【内容摘要】基层治理过程中，必须重视习近平法治思想引领基层减负的理论意义和实践价值。在理论逻辑上，基层减负是习近平法治思想深入实践的理论要求；在制度实践上，基层减负是习近平法治思想的实践元素，习近平法治思想是构建基层减负长效机制的根本价值遵循。以习近平法治思想引领基层减负的主要维度有：坚持党的领导是基层减负的根本保证，坚持以人民为中心是基层减负的本质要求，坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化是基层减负的基本遵循，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设是基层减负的整体布局，坚持全面推进科学立法、严格执法是基层减负的关键内容。在实现路径上，应当首先明确基层减负的自制属性，进而从基层减负法定原则及其制度规则，基层减负均衡原则及其制度内容，以及基层减负程序原则及其内部构造三个层面体系化构建基层减负长效机制。
【关键词】习近平法治思想 基层负担 基层减负 长效机制
自2019年3月中共中央办公厅发布的《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》明确将2019年作为“基层减负年”，到2021年4月中共中央、国务院发布的《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》强调“减轻基层负担”的重大决策，再到2024年7月党的二十届三中全会确立“健全为基层减负长效机制”的战略部署，尤其是2024年8月中共中央办公厅、国务院办公厅发布《整治形式主义为基层减负若干规定》对基层减负作了详细的系统规定。值得一提的是，2025年8月中共中央办公厅、国务院办公厅再次印发《整治形式主义为基层减负若干规定》，要求各地遵照执行。可见，基层减负已然成为党和国家常态化和规范化推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度抓手。然而，形式主义反弹回潮、权责关系结构性失衡、行政负担隐形异化等问题依然存在，一定程度上可以看出单向度依赖行政手段推进基层减负的局限性。事实上，基层负担过重是基层治理法治化不足的外在表现：行政权力运行偏离法治轨道导致责任传导异化，制度供给不足引发权责配置失序，以及程序正义缺失助长形式主义滋生。
“依法治国的根基在基层。”“乡镇（街道）是国家治理的基础单元”，基层治理不仅是国家治理体系和治理能力现代化的微观场域，更是习近平法治思想实践理性的具象载体。习近平法治思想作为全面依法治国的根本遵循和行动指南，对于基层治理的引领价值不言而喻，相应地，对于基层减负的法治引领价值亦是如此。遗憾的是，经过文献梳理后发现，目前我国尚缺乏以习近平法治思想引领基层减负的较为成熟的理论研究成果。如何以习近平法治思想引领基层减负长效机制的法治化构建，已然成为理论与实践亟须回应的重要课题。
为此，在论证思路上，本文尝试构建“机理—维度—路径”三位一体的分析框架。首先，在逻辑关系上，系统阐释习近平法治思想与基层减负的内在关联，揭示习近平法治思想引领基层减负的价值和功能。其次，在引领维度上，厘清习近平法治思想之于基层减负的关键法治要求，明确习近平法治思想引领基层减负的理论维度。最后，在实现路径上，在明晰基层减负法治定位的基础上，构建为基层减负的长效化行政法治保障机制。
一、以习近平法治思想引领基层减负的理论机理
基层减负何以需要依托习近平法治思想的引领实现治理范式转型，是首先需要解答的理论命题。这具体可以从内在机理、制度实践和长效机制三个方面展开系统性解构，由此揭示习近平法治思想之于破解基层减负治理困局的根本性价值。
（一）基层减负是习近平法治思想深入实践的理论要求
1.在宏观上，基层减负是践行习近平法治思想的应然内容。习近平总书记强调“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”，这也是习近平法治思想的核心要义之一。显而易见，国家各项工作应由“管理”向“治理”转变，运用法治思维、法治路径推动中国的现代化建设。然而，当前基层减负主要依赖于行政手段推动，其权责配置、程序规范与监督救济等重要环节尚未完全纳入法治化轨道。这与全面依法治国的工作布局并不相符，尤其是与习近平法治思想的要求存在距离。因此，推进基层减负工作法治化是贯彻落实习近平法治思想的必然要求和应有之义。
2.在微观上，基层减负的理论内涵契合于习近平法治思想的核心要义。习近平法治思想作为全面依法治国的行动指南，其核心要义可以概括为“十一个坚持”。“十一个坚持”是深刻领会和把握习近平法治思想与基层减负关系的立足点和着力点。其中，“坚持党对全面依法治国的领导”“坚持以人民为中心”“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”“坚持全面推进科学立法、严格执法”等五个方面与基层减负更具有关联性和相通性。
其一，基层减负与“坚持党对全面依法治国的领导”有机统一。这是因为，“基层是党的执政之基、力量之源”。作为提质增效的基层减负更是为了更好地坚实执政之基，增强力量之源。同时，基层减负工作又离不开党的领导，亦即党的领导是基层减负的政治保障。
其二，基层减负与“坚持以人民为中心”深度互嵌。基层减负的本质是破除形式主义的桎梏，推动基层的工作重心从“应付检查”转向“服务群众”，将有限的行政资源精准地投向教育、医疗等公共服务领域。这一过程既回应群众对高效治理的期待，又通过释放基层活力增强服务实效，以切实践行“发展成果由人民共享”的价值目标。
其三，基层减负与“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”双向赋能。习近平总书记强调，“基层强则国家强，基层安则天下安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作”，而基层治理现代化的要义之一在于基层治理法治化，相应地，基层减负也应当法治化，亦即通过明晰主体权责边界、规范行政考核程序等，为包括基层减负在内的基层治理现代化构筑法治保障机制。与此同时，基层减负的制度实践可以很大程度上助推相关治理规则臻于完善，实现基层治理体系由“经验驱动”向“规则之治”的转化。二者协同破解基层减负难题，既释放了基层治理的活力，又以法治固化改革成果，实现了效能提升与制度创新的双向赋能。
其四，基层减负与“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”互为依托。法治政府通过权责清单、程序规范等制度设计，约束行政权力的恣意扩张，为基层剥离冗余的行政负担提供合法性框架。法治社会立足于基层治理实现效能提升，推动群众参与和监督制度化，减少行政负担的滋生。法治国家则依托系统性规则，尤其是整体性协调法治政府和法治社会关系，将基层减负成果转化为国家治理效能。
其五，基层减负与“坚持全面推进科学立法、严格执法”实践共促。一方面，基层减负为科学立法和严格执法提供了鲜活的实践场域；另一方面，科学立法和严格执法切实实现了基层减负的法治化。其中，“科学立法”指的是，通过精准界定职责、压缩冗余流程，为基层与形式主义剥离提供规则依据；“严格执法”则是确保“权责法定”落于实处，遏制了上级机关向基层随意摊派任务、基层工作过度留痕等乱象。二者协同将基层减负工作纳入法治化的轨道，既通过制度刚性约束行政惯性，又以基层反馈回应法律调适，推动基层治理从“被动减负”转向“主动优化”，以实现效能提升与法治建设的双向促进。
（二）基层减负是习近平法治思想的实践元素
党的十八大以来，习近平总书记对基层减负工作做了诸多高瞻远瞩的重大部署，形成了关于基层减负的理论框架和行动方案。
2012年12月4日，中共中央政治局召开会议，审议通过了《十八届中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》（以下简称“中央八项规定”），其中对防治“形式主义”作了明确规定。一方面，明确基层“形式主义”存在的根源。“形式主义实质是主观主义、功利主义，根源是政绩观错位、责任心在形式主义方面缺失，用轰轰烈烈的形式代替了扎扎实实的落实，用光鲜亮丽的外表掩盖了矛盾和问题……”，“在形式主义方面，主要是知行不一、不求实效，文山会海、花拳绣腿，贪图虚名、弄 虚作假”。另一方面，强调“形式主义”对党的作风建设的不利影响。2014年6月30日，习近平总书记在十八届中央政治局第十六次集体学习时提出：“执政党如果不注重作风建设，听任不正之风侵蚀党的肌体，就有失去民心、丧失政权的危险。”2017年12月，习近平总书记在中央政治局民主生 活会上指出：“形式主义、官僚主义同我们党的性质宗旨和优良作风格格不入，是我们党的大敌、人民 的大敌。”2018年，习近平总书记在十九届中央政治局第十次集体学习时指出：“现在，‘痕迹管理’比较普遍，但重‘痕’不重‘绩’、留‘迹’不留‘心’；检查考核名目繁多、频率过高、多头重复；‘文山会海’有所反弹。这些问题既占用干部大量时间、耗费大量精力，又助长了形式主义、官僚主义。”
2019年被中央确定为“基层减负年”，基层减负迎来关键阶段，开始由政策驱动阶段迈向法治化阶段。中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，系统构建了整治形式主义为基层减负法治化工作机制。习近平总书记强调：“……克服公器私用、以权谋私、贪赃枉法等现象，克服形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，反对特权现象、惩治消极腐败现象等，都需要密织法律之网、强化法治之力。”根治形式主义绝非简单的行政管理问题，而是涉及法治理念革新、权力结构重塑、制度体系重构的系统工程。2019年2月，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上指出，法治政府建设应当“杜绝形式主义，务求实效”。2019年7月，习近平总书记在中央和国家机关党的建设工作会议上强调：“各部门要把自己摆进去，对困扰基层的形式主义问题进行一次排查起底，主动认账，立行立改，注重从思想观念、工作作风和领导方法上找根源、抓整改，切实把基层干部从一些无谓的事务中解脱出来。”2019年8月，习近平总书记在甘肃考察时进一步强调：“要加强领导班子建设和干部队伍建设，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，持之以恒加强和改进作风，做好为基层减负的工作，坚决克服形式主义、官僚主义。”2019年12月，习近平总书记在党外人士座谈会上指出：“要改进领导经济工作的方式方法，坚持勤俭节约、反对铺张浪费，持续为基层减负，反对形式主义、官僚主义，把资源真正用到发展经济和改善民生上来。”这一系列重要论述进一步丰富了基层减负的理论内涵。
不仅如此，以习近平同志为核心的党中央统筹谋划了一系列组合性措施。在宏观措施层面，2020年，中共中央办公厅印发《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，有针对性地对基层减负提出八项实际举措。在微观措施层面，2022年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于规范村级组织工作事务、机制牌子和证明事项的意见》，明确要求“减轻村级组织工作事务负担”“精简村级工作机制和牌子”，提出把村级组织与村干部从形式主义的负担中解脱出来，深化拓展基层减负的工作成果。同时，2023年，中央网络安全和信息化委员会印发《关于防治“指尖上的形式主义”的若干意见》，针对形式主义在数字化背景下的变异问题，提出加强对政务新媒体账号及工作群组的规范化管理。
可见，基层减负的制度实践逐步走向法治化，形成了包括制度目标、表现形式、具体措施在内的治理框架。这些内容是习近平法治思想中“坚持以人民为中心”“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”等核心要义的生动实践，同时，又是在习近平法治思想的引领下更加有效、更加快速地进入法治化轨道。可以说，基层减负根植于习近平法治思想与基层治理现代化的深层耦合之中，是习近平法治思想引领基层治理制度化实践的生动写照。
（三）习近平法治思想是构建基层减负长效机制的价值遵循
2024年7月，党的二十届三中全会作出“健全为基层减负长效机制”的重要论断，在既往诸多减负举措的基础上，进一步指出要构建基层减负的长效机制，即通过制度创新等方式，将治理实践中形成的有效经验转化为可持续运行的规则体系，从而实现基层减负的常态化与效能提升的持续性。《整治形式主义为基层减负若干规定》从切实精简文件、严格精简会议、统筹规范督查检查考核等七个方面，明确了基层减负的系统性制度规范。上述重要文件和重要论述为构建基层减负长效机制做出了明确的决策部署和提供了行动方案。
相较于以往基层减负的相关规定，党和国家之所以重视和强调构建基层减负长效机制，一个可能的理由在于，如此一来，可以有效规制直至根治基层减负的运动性、反复性和随意性问题。长效机制重在强调制度性和规范性，法治无疑是构建基层减负长效机制的最优选择。习近平法治思想作为统摄和引领法治中国建设和全面依法治国的价值遵循和行动指南，自然也是构建基层减负长效机制的价值遵循和行动指南。下面以习近平法治思想引领基层减负长效机制构建的三个关键领域为例加以论析，亦即明确基层权责体系、规范督查检查考核机制、运用数字化手段破解新型减负难题。
1.通过履职事项清单明确基层权责体系。党的二十届三中全会专门作出“制定乡镇（街道）履行职责事项清单”的决策部署。事实上，履行职责事项清单主要是通过梳理基层核心权能、配合义务及事权收回范围，将模糊的权责关系转化为清单式的规范文本，可以有效防范非制度化的权责扩张对基层治理效能的侵蚀，从而为基层减负提供坚实稳固的制度保障。
2.规范基层督查、检查、考核制度。传统存在的多头重复检查、痕迹主义泛滥等问题本质上源于监督权运行缺乏规范化、长效性机制，特别是在信息技术普及的时代背景下，表格制作的便捷性“无疑加剧了数字化管理的泛滥趋势”。当督查、检查、考核异化为政绩的展示工具时，必然导致基层陷入“迎检—应付—再迎检”的恶性循环，形成监督成本与治理效能倒挂的现象。为此，党的二十届三中全会强调：“严格控制面向基层的督查、检查、考核总量，提高调研质量，下大气力解决过频过繁问题。”习近平法治思想引领下的基层督查、检查、考核制度革新除了注重法治化制度化推进外，更为重要的是调整以往单向度“管制”思维，开始注重“坚持以人民为中心”的根本立场，通过破解传统监督模式内生的形式主义悖论，构建起面向“以人民为中心”的行政效能为导向的新型监督生态。
3.运用数字化手段破解新型减负难题。《整治形式主义为基层减负若干规定》专章规定了“规范政务移动互联网应用程序管理”，意在清理整合基层政务应用程序，以防止功能异化。在数字政府建设背景下，“数字形式主义”逐渐显现，成为基层减负的新挑战，包括但不限于政务新媒体的重复建设导致多系统并行操作、电子留痕的过度要求催生数据填报压力。技术赋能伴生的治理悖论，其根源在于数字工具应用缺乏法治化规制，致使技术逻辑僭越治理逻辑。对此，习近平法治思想引领下的政务新媒体发展变革将会更加注重法治化程度和法治化水平的提升，推动技术应用既成为提升治理效能的工具，更转化为保障公民数字权利的法律载体，最终达成减轻基层负担与优化公共服务的双重治理目标。
综上可见，习近平法治思想引领下的基层减负长效机制的核心要义在于基层治理秩序的制度性维系与可持续性调适。通过法治逻辑对基层权责体系、督查检查考核体系、数字化管理体系的制度予以重塑，形成兼具稳定性与开放性的基层治理规则体系，以消解运动式治理的短期性，最终实现基层减负向稳定的规则治理模式转变。
二、以习近平法治思想引领基层减负的维度及其内容
习近平法治思想应当从哪些维度上引领基层减负工作？结合两者内在机理的一致性不难发现，习近平法治思想引领基层减负的主要维度有：坚持党的领导是基层减负的根本保证；坚持以人民为中心是基层减负的本质要求；坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化是基层减负的基本遵循，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设是基层减负的整体布局，坚持全面推进科学立法、严格执法是基层减负的关键内容。
（一）“坚持党的领导”是基层减负的根本保证
基层减负与党中央的领导须臾不可分离。我国基层负担过重的问题由来已久，名目繁多的检查考核、文山会海，成为基层“不可承受之重”。正是因为关于改进工作作风、密切联系群众的“中央八项规定”，将为基层减负的政治责任扛在肩上，引领全党树立起为基层松绑减负、激励干部为民服务的实干导向，我国基层减负工作才取得制度性突破，基层治理效能显著提升。具体而言，坚持党对基层减负的领导主要是指，要将党的路线方针政策贯彻到基层减负工作的全过程。
习近平总书记指出：“坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，坚决维护党中央权威和集中统一领导，保证党的理论、路线、方针政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行，支持和保证国家政权机关依照宪法法律积极主动、独立负责、协调一致开展工作。”党的路线方针政策必须全方位、深层次地融入基层减负工作的各个环节。这不仅是制度优势转化为治理效能的关键路径，更是确保基层减负的改革方向不偏离、改革成果可持续的根本保障。
客观来说，基层减负制度发展演变是通过贯彻落实党的路线方针政策来完成的。例如，“中央八项规定”对精简会议、精简文报等方面提出二十余项要求。为贯彻落实“中央八项规定”精神，2019年3月，中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，强调“严格控制层层发文、层层开会，着力解决文山会海反弹回潮的问题”。2024年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《整治形式主义为基层减负若干规定》向全党、全社会表明坚决整治形式主义为基层减负的鲜明态度。从“基层减负年”到《整治形式主义为基层减负若干规定》，再到提出“健全为基层减负长效机制”，不难发现推动基层减负一直是党在基层治理领域的重要行动和一贯主张。上述党的重要政策文件，借助行政系统的科层制结构得以充分贯彻落实。党的基层减负的路线方针政策及重大决策部署既在思想上强化了基层减负的政治自觉，引导党员干部深刻理解减负工作的战略意义，也将党的领导的政治优势转化为强大的组织动员能力，确保基层减负政策的穿透力直达治理末梢。可以说，坚持党的领导，尤其是党的基层减负政策，是当前基层减负工作得以长效推进的根本政治保证。
（二）“坚持以人民为中心”是基层减负的本质要求
习近平总书记指出：“要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程。”为此，应当在习近平法治思想引领下将聚焦民生基本需求、回应人民现实诉求、保障人民合法权益贯穿于基层减负政策制定、执行与评估的全流程。然而，当基层工作人员被过多的事务性工作消耗精力时，服务群众的“最后一公里”就容易出现梗阻。因此，基层减负的本质不是单纯减少工作量，而是通过结构性调整使基层力量回归“为人民服务”的治理本位。申言之，“坚持以人民为中心”要求回归为人民服务的价值本源。
基层工作本应是连接政府与民生的“最后一公里”，但在实践中，大量事务性工作逐渐异化为对上负责的“任务清单”。当台账数量成为硬性考核指标、会议规模等同于工作成效时，基层治理的公共服务属性被行政惯性所遮蔽。这是基层治理价值导向的偏离：将治理重心放在“完成程序”而非“服务群众”上，关注“痕迹留存”多于“实际成效”。这种行政模式的异化直接导致基层干部陷入事务性泥沼，与人民群众渐行渐远，偏离了“为人民服务”的价值本源。
为此，基层减负工作应当将“群众是否受益”作为检验减负成效的最终标准、将“服务是否改进”作为衡量工作质量的核心标尺。换言之，基层减负不应拘泥于“减少工作量”，而是应当通过优化工作流程，把有限的行政资源集中到群众最迫切的需求上：取消重复填表是为了让干部有更多时间去基层走访调研，精简会议是为了腾出精力解决群众实际问题，规范考核是为了引导工作向民生实效聚焦。一句话，基层减负本质是要求基层职能的本源性回归——让基层组织从“对上交差”转向“对下负责”。
这种价值回归在基层减负的制度实践中体现为三重转变：其一，工作重心的转移，从应付检查考核转向解决具体问题。譬如，浙江省湖州市南浔区将考核体系精简作为基层减负的重中之重，通过进一步优化考核指标、强化考核项目管理、简化考核流程，让基层治理由“完成任务”向“服务民生”的方向转变。其二，评价体系的革新，从注重形式评价转向关注群众满意度。例如，上海市嘉定区嘉定镇街道通过社区反向打分，倒逼机关干部为社区赋能，尤其是通过多次“社区满意度测评”来调整和完善减负工作，使基层治理向“服务群众”的方向转变，效果明显。其三，权力关系的重构，从单向的行政指令转向双向的需求回应。例如，江苏省泰州市把基层干部满意度作为基层减负实效的“晴雨表”，以此作为年度党建考核的重要依据，及时干预、即时纠偏减负中的负面现象。上述价值回归的三重转变，重建了“群众需求—工作重点—考核标准”的基层治理闭环，使基层减负回归“为人民服务”的价值本源。
进一步来说，“以人民为中心”之于基层减负的要求不局限于“为人民服务”的价值回归，更在于基层减负功能的结构性调整。基层减负功能的结构性调整主要表现为以下三个方面。
1.坚持人民主体地位是基层减负的制度基础。“完善基层社会治理体系要始终坚持人民主体地位，把基层社会治理变成亿万人民参与的生动实践。”在基层治理场域中，人民不仅是基层减负政策的受益对象，更应是基层治理过程的主体参与者。这就要求在基层减负的过程中，应当建立常态化的民意表达机制，将群众需求识别嵌入政策制定的前端环节，使基层工作规划与群众诉求形成动态匹配。
2.将群众的满意度作为基层减负的检验标准。这就要求从客观与主观的双重角度构建基层减负质效评估体系。在客观层面，“文山会海”的压缩率、督查考核的精简率是可量化的减负指标；在主观层面，群众对于基层减负的感知度、程序的便捷性、结果的公平性等心理指标亦是衡量基层减负成效的重要标准。这是因为，“群众对政务服务越满意，基层治理就越容易推进”。因此，“在减少做台账、做报表、打卡‘留痕’等形式主义工作内容后，更要增强基层干部专业能力、创新工作方法、提高工作效率，切实提升工作实效和群众满意度”。
3.重构基层减负监督体系需要实现技术理性与价值理性的有机统一。“保障人民赋予的权力始终用来为人民谋利。”在制度设计上，一方面，可以采用技术监督的方式，“通过‘过筛’职能部门网络业务系统数据，厘清不同层级、部门、岗位之间的职责边界，明确基层该干什么事、能办什么事、应担什么责，推动监督融入基层治理”；另一方面，应当适当引入社会监督，通过制度化渠道保障群众的知情权、参与权、监督权。这种监督范式的转型，实质是通过制度创新建构“权力服务群众的轨道”。
（三）“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”是基层减负的基本遵循
在法治轨道上实现“减负”与“增效”的同步推进应当成为基层减负的基本遵循。这既需要通过权责法定规则体系确立制度刚性约束机制，也需要通过治理效能的提升实现可持续健康有序推进。
1.通过权责法定规则为基层减负提供基础性制度保障。基层负担的生成根源是政府纵向层面的权责边界不清。在传统行政治理模式下，基层往往因权责边界模糊陷入结构性困境——既要承担公共服务等基础职能，又要应对上级层层转嫁的临时性任务。这种权责失衡导致基层成为“无限责任主体”，行政资源被大量消耗于职责之外的事务。因此，需要为基层工作者划定清晰的权责边界，从源头限制基层负担的生成空间，形成“有法可依、有规可循”的基层治理生态。对此，党的二十届三中全会作出“推进政府机构、职能、权限、程序、责任法定化”的明确要求，为推进基层减负工作法治化指明了方向。据此，应当从权责法定规则体系层面为基层减负提供足量的制度规则供给，从而为基层治理构建起“权责统一”的稳定制度框架。譬如，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》明确了街道办事处的公共服务职能和县乡人民政府对其指导的职能定位；《村民委员会组织法》界定了基层群众性自治组织的权限，从制度源头切断职责外任务的传导链条。可以说，权责法定规则体系通过法律规范重塑了基层治理的底层逻辑，使基层减负由倡导性政策转换为刚性规范。不仅如此，权责法定规则可以通过明确职权和职责，规范权力运行机制，实现基层减负与治理升级的良性互动。当通过法律规范规制冗余事务后，基层工作者可将主要精力投入民生服务等核心领域，实现行政效率与服务质量的双向提升。
2.以法治化制度创新机制推进基层增效。基层减负的本质不是简单削减工作量，而是通过优化基层治理结构，实现减负与增效的深度统一。要通过及时制定法律规范限制行政部门将不属于基层的职能转嫁至基层，确保基层回归服务群众的本职。2025年，北京市政府决定收回包括城市道路管理、建筑垃圾管理、控烟等20项下放到乡镇（街道）的行政处罚和与之相关的行政检查职权，由原县区相关执法部门承接。这种制度设计使基层干部将主要精力从“应对行政指令”转向“解决实际问题”，推动基层治理的重心向公共服务回归。此外，电子政务相关立法赋予数字化办公成果法律效力，推动跨部门数据共享平台建设，将原本分散在多个系统的信息填报整合为“一表通办”。基层治理的流程再造不仅减少了基层工作人员的重复劳动，更通过技术赋能实现行政资源的精准配置，从而有利于基层减负的长效化。
（四）“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”是基层减负的整体布局
“法治国家、法治政府、法治社会相辅相成，法治国家是法治建设的目标，法治政府是建设法治国家的重点，法治社会是构筑法治国家的基础。”推进基层减负工作必须坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设的整体布局，这是因为“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”不但为把基层减负纳入法治化疆域勾勒了基本图景，以及为构建基层减负长效机制明确了整体框架和体系架构，而且可以借此防范基层减负法治化建设中“各自为政、争权诿责、互相打架的突出问题，破解法治发展不平衡不充分的问题，增强法治建设的系统性、整体性、协同性”。具体而言，法治国家是基层减负的最终目标，其中，法治政府之于基层减负具有内驱力，法治社会之于基层减负具有外驱力。
1.法治政府之于基层减负的内驱力。“行政系统主动而为的自治控权是法治政府建设与依法行政原则践行的现实基础。”这与基层减负聚焦于化解内部行政冗余和实现效能提升的理论逻辑不谋而合。并且在制度功能上，可以通过对行政权力的系统性重构，再造法治政府，为基层减负注入内生动力——内驱力。这种内驱力存在于以法治思维重塑政府运行逻辑的过程中，主要体现在四个方面：其一，通过权责清单的制度构建，精准界定职能边界，消除权责交叉导致的“模糊地带”，使基层摆脱“无限责任”的被动处境。其二，推进行政正当程序法定化，以此减少临时性、非规范性指令的层层传导，遏制任务摊派的随意性。其三，数字法治政府建设逐步实现政府治理的数字化转型。其中，数字化政务平台将打破信息孤岛，将基层工作人员从手工报表、多头报送等低效劳动中解放出来。其四，基层监督考核体系逐步转型，开始“以权利实现为价值导向，构建公正合理、科学规范的指标体系”。监督考核体系的转型不仅可以为基层松绑减负，更重构了上下级政府间的良性互动模式，使治理资源得以向公共服务本质回归。
2.法治社会之于基层减负的外驱力。“法治社会的核心内涵是，公权力运作系统之外的社会生活的法治化。”《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》明确要求“区县职能部门、乡镇政府（街道办事处）按照减负赋能原则，制定和落实在社区治理方面的权责清单”。可见，基层减负是法治社会建设的重要内容。同时，相较于法治政府的内部治理属性，法治社会对于基层减负具有外部驱动力。这是因为两者在根本目的上是一致的。基层减负的本质目的是让基层松绑减负，使治理资源向社会公共服务本质回归，其最终落脚点在于服务社会民众和公共福祉。进言之，法治社会之于基层减负的外驱力的表现主要有两个方面。
其一，重构多元治理格局为基层减负提供结构性动能。其核心要义在于，以法治化规则明确政府、市场与社会主体的治理边界，推动社会组织依法承接公共服务、行业协会参与标准制定，有效消减基层冗余事务。习近平总书记在参加十二届全国人大五次会议上海代表团审议时强调：“基层社区事务很多很繁杂，单靠政府是干不了、也干不好的，必须充分发挥社会各方面作用，激发全社会活力。”在共建共治共享的社会治理格局下，应当调动全社会最广泛的力量，充分发扬民主，广泛汇聚民智，最大激发民力，这既释放了基层行政资源，又激活了社会自我调节功能，能很好地推动治理模式向“多元共治”的格局转型升级。
其二，法治社会建设与基层减负的深度融合促使基层治理效能升级。“城市治理的很多工作要靠基层党组织这个战斗堡垒和社区这个平台去落实，要厘清城市社区职责事项，继续推动资源下沉、完善服务设施，强化网格化管理、信息化支撑，提高社区精细化治理、精准化服务水平。”在法治社会建设过程中，数字化治理效能显著提升。譬如，以人工智能、区块链技术为代表的数字科技可以提升公共服务的智能化水平，简化基层政务中证明材料的核验流程，减少基层人工干预环节。可以说，这种治理模式转型一定程度上实现了社会共治下行政负荷的有机消解，使基层从“无限责任执行者”转变为“治理网络协调者”，从根本上压缩了形式化事务的生存空间。
（五）“坚持全面推进科学立法、严格执法”是基层减负的关键内容
“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法，全民守法。”推进基层减负工作亦是如此。在习近平法治思想中，坚持全面推进科学立法、严格执法是基层减负法治化的关键内容，其中，科学立法为基层治理划定权责边界，使基层工作有法可依、有章可循；严格执法要求基层减负工作不仅应当严格遵循形式法治规则，而且应当围绕基层减负根本目的，遵循实质法治规则，最终实现减负与增效的有机统一。二者直接影响甚至决定基层减负法治化的成效，具体理由为以下几方面。
1.通过科学立法健全基层减负制度规则体系。基层负担过重的症结之一在于法律制度供给的有限性。当前，党的二十届三中全会提出的“制定乡镇（街道）履行职责事项清单，健全为基层减负长效机制”是中央关于基层减负的顶层制度设计。遗憾的是，其尚停留在路线方针政策层面，当下迫在眉睫的是如何将上述政策转化为法律规范。换言之，制定履职事项清单编制规则，明确各层级治理主体的职能范围和边界，将基层政府的法定职责法定化规范化，以明确其在公共服务、公共安全、公共管理中的权责事项，由此构建规范化的履职事项清单制度规则，才能有效化解基层长期面临的“无限责任”困境，为基层治理主体依法履职提供坚实的制度保障。
此外，在健全基层减负制度规则之时，需要注意多部门权责分工和边界问题，尤其是权责分配的科学性问题。坚持全面推进科学立法可以有效规制这一问题。进言之，推进基层减负立法工作应当注重制度衔接的协同效应，通过建立合法性审查机制，从源头上杜绝上级部门随意向基层转嫁责任的规范漏洞。习近平法治思想下的科学立法观强调“从体制机制和工作程序上防止立法脱离科学、民主及依法的轨道”。因此，应当构建完整的政策评估体系，要求涉及基层减负的规范性文件必须经过合法性审查、可行性论证和社会影响评估三重程序。对于需要多部门协同的政策，需建立联合发文备案制度，明确牵头部门的主体责任和协作部门的配合义务。同时，科学立法观强调完善规范性文件的动态清理机制，对相互冲突、重复冗余的法律规范进行定期清理。
2.借由严格执法切实打造基层减负的良好环境。当前，执法环节的失序与异化是基层负担加重的重要诱因。习近平总书记指出：“行政执法同基层和百姓联系最紧密，直接体现我们的执政水平。”因此，完善基层减负方面严格执法机制意义重大。在理论上，基层减负严格执法主要有两种情形：一是，在有基层减负法律规范情形下，严格按照规则办事；二是，在基层减负法律规则缺乏时，按照法律原则尤其是基层减负基本原则办事。对于第一种情形，行政机关严格执行即可，不过遗憾的是，前文已述，在基层减负法律规范匮乏的情况下，难免出现“巧妇难为无米之炊”的尴尬窘境，其实践效果可想而知。对于第二种情形，对执法者的执法素养和能力可能有更高的要求，毕竟这考验执法者对法律原则、规范意旨及法理逻辑的深度演绎和领悟能力。但不管是第一种情形，还是第二种情形，两者的结合点主要存在于综合执法领域。
当前，在“放管服”背景下，行政权力变革的理路主要有行政权力集中和行政权力下放两种方案，而其制度形态主要表现为综合执法，主要通过整合执法职能、优化资源配置，将分散在多个部门的执法权限归并至统一主体，致力于破解基层治理中的多头执法问题。这样既可以减少重复检查对基层的干扰，降低跨部门产生的行政成本，又可以使基层执法力量得以聚焦公共服务的主业，推进减负与提效的良性循环。
不过，应当重视综合执法中的基层减负问题。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》明确规定：“按照依法下放、宜放则放原则，将点多面广、基层管理迫切需要且能有效承接的审批服务执法等权限赋予乡镇和街道，由省级政府统一制定赋权清单，依法明确乡镇和街道执法主体地位。”《行政处罚法》第24规定，将基层管理迫切需要的县级部分行政处罚权交由能够有效承接的镇街行使。但如果权力下放缺乏科学性以及配套制度，那么可能导致权责失衡，进而加重基层压力。有些地方意识到这一问题，开始采取相应举措。2022年3月，《广东省人民政府转发国务院关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》（粤府〔2022〕9号），要求“依法稳妥推进乡镇（街道）综合行政执法改革……市、县两级政府要适时组织对行政处罚权下放乡镇（镇街）的实施情况进行评估，经评估认为有关行政处罚事项专业性强，乡镇（街道）确实无法有效承接的……由地级以上市政府公告收回”。与之类似，广东、北京等多地收回街镇部分行政执法事项。事实上，通过将超出基层承接能力的执法事项收回至上级部门，既可以避免基层因专业力量不足而被动担责，又可以减少因执法问题而引发的问责压力。合理的执法权动态调整机制需以权责清单为基础，配备资源下沉、技术赋能等保障措施，实现“减负不减效”的治理目标。
三、以习近平法治思想引领基层减负的路径及其机制
如果说习近平法治思想在上述维度上为基层减负构筑了宏观的理论框架，那么，基层减负的法治路径则是在习近平法治思想的实践中实现从理念到制度的转化。接下来，需要首先界定基层减负的法律性质，明确其制度定位，进而在现有法治框架下细化其制度规则。
（一）基层减负的法律性质及法治进路
当前，关于基层减负法律性质的理论成果尚付之阙如。对其精确界定，可能需要追溯和审视其生成逻辑和基本语涵。客观来说，基层减负并非近年来新出现的治理议题，而是多年来内嵌于我国基层治理体系深层结构之中，可追溯至改革开放以来我国对政府职能转变与权责关系优化的持续探索进程中。在基本要义上，基层减负是指各级党委和行政机关通过优化基层治理结构与运行机制，减轻基层所承担的冗余行政负担，以充分释放其治理效能与实践活力。从根本上来说，基层减负的意旨在于通过重构内部治理规则以实现自我规制，并且其制度逻辑与行政自制的内在机理高度契合，因而可以将基层减负定性为行政自制。主要理由为以下几方面。
1.主体的行政性和作用的内部性。基层减负是各级党委和各级行政机关自上而下的内部治理活动，主要依托于内部规则的调适，而非依赖外部监督倒逼改革，实现基层赋能的治理效果，可见，主体的行政属性和规制的内部性是其典型特征。
2.内容的同构性。基层减负的运行机理契合于行政自制“自我预防、自我发现、自我遏制、自我纠错”的制度功能。具体而言，通过权责清单的制度构建实现“自我预防”，阻断非必要事务下沉基层的制度通道；对基层减负制定质效评估事项，便于“自我发现”和“自我遏制”可能出现的违法或不当行为；通过精简基层工作事项和考核体系，实现“自我纠错”。
3.行为的能动性。作为自动发起的制度革新，基层减负本意在于通过“自我控制”回归“为人民服务”的价值本源。
更进一步，构建基层减负长效机制应当选择何种法治进路？鉴于基层减负的行政自制属性，当前较为成熟的关于公权力的规制理路也可以适用于基层减负。易言之，有必要引入法定、均衡、程序三个原则作为规制基层减负的基本进路。
这主要表现为以下三重逻辑：首先，通过法定原则确立权责运行的制度边界。这就要求任何活动任务须基于法律规范的授权，譬如，禁止上级部门以“属地管理”之名转嫁非必要事务，从根源上切断权责不清导致的基层被动承压。其次，通过均衡原则实现基层任务分配的动态适配。习近平总书记指出：“要强化对公权力的监督制约，督促掌握公权力的部门、组织合理分解权力、科学配置权力、严格职责权限……”应当科学、合理地配置基层权责体系，避免脱离实际的“一刀切”式要求。最后，以程序正当原则构筑基层社会参与的规范路径。“用制度抓基层减负，意味着我们用科学的流程来提高基层工作的效率和质量。”因此，有必要依托程序正义保障基层社会主体的实质性参与，以提升基层减负的科学性和民主性。
（二）基层减负法定原则及其制度规则
基层减负法定原则是指基层减负工作应当符合形式法治要求，依据减负增效法律规范行事。该原则主要包含职权法定、法律保留及上位法优先三项内容。其中，职权法定意在划定减负权力的来源与边界，法律保留主要用以保护重要人身权利和财产权利事项，上位法优先则确保减负规范体系的统一性。
1.职权法定原则是指基层减负的启动、实施及终止的权限来源于法律规范，活动受制于法律规范，超越法律规范的应当承担法律责任。需要明确的是，应当对职权法定中的“法”作广义解释。对此，最高人民法院在“某公司诉福州市长乐区人民政府不履行法定职责案”中作出的释明有一定的启示，亦即，既涉及法律、法规、规章之明文规定，亦涵摄各级行政机关制定的规范性文件及机构职能配置方案（即“三定方案”）所确立的行政义务体系。当然还不限于此，而应包括各级党委制定的有关基层减负的规范性文件。概言之，作为基层减负依据的“法”不应仅限定于法律、法规及规章，还需将符合法治原则的其他规范性文件纳入考量范畴。
2.基层减负法律保留原则要求涉及相对人重要权利或行政职权根本性调整的，应当由法律规定，其他法律规范不得规定。具体而言，该原则主要适用于两类减负情形：一是，对相对人重要权利事项予以实质性保护。基层减负的本意是通过优化行政资源配置提升政府内部的治理效能，但其过程中难免涉及对政府职权的调整、对公民权利义务的影响。根据《立法法》第11条规定，限制公民权利或增加其义务的事项属于法律保留范畴，必须由法律作出明确规定。例如，社会保障申请程序的简化或基本公共服务的调整，若涉及相对人重要权利的实质性变动，应当由法律明确规定，其他法律规范不得自行设定，由此确保相对人权益不受减损。二是，涉及职权重大调整的，需遵循法律保留原则，以避免减负导致重要职权混乱或监管缺位。事实上，这是依托法治的刚性约束力，防范减负异化为“减责”。
3.基层减负上位法优先原则指的是，在基层减负法律规范中，上位法规范优先适用于下位法规范，下位法规范不得与上位法规范相冲突。该原则的价值在于，通过厘清基层减负法律规范层级效力关系，确保基层减负法律规范体系的内在一致性。该原则主要涉及三项要求：首先，减负政策的制定须以上位法为依据。若以基层减负为由简化行政许可的审批流程，其制定的操作细则不得突破行政许可程序的基本要求。其次，减负措施的执行须优先适用高位阶法律规范。这就要求在执行有关基层减负法律规范时，应当以《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》《整治形式主义为基层减负若干规定》等中央层面的制度规范为依据，不得与其相抵触。若地方性减负文件与中央规定存在冲突，应严格遵循上位法规范效力优先规则。上位法规范优先原则不仅要求各级党委和各级行政机关遵守上位法，更要求其主动构建与上位法规范相配套的减负规定，避免因追求短期效率而损害法治统一。
（三）基层减负均衡原则及其制度内容
基层减负均衡原则主要指的是，在减轻基层行政负担的过程中，要通过平衡不同利益、协同多重目标，避免因片面追求“减量”而损害基层治理整体效能的一种系统性准则。这是确保基层减负“实质正义性”的一项基本原则。在基层减负领域，该原则主要涵盖平等对待和比例原则两项子原则。
1.基层减负平等对待原则强调，减负措施要做到同等情形同样对待，不同情形差别对待。如果忽视基层治理的实际情形，简单采取“一刀切”的减负行为，可能会加剧权责失衡的风险。因此，基层减负平等对待原则的核心要义在于，致力于尊重差异性与追求公平性的有机统一。这主要体现两个方面：其一，需根据基层实际负担情形调整减负策略。例如，事务密集的部门可以运用信息技术压缩冗余的行政流程，以便实现科学决策与高效管理；在资源匮乏的地区，则需优化行政人员配置，而非单纯地减少行政任务量。这种差异化的减负策略，并非是对公平原则的背离，而是通过“同等情形同等对待，不同情形区别对待”的精准施策，实现更高层次的“实质正义”。其二，基层减负政策需与既有的行政实践相衔接。对于已形成高效运行机制并获群众认可的行政管理工作，若贸然废止可能破坏基层治理的连续性，因此，应通过优化流程、整合职能事项，以此减轻基层的形式化负担。例如，为整治形式主义对政务新媒体账号予以关停时，如果某个政务新媒体账号虽然存在诸多问题，但其在现实中已有较为庞大的受众群体且具备一定的运营实效，应当予以维持，而非“一刀切式”关停。如此，既能保留其服务价值，亦能减轻基层形式化负担。质言之，平等对待的本质在于尊重基层治理的实际，既不一味地删减责任，也不机械地复制模式，而是通过差异化策略实现减负与增效的统一。
2.基层减负比例原则的重心在于协调和处理基层减负手段和目的的关系，核心要求在于在多种可以选择的手段中选择最有利于基层减负的手段。其主要包括适当性原则、必要性原则和相称性原则。其一，适当性原则要求减负的手段必须实现缓解基层负担的目的。例如，针对“文山会海”等问题，多地通过精简会议议程、推行无纸化办公等手段提升行政效率。其二，必要性原则强调在多种能够达成基层减负目的的手段中，选择对基层治理尤其是减负最有利的方式。譬如，一项职能确需调整，应优先采取整合、优化等较为柔性的措施，而非简单撤销。其三，相称性原则的要义在于基层减负的收益与公共服务的损益应当是相称的，其要求采取减负措施后的整体效益应当高于减负前的整体效益。以政务新媒体“关停潮”为例，尽管国务院办公厅《关于推进政务新媒体健康有序发展的意见》和中央网络安全和信息化委员会《关于防治“指尖上的形式主义”的若干意见》均设置了整合、优化、清理等梯度式的治理方式，但是多地却采取“一刀切式”直接关停方式。由于政务新媒体在关停之前承载着政府信息公开、线上公共服务等诸多行政职能，在其关停后，行政相对人可能需要探寻其他途径办理相关事务，对公共服务造成较大损益。换言之，单纯选择直接关停政务新媒体的方式，即便能取得立竿见影的成效，实现降低基层负担的效果，却也存在阻断群众诉求实现或弱化治理能力的风险，付出的是削弱公共服务职能的代价，背离了基层减负的最终目的，显然并不符合相称性原则。
可见，基层减负均衡原则既是方法论，也是价值观。“深化党和国家机构改革是一个系统工程。”因此，当前应当以系统性思维平衡行政效率与公共服务、短期措施与长效目标、顶层设计与地方创新之间的关系。通过平等对待原则实现差异与公平的辩证统一，以及经由比例原则约束行政手段的理性边界，基层减负也将随之更加稳妥地从一种工作理念转化为理性实践。
（四）基层减负程序原则及其内部构造
即便基层减负主要面向党务和行政管理人员，也应当遵循正当程序原则的基本要求。这是确保过程正义在基层治理过程中得以实现的基本条件，也是保证基层减负政策切实落地的关键所在。只有“协调、处理好行政系统内部的关系”，推动基层减负工作依循法治程序运行，才能确保“为外部社会提供秩序和福祉”。不过，由于基层减负的内部性，正当程序原则中的避免偏私原则难以适用，因此，在内部构造上，基层减负程序原则主要包括公开原则和参与原则。
1.基层减负公开原则指的是，基层减负法律规范、执行活动及其评估监督情形应当向基层工作人员公开。与一般意义上的公开不同，其源于基层减负对象的内部性，在理论上，基层减负公开原则的效力可能主要作用于内部基层工作人员，其他外部人员并不在其效力范围影响之列。因此，对于外部相对人而言，不应将基层减负公开作为各级党委和各级行政机关的一项强制性义务。那么，基层减负公开原则有哪些制度要求？这主要体现在事前、事中、事后三个层面：其一，事前公开机制应当聚焦于减负事项的制定逻辑与标准。行政机关需根据法律、法规等规范明确界定基层的权责范围，在权责法定的指引下合理划定减负事项，并提前向基层单位公示并征求意见，允许其结合工作实际对减负计划提出调整建议。其二，事中公开机制要求对基层减负的执行过程予以动态披露。涉及部门协同的减负措施，需将事项进程予以定期或不定期公开，以接受基层的监督并及时调整减负方案。其三，事后公开机制的核心要义在于减负效果评估结果的公开。减负成效不能仅由上级行政机关单方认定，而应引入第三方评估机制，结合基层工作人员的满意度调查、工作效率对比等多元指标形成综合性报告，酌情予以内部公开。
2.基层减负参与原则旨在增强基层减负决策、执行和监督的民主性。依据参与主体地位、类型、作用不同，可以将其分为内部的多部门协同参与和基层工作人员参与，以及外部的专家参与和普通民众参与。借此可以构建四类参与机制：一是构建多部门协同参与机制。建立跨部门的减负联席会议制度，定期通报政策执行中的堵点问题，对于部门利益导致减负措施难以落地的，可启动专项督办程序。二是畅通基层工作人员制度化表达通道。要改变以往权责清单“自下而上”的编制逻辑，尝试对乡镇（街道）履行职责事项清单采取“自下而上”编制模式，即赋予基层自行编制职责事项清单的权限，通过自行编制“基本履职事项清单”“配合履职事项清单”“履职事项负面清单”，从源头厘清基层与上级行政机关的权责关系。只有让基层工作者从被动承受者转变为主动参与者，才能更好地推进减负措施契合实际需求。三是健全专家参与机制。对于涉及数据系统整合等专业性较强的领域，组建涉及公共管理、信息技术、法律等领域的专家库，对于减负决策和执行活动的可行性和合法性予以论证，防范“数字减负”的功能异化。四是探索构建普通民众参与机制。基层负担过重很大程度上源于“痕迹管理”过度迎合形式化考核。必须强调的是，公众满意度才是检验基层治理成效的根本标准。因此，为实现减负后回归“为人民服务”的价值本源，可尝试将人民群众对政务服务的评价纳入减负考核权重，并进一步构建普通民众参与考核评价的制度规则。
四、结语
将习近平法治思想全面贯彻到基层减负工作之中，不仅是规范基层权责边界、破除形式主义进而激发基层治理效能的核心指导思想，更是进一步在法治轨道上推进基层治理体系和治理能力现代化的领航旗帜。以习近平法治思想引领基层减负工作，既能有效保障基层工作人员从冗余事务中解脱出来、聚焦主责主业，又能为基层治理长效化、科学化提供坚实的制度保障。只有将习近平法治思想切实贯彻到基层减负实践中，将习近平法治思想作为纠治基层形式主义、官僚主义的根本思路，才能从根本上破除形式主义、官僚主义滋生的制度温床，实现基层治理生态的实质性提升。未来，应当继续以习近平法治思想为引领，持续完善基层减负法律规范体系，强化政策执行监督，优化协同治理机制，从而在法治轨道上实现基层减负的常态化和长效化。
