摘 要：20世纪90年代，有案不移、有案难移、以罚代刑是我国法治建设的难题，为此建立了刑事优先论，要求案件涉嫌犯罪事实时及时移送侦查机关，中止行政违法调查。基于行政前置性要求以及刑法谦抑性考量，实践中采取行政优先论，多数行政犯案件由行政执法部门以执法程序主导调查，在基本查清犯罪事实后再移送公安机关。由于行政机关调查能力不足，影响案件事实真相的查明。刑事优先论与行政优先论都是建立在违法调查与犯罪侦查相分离的基础上，成为制约“行刑衔接”的主要问题。对“行政犯”的违法犯罪调查，需要发挥行政机关和侦查机关的共同作用，“行刑衔接”应当从分离式走向联动式，赋予公安机关在案件涉嫌犯罪时及时介入调查的职权，在调查过程中行政机关与公安机关充分配合，协同调查违法犯罪事实。
关键词：行刑衔接；行政执法；刑事侦查；联勤联动
20世纪90年代，我国有案不移、以罚代刑问题较为严重，此后一段时期国家着力解决行政执法与刑事司法衔接不畅的问题，为此密集出台了多份“两法衔接”的规范性文件，包括2001年国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，2006年最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》，2011年2月中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》等。我国还从2012年开始规范专门领域的“两法衔接”制度，出台了证券期货、假劣药品、工商执法、食品药品、环境保护、林业草原等领域的“两法衔接”规范性文件，在这些文件中确立了刑事优先原则。
尽管如此，实践中行刑衔接空转现象依然较为严重，“有案不移、以罚代刑、有案难移”的顽疾并未得到根本性化解。如，生态环境部近年来的通报数据显示，近几年移送涉嫌环境污染犯罪案件只占下达行政处罚决定的1%。如此低的环境污染犯罪案件移送率，不符合我国环境污染问题严重的现状，体现了行刑衔接不畅的实践困境。2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出了“两法”衔接中存在的问题是“有案不移、有案难移、以罚代刑”等，将“健全行政执法和刑事司法衔接机制”作为我国法治建设的重要内容。2021年8月，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》再次强调，“完善行政执法与刑事司法衔接机制，加强‘两法衔接’信息平台建设，推进信息共享机制化、案件移送标准和程序规范化”。
国家治理“两法衔接”至今已经三十余年，其治理路径、实施效果需要总结反思。传统上对行刑衔接的研究主要聚焦于行政执法与刑事司法如何前后衔接，集中在行政处罚与刑罚的关系、移送案件的标准、证据衔接、检察监督等方面。近年来，学界开始反思刑事优先的治理路径，有学者提出行政优先论，主张行政执法前置。那么，如何整合行政执法调查和刑事侦查（初查）程序，从程序的角度推动行政犯领域行政违法与刑事犯罪的协同治理，需要进一步研究。
一、刑事优先论的内涵与理论基础
刑事优先原则是指在行政违法调查处理程序中发现涉嫌犯罪事实时，应当及时将案件移送侦查机关，中止行政调查程序，依照刑事诉讼程序追究刑事责任。刑事优先原则早期出现在民刑交叉案件中，我国传统刑事司法对民刑交叉案件采取刑事优先论，要求在涉嫌构成犯罪时，及时将案件移送侦查机关，暂停民事司法程序。刑法学者在研究行政处罚与刑事处罚关系问题时也主张“刑事优先”，认为要保障刑法的优先适用，先适用刑事诉讼程序解决刑事责任问题，之后再进行行政处罚。这种主张与立法相应而生，得到各地、各行业系统规范性文件日益明确的认同和肯定。
（一）刑事优先论的主要内容
1.现行立法明确了及时移送原则，这是刑事优先原则的第一层内涵。最早规定行刑衔接的是1996年的《行政处罚法》（2017年《行政处罚法》修改时保留该规定），其第22条明确要求“违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任”。该条明确了行政机关的移送义务，但是并未明确要求“及时移送”。1997年《刑法》修改后，在第402条规定了徇私舞弊不移交刑事案件罪，长期不移送案件可能构成犯罪。
2001年国务院制定的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第1条规定（2020年修订时保留该规定），“为了保证行政执法机关向公安机关及时移送涉嫌犯罪案件”。该规定较为正式地明确了“刑事优先论”的第一层含义，即及时移送原则。2006年《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》第1条第1款规定了在涉嫌犯罪时及时移送，“行政执法机关在查办案件过程中，对符合刑事追诉标准、涉嫌犯罪的案件，应当制作《涉嫌犯罪案件移送书》，及时将案件向同级公安机关移送，并抄送同级人民检察院”。
2021年，全国人民代表大会常务委员会修订《行政处罚法》，在第27条第1款将原第22条修改为“违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关，依法追究刑事责任”，在国家法律层面正式明确了及时移送原则。但是，第57条规定，调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，“违法行为涉嫌犯罪的，移送司法机关”。因此，需要合理解释这两条之间的关系，笔者认为第57条只是明确在调查终结符合条件时的移送义务，不能认为行政机关必须将违法事实调查清楚后，才能移送公安机关。
2.对于移送刑事司法的案件，中止行政调查，在司法机关处理后才能继续对违法行为进行行政处罚，这是刑事优先原则的第二层内涵。由于刑事责任严于行政责任，根据一事不二罚原则，追究刑事责任后没有必要追究行政责任，但是不同类的行政责任除外。如果已经作出行政处罚的，同类型处罚可以折抵刑罚，比如罚款可以抵罚金、行政拘留可以抵自由刑。如果经过刑事诉讼程序后，不再追究刑事责任、但有必要追究行政责任的，则启动行政处罚程序。不过需要说明的是，法律并没有对此明确规定，该制度隐含在相关法条中。
其一，2021年《行政处罚法》将第27条的内容放在“行政处罚的管辖和适用”一章，其内在意思是一旦涉嫌犯罪则行政机关不再有管辖权，应当由公安机关管辖，启动刑事侦查程序。同时，根据现有制度，将案件移送司法时要将案卷材料移送，这显然意味着行政执法需要中止，等待公安司法机关作出处理后再作出决定。最高人民法院行政审判庭于2010年发布的指导性案例直接明确“如果违法行为已构成犯罪，必须依法向公安机关移送，在司法机关对该违法犯罪行为未作出最终处理之前，行政机关如在向公安机关移送之前未作出有关人身权和财产权的行政处罚，则不再针对同一违法行为作出该类行政处罚，否则构成程序违法”，进而否定行政处罚的效力。
其二，2021年《行政处罚法》第27条第1款规定，“对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关”。关于不起诉案件需要给予相关当事人行政处罚的，《刑事诉讼法》第177条第3款明确规定检察机关应当提出检察意见。但是对于起诉的案件，没有规定应当提出检察意见，这是因为“实践中行政执法机关往往要等到法院作出判决后，根据判决结果作出相应处罚”。
其三，一般认为，违法调查应当在刑事立案之前进行，一旦刑事立案之后应当中断同一事实的违法调查，以免影响犯罪侦查。比如，环境保护部（生态环境部）、公安部和最高人民检察院于2017年1月印发的《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》（以下简称《环保衔接办法》）规定，在移送案件后，需要将材料和证据移送给公安机关，一旦移送公安机关立案侦查，则案件不再进行违法调查。在此之前，可以由环境保护部门和公安机关启动联勤联动，环境保护部门进行违法调查，公安机关以法定程序介入进行立案前调查。
3.以违法行为涉嫌犯罪为标准，不必等到犯罪事实确证才移送司法，这是刑事优先原则的第三层内涵。国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第3条规定：“行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须依照本规定向公安机关移送。”从该规定来看，并非要查清犯罪事实才能移送，其要求的是发现违法事实（包括违法事实的情节、违法事实造成的后果等）涉嫌构成犯罪就要移送司法。显然只是要求在违法事实的某一个方面符合犯罪构成时，就可以移送司法，而不是要查清所有事实、认为构成犯罪时才移送司法。
可见，在移送司法时，并不以符合刑事立案标准为前提，即使不符合立案标准，但是可能涉嫌犯罪，公安机关仍然应当受案，展开初查程序。同时，我国刑事立案的标准是涉嫌构成犯罪、有犯罪事实即可，所谓涉嫌即是“可能”的意思，并不要求犯罪事实已经查清、证据已经确凿。如果要求立案时就要把犯罪事实查清则明显不符合侦查规律，侦查的功能就是查清犯罪事实、收集固定证据，而过高的立案标准会不当限制侦查措施的适用，导致无法及时采用法定的侦查手段，影响打击犯罪的效果。
4.侦查机关有权直接启动刑事侦查查清犯罪事实。狭义上的刑事优先论往往以行政执法调查为前提，讨论的是行政执法调查过程中发现涉嫌犯罪该如何处理的问题，而广义上的刑事优先论应该包括不经过行政违法调查，直接启动刑事侦查程序。所以，刑事优先论还可以推出，在行政机关未调查时，侦查机关有权直接、优先调查。这是由侦查机关对犯罪的积极侦查义务所决定的。
刑事优先原则显然是建立在犯罪侦查程序与行政违法调查程序相分离的基础上，主张刑事优先，及时启动刑事诉讼程序，不能以行政违法调查程序替代刑事诉讼程序。按照刑事优先论，在发现犯罪事实后，应立即将案件移送司法，由公安机关展开侦查。其逻辑前提是，应当明确刑事程序的优先性，一般而言，刑事程序启动后，行政机关不再调查违法事实，即犯罪事实只能由侦查机关侦查，而不能由行政机关调查。
（二）刑事优先论的理论基础
行政犯具有行政违法和刑事违法双重属性，刑法的行政从属性问题实质上就是如何对待刑法与行政法关系的问题。目前，对于行政犯中的行刑关系，即前置行政法与刑法的关系，存在四种观点：（1）极端从属性，将刑法作为保障行政法实现的工具，通常表现为在行政法中直接设置刑罚条款，该附属刑法的现象在我国已被抛弃。（2）完全从属性，前置法的手段尚未用尽，则刑法必须保持谦抑性，不得介入，相反则刑法必须及时介入。（3）相对从属性，该理论强调刑法具有一定的独立性，即使行政手段用尽，刑法也不一定要介入，在保持谦抑介入的同时，强调刑法保护法益与行政法存在“质”的不同。比如周光权教授认为刑法具有相对独立性，进而从法秩序统一性原理角度出发，就入罪而言，不违反行政法的就不会违反刑法，相反对于出罪而言，行政法与刑法保护的法益不同，违反行政法的未必违反刑法，刑法可以采取与行政法不一样的标准，进而出罪。（4）相对独立性，刑法与行政法在目的、立场与性质等方面存在不同，具有相对独立性，当前置法手段尚未用尽时，刑法也可以基于特定理由而提前介入，甚至跳过前置法进行法益保护。比如，有学者认为，“刑法对污染环境行为的提前规制”乃是现行环境刑事立法的本来面貌，并未违反罪刑法定原则和刑法谦抑性的要求，其突破口为对污染环境罪行政从属性的否定。
刑事优先论在行政犯中刑事违法与行政违法的关系上采取相对独立的理论。其主张刑法保护法益与行政法保护法益的不同，进而为刑事优先介入提供实体法依据。相反，行政优先论往往采取完全从属论，主张只有在行政处置无法保护法益时，刑法才能介入。刑事优先论在价值层面上有独立的追求，其成因在于：
第一，在涉嫌犯罪时及时移送司法，避免行政机关对案件的控制，从而避免以罚代刑。刑事优先论提出的背景是我国以罚代刑、有案不移较为严重的时期，该理论的提出有较强的时代背景，也体现了当时的主流治理思路。
第二，刑事犯罪的社会危害性更大，刑事处罚更为严厉，应当优先实施刑法。实行刑事优先原则有利于惩治犯罪，实现刑法的防卫机能。特别是，由于刑罚更为严厉，可以用刑罚代替行政处罚，行政处罚可以抵扣刑罚。
第三，刑事侦查手段比行政调查手段更为有效，能有效应对犯罪行为并保障犯罪嫌疑人权利。刑事侦查对犯罪嫌疑人的权利干预较大，不仅可以对其财产进行查封扣押，而且可以对犯罪嫌疑人的人身自由进行限制、剥夺。所以，在犯罪嫌疑人的行为涉嫌犯罪时，才能采取侦查措施，在立案时就要求有犯罪事实、需要追究刑事责任。其治理逻辑在于，一旦涉嫌犯罪就必须由公安机关垄断侦查权，避免受到行政机关干扰，刑事诉讼能提供更有力的侦查手段、更规范的侦查程序，从而更有助于查清犯罪事实，并保障犯罪嫌疑人的权利。
第四，刑法具有优于并且独立于行政法的法益保护，刑事优先论有助于实现该法益保护。行政违法和刑事犯罪究竟如何区分，学说观点纷呈，莫衷一是。刑法学界已经形成“量的区别说”“质的区别说”“质量混合区别说”等不同学说主张。有本质的区别是当前的主流观点。比如，有学者主张，环境行政法与环境刑法的保护法益和“违法与否”的判断标准不一致，刑法有着完整的构成要件和独立的判断标准，这并不违背法秩序的一致性。正是因为刑法有不同于行政法的保护法益，二者有本质的区别，且刑法比行政法的法益更为重要，才需要优先实施。以刑事违法为核心的行政犯认定模式能够兼顾刑法自身目的和法体系的内部统一，更为合理。在法律适用层面，其要求围绕刑法目的对构成要件要素进行实质解释，对行政行为进行实质的司法审查。这有助于避免出现错将行政违法行为入罪的现象。
二、行政优先论的理论与实践
刑事优先论要求在案件事实涉嫌犯罪，应当追究刑事责任时及时将案件移送侦查机关，行政机关不再继续调查该犯罪事实。然而，实践中行政优先论长期是主流现象，也有不少学者对刑事优先论进行反思，指出刑事优先论的诸多缺陷，进而提出行政优先论。例如，有学者认为，“两法”衔接的目的并不是为了优先追究刑事责任，刑事优先原则不应作为“两法”衔接的基本原则。还有学者进一步主张以“行政优先”为原则、“刑事先理”为例外进行行刑衔接的机制构建和程序安排，不仅是对行政犯罪本质和法治价值目标的捍卫与坚守，而且应当成为中国刑事司法程序改革发展的方向。
（一）行政优先论及其理论论证
行政优先论者认为应当行政执法前置，在涉嫌犯罪时仍应当继续由行政机关调查，在查清事实后移送侦查机关。其主要内容包括四个方面：其一，行政执法前置，作为“两法衔接”的前提。其二，即使在案件涉嫌犯罪时仍应当继续由行政机关调查，而不是移送司法，中断行政调查。其三，行政机关以行政调查程序查清案件事实，查清事实后判断是否属于行政不法，如果不构成或者仅属于行政不法，从法秩序统一性角度，均无需移送公安机关。行政机关要判断是否需要刑法介入，进而作出是否移送侦查机关立案的决定，只有在前置保护性规则难以有效保障时，才需要启动刑事程序。其四，行政优先论往往主张以行政优先为原则，刑事在先为例外，绝对的行政优先主张较为罕见。比如有学者主张，随着行政犯时代的全面到来，应构建行政不法前置的行政犯追诉模式：行政犯追诉程序应遵循“先行后刑”原则并以“刑事在先”为例外，在行政执法程序中认定行为人违反了前置性行政法规、存在主观过错且行政处罚达不到惩戒效果时，才能启动刑
事追诉模式。
主张完全行政从属性的学者多认为刑法受制于行政法，刑法对违法性的判断受制于行政法对违法的判断，“行为人只有在认识到行政违法性的基础上，才能产生关于刑事违法性的认识”，为了保障行政法的适用，应当采取行政优先论。比如，有学者批评刑事优先论“有违刑法的保障法地位及其制裁力量补充之功能发挥，使得行政犯罪之刑事违法性认定成了无源之水”，进而提出了行政优先论。相反，主张刑法具有独立性（比如相对从属性或者相对独立性）的学者，则可能主张刑法在定性和定量上都与行政法不同，刑法违法性的认定具有相对独立性，其不受制于行政法，因而可以先于行政法展开，进而可以采取刑事优先论。主张行政优先论，主要有以下理由：
第一，采取行政优先论有助于实现刑法的谦抑性。认定行政违法须依赖专业化的行政执法程序，通过行政处罚能够解决的问题就不能动用刑罚。法秩序统一性原理的核心在于行为规范的统一性，即法规范之间不能出现相互矛盾的行为指引，无行政违法则无刑事犯罪。因此，应当先作行为违法与否的判断，在不构成行政违法时就否定其构成犯罪，从而实现刑法的谦抑性。这有助于节约犯罪的治理成本，增强行政治理的主动性和导向性，保障刑事治理的适时性。相反，刑事在先容易影响行政执法机关的专业性调查取证，容易错用法律依据，导致行政违法行为不当入罪，行政执法机关与公安机关之间权责衔接不畅。
第二，采取行政优先论有助于发挥行政机关的专业性。当前，社会分工越来越精细，行政领域的专业性、技术性越来越强，只有行政机关才具有人员优势、专业优势、技术优势、手段优势，简单的刑事处罚并不能真正预防再次违法，降低再次受损的风险，经济行政管理领域中分工的细化和深化使得行政专业问题必须依赖专业人士的专业知识和实践经验才能得以高效合理的解决，故行政犯的治理在行刑衔接程序上应以行政先理为基本原则。以环境犯罪案件为例，其具有复杂性和专业性，公安机关对案件缺乏专业知识和收集证据的能力，主要依赖于环保部门的移送。
第三，现行刑事犯罪中很多罪名将行政执法作为刑事程序启动与否的要件，导致行政执法优先。比如在逃税案件中，现行《刑法》第201条第4款规定，只要犯罪嫌疑人补交税款就不构成犯罪，这显然适宜由税务机关展开调查。行政前置条件的设置体现了刑法依托于行政法的立场，既可以保持刑法的稳定性与简洁性，又提高了刑法适应社会生活变化的能力。刑事优先论未充分考虑司法制度层面的因素，刑事侦查机关未必能应对复杂的行政犯。同时，对于行政犯而言，犯罪事实和违法事实在很大程度上重合，有的只是数量上的差异，在未查清违法事实前，很难判断其属于犯罪事实。
第四，有助于克服被动等待刑事程序结束才能处理行政违法事务的弊端。刑事程序有自身特点，以打击犯罪、保障人权为双重目标，在程序推行上较为复杂，要经过立案、侦查、起诉、审判等多道程序，才能作出生效裁判。在刑事程序过程中，行政机关不能对违法行为进行查处，可能导致无法及时对违法行为的受侵害方进行救济，也可能无法及时惩治违法行为，等待刑事诉讼结果可能会造成重大损害。
（二）行政优先论的执法司法实践及其成因
实践中传统的“两法衔接”模式是行政优先，为克服该现象才提出刑事优先论。那么，经过多年的改革，特别是专门领域“两法衔接”规范性文件的出台，实践中是否已经发生变化，有必要进行考察。行政犯“两法衔接”领域甚广，为了解实践现状，笔者聚焦环境保护领域，于2022年7月至8月在江西新余、宜春、萍乡、吉安、赣州5个地级市就环境保护执法与刑事司法的衔接问题展开调研，发现实践中仍采取“行政优先论”。
1.多数案件由行政执法部门以执法调查程序主导调查后再移送侦查。与立法要求的刑事优先不同，实践中往往是行政执法前置。从调研来看，实践中已经形成了环境行政部门先调查的做法，多数案件都是由行政机关完成犯罪事实调查后再由公安机关立案，公安机关主动侦查的只有少部分案件，比如一些群众直接报案的案件。
尽管有规范性文件规定了联合办案制度，但该制度的落实各地不一，而且并非常规制度，大部分地方并没有建立起日常的联合办案机制。从调查来看，公安部门也会引导办案，但参与程度取决于个案中的配合关系，而不是制度性的。此外，由于立案标准较高，如果没有公安机关介入，环境犯罪案件很难达到刑事立案标准。在实践中，一些案件因为没有公安机关的配合，最终无法继续办理下去。
2.对公安机关能否主动启动侦查存在争议。行政执法部门认为“两法衔接”领域的案件属于行政部门的案件，排斥侦查机关介入，侦查机关内部也有主张刑法谦抑性的，认为宜由行政机关先调查，再移送公安机关立案。
多数公安机关并不愿意启动初查程序，积极介入环境违法犯罪调查。根据《公安机关办理刑事案件程序规定》，公安机关对传统犯罪可以采取初查程序，通过初查查明案件是否涉嫌犯罪、是否具有犯罪事实、应否追究刑事责任、是否符合立案标准。在环境犯罪案件中，公安机关却几乎不开展初查程序，而是依赖环境行政部门查清犯罪事实后移送公安机关。其中的一个重要原因在于，一旦立案侦查会导致办案责任转移至公安机关，公安机关担心无法获得环境执法部门的有力支持，比如对于污染物的鉴定、保管等需要很强的专业性以及很高的办案费用，公安机关难以处理。
3.由行政执法部门完成事实调查。从证据收集来看，主要证据在移送立案前收集完成，移送案件后公安机关主要是重新制作讯问笔录和询问笔录，而物证、书证都已经由环境行政部门扣押。公安机关在接受案件时，会判断是否符合立案标准，如果符合立案标准则予以刑事立案；否则，依据现行法律，公安机关可以将案件退回环境行政执法部门，要求后者补充调查。公安机关有权以达不到刑事立案标准为由而不立案，对于环境行政违法事实确实存在的，环境行政部门仍然应依据行政法展开调查，直到查清违法事实。由于公安机关对刑事立案标准掌握较为严格，往往要求较为清楚的犯罪事实，因而本质上是由环境行政部门完成犯罪事实调查。“实践中有些地方的公安机关就要求行政执法部门在查清全部案件事实以及收集足够的证据后再移交。”这种情形在环境执法实践中较为常见。
可见，行政优先论实际上是要求行政机关查清犯罪事实后再移送侦查机关立案，是以行政调查手段查清犯罪事实。之所以如此，除了前述学者论述的学理之外，主要原因还在于现行规范性文件对移送案件的标准要求过高。
其一，规范性文件明确只有“有合法证据证明有涉嫌环境犯罪的事实发生”时才移送侦查机关。《环保衔接办法》第5条规定，环保部门在查办环境违法案件过程中，发现涉嫌环境犯罪案件，应当核实情况并作出移送涉嫌环境犯罪案件的书面报告。向公安机关移送的涉嫌环境犯罪案件，应当“有合法证据证明有涉嫌环境犯罪的事实发生”。对合法证据证明的要求实际上拔高了移送标准。
其二，移送材料的界定进一步提高了移送标准。国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第6条规定，行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件，应当附有“涉嫌犯罪案件情况的调查报告”。《环保衔接办法》第6条拔高了移送标准，不仅需要查清案件事实，还要查明犯罪嫌疑人基本情况。实际上，按照国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第3条的规定，只以违法行为涉嫌犯罪为移送标准，而不要求查清整个案件事实。从其移送公安机关启动立案程序的目的来看，只需要证明犯罪事实已经发生，至于犯罪事实是谁实施、何时实施、何地实施、具体犯罪行为、实施犯罪行为可能面临的具体刑罚，并不属于需要查明的事实。这里需要对刑事诉讼证明对象予以细化，如果将不需要在移送时查明的事实要求行政机关调查，则必然赋予行政机关过多的调查义务。要求查清犯罪嫌疑人基本情况，还要提出“涉嫌犯罪的事实、证据和法律依据、处理建议和法律依据”，显然已经超出刑事立案的一般要求，将立案的犯罪事实等同于定罪的犯罪事实。实践中，部分公安机关正是据此要求环境行政机关将犯罪事实基本查清后才会接受移送。
其三，衔接制度中移送后可以要求补充调查证据的规定进一步提高了移送标准。《环保衔接办法》第8条规定，公安机关审查发现移送的涉嫌环境犯罪案件证据不充分的，可以就证明有犯罪事实的相关证据等提出补充调查意见，由移送案件的环保部门补充调查。环保部门应当按照要求补充调查，并及时将调查结果反馈公安机关。
（三）行政优先论的缺陷
第一，行政机关侵入其无需调查的犯罪事实领域。我国存在违法与犯罪区分的二元机制，虽然犯罪也属于广义上的违法行为，但是违法事实与犯罪事实在构成上存在重大差异，因而，即使是构成犯罪的事实，对行政机关而言也仅需调查至满足行政违法足以，而不应当要求行政机关查清犯罪事实。行政执法调查不应当以查清犯罪事实为标准，而应以查明被调查人的行政违法事实为标准。对于行政执法而言，其对事实的认定标准较为简单，认定违法事实也不需要达到刑事证明标准的程度，更不需要依据刑法的犯罪构成要件去认定违法事实。比如，对于行政违法而言，存在推定机制，一般推定实施违法行为的被调查人有过错，然而，刑事司法中侦查机关需要查清行为人主观方面是否有故意或者过失，这也是现行“两法衔接”中只强调在查清行为客观方面涉嫌犯罪事实就可以移送公安机关的原因。这意味着，违法事实与犯罪事实是存在层次区分的。有学者指出，行政不法事实与犯罪事实是处于两个不同位阶的法律事实，两者无论是在证明对象、调查取证方式、对非法取证的救济上还是在事实认定标准上，都存在着实质性差异。要求行政机关查清犯罪事实不仅是没有必要的，也不是法律所要求的，认为行政机关要查清行为客观方面的犯罪事实的理解也不符合理论和立法。所以，基于刑事诉讼法的职权法定原则，行政机关只应当就违法事实进行调查，而无需调查犯罪事实。
第二，违反了公安机关积极侦查犯罪的法定义务。在法定条件下，侦查机关必须及时介入，而不能等待甚至要求行政机关完成犯罪事实调查。我国刑事诉讼采取国家职权追诉原则，法律赋予侦查机关依法及时启动侦查的职责，即使不符合立案标准，也应当及时启动初查。侦查机关对应否立案追诉的判断是独立的，并不受制于行政机关。即使行政机关认为不构成犯罪，公安机关认为构成犯罪的，仍然需要依法启动刑事立案程序。就此而言，前述规范性文件赋权公安机关要求行政执法部门补充调查以达到刑事立案标准的规定是值得商榷的，这种做法实际上将公安机关定位在消极被动启动立案程序的地位。
第三，行政优先不利于打击犯罪。行政优先论有助于发挥行政机关违法调查的能力，符合行政犯的专业性特点，但是忽视了行政机关在查办犯罪事实时存在经验不足、能力不够的问题，不利于打击犯罪。一是我国行政执法与刑事司法是二元化的，调查措施的配置力度存在很大不同，刑事侦查措施对于侦破案件的力度更强。与刑事侦查相比，行政机关能采取的调查手段较为有限，不能采取对人身自由的强制手段，不能采取刑事诉讼中强有力的侦查手段，难以查清案件事实真相。有学者认为，之所以在“行刑”衔接中要遵行“刑事在先”，其主要理由就是“行政执法机关调查的力度无法与刑事侦查权相比拟，要求行政执法机关证明案件达到刑事立案标准是相当困难的”。二是调查过程缺乏公安机关的参与，无论是移送不及时还是证据收集的缺陷都可能导致错过办案时机。同时，行政机关缺乏对刑事案件犯罪构成以及证据标准的把握，难以满足刑事案件指控的需要。三是行政机关对是否移送拥有较大的影响力，行政执法过程中有各种利益关系，对执法影响甚大，传统上有案不移、有案难移、以罚代刑的现象在行政优先论下难以得到有效根治。
第四，行政优先论认为行政机关才有专业能力作出判断的观点，忽视了司法机关在专业问题上的“看门人”职责。行政优先论者主张行政程序前置，由行政机关判断是否需要移送公安机关。问题在于行政机关并无判断案件是否“构成犯罪”的能力和资格，其只能判断是否“涉嫌犯罪”，也就是说其只能作“初判断”或者“建议性判断”，对于是否达到定罪标准更无决定权。而且，即使行政机关对行政问题作出判断，公安司法机关也不受制于该判断，该判断转化成的证据也只是司法机关作出判断的一种依据，司法机关完全可能否定该判断，比如对于交通肇事案件中责任划分的判断，司法机关完全可以作出不一样的判断。
无论是行政前置还是行政优先在理论上都源于刑法的行政从属性，认为犯罪认定从属于行政认定，实际上是将在现有情势下客观上所具有的行政前置评价特征，错误地理解为犯罪对行政管理和行政执法的从属性，这容易在实践中造成行政执法和行政管理的强势地位，助长行政权排斥司法权的风气，导致司法程序对行政程序的过分依赖，使得行政法规范、行政行为在事实上直接决定行政犯的成立与否，进而导致刑法本身所承载的违法含义走向萎缩。
三、从前后衔接到同步配合：行政执法与刑事司法的联动
我国区分了违法与犯罪，并建立了二元化的调查程序，以行政执法程序调查违法行为，以刑事诉讼程序侦查犯罪行为。刑事优先论强调不能以行政执法程序调查犯罪事实，在涉嫌犯罪时由侦查机关侦查犯罪行为，这建立在侦查机关犯罪侦查与行政机关违法调查二元分离的基础上。行政优先论将行政机关调查前置，在查清犯罪事实后移送司法，其主张以行政调查手段查清犯罪事实，也是建立在行政执法与刑事侦查相分离的基础上。这两种理论都没有充分考虑到行政机关与侦查机关可以同时启动调查、侦查程序，二者协同进行，共同发现案件事实真相。
（一）联勤联动机制的主要内容及其构建必要性
传统行刑衔接强调办案流程上的分离，而笔者主张的联勤联动是违法调查和刑事侦查的同时进行、互相配合，为保障违法犯罪调查，允许公安机关一定程度上配合参与行政违法调查，即行政执法机关与侦查机关联合办案，行政执法机关进行行政执法调查工作，刑事侦查机关同时开展刑事初查或者侦查工作，两者具有一定的协作性。
实际上，主张行政优先论者并不排斥联合执法。比如，有学者提出合作式诉讼，将“行政优先”的行刑衔接之一般程序具体构建为：自行政立案之日起，行政机关即将刑事案件线索移送侦查机关，从而在行政处罚案件适用一般程序进行调查处理的同时，侦查机关同步展开刑事案件立案前的初查工作。行政处罚决定作出当日，行政机关向侦查机关进行涉嫌行政犯罪案件的全案移送。同步协调主张者认为，无论是行政执法机关，还是刑事司法机关，一旦发现同一违法、犯罪行为的线索，就先立案、先调查、先处罚，行政执法机关针对涉嫌犯罪行为进行移送但不停止调查及处罚。有学者提出初查的行政执法化改革，将初查与行政执法程序合一。这和笔者主张的联勤联动非常相似，不同的是，联合执法并不是建立在行政优先论的基础上，也就是说并不是所有的刑事案件都必须等待行政执法完毕，刑事侦查才能开始进行，而应明确侦查机关启动初查工作的及时性、必要性。侦查机关完全可以主动启动刑事侦查，行政执法与刑事侦查并不存在先后关系，也不存在以行政执法为主、刑事在先为例外的原则。
在传统行政违法调查和犯罪侦查“二元化”背景下，以行政调查完成犯罪事实调查存在一定的问题。但是基于行政机关的专业优势，其可以防范规制违法犯罪，化解行政执法与刑事司法衔接难题。笔者曾经主张对部分专业性很强的行政犯采取相对二元化模式，允许以行政调查完成犯罪事实调查，赋予行政机关对于是否移送、公安机关是否立案的裁量权，以发挥行政机关的专业能力。但是，这种观点建立在主体合一的背景下，而且也只是片面强调了行政违法调查在查明犯罪事实的专业作用，仍然属于行政优先论，其对行政机关与公安机关联动查明事实的作用评估不够，在主体无法合一的背景下，应当强化公安机关的及时介入，通过联勤联动机制实现对违法犯罪的有效打击。
联勤联动有助于发挥公安机关、行政执法部门的合力，有力打击违法犯罪行为。联勤联动制度发挥行政执法部门的专业能力与公安机关在调查方面的专业优势，弥补了两者在查处违法犯罪事实上的不足，有助于查清违法犯罪事实。有学者指出，行政优先处理，同时辅之以刑事初查，“既能够使行政执法机关借助刑事侦查机关的立案前审查手段和力量，解决行政执法办案手段有限、威慑力不足以及取证固证难等难题，又有助于刑事侦查机关得以借助行政执法人员的专业知识和执法经验，解决行政犯认定尤其是行政犯本质之‘前置法定性’判断等跨越多学科、多领域的专业疑难问题”。同时，联勤联动克服了行政执法调查范围延伸到犯罪事实的问题，保障了公安机关积极履行主动侦查义务，有助于侦查机关及早介入调查犯罪事实，指导环境保护部门等行政机关完善证据收集，避免因为时过境迁出现刑事证据无法收集的现象。联勤联动还有助于解决我国“两法衔接”改革中关注的有案不移的问题。在公安机关直接参与调查的背景下，行政执法
部门难以擅自不移送案件。
（二）联勤联动机制的可行性
第一，行政违法调查与刑事初查可以同时进行。联勤联动机制符合行政违法犯罪的事实特征，行政犯必然违法，需要在犯罪事实侦查的同时，启动行政违法调查。从我国现行法律制度来看，只有刑事立案之后才中止针对同一事实的行政违法调查，因而在立案之前，行政违法调查可以与刑事初查同时进行。《环保衔接办法》第26条规定：“环保部门在执法检查时，发现违法行为明显涉嫌犯罪的，应当及时向公安机关通报。公安机关认为有必要的可以依法开展初查，对符合立案条件的，应当及时依法立案侦查。在公安机关立案侦查前，环保部门应当继续对违法行为进行调查。
我国《刑事诉讼法》第112条规定，侦查机关“认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候”应当立案。实际上，涉嫌犯罪事实的立案标准具有一定的模糊性，实践中掌握的立案标准较高，这也为联勤联动提供了可能。
第二，现行制度中已经出现了“联动式衔接”。我国已经有融合行政执法与刑事侦查主体合一的改革，可以将其视为联勤联动的一种方式。目前我国在治安管理和刑事犯罪领域已经采取了主体一元化的改革，治安管理部门可以侦查各种刑事犯罪。监察体制改革中，也建立了违法犯罪调查的一元主体模式。我国也有学者主张推行行政执法与刑事司法合一的“一体制”，或者主张建立环保警察队伍，使侦查机关直接介入第一线的环境执法工作，其全程执法可以弥补分段监管的弊端，有利于实现行政执法与刑事执法对接，可对违法犯罪产生更强震慑力。从实践来看，在部分行政犯领域，公安机关在行政执法部门正式移送案件前已经深度参与案件办理工作，“案前”联合替代“案后”移送是实践中行刑衔接工作的主要启动方式，并取得了较好的效果。
第三，联勤联动机制在规范性文件层面具有依据。从2004年《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》开始，“两法衔接”制度中设计了案件咨询制度、信息共享制度、联席会议制度，但是没有违法犯罪调查过程中的联勤联动制度。2017年《环保衔接办法》开始探索一种联勤联动的办案制度，该办法第27条规定，环保部门、公安机关应当相互依托“12369”环保举报热线和“110”报警服务平台，建立完善接出警的快速响应和联合调查机制，强化对打击涉嫌环境犯罪的联勤联动。在办案过程中，环保部门、公安机关应当依法及时启动相应的调查程序，分工协作，防止证据灭失。
（二）联勤联动机制的可行性
1.线索移送+公安机关提前介入：行政违法调查为主的协同模式
其一，及时移送线索，便于启动联勤联动机制。由于多数违法事实并不构成犯罪，因此不可能要求侦查机关介入所有的违法调查，只有在违法事实涉嫌犯罪时才有必要启动联勤联动机制。因此，只要案件涉嫌犯罪，行政执法机关就应当将案件线索及时移送给公安机关，此时并不是正式的案件移送，而只是线索的移送，以便于启动联勤联动机制。涉嫌犯罪有程度上的区分，在办案初期对案件事实尚缺乏足够的把握，也缺乏有力的证据，线索移送应当维持较低的标准，应当低于刑事初查启动的标准，这样才能保障公安机关及时介入，避免因介入时间太晚而错过时机。
其二，公安机关提前介入，配合行政执法调查。在联勤联动过程中，公安机关必须依法行使职权。如果并无治安违法行为，又未达到启动初查程序的标准，公安机关无法启动相应的程序，根据现行规范性文件，所有的程序都以行政执法机关的名义展开，公安机关主要以配合行政执法的方式介入，协助行政执法部门采取相应的调查措施。不过，公安机关有权对违反治安管理的违法行为展开治安违法调查。因此，如果嫌疑人实施违反《治安管理处罚法》第50条规定的阻碍执法等治安违法行为时，公安机关可以依法采取治安违法调查措施，协助行政违法调查，这是公安机关以治安违法调查程序介入。目前，在这种初期的联动机制中，公安机关并非直接参与调查，在案件中只是配合行政执法部门调查。一是公安机关必要时应当派员协助行政机关保护案件现场以及及时控制涉案人员，协助行政执法部门固定、保全证据。公安机关采取强制手段必须以涉案人员违反治安管理规定为前提。二是在行政执法部门无法查清责任人身份时，公安机关配合查明相关责任人的身份、岗位信息。三是协助行政执法部门及时开展调查取证工作，协助行政执法部门查清违法事实。四是指导行政执法部门调查方向，弥补其调查经验的不足。
其三，将联勤联动作为执法的常态。从实践来看，行政机关难以承担查清犯罪事实的重任，与其让协作个性化、关系化存在，不如将其设计为制度常态。在行政执法过程中，根据调查收集的证据和查明的案件事实，认为存在犯罪的合理嫌疑，但证据尚未达到移送案件标准的，应当通报公安机关，一般情况下应当启动联勤联动机制。2006年《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》第10条规定，对有证据表明可能涉嫌犯罪的行为人可能逃匿或者销毁证据，需要公安机关参与、配合的，行政执法机关可以商请公安机关提前介入，公安机关可以派员介入。实际上，“可能逃匿或者销毁证据”是较为灵活的标准，能够为公安机关提前介入行政违法调查提供规范依据。
公安机关也可以主动启动联勤联动机制，不能认为公安机关只能被动等待行政执法部门的移送。根据现行法律规定，公安机关在接到公民报案或者通过其他途径发现犯罪时就应当依法启动刑事侦查程序。即使公安机关启动刑事初查程序，仍然可以同时启动联勤联动机制，由行政机关同步调查违法事实。当然，在一些案件中并不存在很强的专业性问题（如销售假冒伪劣产品），就无须启动联勤联动机制；或者公安机关出于案件保密的需要直接立案侦查时，也可以不启动联勤联动机制。
2.移送案件+初查程序：行政违法调查与刑事犯罪侦查协同推行
其一，及时移送案件。我国在“两法衔接”制度中已经构建了涉嫌犯罪事实时移送案件的制度。因此在初期联勤联动后认为案件涉嫌犯罪事实时，应当将案件及时移送给公安机关立案审查。公安机关认为涉嫌犯罪事实，但是证据还达不到立案标准的，应当依法启动初查程序，不能要求行政执法机关调查收集证据以达到立案标准。如果达到立案标准，须及时启动立案程序。
需要特别指出的是，应当回归《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第3条规定的制度，也就是案件某客观方面涉嫌犯罪事实时就应当移送，而不是以事实查清作为移送案件的条件。有学者指出，行刑衔接的立法本意是督促行政机关及时移送案件，因而一定程度上容忍行政机关的前置判断失误和移送瑕疵。在移送的时间点上，从有利于打击犯罪的角度出发，只需有证据证明违法事实涉嫌犯罪即可。“不能要求行政执法部门在查清全部案件事实以及收集足够的证据后再移交，变相让行政执法部门代行侦查职能，违背了各自职责的正常分工，也会导致大量应当移送的案件不能进入到刑事诉讼
程序。”在案件移送后，同时进行行政违法调查和犯罪侦查。
其二，案件移送后公安机关应当积极启动初查程序。我国刑事立案标准较高，公安机关不展开初期调查往往很难判断是否有犯罪事实，也就无法立案。为满足实践需求，《公安机关办理刑事案件程序规定》规定了初查程序，公安机关可以在有犯罪线索的情形下展开不限制人身自由与财产的初查行为。根据《公安机关办理刑事案件程序》第174条规定，对接收的案件，或者发现的犯罪线索，公安机关应当迅速进行审查。发现案件事实或者线索不明的，必要时，经办案部门负责人批准，可以进行调查核实。如此看来，我国对于初查并无严格明确的限制，这有利于及时启动初查程序，以免案件无法进入刑事诉讼程序。进而，公安机关认为案件事实涉嫌犯罪的，就可以以启动初查程序的方式介入调查。需要特别强调的是，在公安机关展开初查的同时，行政执法部门也可以展开行政违法调查，从而形成一种联勤联动机制。不能理解为，案件移送后行政机关不再具有办案权。因为此时尚未正式刑事立案，尚未正式进入刑事诉讼程序，行政执法程序仍可以继续进行。
实践中，对于特定领域的“两法衔接”案件，比如环境犯罪案件，公安机关普遍不采取初查程序，这制约了联勤联动机制的形成。同时，在“两法衔接”过程中，由公安机关法制部门审核移送来的案件，由于其把握的标准不是启动初查的标准而是立案标准，导致有案难移。笔者认为，对于行政执法机关移送的案件，公安机关法制部门应当审查是否应当受案，应否启动初查程序，或者在符合条件时是否启动立案程序。现行行刑衔接制度中，为了满足立案标准而允许公安机关要求行政机关补充调查的制度应予以废除，公安机关不得反复退回行政执法机关补充调查
从证据衔接的角度而言，依据行政执法程序收集的实物证据可以直接进入刑事诉讼作为证据，但是言词证据不能直接作为证据而需要重新收集。相反，初查中的证据进入刑事诉讼更加畅通，因为初查中要求依据刑事诉讼程序收集证据，包括证人证言、犯罪嫌疑人供述、被害人陈述等言词证据，虽然有所争议，但是其也是依据刑事诉讼法收集的证据，可以进入刑事诉讼中作为证据。从这个角度而言，越早开始刑事侦查（初查），越有助于保障证据进入刑事诉讼的合法性，可以更有效地保障刑事诉讼目的的实现。
在联勤联动后，行政执法机关和公安机关形成一定的配合关系。由于公安机关启动的是初查程序，无法采取对财产的强制性措施，也无法直接限制被调查对象的人身自由，此时可以由行政执法机关采取一定的行政措施满足办案需求（如查扣财产）。同时，公安机关也可以运用刑事诉讼法规定的任意性侦查措施展开涉嫌犯罪事实的调查。当然，如果涉案人员涉嫌治安违法行为，公安机关可以对其人身自由进行一定的限制。
3.刑事立案后侦查+中止违法调查：行政机关配合侦查
一般认为，刑事立案是行政机关对违法事实调查是否停止的重要节点，一旦明确案件属于刑事案件，应当保障刑事程序的优先进行，这吸收了刑事优先论的观点。所以，公安机关立案前不中断行政执法，公安机关立案后行政执法一般中止。因为在刑事立案之后，案件属于刑事犯罪，如果还允许行政机关调查可能会给刑事侦查带来干扰。但是，行政违法调查只是暂时停止，等待刑事诉讼终结后再作出相应的行政处置。
在刑事侦查过程中，公安机关在必要时仍然可以寻求行政执法机关的专业性配合。在侦查过程中，行政执法机关能及时发挥专业优势，为一系列专业问题的解决提供支持，比如在环境犯罪案件中，对生态环境修复的认定、组织和验收，以及对作为证据的固废等物证的保管、处置等，行政机关显然更具优势。
（四）完善相应的配套机制
其一，完善信息共享机制。现行制度已经建立了行政机关与侦查机关的信息共享制度，在出现行政违法犯罪案件时，应当将案件信息输入系统，两个机关都有权查阅该系统中的信息，该信息共享机制为联勤联动提供了案件信息来源。其二，人民检察院作为法律监督机关，有权对联勤联动进行监督。对重大、疑难、复杂的涉嫌犯罪案件，人民检察院可以派员提前介入联勤联动活动，参加案件讨论、提出意见、引导调查取证。人民检察院可以根据案件需求，查询案件情况，必要时可以派人查阅、复印案件材料，行政执法部门、公安机关应当予以配合。其三，成立联合办公机构。实践中，有的地方成立了联合执法办公室，行政执法部门和公安机关委派人员一起办公，共同开展联合执法行动，有效推动了两法更好地衔接，治理违法犯罪的能力得到明显提升，其经验值得推广。其四，提高行政执法队伍的执法能力。无论采取哪种模式，都离不开行政执法工作，行政违法调查发挥效果如何主要取决于行政执法队伍的执法能力，目前制约我国行政执法调查最大的问题是执法队伍的执法能力不足，应当将其作为重要的配套制度加以建设。
