作者：宋亦明，北京外国语大学国际关系学院副教授；凌宵鹏，北京外国语大学国际关系学院硕士研究生
来源：本文系《战略决策研究》2026年第4期网络首发文章。
内容提要：在国际制度间竞争加剧的亚太地区，亚太经合组织（APEC）虽遭遇多方面挑战却未走向衰朽，反而成为各经济体选择对话的多边平台。既有研究多从合法性等视角审视APEC，批评其难以推动实质性进展和摆脱外部冲击，但这尚不能充分解释该制度何以存续并展现出不可替代的制度价值。对此，本文首先基于开放性、集中性、控制性与灵活性四个维度刻画APEC的制度设计。研究发现，APEC以高开放性汇聚异质性成员、以适度集中性维持运营架构、以低控制性保障成员政策自主性、以高灵活性降低遵约成本，这种“形散”设计使APEC在承受内外生冲击后不仅维持核心议程的连续性，更能通过议程创新实现功能调适与改进，进而生成“神聚”的制度韧性。在此基础上，本文结合金融危机、制度竞争与大国博弈等内外生冲击进一步检验APEC的制度价值，该制度在其中发挥出“协调平台”与“理念孵化器”的作用。由此，本文不仅系统识别出APEC得以发展并发挥作用的根源所在，还提供了理解国际制度潜在的多元价值的新思路。
关键词：APEC；制度设计；制度韧性；制度竞争；内外生冲击
一、引言
国际制度的复杂性是当前国际制度研究的重要议程，相关研究以“国际制度竞争”“竞争性多边主义”“制度复合体”等为核心概念逐渐形成学理体系。这些研究将单个国际制度置于制度复合体的场域中加以分析，探讨具有不同特性的制度在竞争环境中何以出现发展差异。除了在议题领域层面刻画制度复合体之外，在区域层面亦开始出现关于制度复合体的探讨。区域制度复合体指“聚焦特定区域的彼此重叠的一系列制度集合”，包括功能领域、制度成员和职能范围的重叠。正如议题特性会影响内部制度复合体的结构，不同地区之间制度复合体的形态在议题范围、成员构成与制度密度等方面亦会产生分异。而这对地区内的单个国际制度有何影响尚待系统性阐释。
亚太地区各国和地区在经济领域的制度合作为此提供了可观测的试验场。“亚太体系和秩序走势已经成为当今世界面临的一个重大问题和挑战。”这一地区自20世纪80年代末开始兴起了新一轮区域主义，一批以亚太经合组织（Asia-Pacific Economic Cooperation，APEC）为代表的参与经济治理的国际制度纷纷涌现。此后这迅速升级为制度过剩的局面，各个国际制度彼此交织重叠形成“意大利面碗效应”，产生大量额外的商业交易成本。其中，各个国家和地区可能采取“择地行诉”的策略，即挑选符合自身利益的场所进行谈判或裁决。这无疑使得国际制度间竞争在进一步加剧的同时，恶化各个国际制度的处境与生存状态。
然而，APEC却成为了一个相对反常的特例。其曾多次陷入险情，并且被国内外学者诟病为没有实质性进展的“清谈馆”，但当前该制度反而成为许多国家和地区在众多制度场所中选择对话的多边平台。对中国而言，习近平主席强调，“亚太经合组织是亚太地区最重要的经济合作机制，为促进亚太地区增长和繁荣作出了重要贡献”。对美国而言，即使特朗普政府退出了大多数正式的国际制度，但其驻APEC高级官员凯西·梅斯（Casey Mace）表明，APEC仍是美国在亚太地区推进放松管制和对美友好商业政策的首要平台。对于菲律宾和泰国等中小国家而言，APEC亦是“多边主义的关键基石，使各经济体能够有效管理日益加剧的地缘政治经济竞争”，“在加强与区域伙伴和论坛合作方面具有独特优势”。那么在制度竞争与大国战略博弈的环境中，为何看似衰朽的APEC依然对亚太地区经济体起到无法替代的作用？换而言之，即使对成员经济体缺乏义务约束，APEC为何仍具有韧性，以使其能从内外生冲击中存续，并展现出重要的制度价值？
为回答上述问题，本文其余部分将围绕五个方面展开。第二部分基于制度合法性、动态性、自主性与复杂性四个视角梳理APEC相关的国际制度研究，并突出了这些视角的未尽之处。第三部分以APEC的制度设计为出发点，解释APEC得以从多次内生与外生冲击中存续的根源。第四部分落脚于APEC的制度韧性，依据这一概念的内涵深入剖析APEC如何维系自身的稳定性与目标的向心性。第五部分则分别以金融危机、制度竞争与大国博弈等多重挑战为例，分析APEC在其中如何在保持韧性的同时发挥作用。第六部分是结论。
二、“重新发现”APEC
关于APEC的学术讨论颇丰，横跨国际经济学、国际法学与国际关系学等多个学科。而在国际关系学界，不同学者对这一制度有效性等方面的评价褒贬不一。因此，如同詹姆斯·G·马奇（James G. March）等“重新发现制度”的关键作用，本文也将“重新发现”APEC这一国际制度的价值究竟如何。值得一提的是，虽然许多研究都涉及APEC的讨论，但可能并未囿于国际制度的范畴，而是触及国际组织和国际机制。尽管三者的概念范畴并不完全一致，但对相关文献的梳理仍具有通约性。这些APEC的制度相关研究大体可以从四个视角回顾。
首先是从制度合法性的视角出发讨论APEC。制度合法性指一个制度的权威被国家和地区的政府与公民等受众认为是适当行使，从而使组织得以正常运营的信念。既有研究认为该制度受限于奉行的“自愿性多边主义”，领导人宣言无需各成员内部立法机构认可,在国际法范畴内没有法律约束力,只有政治上的道义约束力。APEC约束成员和推动实质进展的效力不彰，因而难以获得成员的广泛认可。这一问题在1997年金融危机爆发后充分暴露，被众多学者所讨论。虽然1997年APEC提出“部门自愿提前自由化倡议”，即在15个部门加速贸易和投资自由化与便利化进程，然而金融危机的爆发导致部分成员经济体的开放政策趋向保守，APEC只能将这一倡议提交给世界贸易组织处理。同时，APEC对金融危机的爆发亦无能为力，不得不求助于国际货币基金组织。这一局面严重损害APEC的声誉，令各成员意识到APEC缺乏足够的行动能力。成员间过大的分歧进一步使APEC丧失协调的功能。内部成员的负面看法并不利于APEC合法性的提升，使得APEC在发展进程受阻的同时，在内部成员的认知中亦处于边缘化的地位。因此，在制度合法性的视角下，既有研究对APEC的评价较为负面。
其二，对APEC有消极评价的还有制度动态性视角下的研究，这些研究聚焦于APEC的演变历程。其中，学界关注的重点莫过于APEC议题泛化的显著趋势。从1999年东帝汶局势这一政治议题首次进入APEC议程，到2001年“9·11”事件后反恐问题被纳入讨论，APEC的议题出现“泛安全化”与政治化。APEC的关注范围逐渐扩展至非经济议题，包括食品安全、气候变化、性别平等、公共卫生、防灾减灾等众多领域。尽管议题泛化回应了国际社会现实的变化，也为亚太地区贸易投资合作带来新内容，但有学者批评这些无序泛化的议题增加了APEC机制的负担，稀释了内部成员对贸易和投资自由化等核心议题的聚焦。因此，APEC通过贸易和投资自由化与便利化推动区域经济一体化的努力被其他议题冲淡，逐渐偏离了原来的方向和核心的战略目标。
其三是在制度自主性的角度下讨论APEC，这一视角与委托—代理理论密切相关。该理论指成员经济体政府作为委托人，委托国际制度成为代理人，以执行一些将使内部成员受益的功能。作为代理人的APEC不仅需要回应成员利益，还需要保证自身的主体性。既有研究涉及该制度中各成员的参与及其差异化诉求，如日本与东盟国家等。其中，学界尤其关注中美两国与APEC的关系。中国方面，多数研究将APEC作为中国从“局外人”到塑造者与引领者的见证。作为中国参与的第一个区域经济合作组织，1991年中国加入APEC时坚持其不具有约束力的非正式制度形式。但中国不仅积极履行渐进市场开放的承诺，而且在2014年主导APEC通过《北京路线图》等，逐渐在议程设置、理念指导等方面发挥重要作用，切实推进亚太自贸区建设。美国方面，有学者认为APEC是服务于美国霸权的工具，美国试图通过该制度推进构建以美国为中心的亚太经济秩序；但也有研究认为美国难以通过APEC将自身经济议程与价值观强加于亚太地区的各成员中。虽然关于主导国存在与否及其身份仍有争议，但这些研究都潜在地将APEC作为大国开展自贸区战略与制度竞争的被动载体。
其四，低估APEC能动性的观点亦出现于制度复杂性角度的研究中，有关研究察觉到APEC内部存在次区域安排等大量国际制度。譬如，制度竞争的研究发现，在APEC内部主要成员之间存在明显分歧的背景下，美国转向构建《跨太平洋伙伴关系协定》（Trans-Pacific Partnership，TPP），相应地东盟则倡议发起《区域全面经济伙伴关系协定》（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP），以及地区主义的学者则在APEC建立之初便发觉其与东亚经济集团（East Asia Economic Group，EAEG）之间存在冲突；而在金融危机爆发后，APEC所暴露出的短板也为东亚主导的“10+3”机制的迅速崛起提供机会。类似地，东亚峰会亦开始聚焦于亚洲地区的经济合作，打破APEC的垄断地位。另外，美国所提出的以“印太经济框架”（Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity，IPEF）为代表的小多边主义亦独立于APEC框架之外。甚至还有学者认为双边贸易协定同样偏离了APEC的贸易自由化计划。因此，这些制度不仅加剧了区域的碎片化趋势，还使得APEC在推动区域一体化的进程中逐渐边缘化。在这一视角下，无论是双边、小多边、区域组织还是全球性组织都将对APEC施加竞争压力，但APEC对这些国际制度产生的影响则被淡化。
总而言之，这些研究共同构成解释APEC演变与现状的基础。就理论意义而言，既有研究已经实现关于APEC的因果讨论。其中，影响APEC发展的各种因素包括大国干预以及规范等级体系的变动等。同时，APEC将对亚太经济一体化的路径与前景产生深远影响。就实践意义而言，上述研究也为守成国与崛起国如何在亚太地区谋划和实施制度方略带来启示。尽管如此，既有研究尚未充分阐明APEC的价值。一方面，既有研究认为该制度已然沦为“空谈俱乐部”，并且在主要职能上僵化衰朽。但这忽视了APEC事实上依旧在贸易领域发挥作用，并且已经推动成员实现一定进展。况且区域经济制度的议题泛化已是大势所趋，APEC只是回应了国际制度职能拓展的浪潮。当前APEC不仅仍然致力于建设亚太自贸区，凝聚各方在贸易和投资等领域的合作共识；而且在贸易投资便利化和经济增长等方面取得重大成就。这些成就不应被完全否定。另一方面，既有研究也过于强调APEC作为大国竞争和制度竞争等内外生冲击的承受者，低估了该制度在其中作为“协调平台”与“理念孵化器”的作用。虽然该制度自成立之初，各成员经济体便在制度形式等方面出现多次分歧，但自1993年起至今APEC几乎每年都能举行领导人峰会等一系列会议。同时，APEC亦正在商议稳步推进RCEP与《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，CPTPP）“彼此对接、融合共进，为亚太自由贸易区建设聚势汇能”。这些举措都意味着APEC具有应对内外生冲击的意愿和将风险转化为发展机遇的能力。因此，本文将剖析APEC在困境中所呈现的向心性与发挥的作用，以及这些优势的来源。
三、为何“形散”：APEC的制度设计
虽然上述研究批评APEC缺乏约束力的非正式制度设计导致其无法推动成员经济体实质性进展，但本文认为APEC所具有的向心性与韧性恰恰根植于其制度设计。在论证这一点之前，首先需要系统性地刻画国际制度的设计。本文参照国际制度理性设计范式，通过成员规则、议题范围、集中化、控制性和灵活性五个维度对比亚太地区经济领域的国际制度。自这一范式诞生后，便有学者应用该范式刻画亚太地区的国际制度。近期研究则以成员规则、议题范围与协调单元为制度设计的核心维度，并指出“选择这三个维度是基于以往的研究以及对其重要性的共识。其他作者可以根据其理论或实证方面的预期，选择关注不同的核心维度”。鉴于关于议题领域维度的研究较少，该维度的重要性较低，故而下文不再将这一维度作为关键维度。同时，出于议题可比性的考虑，本文将分析范围控制在参与亚太经济领域的区域性制度，因此下文将特别关注开放性、集中性、控制性和灵活性四个维度下国际制度的设计。
如表1所示，国际制度的开放性维度涉及国际制度的成员规则。开放性较高意味着该制度不排斥域内外经济体加入，以及欢迎东亚或亚太地区之外国家和地区的参与。集中性可以通过该制度是否有传播和收集信息、促进实施的集中机构进行衡量，存在且数量越多则集中性水平越高。控制性反映国际制度内是否存在垄断地位的国家、成员间的地位是否相对平等、决策规则是否相对公平等，在发起、运营与决策等环节中存在垄断规则的成员则控制性程度较高。灵活性代表制度是否具有约束力、可否变革不合时宜的条款以及议事是否高效。缺乏较强约束力、易于修订章程条款且协商高效的制度往往能适应突发事件或新的制度需求，因而灵活性较高。基于此，本文将绘制四维的雷达图，呈现APEC与其他亚太地区同类制度的设计在不同维度上的异同。如图1所示，亚太地区经济领域的国际制度错综复杂，不仅包括APEC、“10+3”机制与东亚峰会和博鳌亚洲论坛等论坛型组织、亚投行与东盟等正式组织，还涵盖以RCEP与CPTPP为代表的贸易协定，以及IPEF等小多边制度。从中可以发现，APEC的制度设计具有“形散”的特性。
其一，相较于“10+3”机制这些锚定东亚地区的制度，APEC的制度开放性较高，自成立之初便践行“开放地区主义”原则。该原则在强调明确地域范围的同时，注重对东亚之外国家和地区参与的欢迎，以及内部成员之间的相互开放。在这一原则指导下，APEC不仅广泛纳入智利和秘鲁等非东亚国家作为成员，也强调削减这些成员间的关税壁垒。虽然早期研究认为小规模团体有利于集体行动的成功，但这些庞大而异质的成员实际上更有利于APEC的存续。一方面，更多的国家可能带来更庞大的预算和更充足的人员编制。这些财力与人力上的优势有助于缓解暂时性的资源短缺问题，使国际制度能够通过调整运营模式增强应对挑战的能力。另一方面，当国际制度为不同类型的成员提供服务时，更异质的成员提供了开展多样化业务和吸引不同相关主体的机会。这也与既有研究观点相符，内部成员更具多样性有助于提升国际制度的存续能力。
其二，既不同于未设立秘书处与理事会等机制的东亚峰会，也区别于一体化程度较高、设立一系列附属机构的东盟，APEC具有适度的制度集中性。具体而言，其具备首脑会议及部长级会议等决策机构，高官会、委员会及工作组等执行机构，以及秘书处等辅助机构。这一设计有益于其参与区域治理和应对区域性挑战。在决策的制定方面，APEC的体制由下至上：从功能性机构就具体议题提出措施、建议和计划，到高管会磋商达成共识后向部长级会议提供报告，再到部长会审议报告并撰写领导人宣言草案。这一流程能够使APEC的决策反映国际社会实践。在决策的执行方面，虽然主要依靠成员的单边行动计划，但APEC会进行协调性的集体行动计划，并且在确定框架的基础上定期评议和监督。这两方面不仅增强了APEC应对区域秩序转型的能力，还在一定程度上实现成员自身利益与制度自主性的平衡，使得成员经济体更认可这一组织。
其三，显著有别于IPEF等受美国垄断的小多边制度和博鳌亚洲论坛等中国主导的制度，APEC并不会为单一国家的利益所操纵，因而被控制的程度较低。APEC遵循相互尊重、互利互惠、协商一致的行事原则，因而内部成员的地位和话语权相对平等。这一制度设计的优势在于回应了东亚各国和地区的利益诉求。最首先的需要是通过贸易自由化谋求经济发展。既有研究已经证明，越依赖贸易的经济体越有可能参与更多组织，并为组织授予更多权限。因而APEC为东亚国家和地区提供了促进经济发展的贸易途径。在此基础上，则是谋求和平发展与地位平等。APEC等区域贸易制度通过增加冲突发生的机会成本、促进信息交换和调解成员冲突等手段确保区域内的永久和平与稳定，以及联合有效抵御和阻遏外部强权可能的侵犯和干涉，更好保障域内成员的安全和政策自主性。
其四，不同于RCEP和CPTPP等具有强制约束力且条款难以修改的正式贸易协定，APEC通过坚持非正式的制度设计实现较高的灵活性。制度的正式程度通过其是否有约束力进行衡量，而APEC非正式的设计意味着各成员经济体可以降低遵约成本，以渐进方式实现既定目标。这一非约束性的设计同样受到东亚国家和地区的推崇，亦有其独到之处。这种灵活性能够促使各成员经济体根据情况变化重新谈判或修改协议，有助于APEC及时回应国际社会现实变化。尤其在大国间分歧较大时，该制度允许成员在不承担法律责任的前提下进行风险较低的协商议事。总之，这些特性使得APEC成为亚太经济领域相关国家和地区之间唯一能共同深度参与的最高级别论坛，并且能够较好地应对激烈的内外生冲击，有利于自身的长远发展。
四、何以“神聚”：APEC的制度韧性
APEC在开放性、集中性、控制性与灵活性维度上具有“形散”特性的制度设计决定了其能从多次挑战中存续并展现价值。为系统性回顾APEC自创立以来的历程，本文将先梳理既有研究中衡量国际制度状态与活力的标准。国际制度的生存状态大体可以分为创新、运作、衰退、僵化与死亡等阶段。其中，处于创新阶段的国际制度往往会出现显著的变迁，如组织发起与草创、重要成员的加入等。运作阶段则是制度维持现状，每年至少举行一次内部会议并执行其既定职能的时期。僵化状态指国际制度虽然在继续运作，但在执行既定任务方面没有任何进展。制度死亡或解散的形式包括演替、到期、名存实亡等。关于这些形式有多种判定标准，如战争相关数据库认为国际制度超过十年没有活动迹象则可以视为死亡。从中可以发现，国际制度开展活动的频率以及对于既有目标的实现程度是反映其生存状态与活力的重要指标。其举行的会议等活动数量越频繁，则该制度生存状态越良好；其在实现原定职能上的产出与进展越多，则该制度的活力越高。通过这两方面的标准，可以判断APEC究竟是否衰朽。
图2对比了亚太地区经济领域各国际制度的生存状态。其中，APEC自1994年至1996年期间，确立了以实现亚太地区贸易和投资自由化为使命的“茂物目标”，以及配合落实的《大阪行动议程》与《马尼拉行动计划》。而在1997年金融危机之后，“部门自愿提前自由化倡议”受阻，开始出现议题泛化趋势；但是2001年的上海峰会又回摆到贸易议题中，并且会上提出了允许少数成员先行推动贸易投资自由化的“探路者方式”。此后数年APEC都能维持正常运营，并且在贸易投资便利化和经济技术合作议题上亦渐有进展。同时，日益激增的国际制度使得亚太地区的经济治理格局愈发复杂。但该制度仍然在亚太一体化进程中发挥关键作用。在“茂物目标”于2020年到期之后，APEC不仅能够发布目标实现进度的评估报告，亦通过了致力于实现“开放、活力、强韧、和平的亚太共同体”的《2040年亚太经合组织布特拉加亚愿景》。总而言之，即使曾经出现发展受挫的情况，但APEC并未趋于衰朽，而是在多次冲击中呈现出制度韧性。
韧性或弹性的概念在心理学等多个学科广泛应用，而关于弹性治理与组织韧性的讨论分别兴起于国际关系学和管理学。相应地，国际制度相关的韧性研究分别关注全球治理中制度复合体的韧性与制度个体的韧性。一方面，伴随着人类社会进入一个高度不确定和高度复杂的“全球风险社会”时代，既有研究探讨了全球治理的不同议题下的制度复合体应该如何有效应对这些风险与挑战。另一方面则是本文所关注的制度个体的韧性。制度韧性指在内源性风险或外源性挑战下，制度保持其结构与功能稳定性的能力，及其采取动态调整以适应新环境的过程。需要注意的是，制度韧性并非意味着制度在遭受冲击后毫发无损，而是强调其能够维持核心规范与基本架构的连续性，同时通过制度学习与规则创新实现适应性转型。这种韧性既包含制度在困境中存续的抗压维度，也包含从风险中汲取经验并实现功能升级的进化维度。因此，制度韧性既是静态的结果表现，也是动态的生发过程；不仅包含承载冲击时反弹复原的能力，还包括事后使制度更加坚韧和预防险情再次发生的改进。
当前，制度韧性已成为衡量区域组织能否可持续发展的关键指标，既有研究也已经分析了亚太地区其他国际制度的韧性，包括东盟与上海合作组织等。从上述定义出发，可以发现APEC同样具有一定程度的制度韧性。APEC自1989年成立以来，经历了冷战终结后的国际格局重组、1997年亚洲金融危机、2008年全球金融危机以及2017年特朗普首次当选美国总统后大国博弈加剧等多重挑战。在这些节点上，APEC虽未采取具有法律约束力的集体行动，但始终维持了部长级会议等一系列会议的年度召开机制，保持了贸易投资自由化与便利化等核心议程的连续性，并在历次冲击后逐步拓展至供应链韧性、数字经济、可持续能源等新议题领域。因此，APEC在持续外部压力下维持基本架构稳定的同时，通过议程创新实现功能调适，这完全符合制度韧性的理论界定。
APEC这种超出预期的生命力恰恰归功于其软性的制度设计。该制度非约束性的自主自愿、协商一致的原则允许成员经济体根据自身政治经济环境的变化灵活调整参与深度与政策承诺，无需因一时的政策分歧而危及整体制度框架。这极大降低了成员的遵约成本风险，使其在面对外部冲击时能够开展“松散型合作”。这种因势利导的“松散型合作”并非合作的缺位，而是一种以低制度化成本维持合作关系存续的策略选择。APEC作为“清谈馆”的最大效力便在于它所构建的关系及其过程，使得成员间合作成为理性选择。当部分成员因风险而暂时收缩对外合作时，其他成员仍可继续推进相关议程；当风险逐渐降低时，看似松散的合作节点又能迅速重新聚合为更为紧密的网络。相比之下，依赖强制性规则与条款难以变更的国际制度往往在地缘政治突变或成员内部政治转向时因无法灵活调适而陷入瘫痪或分裂；过度软性的制度则可能丧失使得成员凝聚的向心力，甚至缺乏应对挑战的意愿。APEC适度“形散”的制度设计则处于二者之间的平衡，造就了其“神不散”的制度韧性。
五、多重挑战下APEC的制度价值
制度韧性并非抽象的理论概念，而是在区域性或全球性挑战中得以检验和彰显的实践品质。下文将以金融危机、制度竞争、大国博弈等内外生冲击为例，具体分析APEC如何在保持韧性的同时展现出“协调平台”与“理念孵化器”的制度价值。事实上，在APEC成立之初，各成员经济体曾围绕APEC的制度设计与“茂物目标”的时间表等方面展开交锋，但从中APEC的合作方式大体得以确定，因而这实际上未构成严重的内源性风险。APEC遭遇的第一次严峻挑战，来自于1997年亚洲金融危机带来的外生冲击。这场危机迫使部分成员出于保护本土产业的考虑采取贸易保护主义措施，这与APEC推动的“开放地区主义”构成直接张力。
对此，APEC迅速将金融合作与危机应对纳入核心议程，其作为区域“协调平台”的价值在金融危机中得以凸显。1997年APEC领导人非正式会议上明确呼吁加强区域金融合作，并支持国际货币基金组织等组织的危机救助努力。该制度以过程为导向，为受援国与援助国之间提供了直接沟通的渠道，有助于缓解危机期间的信息不对称与信任赤字。更为重要的是，1997年金融危机直接推动了APEC职能的创新，促使APEC成员在后续年份中逐步推进金融领域的合作倡议。2001年，APEC领导人峰会上通过了《上海共识》，明确提出加强金融体系建设、提高金融市场透明度、完善金融监管框架等目标；同时也重申了实现“茂物目标”的决心，使得APEC的核心议程得以回归到贸易议题上。
APEC之所以能够在金融危机之中发挥上述作用，根源在于其独特的制度设计所赋予的韧性特征。首先，高开放性有助于APEC在金融危机中广泛积累应对经验。该组织内多元的成员结构中存在差异化的利益诉求与政策偏好。当部分成员因自身能力不足而转向保护主义时，其他成员仍可继续倡导开放议程，形成内部的政策平衡与相互参照。成员间即使可能在应对危机的具体手段上分歧过大，但都以恢复经济为目的，APEC便为各成员提供了“求同存异”的多边平台。广泛的成员覆盖使APEC能够汇集不同发展阶段经济体应对危机的经验，为区域层面的政策协调提供更为丰富的知识基础。其次，APEC的低控制性确保了成员经济体的政策自主性。政策自主性指成员经济体“在某一特定国际制度中因其拥有的结构性地位而享有的依据自身意愿行事的自由度。”在APEC中，成员经济体可以根据自身情况自主决定参与区域金融合作的深度与节奏，这种制度设计降低了成员的退出动机。再次，APEC的适度集中性与高灵活性允许其因势利导地设置新的金融议题。APEC能够将金融监管合作等议题在不同级别的会议上层层递进地纳入讨论范围并实践应对方案，而无需经历漫长的条约谈判与批准程序。这使得APEC在金融危机时期展现出更快的响应速度。
这些制度设计上的特征亦有助于APEC应对2008年金融危机的外生冲击。2008年APEC发表的《利马宣言》强调反对一切形式的保护主义，各成员经济体承诺在未来12个月内不采取新的投资与贸易限制措施。这一承诺向全球市场传递了亚太经济体坚持开放合作的政治意愿，有助于遏制保护主义浪潮的蔓延。因此，APEC的制度价值再次得到验证。值得注意的是，APEC在两次金融危机中的应对并非没有局限。例如APEC无法提供实质性援助，亦无法对成员的保护主义措施进行法律约束。然而，这些局限恰恰为APEC发挥独到作用提供了机会。正是因为不承担硬约束功能，APEC才能在金融危机时期避免被成员经济体政策分歧左右而陷入难以做出决策与产出成果的僵局，而是继续促进各方展开对话、达成共识并发表领导人宣言。这种“有所不为而有所为”的逻辑便是APEC制度设计的精髓所在。
在两次金融危机期间，其他国际制度的创立与发展对APEC的制度韧性带来了新的挑战。在1997年金融危机中，“10+3”机制建立，并创设了“清迈倡议”这一正式金融合作安排。但实际上，APEC在数次峰会上的谈判与通过的宣言为这些更为正式的制度创新培育了必要的共识土壤，发挥了“理念孵化器”的作用。在2008年金融危机中，二十国集团（G20）成为全球宏观经济治理领域的核心，这在一定程度上稀释了APEC在区域经济治理中的话语权。但APEC展现出其作为“协调平台”的制度价值。APEC成员中包含几乎所有G20的亚太成员，使得APEC成为G20共识在区域层面传导与落实的重要渠道。譬如，G20关于反对保护主义的承诺便在APEC的部长级会议上得以在亚太区域层面具体化与重申。因此，APEC发挥了衔接全球议程与区域实践的独特作用。
而在两次金融危机之后，一批正式的国际制度纷纷建立，愈演愈烈的制度竞争所带来的外生冲击则给APEC的制度韧性带来长期考验。其中，在与APEC的核心职能紧密相关的贸易投资领域，CPTPP与RCEP正并行推进。前者旨在构建高标准的亚太区域贸易协定，涵盖知识产权、劳工标准、环境保护等“下一代贸易议题”。后者则由东盟主导，以整合现有的自由贸易协定网络为目标，强调发展包容性与渐进自由化，在规则深度上相对温和。两个协定在成员构成上存在显著重叠，但在规则标准与区域一体化的路径上存在明显张力。与此同时，IPEF以供应链韧性、清洁能源、公平经济、税收与反腐败为支柱，试图在亚太区域构建排他性较强的非正式合作网络。此外，新近的《数字经济伙伴关系协定》（Digital Economy Partnership Agreement，DEPA）也在亚太数字治理领域开辟了制度空间。这种制度间竞争的格局可能导致APEC陷入多重困境：其一，正式贸易协定在关税减让等核心领域取得的实质性进展凸显APEC所倡导的协商一致原则下的贸易自由化路径效率不足；其二，不同协定在电子商务、知识产权等领域设定了差异化的规则标准，增加了交易成本；其三，成员将大量外交资源投入其他贸易谈判进程，稀释对APEC议程的关注度与参与度。
对此，APEC一方面通过非约束性的最佳实践建议为成员对正式条款的接纳提供缓冲余地。以数字经济为例，DEPA等协定在数据跨境流动等领域设定的规则对许多发展中经济体而言门槛过高，APEC则凭借《互联网和数字经济路线图》《跨境隐私规则体系》等倡议，为成员提供渐进适应数字经济规则的空间。这有助于缩小不同经济体之间的数字鸿沟，为后续参与正式协定创造条件，体现出APEC作为制度竞争中“协调平台”的独特价值。另一方面，APEC积极倡导CPTPP与RCEP等协定的对接融合，这符合亚太地区的整体利益与深切愿望。鉴于此，APEC秘书处于2025年发布了《关于亚太经合组织区域内自由贸易协定的趋同与差异的研究》报告。研究结果与既有研究观点相似，即CPTPP与RCEP大多数章节内容具有中等至较高水平的共通性，因而推动现有安排的相互补充在一定程度上可行。此外，APEC所倡导的“开放的地区主义”与自主自愿原则也为缓解制度竞争中贸易治理碎片化的趋势提供了规范性框架。正如既有研究已经发现国际制度间竞争存在缓和与相互协调的演进方向，该制度可以通过政策对话等方式促进不同规则体系之间的渐进融合。
在数次大规模外生冲击之外，APEC在美国的单边主义政策导致的内源性危机中亦展现出制度价值。一方面，特朗普将“美国优先”奉为圭臬，退出TPP、《巴黎协定》等多项国际制度。另一方面，特朗普政府对各国展开贸易战、加征“对等关税”，进而损害亚太自贸区建设的推进。受此影响，2018年APEC峰会上便首次未能通过领导人宣言，而是由主席发表声明。尽管如此，APEC在中美关系紧张时期仍旧发挥了不可替代的“协调平台”功能。譬如，2023年APEC峰会期间，习近平主席访美并与拜登总统举行会晤，双方同意推动和加强在人工智能等领域的对话合作。又如，2025年APEC峰会期间，特朗普再次上台后与中国领导人进行首次会晤，双方就加强在经贸与能源等领域的合作、促进人文交流等方面达成共识。APEC在其中为中美双方提供了更为中性的协商场合，降低了双方会面的政治门槛，进而为后续的双边对话打下基础。
APEC之所以在大国竞争与制度竞争中存续，并且促进经济体之间的对话与制度规则的融合，同样根植于其制度设计所赋予的独特优势。首先，APEC的适度集中性与议程灵活性使其能够通过议程设置与方向引导的功能，更好地发挥协调国际制度间竞争的作用。APEC可以迅速将新兴贸易议题纳入讨论范围，通过领导人宣言、部长声明等形式凝聚区域共识，为后续正式制度谈判提供政治方向与原则框架，从而起到“理念孵化器”的作用。其次，APEC的开放性与低控制性使其成为唯一能够汇聚所有主要主体进行对话的多边平台。由于中美两国难以在对方主导的亚投行或IPEF等制度框架内开展实质性合作，APEC成为两国领导人能够定期会面，并且与其他成员协商一致的少数多边场合之一。这种促使全员参与和对话的“协调平台”价值在大国竞争的背景下便尤为珍贵。
综上所述，无论是应对外生或内源性挑战，APEC的制度价值均体现在其“形散而神聚”的制度特性之中。如图3所示，该制度并非依靠强制力推动区域合作，而是基于“形散”的制度设计，通过提供对话平台、衔接新兴议程、培育政策共识、孵化制度创新等制度职能，在内外生冲击中维持自身参与治理的连续性与向心性。其制度价值虽然在短期内不如显性可量化的正式贸易协定，但在长远意义上，APEC为亚太地区的包容性和可持续经济增长提供了不可或缺的制度基础。
六、结语
在全球治理体系中多重危机相互交织的严峻背景下，APEC的制度价值在当前亚太地缘政治经济格局中愈发凸显。即便遭遇多次内外生冲击，APEC对亚太各经济体而言依旧是“亚太地区首要经济合作论坛和理念孵化器”。其中，习近平主席多次强调，虽然“国际形势变乱交织，全球经济增长乏力，世界正站在新的十字路口”，但仍需要“重温创立亚太经合组织初心，以更具活力和韧性的亚太合作为世界作出突出贡献”。类似地，美国总统特朗普亦指出，“全球贸易体系要求APEC各成员成为共同致力于使该体系更加公平、更具可持续性的伙伴”。泰国总理陈锡尧（Anutin Charnvirakul）更是认为“尽管地缘政治经济存在不确定性，且多边主义势头减弱，APEC仍有能力维持一个开放、包容和公平的市场，促进地区的可持续稳定”。这些政策性话语共同指向一个核心问题：在多重挑战复合加剧的复杂环境中，为何看似制度水平较低的APEC能够锲而不舍地推动贸易自由化与经济增长，发挥不可替代的作用？
本文围绕这一问题展开系统分析。研究发现，APEC高开放性、适度集中性、低控制性与高灵活性的“形散”制度设计构成了其制度韧性“神聚”的根基所在。其非约束性的自主自愿、协商一致原则降低了成员经济体的遵约成本风险，使制度在面对外部危机时仍能开展“松散型合作”，将制度转化为具备高耐压性的结构。正因如此，这种制度韧性使APEC能够在金融危机、制度竞争与大国竞争等多次内生与外生冲击中存续，并且发挥“理念孵化器”与“协调平台”的作用。作为“理念孵化器”，它通过非约束性倡议为后续正式的金融与贸易制度创新培育共识；作为“协调平台”，它既为成员经济体提供低风险的沟通渠道，防止金融合作网络的彻底断裂，也为制度间竞争营造缓冲地带与融合空间。正如APEC秘书处执行主任爱德华多·佩德罗萨（Eduardo Pedrosa）所言，“在一个碎片化的世界中，信任是亚太地区最强的货币”。
由此，本文的理论贡献在于正视APEC的制度价值。既有研究大多将APEC视为缺乏约束力的“清谈馆”或制度竞争的承受者。本文则指出，APEC的价值不仅在于从多方面挑战中存续的韧性，更在于其能够主动转化内外部冲击为发展机遇。这超越了硬法优于软法的简单判断，为理解非正式国际制度的多元价值提供新的理论视角。尽管如此，本研究仍存在一定局限。例如，未通过构建制度韧性的量化指标体系对APEC等国际制度的韧性进行更为系统的比较评估。又如，对APEC内部不同成员在制度韧性生成过程中的差异化角色分析有待深化。
基于上述研究发现，本文可以为相关主体带来政策启示。对我国而言，首先应继续将APEC作为参与亚太区域经济治理的核心，于部长级会议和领导人非正式会议上积极发声，进而在贸易投资自由化、经济技术合作等领域充分发挥建设性主导作用。其次，在通过APEC参与区域治理过程中所提出的中国方案亦需要论证其合理性与正当性。这需要确保方案既符合我国发展利益，又能回应其他成员的核心关切。再次，应积极利用APEC推动数字贸易与供应链韧性等新兴议题的共识建设与试点合作，为我国后续参与CPTPP等高标准协定谈判、对接更高水平经贸协定积累政策经验。
对APEC而言，应进一步强化其功能定位，在维持论坛性质的同时，探索建立更高效的制度规则衔接与成员信息分享机制。这有助于降低制度碎片化带来的交易成本。同时，应加强秘书处能力建设，提升对成员单边行动与集体行动计划的监督评议功能，在非约束性框架内增强制度的透明度与问责性。以此可以在不损害自主自愿原则的前提下，提升承诺的公信力和执行效力。对亚太地区而言，各方应珍视APEC所代表的包容性多边主义传统与政府间合作的网络关系。在坚持开放的地区主义原则基础上，以亚太自由贸易区为远景目标，推动实现“强劲、平衡、安全、可持续和包容增长”。唯有各成员秉持“共商、共建、共享”的理念，APEC才能在复杂多变的国际环境中持续发挥亚太经济合作主渠道作用，为区域乃至全球经济治理贡献行之有效的“亚太方案”。
