摘 要：19世纪末，工业化引发的种种危机凸显美国国家能力不足。为适应工业化时代以及帝国主义竞争需求，美国进步主义者提出构建“行政国家”的改革理念，追求权力集中且强大高效的政府。他们不仅在美国本土开展改革活动，还将该理念推广到海外殖民地，使之变成美国扩张的工具。进步主义改革观念的传播已超越欧美范围，呈现全球性流动景象。在此过程中，进步主义与美国海外扩张相伴而行，混合“文明使命”论、家长制观念与种族主义后，形成一套“监护殖民主义”话语。质言之，进步主义与帝国主义紧密交织，“行政国家”理念既是一种政府改革方案，也是美国的殖民策略与扩张手段。
关键词：进步主义 帝国主义 行政国家 殖民扩张 波多黎各
19世纪末，随着工业化发展和帝国主义竞争加剧，美国国家能力不足问题愈发凸显。在新一代美国政治和知识精英看来，美国建国者构建的分权制衡体制难以适应工业化时代要求。为弥补国家能力不足，他们主张以行政为中心增强政府权能，力图建立强大而高效的“行政国家”（administrative state）。重新认识“国家”、推动政府改革，成为美国进步主义运动的重要目标和内容。“行政国家”兴起标志着美国国家发展的重大转型，既是美国现代国家形态的重要基础，也是其遭遇系统性治理危机的深层根源。
与此同时，美国加入帝国主义殖民扩张运动，成为名副其实的海外殖民帝国。许多美国进步主义者支持帝国主义政策，认为海外扩张对国内改革具有重大意义——不但有机会按照美国模式改造世界，而且新理念可以先在其他国家试验，然后引入国内。他们将目光从美国和欧洲转向亚洲和拉美，在全世界寻找或试验新方案，以求缓和本国经济社会矛盾。
作为美国历史上一场意义深远的改革，进步主义运动长期受到历史学家关注。随着跨国视角引入，学者开始关注进步主义运动的跨国历程，特别是其“跨大西洋”面相。然而，既有研究偏重美国与西欧的交流，缺乏对其他区域的观照。此外，进步主义与帝国主义的关联尚待进一步辨析。实际上，“进步时代”改革者及其政策观念曾在更广泛的地区中跨国流动，尤其在欧美以外的地方，进步主义与帝国主义产生深刻联系。美国政治学、行政学主要开拓者不仅在本土从事改革活动，还积极投入帝国事业，前往海外殖民地推行“行政国家”理念。本文以韦罗贝（William F. Willoughby）等美国政治学者的跨国经历为线索，尝试描绘一幅进步主义改革观念、方案和政策在全球流动的历史图景，进而剖析进步主义与帝国主义的密切关联。
一、“行政国家”理念的兴起
美国建国者设计了一套分权制衡的国家体制，通过限制政府特别是中央政府权力保障“自由”，并不追求甚至要抑制政府“效率”。按美国最高法院大法官路易斯·布兰代斯（Louis Brandeis）的说法，“1787年费城会议确立的权力分立原则，不是为了提高效率，而是为了防止专断权力的行使”。所以，美国早期国家构建体现“限权政府”（limited government）理念，符合“最低限度国家”特点，常被称为“自由的国家”。某种程度上，权力有限、能力较弱的国家形态，适应当时美国人口不多、以农业为主且民间自治能力较强的国情。
当然，不能简单用“弱国家”（weak state）界定美国早期国家，新的研究已解构“弱国家”神话。但要注意到，国家扩张和强化是美国国家构建历史的整体态势，尤其是联邦政府的行政权力，经历由弱到强的变化过程，而19世纪末20世纪初正是“现代行政革命”的时代。
19世纪中后期，美国迈入快速工业化进程，在经济飞速发展的同时整个社会面貌发生深刻变化。工业化、城市化及大量移民涌入，带来许多新问题，包括经济生活混乱、贫富分化严重、阶级对抗加剧和政治腐败盛行等。尽管如此，美国国家治理结构核心仍是建国时期的“限权政府”和后来发展起来的政党政治。政治学家斯蒂芬·斯科夫罗内克指出，19世纪美国是“法院和政党”的国家，两者共同控制美国政府运行，协调国家与社会关系。虽然“法院和政党”体系不意味美国政府是“弱的、消极的或者欠发达的”，但政府已无法应对“工业化时代产生的新商业与安全问题”。在该体系下，美国呈现“民主政治高度发达，但集中治理能力匮乏”的局面，联邦政府行政权力相对弱小，政府效率低下问题尤为突出。原因有二：一是受政党政治影响，政府任职主要取决于党魁以及政党分肥制，而非行政能力；二是政府权力结构失调，“国会在行政事务中作用过大，而总统的领导力相对较弱”。于是，面对工业化引发的经济社会危机，新一轮美国国家构建进入酝酿期，联邦政府行政权力扩张势所必然。
在此情况下，美国出现第一代专业化、职业化的政治学家，他们开始从社会科学层面思考政府改革，并推动行政学（public administration）以及“行政国家”理念兴起。于他们而言，美国政府改革需要解决一个深层次矛盾：在联邦制和权力分立的体制内，如何建设一个强大、高效和足够有能力的联邦政府？
作为新兴学科开拓者，伍德罗·威尔逊和弗兰克·古德诺（Frank J. Goodnow）深感美国体制的种种弊端，先后提出政治与行政二分思想，认为政治是国家意志的表达，涉及选举、立法和政党活动等；行政是国家意志的执行，涉及执行决策的方法、技术与效率等。新政治学家普遍批判性看待美国建国政治哲学，强调权力分立的破坏性以及通过集中权威对其加以纠正。在具有学科奠基意义的《行政学研究》一文中，威尔逊写道：“民主虽然悠久，但在现代观念和条件基础上构建组织机构，仍是一项未竟事业。工业与贸易时代的需求正在迅速增加，而民主国家还不具备承担巨大行政负担的能力。”古德诺强调，“我们正逐步朝着行政集权的方向发展，这是不可抗拒的潮流，因此，这就要求承认政府的活动范围需要受到与以前相比更少的政治影响”。由此，他们把美国政府改革重点转向行政领域，试图把行政“从政治的纷乱和冲突中解脱出来”，以使联邦政府变得“强大、迅速、灵活且高效”。
韦罗贝是这批政治学家和国家构建者中重要一员。如果说美国行政学滥觞于威尔逊与古德诺，那么该学科独立身份的真正形成很大程度上归功于韦罗贝。韦罗贝，1867年出生于弗吉尼亚，后进入约翰·霍普金斯大学研习政治、历史与法律。该校是当时美国高等教育改革先锋与政治学研究重镇，注重实证研究、科学主义方法及将学术与现实问题相结合，是培育和孵化进步主义思想的重要场所。毕业后，韦罗贝一面从事政治学特别是行政管理研究，一面投身进步主义改革浪潮。
在学术方面，韦罗贝进一步发展政治与行政二分思想，强调行政集权重要性，明确把经济与效率作为行政目标。和威尔逊、古德诺一样，韦罗贝认为美国建国者设计的宪法与政治体制并不令人满意，宪法没有对行政权作出清晰规定，导致“整个宪法史都打上立法机关与执行机关为行使该项权力而争斗的烙印”。面对新的时代环境，韦罗贝写道：“现在可以看到，我们必须彻底修正关于权力分立优越性的固有认知；已不再需要严格执行该原则，以防止可能出现的专制和强权；在行政部门内部，必须更有力地集中责任和权力，建立更综合的行政管理体系……人们关注和努力的中心已转向政府履职的经济与效率问题上。可以说，当前政治改革运动很大程度上属于行政领域。”
受企业领域“科学管理”思想影响，韦罗贝提出政府应采取大型控股公司的组织方式：国会作为董事会负责监督与控制，但不介入具体行政运作；行政首长作为总经理负责行政事务，同时设立具有高度自主权的“子公司”处理某项专门业务，“将政府的纯粹事务性和技术性工作置于政治领域之外”，从而提高行政效率。韦罗贝出版大量行政管理方面著作，其《行政学原理》一书被认为是美国行政学理论体系形成的标志之一。
与“进步时代”许多政治学家相似，韦罗贝兼具学者和改革者双重身份。1890年，他入职联邦劳工部门，参与社会经济领域的进步主义改革，此后还出任美国劳工立法协会主席。在参与改革事业之初，韦罗贝有意识向海外特别是欧洲寻求经验，先后5次前往欧洲考察，认为法国的一些改革举措可以“进口”到美国。此类跨国活动生动诠释历史学家罗杰斯描绘的“大西洋的跨越”。与此同时，美国国内进步主义运动逐渐从市政推向联邦层面。用斯科夫罗内克的话来说，1877—1900年的政府改革属于“缝缝补补”（patchwork），而此后20年的国家构建才进入“重构”（reconstitution）阶段，“权力的大门终于向国家行政发展倡导者敞开”。
尽管进步主义改革具有多重维度和意义，但其要义在于“诉诸专家权威并借鉴新兴社会科学成果，将政府转变为解决问题的机器”。基于新的行政学理论，包括韦罗贝在内的美国改革者重新认识“行政”乃至“国家”的意义，不再像建国先辈那样对行政集权满怀戒惧。他们把行政与政治分开，致力于加强行政部门权力，倚重专家进行政府管理，设立大量新官僚机构对经济社会实施规制。政府效率问题受到前所未有的重视，“效率”不仅意味着节约成本、增加产出，还代表现代性和组织化特征。随着新旧“国家”理念更替，美利坚国家逐渐朝着强大“行政国家”演变。
二、从国内改革转向海外扩张
当进步主义在美国国内高歌猛进时，美国正大举向海外扩张，通过1898年美西战争的胜利占据波多黎各、菲律宾和关岛等地，成为与欧洲列强一样的殖民帝国。进步主义者大多支持美国海外扩张，相当一部分人在改造美国社会的同时，积极参与美国的帝国建构与殖民统治。可以说，进步主义运动与美国帝国主义扩张相伴而行。
帝国和殖民地对美国进步主义者具有两方面重要意义。一方面，作为所谓“仁慈的帝国”（benevolent empire），美国肩负“白人的负担”（white man’s burden），向“落后”地区传播“优越的”美国文明。新获得的殖民地就是进步主义的天然“实验室”，给予美国独特机会展示美利坚帝国比欧洲殖民帝国更“进步”、更“文明”。联邦参议员艾伯特·贝弗里奇鼓吹：“我们的制度将乘贸易之翼、紧随国旗之后而远播。美国的法律、秩序、文明及国旗，将扎根于迄今为止仍血迹斑斑、蒙昧黑暗的海岸，凭借上帝之器，这些地方从此变得美丽而光明。”民主党领袖威廉·詹宁斯·布赖恩也认为，“先进国家”只有“自觉且不懈地努力增进落后国家福祉”，才能“证明其领导地位是正当的”。以揭发托拉斯黑幕而闻名的新闻人亨利·劳埃德（Henry Demarest Lloyd）表示，无法想象“当中国人僵化不前，古巴人与菲律宾人被开膛破肚，非洲人继续同类相食的同时”，美国人可以持续进步下去。与文明等级论、种族主义杂糅的“文明使命”（civilizing mission）论，在美国进步主义者心中根深蒂固。
另一方面，帝国主义本身也是“进步”的发动机，是促成美国国内改革的催化剂。很多无法在美国国内实行的改革举措，可先在殖民地“试验”，然后“进口”到美国。当时还是普林斯顿大学教授的威尔逊热情拥抱帝国主义，把海外殖民与国内改革关联起来。他说，“东方注定要被开放与改造……西方标准必然强加于东方”，在此过程中“美国有责任扮演领导角色”。但美国民主制缺乏“集中”、“权威”、“领导力”，无法适用于殖民地治理。殖民地所需的是美国的“品格”，而非具体制度。相反，殖民治理能够帮助美国改进自身民主体制，“我们或许会获得负责任的领导，取代通过公共集会进行治理；获得训练有素、组织严密的行政体系，取代由私人提名与盲目选举产生的官员来管理”。进步主义杂志《新共和》创刊人赫伯特·克罗利认为，美西战争使汉密尔顿主义复兴成为可能，“那场战争及其导致的领土扩张政策，非但没有阻碍国内改良进程，反而凭借其激发的强烈国家抱负，为国家改革事业注入巨大动力”。
1901年，西奥多·罗斯福接替遇刺的麦金莱就任美国总统。罗斯福既是美国进步主义运动的旗手，也是典型的帝国主义者，对内大刀阔斧推行改革，对外鼓吹扩张和崇尚武力。19世纪末帝国主义瓜分世界狂潮以及美国作为世界大国崛起，使罗斯福开始展望美国的新角色，并鼓励更多美国人前往海外建功立业——“在世界历史上，人们从未有过如此机会，可以建立新政治体，探索新国家，征服各王国，并尝试使旧国家的政府政策适应新的陌生环境”。罗斯福毫不掩饰对扩张与帝国身份的追求，称“我们国家的整部历史就是一部扩张史”，“扩张并非令人遗憾的事，而是让人骄傲的成就”，强调“只有文明民族的尚武力量才能给世界带来和平”。
罗斯福的帝国主义思想在美国知识界引发广泛共鸣。19世纪末兴起的美国社会科学不仅是进步主义改革的思想动力，也为美国殖民扩张提供知识支撑。在海外扩张刺激下，美国历史学、经济学和政治学等学科纷纷转向殖民地与帝国研究，帝国主义政策得到美国各学术团体普遍拥护。“帝国热”在美国政治学、行政学中尤为流行，涌现出一批以殖民行政（colonial administration）研究著称的学者，比如韦罗贝、古德诺、芮恩施、劳伦斯·洛厄尔（A. Lawrence Lowell）、利奥·罗（Leo S. Rowe）、伯纳德·摩西（Bernard Moses）等。他们围绕“如何统治新殖民地”撰写论著、发表演讲以及开设课程，不少人还直接参与美国殖民实践，积极投入帝国事业。
白人种族主义深刻塑造殖民行政的知识生产。威斯康星大学政治学者芮恩施的系列论著对殖民行政研究具有奠基意义，他深信美国文明不可能被限制在国家边界内，常以“白人的负担”话术为美国扩张辩护。加州大学政治学科创建者伯纳德·摩西指出，“当代文明精神无法容忍野蛮民族的自我孤立”，对殖民地人民而言，“接受优越强权的控制乃势所必然”。在1906年美国政治学会年会上，学者阿莱恩·爱尔兰提出殖民行政研究“科学化”，即以效率而非道德原则分析殖民政策，旨在“实际解决一个种族管理另一个种族事务时产生的问题”。进步主义学者普遍认为，“种族”是世界政治的基本单位，种族间关系将是新世纪全球最核心问题，解决之道则来自美国国内经验，强有力的政府被视为维护白人利益的关键。通过将殖民行政转化为涉及效率的“科学”问题，而非关于道德与主权的政治问题，进步主义学者试图对帝国主义“去政治化”。换言之，美国殖民者可凭借专家身份与“科学”名义，对殖民地实施专制殖民统治。
对热心于帝国事业的进步主义学者而言，专制统治是殖民行政之根本。美国政治学会首任会长古德诺基于法国、英国和荷兰的殖民经验认为，如果让“依附种族”获得政治权利，往往会产生灾难性后果，反而是采取“家长式甚至专制的治理方法”，才会给“统治者和被统治者都带来无可置疑的裨益”。关于如何解释美国自由主义传统与殖民实践之间的矛盾，政治学者利奥·罗辩解说，“有种错误观点认为，美国统治的扩展意味着政治权利平等。纵观我们历史，维持秩序与安全才是最高原则，为此我们准备将所有其他政治理想和原则置于次位”。擅长理想主义言辞的威尔逊在谈论殖民行政时直言，美国希望的统治方式是“不容任何抵抗的强力手段，依循源自我们自身经验的权利原则，而非他们的”。被视为“美国政治学之父”的约翰·伯吉斯甚至宣称，“文明国家在以武力强行建构组织外，有权采取更进一步措施。如果野蛮民族对此竭力抵抗，文明国家可以消除他们并取而代之”。
在殖民地实施专制统治的主张植根于“白人优越主义”意识形态，同时满足现实行政需求，故受到美国精英广泛支持。他们不必顾及国内体制的种种限制，通过专制手段在海外强行开展“行政国家”试验。
进步主义知识与观念是美国殖民政策的重要思想资源，简言之，通过改革政府来改造社会，主张以行政为中心扩大政府职能，加强对经济社会事务的干预。在美国学者科林·摩尔看来，美国殖民政策并非独立的帝国政策体系，而是进步主义社会政策“集合”。与国内改革相似，美国帝国主义者相信，行政是治理殖民地的关键，通过提高行政的科学性和效率可以避免腐败和政党纷争，实现“好政府”。贝弗里奇称，美国殖民政策的成败很大程度上取决于“行政”，由“先进民族”展示的“政府行政管理，是传播文明的自然法则”。此外，他们试图通过“新的殖民行政政策”，证明美国管理殖民地与欧洲殖民帝国不同。可以说，殖民行政在美国殖民政策制定中占主导地位。
在殖民政策形成和实施过程中，美国政府尝试借鉴国内进步主义改革模式，同时任命大量进步主义人士充任殖民官员。韦罗贝正是其中一员。1901—1909年，他先后担任波多黎各财政长官、政务长和行政委员会主席，一度任代理总督，深度参与美国对殖民地的统治与改造，被总统罗斯福称为“波多黎各政府核心人物（King-pin）”。1901年11月，韦罗贝响应罗斯福征召前往加勒比海岛国，进步主义观念紧跟美国殖民扩张步伐而跨国流动。
三、美国对波多黎各的殖民改造
1898年美国从西班牙手中夺取波多黎各，使其沦为美国殖民地。波多黎各成为美国向拉美渗透的前哨据点，也是原材料供应的重要基地。但相比于战略和经济价值，该岛屿对美国的重要性更多体现在：它是“用来测试美版教化使命优越性的案例，也是向整个拉丁美洲展示自由与民主价值的橱窗”。帝国史名家霍普金斯认为，“要了解美国加入西方帝国建设者之列的决心，没有比波多黎各更贴切的案例了”。
美国殖民者首先为殖民统治波多黎各寻找“合法性”。美国殖民政策主要设计者、陆军部部长伊莱休·鲁特（Elihu Root）说道：“在波多黎各人被赋予完全自治权之前，他们必须首先学习自我控制和尊重立宪政府原则的课程……如果缺乏有力之手指引与教导，他们将不可避免地失败。”韦罗贝声称，“当我们把目光投向波多黎各之类的国家时”，会发现“那里的居民没有任何自治传统，性情更容易激动，习惯于看重眼前而非长远目标，并且根深蒂固地倾向于将个人、家庭及其他私利置于公共利益之上”，所以不能直接给予他们自治权，必须接受美国“训练”。鲁特和韦罗贝的言论，典型体现美国殖民者惯用的“监护殖民主义”（tutelary colonialism）话语，即当地人缺乏自治能力，处于政治上的“孩童”时期，需要美国作为“导师”或“父亲”提供监护与政治训练。正如威尔逊所说，“他们必须以被监护者身份服从。在关于政府与正义的深奥事务上，他们是孩童，我们是成年人”。
基于进步主义思维，韦罗贝认为波多黎各存在的问题与美国国内极为相似，比如把持美国政治的是“大佬”和“政治机器”，而在波多黎各则是家族首领和宗派势力，他们从事政治活动的共同原则是分肥制和私人裙带关系。韦罗贝以进步主义者口吻说道：“该岛地方政府最大弊端在于，未能选拔出克己奉公的官员。”因此，同国内改革一样，美国在波多黎各最重要任务是“行政和政府的重组”，建立新的政治机构和法律体系，并且该制度要尽可能“符合美国的原则和习惯”。韦罗贝把“行政”置于优先地位，指出“最大问题是行政而非立法”，“符合盎格鲁—撒克逊精神的制度和法律”能否成功移植到殖民地，将“完全取决于执行这些法律的方式，以及美国代表在行使其控制和监督之责时的策略和能力”。波多黎各正好提供了一个试验场，使进步主义者有机会在海外构建“行政国家”。
在中央政府层面，根据1900年国会通过的《福勒克法》（Foraker Act），美国在波多黎各建立高度中央集权的政府体制。殖民地权力主要掌握在总督和行政委员会（The Executive Council）手中，他们均由美国总统任命。行政委员会由11人组成（一般是5个波多黎各人和6个美国人），既充当议会上院发挥立法职能，又是殖民地最高行政机关，下设政务长、检察长、财政长官、审计长、内政专员和教育专员6个部门首长职位（长期被美国人垄断）。由此，波多黎各政府立法与行政合二为一，明显与美国自身政府体制不同，也不符合分权制衡原则。作为行政委员会主席，韦罗贝称该机构是美国扩张与殖民史上“最具独创性的政治制度”，并解释如此设置是为了让殖民地政府获得最大限度的“行政效率”。
在波多黎各，美国进步主义者终于可以摆脱国内体制约束，使立法与行政合为一体，从而尽可能消除所谓“有害的立法”，满足他们对行政效率的追求。1907年韦罗贝总结说，短短6年内，此委员会就完成许多重要工作，修订该地大部分基本法，包括“仿照美国现存法律制定政治法典、民法典和刑法典，取代旧的西班牙法律；建立全新税收体系；全面改造司法系统；彻底重组地方市政体制，以符合美国理想；创建教育体系以及制定许多其他重要法律”。
至于地方政府层面，韦罗贝等人的目标是加强中央对地方的控制，同时增加市镇行政权。尽管在西班牙殖民统治下，波多黎各已有一套完整的地方治理体系，但在韦罗贝看来，该体系不仅毫无效率，而且充斥着以权谋私、入不敷出、山头林立等问题，“完全不符合美国理论与实践”，“我们要尽早对其进行彻底改造”。改革具体过程是：一方面，将地方人事权和财政权集中到市（镇）长手中，给予地方行政首长最高权威；另一方面，诸如教育、司法和治安等重要职权，被置于殖民地中央政府掌控下。按照韦罗贝的说法，“中央政府必须保留权威以保证最低限度的效率，及时惩处可能出现的失职或欺诈行为”。
整体上看，美国从中央和地方两个层面改造波多黎各政府，包括韦罗贝在内的美国殖民官员，急切地在新获殖民地上推行进步主义观念。他们更重视中央集权和行政效率，而非“分权制衡”、“限权政府”等美国传统政治原则。因此，美国构建的殖民地政府具有高度中央集权特征，完全受宗主国控制而非对当地人民负责。美国的举措引发波多黎各本土精英强烈不满，自治运动领袖路易斯·里维拉控诉，“手握大权的总督成为至高无上的仲裁者，无须对波多黎各人民负责，人民也无法阻止其犯错或滥权”。在波多黎各人看来，《福勒克法》严重违背美国自身“共和原则”和宪法精神，属于赤裸裸的暴政。甚至连美国联邦众议员威廉·琼斯（William A. Jones）也承认，美国强加于波多黎各的政府本质上是“专制政体”，把波多黎各人看作没有任何权利的“被征服臣民”，《福勒克法》带来的是“非民主”统治与腐败。
美国帝国主义者极力为殖民地政府体制辩护。政治学者利奥·罗曾在波多黎各担任殖民官员，目睹殖民地政府建立导致“失望与愤恨席卷整个岛屿”，但他辩解说，美国人眼中的“自由制度”不宜移植到波多黎各，只有“高度中央集权的行政”才适合当地。贝弗里奇辩称，《独立宣言》不要求所有政府都必须获得“被统治者同意”，通过美国文明扩张，完美的政府可能先在殖民地实现，海外殖民治理反而“对于国内善治来说是一种启示、模范和刺激”。但事实是，重构殖民地政府的本质并非基于美国文明与进步主义观念的“优越性”，而是美国军事占领与殖民统治，是刺刀与枪口下的殖民地国家构建。
就美帝国史而言，殖民地国家构建始终是美国殖民统治的核心问题，波多黎各与菲律宾在其中占据特殊位置。比较美国早期对两地政府的改造，可以看到相似的殖民策略与统治模式。殖民地政府核心部门由美国总统任命的总督与行政委员会（在菲律宾称作“菲律宾委员会”）组成，与美国的权力分立原则相悖，行政委员会既是总督内阁，又充当立法机关一部分。殖民地立法机关在形式上有立法权，但总督拥有否决权，美国国会也有权废除殖民地的任何法律。在司法方面，殖民地最高法院法官都由美国总统任命，美国最高法院拥有终审权。因此，殖民地的实际权力牢牢掌握在美国殖民官员手中，且受到宗主国权力中心严密监控。
此外，两者制度背后均存在“监护殖民主义”意识形态，融合家长制观念、种族主义与“文明使命”思想。美国殖民者自诩“导师”或“父亲”，一方面宣称要传授“自治”技艺，另一方面却不肯放松对殖民地的掌控。鲁特指出，殖民地政府既要符合美国行政模式，也要吸收当地人参与其中，但须防范“因他们的不成熟而导致政府失效”。韦罗贝则断言，“如果起初允许他们完全自主处理事务”，那就“不可能获得自治训练”；“好政府”乃是“由更高权威强制实现的”。第一届菲律宾委员会主席、康奈尔大学校长雅各布·舒尔曼强调，“只要美国保有菲律宾群岛主权，它对整个政府的控制就必须是绝对且无可争议的……我们邀请菲律宾人在行政事务上合作……但美国必须始终占据主导地位”。美国殖民者口中的“监护”，实质是维持殖民统治“合法化”的工具。
总之，美国殖民者迫切希望在新占据殖民地实践进步主义观念，企图打造与美国本土不同的“行政国家”，根本上是为强化对当地的政治控制、巩固美国殖民统治。其结果给当地带来严重危害，造成政治失语、经济依附和社会动荡，甚至酿成人道惨剧。所谓“自治”在美国殖民地名存实亡，如芝加哥大学教授朱利安·戈所言，“在美国的新帝国里，民主、自由和公民权没有容身之所”。显然，美利坚帝国既不“例外”，更非“仁慈”。
四、跨国经验的回流及影响
美国进步主义者执着地把国内改革观念和方案“出口”到世界各地，既出于推广美国模式的“文明优越论”，又因为他们相信进步主义在海外的命运关系本国改革事业成败。1909年，克罗利在极具影响力的进步主义著作《美国生活的希望》中写道：“（美国）将在世界政治事务中扮演越来越重要、越来越具体的角色；尽管存在‘老式民主’的顾虑和偏见，但全力以赴扮演好这一角色的意愿，将成为更好实现我们国内生活目标的有益且必要的动力。”
殖民地成为美国最好的试验场，美国殖民者可不受约束地施展拳脚，通过强植美式理念与制度检验其有效性，根本目的不是解决他国实际问题，而是更好服务美国自身利益。芮恩施深知，出于所谓“无私精神”或以“人道主义”为由帮助其他民族的说法，不过是自欺欺人，“征服与压制往往使用残酷手段，倘若未曾遭遇所谓文明教化者，这些民族恐怕会过得更幸福”；扩张是为满足美国自身需求，因此“殖民扩张必须首先从我们自身文明需求的角度评判”。韦罗贝把殖民行政视为国内改革的“指南”，称“在波多黎各为解决政府与行政问题所做的一切，对整个美国的重要意义不亚于对波多黎各本身”。从韦罗贝等人跨国经历可见，海外经验重新激发美国人的政治想象，反过来推动美国国内政治改革。
在理论层面，韦罗贝把对波多黎各的观察思考融入其政治学、行政学知识体系。1905年他出版《美国领地与属地》一书，开拓性考察美国殖民地政府体制。古德诺高度评价该书，称其全面覆盖美国殖民活动的过去与当下，清晰描述美国属地治理体系。在另一本影响广泛的专著《现代国家的政府》中，韦罗贝指出建立“民治政府”的前提是构造立法与行政合二为一的政府架构，加强行政部门权力，对任何处于政治转型中的国家都适用。1932年，他担任美国政治学会会长，在演说中提出美国政治学界亟待解决两大问题：一是重新评估“民治政府”的哲学基础及现实状况；二是研究“落后民族”的政府与行政，着眼于如何为他们提供有序且高效的行政管理，同时解释外部强权干涉“正当性”问题。韦罗贝的演说流露出美国政治学界根深蒂固的帝国情结。
除韦罗贝外，许多美国学者在参与殖民实践后重新投入学术研究，推动殖民行政成为美国政治学、行政学早期核心领域之一。韦罗贝、芮恩施、古德诺、摩西等均跻身美国殖民行政研究奠基者之列，主张在殖民地实施自上而下的国家构建，认为当地民众尚未获得自治能力，必须搁置民主原则，实行专制统治。通过倡导殖民行政“科学化”，他们将政治问题转化为技术问题，把殖民统治重新定义为“科学的”行政工作，从而掩盖背后的政治意图和经济利益。由此观之，美国政治学、行政学的起源与美国帝国主义和殖民扩张密切关联。尽管它们标榜自身的科学性和客观性，但历史底色却是“文明使命”论与白人种族主义。
在实践层面，海外经历为韦罗贝积累丰富经验，成为他推动美国国内改革的知识和思想资源。担任波多黎各财政长官期间，韦罗贝大力推动殖民地财政集中化，尤为关注预算问题。据他解释，预算不仅是统计问题，还关涉政府权力结构与行政效率，“所有行政事务都围绕它运转，在很大程度上受其支配”。1909年回到美国后，他先后任职于联邦人口普查局和塔夫脱总统设立的经济与效率委员会。该委员会的设立被视作美国公共行政发展史上的里程碑，是“第一次系统的全国层面改革动议”。塔夫脱指出：“（行政部门）这个庞大组织，从未被作为行政机制详细研究……也没有任何全面的努力去列举或归类它的各种活动，以清晰展示政府正在做什么。”委员会提出设置中央行政管理机构与建立国家预算体系的革新方案，其中很多思想与殖民行政实践密切相关。1916年韦罗贝就任政府研究所首任所长，该研究所是美国专门从事联邦行政管理研究的先驱机构，迅速成为美国行政改革重要策源地。此时，韦罗贝把美国改革的突破口放在预算方面。
出于对强大行政权的戒惧，美国建国者在制度设计上有意防范总统对国家预算的控制。各行政部门实质上直接向国会报送预算，结果是国会在行政上拥有很大话语权，而总统难以全面控制行政部门。威尔逊认为，国会委员会才是真正的内阁部长，“名义上的部长只不过是机要秘书而已”。此外，由于缺乏统一明晰的预算，美国政府变成一个“看不见的政府”，既无法高效治理，也很难对其监督。韦罗贝瞄准预算改革，本质上是将预算作为“政治改革工具”，借此调整政府部门的权力结构。
在韦罗贝及政府研究所推动下，美国联邦预算改革运动迅速走向深入。1919年，他协助众议院拨款委员会主席詹姆斯·古德（James W. Good）起草预算改革法案的主要内容。在9月国会预算改革听证会上，韦罗贝的发言产生重要影响。首先，他重点介绍其海外经历，包括实地考察英国预算体制，主持对波多黎各财政体制的全面重组。其次，他阐释有关政府权力结构的理论，即国会应扮演“董事会”角色，职责是为政府确立合理的规则和制度，更重要的是，为行政首长行使“总经理”职权创造有利条件。尽管国会已赋予总统许多行政权力，但“它从未要求总统承担总经理的真正职责”。最后，他强调总统才是掌握预算编制的最佳人选，因为“他不仅是政府行政部门唯一民选官员，因而能够被人民严格问责，还是唯一代表政府整体而非部分的官员”。韦罗贝将总统视为举国意志的代表，可以概括为“总统代表”（presidential representation）论，成为推动预算改革的主要思想动力。预算改革的根本目的在于重塑美国政府权力结构，强化总统权威，“让总统在行政事务上能够支配他的内阁”。
作为政府研究所领导者，韦罗贝围绕预算改革做了大量学术研究，并经常与国会议员协商，甚至直接与总统讨论。在游说过程中，他有意援引波多黎各经验，论证行政预算模式的优越性。上述工作使他成为美国最有影响力的预算改革倡导者之一，最终取得重大立法成果。1921年6月，《预算与会计法》（Budget and Accounting Act）生效，明确授予总统编制全面、完整的政府预算的权力，结束政府内部各行其是、支离破碎的预算运行状况，正式确立国家行政预算制度。在韦罗贝帮助下，美国预算局很快成立。除技术性职能外，预算局更大的作用是在行政部门中塑造共同身份意识，牢固树立总统作为最高行政长官的权威。
此次联邦预算改革对美国现代国家构建具有重要意义。时任美国总统沃伦·哈定指出，《预算与会计法》确立的预算制度及其实践，标志着“美国开启建国以来有关政府行为的最重大改革”。斯科夫罗内克认为，该法律成为“创建一个新美利坚国家及官僚政治的分水岭”。新的预算制度改变了总统、国会和联邦官僚机构的权力关系，增强了总统权力和地位，构成美国现代“行政国家”的重要基础。
结 语
美国进步主义观念的传播呈现全球性流动景象。在此过程中，进步主义与帝国主义相伴而行、渐趋合流，主要原因是两者在思想底色上高度契合，均以文明等级论、白人种族主义以及国家干预主义为基础。“行政国家”理念既是一种政府改革方案，也是美国的殖民策略与扩张手段，其跨国流动过程体现出改革与扩张的双重逻辑。
在美国，工业化时代催生“行政国家”理念，该理念倡导权力集中以及强大高效的政府，反映美国新一代精英对“国家”的不同理解。如果说美国建国一代关心的是如何抑制国家权力，旨在维护各州联合和地方自治，“进步时代”的改革者则着眼于如何赋予国家更多权能，以应对工业化危机和满足帝国主义全球竞争需要。建立在新国家理念上的进步主义改革，推动美利坚国家不断向“强国家”方向演化：对内提升行政分支的权能和效率，强化总统权力；对外展现出更多攻击性、压迫性，具有愈发明显的帝国特征。
美国“行政国家”理念的跨国旅程无疑是失败的。在波多黎各，美国凭借坚船利炮自上而下改造当地政府，构建出高度中央集权的政府体制。通过前所未有的权力集中，美国自称要教会波多黎各人“自治”，但在当地精英看来，此举违背美国承诺，剥夺波多黎各人平等的政治权利与公民身份，导致严重认同危机和政治失语。他们很快对“监护式占领”感到幻灭，随之爆发持续不断的抗争运动以及对真正独立的诉求。无论是在波多黎各还是菲律宾，美国殖民统治的实质都是领土占领与政治控制，伴随经济掠夺与文化渗透，旨在建构服务于宗主国利益的等级化帝国体系。美国所谓“仁慈的帝国”是一个自欺欺人的谎言。
归根结底，以韦罗贝为代表的美国进步主义者，本质上是美国“文明优越论”的信奉者，执意按照美国模式改造世界。其方案本是应对美国体制衰败、解决工业化时代政治弊病的一种办法，却被当作放之四海皆准的模式和标准。波多黎各、菲律宾成为透镜，经其映射，进步主义者看到的并非他国实际，而是想象中的美国模样，反映了自己的欲望、焦虑以及对本国发展道路的种种设想。换言之，殖民地作为美国人想象中的“他者”，其意义在于为美国提供实现其“抱负”的试验场，帮助美国扩大全球权力、建构帝国身份。
此外，进步主义观念在跨国流动中发生变质，夹带种族主义、“文明使命”论和家长制观念等成分，打上深深的帝国主义烙印。美国向波多黎各强制输出制度和文化，给当地带来的不是自治和繁荣，而是难以摆脱的殖民地身份。波多黎各的遭遇是美国在世界上强推美式理念的缩影。自19世纪末以降，成长为世界大国的美国往往利用强权地位，输出自身制度模式和价值理念，善于以“文明”、“进步”、“科学”等话术加以包装，其深层动因是塑造符合美国利益与价值观的世界。然而，美国不顾文明多样性强推美式理念，非但不能解决他国问题，反而干扰其自主发展，最终导致许多国家和地区深陷动荡与冲突泥潭。
（作者滕凯炜，系南开大学世界近现代史研究中心副教授）
