“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，国有企业在服务国家战略全局中的定位愈发凸显，要在共同富裕、区域协调发展、绿色转型等领域进一步发挥示范作用，推动经济、社会、环境效益协同提升，加快推进高质量发展。2026年《政府工作报告》提出，制定和实施进一步深化国资国企改革方案，推进国有经济布局优化和结构调整。“十五五”时期，国有经济布局优化要紧扣“国家战略执行者、现代化产业体系引领者、民生保障支撑者”的定位，聚焦战略安全、产业引领、国计民生、公共服务四个核心功能，按照分类来推进国有资本的“三个集中”：一是向国家安全、命脉领域集中，强化能源、军工、粮食、供应链等领域控制力，推动战略资源整合，防范“卡脖子”风险。二是向国计民生、公共服务领域集中，加大公共卫生、应急保障、基础设施投入，提升公益类国企服务能力与可持续性。三是向前瞻性战略性新兴产业集中，布局AI、生物制造、低空经济、量子科技等未来赛道，打造新兴支柱产业，建设现代化产业体系，实现从“规模扩张”到“质量引领”的转型，实现更好服务于国家战略的功能使命。
“十五五”规划纲要提出，制定实施国有经济布局优化和结构调整指引目录。总体方向上，国有资本要以指引目录为依据，推动以“三个集中”为核心的结构调整，并实现功能升级。应加快建立国有企业履行战略使命评价制度、深化分类改革和完善分类考核评价体系，以更加精准地评估国有经济履行使命功能、服务国家战略的绩效水平，进而更加有效地调整国有资本的“三个集中”实施方向与力度。
国务院国资委主要负责同志在今年全国两会期间表示，“十五五”时期要努力改变国有经济布局战线长、分布广但高端化不足、低端化较多的情况，尽可能把中央企业的资产和88%以上的营业收入集中到国民经济97个行业大类中的20个重点行业，进一步强化国有经济保障国家产业链供应链安全、推动科技自立自强、服务国家重大战略的核心能力。
着眼于国有经济布局与结构调整的战略目标，“十五五”时期推进国有资本的“三个集中”应从六个方面着力。
一是企业层面，要以企业为主体，运用市场化手段，突出主业，聚焦实业，更加注重做强和做专，深化供给侧结构性改革，继续大力推进战略性重组与专业化整合。从横向专业化看，对同类业务、同质化竞争领域实施战略性重组，破除行业“内卷”，推动资源向优势企业、主业企业集中，提升规模效应与协同效应。从纵向产业链看，围绕重点产业链，推进上下游企业整合，打造“链主企业”，提升产业链供应链韧性与安全水平，构建自主可控、安全高效的现代化产业链体系。通过战略性重组布局前瞻性战略性新兴产业，加大新一代信息技术、人工智能、新能源、新材料、生物技术、绿色环保等产业投资力度。从着力方向看，坚持“有进有退”的双向专业化整合，盘活存量资产。从“进”的角度看，要精准推进：加大对核心功能领域、科技创新、新兴产业的增量投入，通过产业基金、股权投资等方式引导资本流向关键环节。从“退”的角度看，要果断（有序）退出不具备竞争优势的一般性竞争领域，逐步处置“两非”“两资”（非主业、非优势业务和低效、无效资产），处置“僵尸企业”，压缩管理层级，推动大型企业扁平化改造，提升资本运营效率。
二是产业层面，要大力构建现代化产业体系，坚持两端发力、双轮驱动。一方面是抓好传统产业的强基转型，国有企业要加快制造业高端化、智能化、绿色化进程，深化“人工智能+”专项，推动数字技术与传统产业融合，降低“两金”占比，提升高端供给能力。特别是在钢铁、石化、建材等传统行业推动数字化、智能化改造。通过构建智能车间、智能工厂，加快工业互联网等新一代信息技术的部署应用，实现产业效率和质量的双提升。另一方面是抓好新兴产业的战略布局，深入实施央企产业焕新行动和未来产业启航行动，健全新兴产业培育机制，不断催生新产业、新模式、新动能，加快构建未来发展新优势。引领绿色转型和数字融合。大力发展绿色制造、绿色交通、绿色能源等领域，推动国有企业在节能降碳、资源循环利用等方面发挥示范带动作用。进一步推动数字经济与实体经济深度融合，支持数字技术全面赋能生产、研发、运营等环节，打造数实融合发展新格局。
三是区域层面，要结合国家区域发展战略，推进区域布局优化与协同发展。央企要聚焦国家重大战略实施，地方国企要紧扣区域产业禀赋精准发力。央地国资要协同布局，实现产业升级同频共振，优化国有资本区域配置。进一步推动东部国企向高端环节升级，中西部国企聚焦资源转化与特色产业，建立跨区域利益共享机制，引导国有资本向城市群与重点区域集聚，推动国有资本在关键领域、核心产业形成规模效应与协同效应，切实提升国有资本配置效率与产业引领能力。在全球布局方面，落实好“一带一路”倡议，规范有序“走出去”。聚焦能源资源、关键技术、物流枢纽等领域，建设全球战略支点，提升国际竞争力，同时强化境外风险防控，保障海外资产安全。
四是完善国资监督管理体制机制，提升监管效能。要深化以管资本为主的国资监管体制改革，把“放得活”与“管得好”结合起来，不断提高监管效能。一是充分释放活力。坚持政企分开、政资分开，充分尊重和维护企业法人财产权和经营自主权，充分尊重基层首创精神，在守住安全底线的前提下，鼓励企业开展个性化、差异化改革探索。二是切实加强监管。压实压紧国有资产保值增值责任，完善分类监管、分类考核体系，将服务国家战略、突破关键技术、保障产业链安全等纳入考核评价体系；强化穿透式监管，运用大数据、人工智能、区块链等技术构建智能化监测预警体系，加强对重大投资、并购重组、境外经营等重点环节的监督；健全违规经营投资责任追究机制，让国资监管既有力度又有温度，既防范国有资产流失，又充分激发企业创新活力。三是国资监管机构之间要加强战略协同，增强同各有关管理部门的政策协调和信息共享，不断提升政策精准性、科学性、一致性，健全经营性国有资产集中统一监管制度，发挥好专业化、体系化、法治化、高效化监管优势。
五是充分发挥国有资本投资、运营公司作用。进一步明晰国有资本投资、运营公司（两类公司）的功能定位。“两类公司”应成为国有资本布局新经济的“主操盘手”和市场化运作的专业平台，要充分发挥其资本运作、产业培育、资源整合的核心作用和资本运作优势，打造市场化资本运作平台，通过并购重组、基金投资等市场化手段，引导推动国有资本向国家重点领域、战略性新兴产业合理流动、优化配置，同时发挥其在培育整合新兴产业、盘活存量国有资产中的工具作用，通过国有资本优化布局，提升资本配置效率，实现保值增值，引导社会资本参与重点产业和领域。国务院国资委应明确其在新经济领域的功能定位和投资指引，赋予其更大的投资决策自主权。推动“两类公司”设立聚焦于“五类经济”的产业引导基金、创业投资基金和并购基金，通过“直投+基金”模式进行前瞻性、战略性股权投资，培育一批具有全球竞争力的“专精特新”企业和未来产业。
六是国企与民企共生互补、协同共进。“十五五”规划纲要提出，充分激发各类经营主体活力。坚持和落实“两个毫不动摇”。国有企业和民营企业以市场化方式规范开展股权合作、战略协作、资源整合，在重点行业和关键领域形成国有资本引领、多种所有制资本协同发展的格局，既发挥国有资本的战略支撑作用，又激发各类市场主体的活力。
民营企业是国有企业实现四大核心功能的重要参与者、支撑者、合作者。在战略安全方面，民企是产业链安全的重要组成部分。从分工看，国企抓顶层、关键、重资产、“卡脖子”环节（例如芯片材料、大装置、基础软件、能源资源、国防军工总装等）；民企抓细分配套、零部件、工艺、材料、专精特新。民企的配套能力、成本优势、快速迭代等助力国企的“链长”功能更好地落地。在产业引领方面，民企是创新与效率的重要来源。从分工看，国企擅长长周期、重投入、高风险、强外部性的基础研究与重大攻关。民企擅长市场化试错、快速产业化、应用创新、模式创新。很多新技术、新业态、新场景最先由民企突破。民企可以帮国企降低创新成本，加快成果转化，提升市场适配性，形成“国企引领—民企跟进—整体跃升”的产业生态。在国计民生方面，民企是就业、消费、基层供给的主体。在公共服务方面，民企是市场化供给的重要补充。在公益与准公共产品方面，政府托底、多元供给。从分工看，国企保基本、保公平、保底线，民企补品质、补效率、补覆盖。
作者为国务院国有资产监督管理委员会研究中心研究员
本文摘自《“十五五”时期国有经济布局优化与结构调整路径建议》，原载《中国发展观察》2026年第5期
