，处于低治理权结构位置的基层政府面临人力不足、财政有限等资源约束，需要被动应对自上而下的多重任务。从微观个体层面来看，研究者观察到个体在长期处于工作压力下会产生职业倦怠，特别是乡镇层级的公务员整体职业倦怠感最高。与此同时，问责对个体行为会产生双刃剑效果，既可能发挥强化责任履行的激励作用，同时也可能诱发避责的行为倾向。
尽管已有研究对基层负担的表现形式与形成原因进行了揭示，但对于减负措施向基层延伸的程度、方式与效能关注不足。基层减负的长效机制在中央层面是如何设计的？减负措施是如何延伸和传导到基层政府的？这些减负措施的实际效果如何，面临哪些挑战？为回答上述问题，本文首先对基层负担进行了概念辨析，明确其边界与内涵，并对其主要类型进行了系统归纳。在此基础上，从目标设定、权责配置与资源支撑三个关键维度揭示基层负担的生成逻辑，进一步以此三维结构为分析框架，分析其在基层情境中的政策转化机制，并深入分析基层减负政策在一些地区和部门执行过程中效力递减的原因。
基层减负从顶层设计到基层落实的过程，实质上是一个跨层级政策传导、制度文本在基层转译并最终生成行动的转化机制。从政策实践看，基层减负已显现积极效果。但与此同时，一些地区和部门未能将减负政策落到实处，甚至出现“落地难”“明减暗增”“隐形变异”等情况。一些直接可见、具有明确形式的显性负担已得到有效压缩，然而，形式主义的表现并未消失，当减负政策传导至基层执行末端时，开始从显性负担转向了更隐蔽、更技术化的隐性负担，以碎片化甚至是反向增负的方式，导致基层实践中呈现出形式上的合规与实质上的加压并存。因此，要真正实现基层减负的目标，不能仅仅依赖于对显性负担的压缩。基层减负的核心应当是对国家治理体系中目标设定、权责配置和资源支撑的深层次重构，并对隐性负担进行的持续识别与治理。
二、文献综述与理论框架
（一）基层负担研究中的三种视角编码
当前学界关于基层负担问题的研究，主要形成了繁文缛节（red tape）、行政负担（administrative burden）与官僚过载（bureaucratic overload）三种分析视角。这三种视角分别立足于制度规制、个体行为与组织结构等不同分析层面，揭示了基层负担生成的多元机制。并且，由于分析取向的差异，三种视角在“如何减负”上也呈现出不同的侧重。
1. 繁文缛节视角
作为现代组织的典型形态，科层制以明确的规章制度、层级化与职能分工实现组织的合法性。但与此同时，大量规则与程序可能会在实践中转化为繁文缛节，导致组织僵化、决策与执行迟滞及资源错配，从而削弱公共服务的效率与回应性。学者们将繁文缛节定义为“那些仍在执行、却给组织或个人带来合规负担，而对实现原本功能没有实质贡献的规则、规章或程序。”其中，繁文缛节的成本主要由内部与外部两类主体共同承担。一方面，官僚体系内部（尤其是一线公务员）在执行缺乏实质公共价值的规章程序时，面临效率损失与工作负担；另一方面，受政府规制的外部主体（如企业、公众及社会组织）也因制度复杂性承担额外的合规与事务性成本。研究表明，繁琐的程序和冗长的行政流程不仅增加了工作负担，降低了组织效率，还与员工的工作满意度、工作动机和职业倦怠存在显著的负相关关系。
由于繁文缛节视角侧重于规章制度与程序性要求的冗余，强调制度供给的过度性及其对基层执行效率的抑制，因而，学者主张用目标有效性、程序公平性、适度控制、代表性和一致性的原则构建高质量规则，实现组织的有效治理。需要说明的是，并非所有规则都会构成负担，只有当规则出现冗余并在执行过程中被异化时，才可能造成政策空转的现象。为了应对繁文缛节，公共部门一个常见的做法是围绕制度建立审查机制，对现有规则的成本—收益进行周期性评估，对不合适或冗余的规则自动废止或修正。但学者们对这种做法也表示怀疑，认为政府内部政治与行政的路径依赖、既有利益与制度惯性、政策议程设定权等因素可能弱化既有规则审查影响。并且，上级通过考核、任务下达施加绩效压力，下级为转移或规避风险，通过不断制定、复刻或层层加注文件来“捆绑”责任或留存证据，也会造成“以文件精简文件”的情况。
2. 行政负担视角
不同于繁文缛节视角下关于规则正负功能的探讨，行政负担理论将视角转向公众与政府机构间的互动，以及这个过程中官僚机构的行政效率和公众的主观感知。学者们将行政负担界定为“个体在政策实施过程中所体验到的繁重感”，并进一步细化描述为公众在与政府互动过程中所经历的学习成本、心理成本和遵从成本。近年来，有关行政负担的研究呈现出爆发式增长。研究者超越发达国家背景，开始将行政负担的影响拓展到更多的发展中国家和欠发达地区。与此同时，研究议题也从传统的繁文缛节或官僚互动范畴衍生到了众多领域，如数字行政负担、政民互动负担、行政负担感知等。尤其是实证研究方法在这一时期得到了更广泛的应用，研究者们开始采用多种测量工具和方法，对行政负担进行更加细致的量化分析，推动了该领域理论和实践的进一步发展。
行政负担视角强调政民互动过程中的制度性压力与参与成本，特别强调公众所承担的负担。因而更强调减负是一项系统性任务，既涉及宏观层面的制度与政策设计，又依赖中观层面的行政执行与组织行为，同时还受到微观层面的用户体验与感知的影响。学者们提出了一套系统性的行政负担减轻策略类型学，从“谁承担负担”“负担的强度”以及“行政体验的方式”三个维度，揭示了政府在减负过程中可采取的不同应对路径。基于这一框架，进一步识别出七类主要策略，即转移（shifting）、共享（sharing）、弃 除（discarding）、简 化（simplifying）、加速（expediting）、沟通（communicating）与尊重（respecting）。政府在设计减负政策时，不应局限于单一策略的运用，而应根据不同情境与目标，构建多策略组合的政策工具体系。
3. 官僚过载视角
随着现代社会复杂性的日益增加，政府在面对多元化和迅速增长的社会需求时，其治理能力和资源远远无法满足这些不断增多的要求。研究者将官僚过载定义为“地方官僚所承担的职责超出了其可用资源与能力的承受范围的状态”，并从任务与资源之间的结构性不匹配角度切入，解释了政策执行不力的原因。在资源稀缺的背景下，地方政府需要在众多任务之间进行频繁切换。这种任务分配的过度碎片化导致了原本需要较长周期、较高复杂度的管理职能被边缘化或被迫推迟，而地方官僚更倾向于优先处理那些具有紧迫性的任务。在基层治理实践中，上级部门的任务层层加码、指标体系不断扩张，正是造成基层治理负荷的主要原因。
官僚过载视角从组织运行角度出发，揭示任务扩张与资源约束之间的结构性失衡。在此框架下，减负策略重在优化权责配置。研究者发现政策累积带来实施负担，认为减负的成效主要取决于政策制定与政策执行部门之间的耦合机制。具体而言，当政策制定层能够实质性介入执行过程，而执行层又能将一线经验与操作性难题及时反馈至政策制定层时，可以缩小政策负担与执行能力之间的结构性差距。有学者进一步从“职责同构”解释了基层负担过重的现象，倡导从政府职责体系出发，构建“责权能”匹配的基层治理体系。
尽管已有研究从不同视角切入进行探讨，但基层负担研究仍呈现“共识与争议”并存的格局。研究者普遍认可基层负担在治理体系中的重要性，并就其制度性根源达成共识。与此同时，不同学者在概念界定、内涵外延以及治理对策等方面的理解却存在明显差异。一部分研究从整体性视角出发，分析国家治理规模及其负荷成本，重点关注基层政府面临的过重负担；另一部分研究则关注政民互动中的行政负担，认为这些成本主要由社会公众（特别是弱势群体）承担，呼吁学术研究关注社会群体在政务服务过程中的体验、反馈和障碍，以及行政负担在不同群体间的分布。除此之外，已有研究对于减负策略的有效性与可行性也有不同观点，如何平衡减负与提升服务质量之间的关系，仍然是一个值得探讨的问题。
（二）分析框架
本文将基层负担定义为：基层政府在执行上级政策过程中，由于目标设定、权责配置与资源支撑三者之间不匹配所产生的、超出其承载能力的制度性压力。在这一定义下，我们进一步把基层负担划分为显性负担和隐性负担。显性负担指的是那些直接可见、通过正式文书或行政程序呈现的负担，例如文件、会议、督查、检查、考核的数量频次较高，这些负担通常较为容易识别，并能通过政策措施进行压缩。而隐性负担不易量化且难以通过减量的方式消解，是指那些通过制度逻辑、治理方式和组织行为持续作用于基层干部的结构性压力与工作负荷。当改革仅聚焦显性负担，而未触及隐性负担时，就容易出现“表层减负、深层加压”的悖论。
基层负担的生成源自多重因素的交织。目标设定、权责配置与资源支撑三者构成了基层治理的核心要素，当这三者之间出现失衡时，可能导致“目标层层加码、权责不对等、资源承载力低”的结构性张力，使得处于政策执行“最后一公里”的基层承担巨大压力。
目标设定体现了上级政策对基层所施加的任务压力，是政策目标向下传导的主要机制。在多层级政府管理模式下，上级政府的目标设定往往具有宏观性和通用性，需要经过中间层级政府依据当地实际情况，对目标进行再阐释，使其具有可操作性。然而，上级的战略目标在层层传导中会出现逐渐加码的情况。为保证不出问题或展示政绩，中间层级政府通过不断叠加和强化原有要求，使上级目标在政策传导过程中被逐渐放大。在这种委托代理关系中，层层加码可能会形成一个恶性循环：上级政府期望通过目标设定权推动下级绩效产出，而中间层级政府为了超额完成任务不断加码任务目标，进而加重基层的治理负担。
权责配置决定了基层能否在制度框架内对任务与职责进行合理调节。在中国的治理体系中，基层政府的职责边界问题是一个长期且复杂的现实挑战。属地化管理是我国行政体系中的基本治理逻辑之一，其核心是“条块结合，以块为主”，即中央或上级部门通过条线系统下达政策与任务，基层政府则以地理辖区为边界，对辖区内事务承担总体责任。作为国家治理的“最后一公里”，基层政府在属地化管理框架下承担各项行政事项时，呈现出“全能型”的特征，不仅需要响应上级“条线”的专业要求，又要整合辖区内的“块状”事务。特别是在权力下沉不足而治理责任过载的情况下，基层权责不对称的现象日益突出，从而使治理压力在基层累积。
资源支撑直接影响基层的执行能力与政策落地的可持续性，包括人力、财政、信息等多方面的资源配置。其中，基层政府人员构成包括了公务员、事业编制人员及外聘人员，这些群体的专业化程度和行政能力水平，最终决定了基层治理的有效性；财政资源则是支撑各项行政事务得以开展的资金基础，基层主要依赖上级政府的财政转移支付、专项资金和政策项目支持；在数字时代，信息资源是基层治理的基础要素，基层政府掌握的多元信息有助于实现精准治理。这些资源支撑具有两个关键功能，一方面起到缓冲作用，即资源有助于实现组织目标并抵消工作要求带来的压力；另一方面则发挥交互作用，即资源支撑可以形成正向循环，促进组织和个体的积极性与投入。随着上级政府对基层资源投入的加大，基层面临的挑战已不再仅仅是资源数量匮乏问题，而是如何提升基层承载力，有效配置和利用有限资源以提升治理效能。
为了有效缓解基层负担过重的现实问题，减负政策从顶层设计到基层落实的过程，本质上是一种跨层级的政策传导机制，即制度文本在不同治理层级中被逐步转译，最终生成具体的行动逻辑。顶层设计的着力点在于围绕目标设定、权责配置与资源支撑进行整体部署；这些内容在中间层级被进一步解读和细化，再在基层执行环节中被转化为可操作的实践路径，并通过运行过程中的反馈不断调整与修正。
三、基层减负长效机制的层级传导与转化
（一）顶层设计：减负长效机制的制度安排
基层的有效运行一直是我国行政管理关注的重要议题。从国家治理实践来看，基层减负并非单纯治理任务多少的问题，而是国家治理的结构性优化问题。近年来，基层减负被提升至党和国家的重要议程。中央层面围绕形式主义、官僚主义问题开展了系统性的专项治理行动，并通过完善制度设计，健全为基层减负长效机制。
作为以党内法规形式制定出台的为基层减负制度规范，2024 年 8 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《整治形式主义为基层减负若干规定》。该规定围绕切实精简文件、严格精简会议、统筹规范督查检查考核、规范干部借调、加强政务移动互联网应用程序管理、明晰基层权责以及规范创建示范和达标活动等七个方面，作出了 21 条具体规定。这一制度设计具有如下特点：一是规则清晰且具有可操作性，明确文件、会议、督检考、借调等方面禁止和限制的条目，一定程度上压缩了基层减负的模糊空间地带；二是明确了减负赋能的工作导向，这些从“小切口”切入的措施，本质上是让基层从形式主义、官僚主义的束缚中解脱出来，将时间精力放在日常工作的落实上；三是制度的覆盖范围广，要求各地区各部门认真遵照执行，并作为巡视巡察、新闻舆论监督等的重要内容。
（二）政策传导：从中央到地方的执行链条
从顶层设计和政策传导角度来看，关于基层减负的制度设计较为全面，涉及目标设定、权责配置和资源支撑等多个维度。为系统揭示省级政府在基层减负政策制定与执行过程中的差异化路径，本研究收集并整理了全国 24 个省级行政区公开发布的基层减负相关正式政策文件，同时对其他省份在基层减负工作中的创新实践进行了梳理。
在目标设定维度中，“树立正确政绩观”高频出现，反映出政策制定者对干部思想政治建设的持续重视，其内容涵盖从政绩观念、作风建设到考核导向的制度性约束体系，说明在整治形式主义的过程中，思想政治教育仍被视为行为矫正的前提与保障。此外，“切实精简文件”与“严格精简会议”是出现频次最高的两类子项，旨在通过精文减会减轻基层程序性负担和考核性负担。这表明，当前省级政府减负政策关注的核心在于削减“文山会海”。在中国行政体系中，文件与会议是行政组织运作的两种主要形式，承载了自上而下的政策传达功能。然而，当各级政府出现层层发文、重复发文的情况，就会导致政策体系日益庞杂，进而使基层陷入“执行任务堆叠”的治理困境。相对而言，“规范创建示范和达标活动”指向了对行政资源配置与地方竞争性治理行为的规范，体现出各地对“形象工程”“政绩工程”的进一步制度约束。
针对当前仍然存在的“文山会海”现象，一些省级政府也出台了专门文件予以规范。广西壮族自治区党委办公厅、自治区政府办公厅出台了《制发文件与为基层减负一致性评估审核事项清单》，从源头上遏制加重基层负担的文件生产。该清单建立了“起草自评—审核复评—审批终评”的三级评估机制，从制度上确保文件制发过程与基层减负目标的一致性。
在权责配置维度中，“规范明晰基层权责”“统筹规范督查检查考核”与“完善问责制度与激励关怀机制”是主要组成部分，显示出政策重点在于优化监督与问责机制。这种导向表明，政策设计者试图通过减少过度督查、强化结果导向、改进问责方式等手段，纠正基层治理中“上热下冷”“过度留痕”等问题。“规范明晰基层权责”政策的核心内容包括权责清单、数据整合以及“接诉即办”等治理机制，这些措施针对基层治理中权责边界模糊与责任转嫁等问题作出回应。政策意图不单纯是将上级压力向下传导，而是在权责匹配和治理减负之间寻求平衡。这种制度安排反映了对基层政府治理困境的回应，旨在通过明确权责分工来提升治理效率和减少不必要的行政负担。与此相配套的是有关权责配置的清单化管理机制，即政府依据现行法律、法规及规章，清理、调整并界定自身的权力，尤其是将分散在不同位阶法律规范中的行政职权进行分类和集中。这种清单化的手段作为职权法定原则的辅助机制，助力基层更为清晰地梳理权责边界。
除正式文件中所规定的措施外，部分地区还探索了具有创新性的基层减负路径。例如，上海市以“四减”（减证明、减系统、减挂牌、减考核）为切入点，着力破解基层治理中“小马拉大车”的结构性矛盾。具体而言，上海通过制定并实施“一办法两清单”，明确居（村）组织的依法履职事项，对无明确政策依据的证明事项予以取消或精简，从而厘清基层“该干什么、不该干什么”的职责边界。
相比于目标设定和权责配置，资源支撑维度的比重相对较低。在干部借调管理上，政策严格控制审批流程与借调期限，确保基层干部不被过度借调，并规定借调不影响基层正常工作，保障基层的人员稳定性和工作效率。此外，政策还强调向基层倾斜的编制与待遇，避免借调过程中基层干部的权益受到侵害。在保障基层财政平稳运行上，采取多项措施完善财政转移支付体系，优化地方收入来源和自主财力建设，并规范财政支出，减少基层隐性负担。在数字行政管理上，政策明确禁止强制使用 APP 或工作群打卡、排名等工具，提倡清理精简不必要的数字平台，通过统一平台与数据共享提升工作效率，减少基层干部的操作负担，同时推动自然留痕替代人为记录，进一步减轻了数字工具带来的管理负担。结合当前基层面临的干部流失和“空心化”问题，这些措施有效地规范了干部借调的频率与条件，同时优化了数字行政工具的使用，旨在通过合理配置资源、规范管理流程来减轻基层的工作压力，提升基层工作的稳定性与效率。
值得注意的是，人工智能与基层治理的融合应用，逐渐成为破解基层治理痛点与难点的重要技术路径。近年来各地通过强化技术供给、优化数字工具，推动基层治理能力的现代化。以江苏省为例，其基层高频事项“一平台办理”机制已正式落地运行。基层工作人员、企业和群众可在该平台直接办理涵盖民政等领域的 30 个高频政务服务事项、37 项具体业务。同时，“一平台办理”体系与“苏在线”实现数据直连，基层人员在平台上不仅可以在线办理业务，还可以直接申请并调取所需数据，显著提升基层工作效率。该类省级层面的平台在减轻基层日常事务性负担方面成效显著，不仅可以打通跨部门协同流程，提升基层对于民生诉求的快速响应，还可以解决诉求渠道分散、重复提交材料等问题，推动民众办事“最多跑一次”，减轻政民互动中的成本。
（三）基层执行：减负政策的转化路径
从顶层设计和政策传导角度来看，关于基层减负的制度设计较为全面，涉及目标设定、权责配置和资源支撑等多个维度。然而，制度文本与基层实践之间仍存在显著的张力，换言之，这些制度性减负工具在向基层传导和落实的过程中，如何发挥实际作用，使“纸面上的制度”转化为“行动中的制度”，是基层减负政策执行的关键。纵观近年来基层治理实践，可以发现基层在落实减负政策的过程中，主要遵循政策识别、制度配套、本地化适配、监督问责四个方面的政策转化路径。
一是政策识别。基层对政策理念的识别通常通过思想教育和学习宣传来实现，通过各类会议、培训等方式，让减负目标、理念和措施在不同区域和不同组织个体中被广泛接收，帮助基层更清楚地理解政策背景，进一步凝聚政策共识。并且，“从严从实”的信号在基层减负中起到重要作用，各地方把整治形式主义为基层减负融入深化改革中，和巩固主题教育成果、开展党纪学习教育紧密结合，形成合力。
二是制度配套。基层减负不是线性复制，而是在落地过程中不断重构的过程，这意味着基层减负政策的实施需要重新诠释、重构并适配本地化情境。当前，一些标志性、引领性的配套制度也逐渐落地，为基层减负工作建立起相互衔接、相互支撑的制度安排。例如，为了明晰基层权责，我国于 2024 年2 月选择江苏、广西、宁夏三地 84 个乡镇（街道）开展履职事项清单试点工作，积累经验后，进一步在3100 多个乡镇（街道）先行开展工作。截至 2025 年6 月，全国乡镇（街道）已全部完成清单编制任务并陆续向社会公布。
三是本地化适配。减负举措的执行并非完全按部就班地执行，而是要根据地方的发展状况、治理重点、干部队伍状况等因素进行再设计。例如，在财政、人力、技术基础较弱的乡镇，报表、台账与调研陪同会占用大量行政资源，解决这些事务性工作的叠加是减负重点；而在信息化条件较好的地区，构建公文会议督办一体、统一待办的协同办公平台，运用数字化工具把文会关口前移，用技术手段减负。一些地方会在减负措施中融入本地治理特色，坚持减负和赋能相结合，通过为乡镇（街道）大幅调剂编制、招聘大学毕业生到村社工作、社区干部待遇提升、基层经费保障到位等举措，选择“强基层、增编制、补经费”作为本地特色的减负赋能路径。
四是监督问责。基层减负的落实同样需要过程和结果控制，在精准的监督问责下确保达到预期效果。为了避免基层减负“表面化”执行的问题，各地把基层减负执行情况纳入党委（党组）年度督查要点、政府专项督查清单、纪检监察监督问责，加大典型问题核查通报力度，采取公开通报形式，强化警示震慑、以案促改。与此同时，各地也在宣传一些优秀的工作案例，剖析成功经验，用具体实践证明减负措施的可行性和必要性。
四、基层减负政策在执行中的效力递减问题
近年来，基层减负工作取得显著成效，文山会海、检查考核、APP 打卡等一些显性负担被压缩。然而，制度文本与基层实践之间仍存在显著的张力，减负政策落地难的问题依然存在。从部分地区的实践反馈来看，当前基层减负政策在执行层面仍存在一定的变通性做法，出现了隐形变异、方式翻新的倾向，个别地方甚至出现“明减暗增”的负担转移现象。
例如，虽然切实精简了文件数量，但没有减少布置工作的层层加码的情况，于是出现了从“显性文件”向“隐性通知”的迁移；虽然严控会议数量和规模，但改为会前、会后广泛收集书面发言材料、调研材料，变成一种新的留痕主义形式；虽然要求规范创建示范和达标活动，但一些创建活动在指标设置、过程管理、材料报送方面仍存在隐性要求，基层往往为避免“一票否决”而投入大量精力迎评迎检；虽然清单化管理明晰了基层权责，但在属地管理原则下，基层承载的清单外任务部署依然较多；虽然下大力气统筹规范督查检查考核，但督查主体多元、来源分散，实际形成的检查频率与材料需求仍未明显减少；虽然规范借调干部，但为完成专项工作或临时任务，逐渐转化为以跟班学习、挂职锻炼、专班工作等名义进行的人手抽调；虽然在不断规范政务移动互联网应用程序管理，但实践中，各类系统、平台的整合难度较大，反而加剧线下、小群、点对点报送。
作为一项改革措施，基层减负的顶层设计初衷是整治形式主义，减轻基层干部的行政负担，引导广大党员干部担当作为抓落实。但许多基层单位仍存在以“可见的痕迹”替代“真实的绩效”、以“可追责的流程”替代“可解决的问题”的倾向，在这种治理逻辑的主导下，行政体系中的形式主义会根深蒂固地存在，使得改革措施难以触及和消解深层次隐性负担。基层减负并不是减少行政事务数量的技术性问题，而是一个基层治理结构性问题，其本质关涉治理目标如何被层级传导、权责如何在制度层面分配，以及相应资源是否具备有效支撑。
（一）层层加码的目标设定
基层负担的积累往往不始于执行末端，而始于目标设定这个源头。学术界普遍认为，公共部门目标设定需要遵循可实现性、问题导向性、边际效益最大化的原则，这意味着，有预期的目标需要在主观上被认为是能够达成的，在客观上具有必要的资源和能力支撑，目标设定是从具体治理问题出发的，要确保投入资源后能够优先处理最核心的公共问题。
当前基层减负政策极大推动了文件精简、会议压缩与督查规范等事务，但在目标设定维度仍延续了层层加码的绩效治理逻辑。一方面，指令趋于原则化和模糊化，常以“全面落实”“显著提升”“大力推进”等措辞要求，基层在执行中不得不反复向上级请示确认，并不断寻找可参照的样板，使基层承担了更高的沟通协调成本。另一方面，不同政策目标存在叠加现象，多重治理目标向基层汇聚，使基层在资源约束下难以形成有效的执行优先顺序。特别是在条块分割和多头指挥下，基层会以过度合规的留痕来应对难以落实的高标准目标，最终使减负政策在执行中呈现出政策效力递减现象。
（二）条块分割下的权责不对等
在条块结构下，基层承担大量具体事务性的责任，但权力并未同步扩张。因而，规范基层权责是基层减负政策框架的一项重要工作。明晰基层权责边界的核心机制在于，基于现行法律法规和政策框架，对乡镇（街道）依法应当履行的各类职责事项进行系统梳理和分类列明。这种清单化的管理模式旨在厘清县乡权责关系，破解基层治理“小马拉大车”问题。
但从实践看，乡镇（街道）履职事项清单在梳理基层权责关系过程中仍面临一些急需解决的问题。一是，清单梳理未触及条线权力，而是聚焦于职责确认，当前多由乡镇（街道）负责对自身履行的职责事项进行梳理，但基层的工作事项主要取决于上级党委政府和职能部门的工作安排，在这种结构下梳理的清单，更多体现的是基层“已经在做什么”，而非“应当由谁来做什么”。二是，条块结合的行政惯性下，基层仍是责任交汇点，许多条线任务并未以明确职责形式出现，而是以配合、协助、属地管理、联合执法等模糊表述嵌入基层工作，使得履职事项清单难以成为真正的职责边界。三是，乡镇（街道）履职事项清单在执行层面如何真正落地，同样存在现实挑战，清单化管理如何与日常治理实践相衔接，如何应对事项动态变化，仍缺乏成熟机制。并且，问责压力一定程度上压缩了政策创新的试错空间，基层风险偏好发生变化，更倾向于采取以规避责任和控制风险为核心的行为策略。
（三）与治理需求不匹配的资源支撑
在明确治理目标与优化权责结构之后，基层减负的工作重点不能停留在压缩任务数量或降低工作频次上，而是在于构建一个能够持续供给、与基层治理需求相匹配的资源支撑体系。当前，基层不仅要承担传统行政职能，还需要在治理任务多元化背景下推进因地制宜的公共服务供给和社会治理工作。并且，许多治理事项在基层被启动后，并不会随专项工作结束而退出，而是沉淀为常态任务。
治理需求的扩张意味着资源供给需要同步调整，否则基层有限的行政资源只会投向更易被检查、可量化、能形成材料的事项，致使真实的治理需求被挤出。一是人力错配。规范借调主要解决了上级以借调方式转移压力的问题，但未全面涉及专业能力提升机制和基层人员激励机制，基层仍倾向于通过程序化操作和材料留痕来规避风险。二是财力错配。当前财政资金主要以专项化、碎片化和用途刚性的方式下达，基层在资金使用上缺乏必要的自由裁量空间。三是技术错配。数字化建设成为当前基层减负的重要政策工具，然而，在数据标准不统一、系统之间缺乏互联互通的情况下，信息技术并未有效减少行政负担，相反，重复填报、多系统并行和频繁校验，形成了新的数字行政负担。
五、“减负”与“增效”并重：健全基层减负长效机制
基层减负并非一蹴而就，而是一个涉及多层级、多制度环节的系统性治理过程，而且需要在较长时间内持续发力、反复推进。要真正实现基层减负的长效目标，不能仅仅依赖于对显性负担的压缩，需要对国家治理体系中目标设定、权责配置和资源支撑进行深层次重构，将“减负”与“增效”并重，使得基层干部能够集中精力解决实际问题，而不是忙于应对形式化的工作任务。
（一）推动基层目标设定的务实理性化取向
要实现基层减负，需要通过求真务实的态度和科学有效的制度设计，来抵消因政绩压力带来的目标层层加码。一是进行目标优先级排序，避免“所有任务都重要”，将有限精力集中在真正能解决问题的事项上，有必要对目标进行分层分类，明确其必要性与时序性。二是通过任务源头治理提升目标设定的可实现性，在精文简会的基础上，着力解决任务布置碎片化、重复化、临时化的问题。三是由领导干部率先示范构建务实治理的组织文化，发挥以上率下、一级带一级的作用，坚持目标不脱离实际、不以材料替代治理成果、不以形式主义掩盖问题本质的作风。
（二）优化清单化管理的权责配置模式
在厘清权责关系中，需要持续优化履职事项清单，对接基层实际需求，避免清单化管理与基层实际工作的脱节。一是构建“条块结合”的履职事项清单动态调整机制，在坚持法定职责为核心前提的基础上，应允许基层在一定范围内保有必要的裁量空间，以适应地域差异和治理需求的多样性。二是建立履职清单的适用性评估与执行压力评估体系。围绕“清权、减权、制权、晒权”四个环节，对履职清单在实际操作中的执行情况进行系统性评估。三是强化属地管理原则下的权责边界控制，建立健全上级权责下沉事前审批准入机制，压缩属地责任的“模糊空间”。四是完善激励与约束相协调的治理机制，突出绩效导向和实干导向，形成权责一致、奖惩分明的制度氛围。
（三）构建与治理需求相匹配的资源支撑体系
从现实运行来看，需要通过更多措施来弥补基层在组织能力与治理资源上的结构性缺口。一是规范干部借调机制，关注隐性借调与变通执行等情况，重点维持基层干部队伍的合理规模和结构，缓解基层干部“空心化”风险。二是以数字技术促进基层治理运行方式转型，通过“一表通用”“一网统管”和多层级贯通的治理平台，实现省市—区县—乡镇（街道）—村社之间的数据共享与流程贯通，使技术真正成为减负增效的治理工具。三是推动资源配置向基层形成制度化倾斜，需要在财政、人员、技术、培训等方面形成可预期、可量化的支持规则，使基层能够获得与其责任相匹配的资源。四是加强基层组织能力建设，使基层具备吸收、运用和转化资源的能力，从而真正形成减负的长效机制。
