摘要: 对大学秩序形成权理论的误读、警察权校园配置的缺失以及二者关系的非理性安排，是我国大学安全隐患重重问题的症结所在。我国未来大学安全治理的最优选择应该是确立以校园警察为主、以“安保外包”为辅保障体制，即大学安全治理的核心事务国有化、警察化，大学安全管理的辅助事务社会化、契约化，并实现二者的有机结合和相互配合。校园警察对校长负责，校长在警务管理上对法律负责。校园警察局是学校的职能部门，领导并监督“外包安保”形式下受聘保安公司的安全服务工作，只在业务上与地方警局保持协作关系。
关键词: 大学安全；校园警察；服务外包；大学自主
引言
人类社会发展动力站和人类理性进程监护人这一法律属性决定了，大学必须有着“仰望星空”的宁静与“采菊东篱”的悠然 [1]。这样，围绕真理探求而进行的自由阅读、生命跃动和论辩文明才能得以顺利展开。因此，大学公共安全秩序的形成与维护机制的建构就显得尤为重要，也是学术自由理论与实践的伦理基础和制度保障。整体而言，大学治理的有序化和安全化仰赖于自律和他律两端。申言之，无外乎大学校长家宅权、秩序权的保障，大学成员自我管理、自我约束能力的提升，尊师重教文化的传承与发扬，及以警察权为代表的国家强制力量介入大学事务、维护校园安全制度安排的理性程度。
大学一直都是社会上最为安全的一方净土。然而，随着后福利时代到来引发一系列社会问题的强烈冲击，特别是“9．11事件”后对恐怖活动的普遍担心，大学校园安全开始经受前所未有的挑战与威胁，盗窃诈骗、暴力伤害、火灾交通、网络犯罪、毒品犯罪等时有发生，并有愈演愈烈之势。“耶鲁大学墙内藏尸案”震惊了世界，象牙塔内的恐惧引起了广泛社会关注 [2]。
世所公认，我国的大学校园是最安全的。但是，十多年来我国大学校园安全问题也不断凸显。伴随大学非理性扩招的加剧、合并风潮之后多校区带来的管理困境、大兴土木产生法律纠纷的暴力解决、后勤化改革不彻底导致的治安混乱以及大学安保体制变迁造成的“法治飞地”和“权力真空”，校园犯罪活动日益猖獗，从北大清华“食堂爆炸案” [3]到“马家爵杀人案” [4]，从“我爸是李刚案” [5]到中南大学“理学楼火灾案” [6]，从中国政法大学的“付成励弑师案” [7]到昆明大学的“耳光事件” [8]，再到晚近延安市委党校“保卫科长校内被围殴案” [9]，无不暴露出当前我国大学的重重安全隐患和校园治理在一定层面的失序。
当然，造成当下我国大学公共安全问题突出的原因是多方面、综合性的。其中，对大学秩序形成权理论的误读、警察权校园配置的缺失以及二者关系的非理性安排，无疑是问题的症结所在。故此，本文以大学自治理论为价值指引，通过对我国大学警察权运行的历史性回顾，在借鉴域外大学公共安全管理经验的基础上，试图从法律的角度寻求适合我国大学传统的理想校园安全治理模式。
一、新中国大学安全治理制度的历史沿革
以大学警察权力消长为标准，我们可以将建国后我国以保卫组织为基础的大学治理体制的发展粗略地分为两个历史时期（不包括“文化大革命”十年），即有限警察权时期和警察权逐步剥离时期。
（一）有限警察权时期（1949年——1991年）
1、有限警察权的草创
新中国的大学公共安全治理在相当长的时期内是以文化保卫的形式展现其鲜明制度特征的，大学保卫制度是我国单位内部保卫制度的有机组成部分。1953年初，公安部成立了文化保卫局，并要求各大区、各大城市公安机关组建文化保卫机构，负责包括大学在内的文化部门的保卫工作。同年8月，公安部根据全国第一届文化保卫工作会议精神发布的《关于文化保卫工作的指示》决定，公安机关统一建立文保机构，文化单位成立自己的保卫组织。据此，我国大学开始陆续建立了自己的内保组织即保卫处（科），维护校园正常教育秩序。 [10]
尽管上述文件中并没有明确大学等文化单位保卫组织的性质和职权，但结合1950年3月24日政务院颁行的《关于在国家财政经济部门中建立保卫工作的决定》之规定可知，大学保卫组织既是大学编制系统内的职能部门，又是公安部门派出的代表机关，执行国家公安机关的权力。该《决定》明确指出，“……各该部门的保卫工作机关，同时亦为中央人民政府公安部经济保卫局及各级公安部门派出的代表机关，执行国家公安机关的权力。”[11]
2、有限警察权的巩固
1978年1月全国第17次公安会议召开，这次会议肯定了文革前17年我国公安文化保卫工作的成就，也使得大学保卫组织得以恢复重建。1980年公安部召开了全国经济文化保卫工作会议，此次会议形成的《会议纪要》不但重申了1950年《关于在国家财政经济部门中建立保卫工作的决定》中关于单位保卫组织的法律属性，还对其警察权限作出了具体规定，即除重大反革命犯罪案件外，单位保卫组织享有包括处理刑事案件和治安案件在内的几乎所有执法权力。1982年最高人民法院、最高人民检察院和公安部联合下发通知指出，“保卫处、科依照法定程序所获取的证据材料在诉讼中可以使用。”1987年公安部出台的《公安机关办理刑事案件程序规定》第10条第3项又明文规定：“机关、团体、企业、事业单位内部发生的重大、特别重大案件，由所在地公安机关主管部门负责侦查，本单位保卫处、科积极协助。一般案件的查破，在公安机关的指导下，可以由本单位保卫处、科负责，在勘查现场、询问证人、讯问被告人、追缴赃款赃物中依照法定程序所获取的证据材料，可以在刑事诉讼中使用；没有保卫处、科的，由所在地公安机关立案侦查。”
1985年公安部制定的《机关团体、企业、事业单位保卫组织工作细则（试行）》和1986年原国家教委、公安部联合下发的《关于进一步加强高等院校安全保卫工作的通知》（【86】教政字015号文件）对大学保卫处（科）的机构属性进行了重新定位，即由原来“公安部门派出的代表机关”改称为“公安机关的基层组织”。这一机构化转型为未来大学公安派出所的设立奠定了文件基础。
3、有限警察权的确立
1988年4月公安部、原国家教委、原劳动人事部、财政部联合下发了经国务院批转的《关于在部分高等学校设立公安派出所实施办法的通知》（公发【88】9号文件），该通知指出大学可以有重点的设立公安派出所，“高等学校公安派出所是公安机关的派驻机构，又是该学校的职能部门，与学校保卫处（科）合署办公，其人员属于事业编制，列入学校编制序列。所需编制和经费由学校自行解决。……警用装备按基层派出所配备标准由公安机关统一价拨。实行由学校和公安机关双重领导，业务上以公安机关领导为主，同保卫业务领导关系相一致。名称为某某市（或县）公安局（或某某分局）某某大学派出所。” 并明确派出所负责查处治安案件和一般刑事案件，协助公安机关侦破重大刑事案件，行使《治安管理处罚条例》规定的治安管理权限。至此，在“一套班子、两块牌子，合署办公、双重领导”的体制下，我国大学保卫组织最终实现了警察化改造。到1990年代末，我国建立了约400所大学公安处或者公安派出所。 [12]
值得注意的是，本次大学公共安全保卫体制的改革，事实上彻底实现了大学保卫组织的机构化转型，并且这一公安派出机构的法律定性，事实上限缩了保卫组织的原有职权。就治安执法而言，根据1986年《治安管理处理条例》的规定，大学保卫组织对治安违法案件只能实施警告和50元以下罚款的处罚权，被剥夺了拘留等处罚权；就刑事职权而言，派出所的侦办案件的能力也受到了种种程序性制约。但拘泥于当时的法治建设水平和许多大学是公安处设置的现实状况，法律上的职权变迁并未给当时不太规范的执法实践带来多大冲击。
4、有限警察权模式的法律评析
就我国现行立法体系而言，上述文件除1953年政务院《关于在国家财政经济部门中建立保卫工作的决定》和 1988年国务院批转的《关于在部分高等学校设立公安派出所实施办法的通知》可视为行政法法规，其他文件的法律位阶至多是部门规章。而我国1979年《刑事诉讼法》作为基本法律，其第3条明文规定，对刑事案件的侦查、拘留、预审由公安机关负责，其他任何机关、团体和个人都无权行使这些权力。1957年《治安管理处罚条例》第17条规定：“治安管理处罚，由市、县公安局、公安分局裁决；警告可以由公安派出所裁决。”1986年《治安管理处罚条例》又讲上述条款修改为：“对违反治安管理行为的处罚，由县、市公安局、公安分局或者相当于县一级的公安机关裁决。警告、五十元以下罚款，可以由公安派出所裁决”。并且该法第 3条规定：“在中华人民共和国领域内发生的违反治安管理行为，除法律有特别规定的以外，适用本条例。”
上述有关大学安保组织的行政法规和部门规章制定主体事实上行使了公安组织机构及其职权的创制权，而警察权关涉公民人身自由权等宪法权利，根据法律保留这一基本法治原则，警察权的创设与配置必须由法律来完成。从这个意思上讲，基于政务院的历史地位和当时我国的特殊政治环境，如果说改革开放以前大学保卫组织根据政府文件行驶警察权还有其历史合理性与正当性的话，此后仅仅一纸政令就赋予大学保卫组织警察职权或者创设警务机构，就有违背“职权法律主义”之嫌了。这也是为什么大学公共安全与秩序的保障，必须出台诸如《校园安全法》重要原因。 [13]
不过，考虑到当时《立法法》尚未出台、政府组织法的粗糙与框架性以及社会整体法治观念不张，特别是改革的过程就是对旧有体制突破甚至颠覆的变动过程，等诸多因素。以“良性违宪”或者“良性违法”理论对此制度建构现象进行善意的的解读，也许更加符合历史的真实面目，也更加具有建设性。 [14]但法治的刚性要求我们不能停留于此、止步不前。
（二）警察权逐步剥离时期（1992年——2004年）
进入1990年代后，我国以市场为价值导向的经济体制改革向纵深方面发展，在“国家—社会”二元框架的理论指导下，人们开始重新审视和反思计划经济体制 “政企不分”、“政事不分”的这种“大而全”、“小而全”单位布局的种种弊端。于是，按照公平的市场原则，破除国有企事业单位体制性特权的改革提上了议事日程。也正是在此背景下，我国大学公共安全治理机构的警察职权开始被逐步地不当剥离。
1、人员属性危机
根据1992年出台的《关于进一步做好实行警阶制准备工作的通知》（公通字［１９９２］２１号）和1995年颁布实施的《人民警察法》，大学公安派出机构的在编工作人员被排除在了警察序列之外。《人民警察法》第2条第2款规定：“人民警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察。”该法第22条第10项规定，人民警察不得受雇于任何个人或者组织。
2、组织属性危机
1994年4月，国务院批转了公安部《关于企业事业单位公安机构体制改革意见的通知》（国发［１９９４］１９号）。该文件规定，对企业事业单位设立的公安机构原则上应予以撤销，其内部的治安保卫工作，按照国家有关规定由本单位负责，可以恢复保卫处（科）或设立其他形式的内部治安保卫组织承担。不过，“考虑到重点大学的特殊情况，对其已设立的公安派出机构，先维护现状，暂予保留。”这里至少有两个问题值得探讨：其一，重点大学“维持现状”，其他大学该如何处理、重点大学的标准又是什么？其二，“维持现状“、“暂予保留”意欲何指？维持和保留的仅是机构还是包括原有的警察职权？
3、立法法治化的冲击
1996年《行政处罚法》的颁布实施对于大学保卫组织执法权构成了又一个强有力的冲击，该法第3条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为应当给予行政处罚的，由行政机关依照法定程序实施。在我国大学一直被视为事业单位，其实行双重领导的保卫组织的编制也在大学序列之内。因此，在《行政处罚法》颁行后，大学保卫组织行使作为行政处罚权之一的治安处罚权，就必然因违背处罚法定原则而失去其法律基础。同时，1997年开始实施的新的《刑事诉讼法》被誉为被告人的人权保障书，程序正义理念的日益深入人心也使得大学保卫组织这一内保机构的刑事执法权受到了前所未有的制度挑战。于是，1998年5月公安部发布修正后的《公安机关办理刑事案件程序规定》，该规定将原规定中内保组织查破本单位发生刑事案件的有关内容予以了删除。
4、执法权的最终剥离
正是在上述立法背景下，1996年7月公安部发布的《高等学校公安机构体制改革实施办法》规定，对全国高等学校尤其是重点大学所设立的公安机构进行改革，改变其隶属关系，列入地方公安机关建制序列，所需编制列入国家公安行政编制，不再占用高等学校编制。1997年原国家教委、公安部联合下发《高等学校内部保卫工作规定（试行）》，该规定将大学保卫组织的职权定性为校园秩序维护权，取消了其对刑事和治安案件的执法权。2004年出台的《企事业单位内部治安保卫条例》（国务院第421号令），是我国首部全面系统规范单位内保组织及其工作性质的行政法规，其行政法规的形式实现了单位内保组织的完全社会化，取消了内保组织的所有警察职权。但考虑到大学及其治理的特殊性，该条例第22条第2款规定：“高等学校治安保卫工作的具体规定由国务院另行制定。”然而，国务院至今尚未出台一部有关大学保卫工作及其组织形式、职权配置的规定，从而在保卫组织完全社会化的理念下，导致了大学公共安全治理的法治真空，也使得大学安全隐患重重。
至此，警察权脱离了大学上收国家，部分大学尽管还有公安派出所存在，但其隶属关系已发生了实质性的改变，即已不再是大学的公安派出所，依附于公安派出所的有限警察权也随之从大学保卫组织中剥离了出去。于此同时，大学开始组建隶属于自己但已经没有警察执法权的内保机构，大学保卫组织也基本完成了社会化。可见，大学原先的公安派出所尽管“维持和保留”下来，但已经实现了成建制的“国有化”改造，隶属关系是一切问题的关键点。国家公安派出所和大学内保组织二元并存的格局就此形成。
二、当前我国大学安全治理的多元模式及其评析
就法律层面而言，从2004年至今我国大学持续处于无警察权状态，大学保卫组织因警察职权配置缺失承受着巨大的工作压力，大学公共安全形势也因此而日趋严峻，居高不下的犯罪率和不断恶化的治安状况，使得各地特别是大学设置比较集中的省市，不得不在制度允许的空间范围内、根据各自的具体情况进行大学安全治理体制的大胆探索，经过近10年的实践逐渐形成了特色各异的治理方案。按照警察权介入大学安全管理事务的方式及其与大学疏密关系的不同，我们可以把目前我国大学安全的典型治理模式划分为合署模式、进驻模式和辐射模式三种类型。 [15]
（一）合署模式
合署模式实质上基本承继和延续了1988年国务院批转的《关于在部分高等学校设立公安派出所实施办法的通知》中规定的大学安全治理体制。该模式将大学原有的公安机构进行统一改建，并与大学的保卫组织实行合署办公——即“一套班子、两块牌子”。大学的公安机构在业务上受上级公安机关管理，其他事务仍受大学当局的管理和领导，学校保卫部门的领导兼任学校公安机构的负责人。
推行合署模式的有上海、云南、重庆等省市，其中上海的改革最为典型。上海市公安局将其文化保卫处改制为上海市公安局文化保卫分局，全市大学公安机构改制成为16个副处级派出所，受市公安局文化分局的统一领导，同时派出所还以大学保卫组织的形式接受大学当局的领导与管理。
（二）进驻模式
进驻模式实际上是2002年教育部、公安部《关于加强高校安全保卫工作的通知》规定模式的翻版。该通知指出：“高校公安派出机构的人员由公安机关派出，也可从学校保卫机构的合格人员中选调。高校公安派出机构党的关系实行由上级公安机关党委和高校党委双重领导、以上级公安机关为主的管理体制。高校公安派出机构主要负责人的任免、奖惩、调动由上级公安机关负责，但须征求高校党委意见。高校公安派出机构民警不得参与非警务活动，高校党政领导也不得要求高校公安派出机构民警从事非警务活动。”同时，通知还对大学保卫机构的职责予以了明确：“保卫机构维护校园秩序，特别是要维护教学区、学生宿舍区的秩序，……要依照有关规定调查和协助处理学校内部发生的治安纠纷、交通问题；要及时向公安机关报告发生在校内的刑事、治安案件，保护案发现场；要协助公安机关调查涉及高校及高校师生的刑事、治安案件等。”
实行进驻模式的省份有江西、海南等省市。根据《江西省人民政府办公厅转发公安厅等部门关于高等学校公安机构体制改革实施意见的通知》（赣府厅发 [2005]26号）和《海南省人民政府办公厅关于印发海南省高等学校公安机构体制改革方案的通知》（（琼府办 [2003]25号）的规定精神，该种模式的特点为：其一，公安派出与学校保卫机构分别设立、并存不悖、各司其职；其二，公安派出所在党的关系上实行上级公安机关党委和高校党委的双重领导；其三，公安派出所主要负责人的任免须征求大学党委的意见；其四，学校保卫组织基本丧失警察权，只在学校的领导下实施相当于社会保安的校园秩序维护职责。
（三）辐射模式
辐射模式又称之为“双轨制”，典型代表是武汉市，该种模式是对1996年公安部《高等学校公安机构体制改革实施办法》文件规定精神的回应。其特点为：其一，政府在大学比较集中的社区重建公安派出所，派出所脱离大学的管理，接受改建后的公安局文化分局的统一领导；其二，大学原公安机构的警务职能被取消，改造成为学校的内部保卫部门；其三，公安派出所和大学保卫机构之间的关系基本上是“两个机构分设、两个职能分立、两支队伍分建”；其四，学校内保机构和派出所在工作上以“内防外打”的形式相互配合，即大学保卫组织没有警察权，一旦发生违法犯罪案件必须向校外的地方公安派出所求助。
（四）法律评析
在当前三种大学公共安全治理模式中，以武汉市为代表的辐射模式完全实现了大学内部安保工作的社会化，很好地解决了社会事务面前警察权的无差别对待，是“国家—社会”二元结构指引下改革不断深化在大学事务方面的重要体现，也符合平等保护法律原则形式正义的要求。然而，最大的弊端在于其对学术事务基本规律的背反和社会自治制度特性的忽视甚或误读。这种国家警察权的外围保护从另一个角度来讲是否也是对大学自主的第三方监视与防范？面对学术性法律事务的处理，自主的大学和国家警察权力一旦发生分歧，谁应该是决定问题处理方向的主导？国家警察权介入大学事务的边界何在，其强度和程度又如何界定？即在国家警务和大学内保职能二元分离的框架下，如何确保警察权既是大学公共安全的守护者，又是大学自治和学术自由的自觉维护者？辐射模式对此没有给出一个可行的解决方案，反而是矛盾冲突在现实实践中表现的更为激烈。
合署模式和进驻模式的实质内涵是高度一致的，二者仅仅在国家警察机构与大学关系的疏密程度上显示其差异性。与辐射模式相比较，合署模式和进驻模式都是以剥离大学警察权为导向的体制改革的“半拉子工程“。不过，也正是改革的不彻底性，有意无意地暗合了以学术自由为终极价值追求的大学治理的内在规律性要求，即自主大学的校长必须主导甚或领导辖区公共安全保障的强制性力量。因为，学术是思想的事业，“一个人自己头脑里形成的想法不受他人审判”， [16]学术的内在自由是一种近乎绝对的自由，禁止异己力量的外在强制与干涉。 [17]合署、进驻两种模式改革不彻底性的另一个面向，恰恰是其离校园警察方向还太远而不是相反。这种双重领导体制势必会造成管理上的无效率和职权上的相互牴牾，因领导权的“争夺”难免发生摩擦与冲突，从而在警力的内耗中影响大学公共安全保障目的的达致，并最终偏离制度设计的初衷。
三、我国确立校园警察制为主体的大学安全治理模式的理论基础
综上，笔者主张在合署模式的基础上实现大学公共安全治理模式的历史性回归，重建到文革前17年的文保模式，并在借鉴美国和我国台湾地区等安全治理的实践经验的基础上，及时建立我国大陆以校园警察为主体的安全保障体制。这既符合大学自治的内在治理构造，又是学术自由的必然要求。
（一）校园警察权合理配置是大学校长行使家宅权、秩序权的制度保障
所谓家宅权亦称“禁止进入房舍权”。家宅权有直接保护家宅及其他构筑物的宁静与和平，以期保持家宅中一切事务正常运作之目的， [18]其具有防御性、消极性和预防性的特点。家宅权源自民法上的物权理论，在公法私法二元分立的大陆法系国家，公法机构对其所管理、占有的土地及地上构筑物，不但享有所有权或者使用权等民法意义上的权利，亦享有公法上物的支配权。据此，当学校行政大楼、教室、实验室、图书馆等教育设施或场地遭受无论来自校外还是校内的非法侵扰而无法正常使用时，大学当局的行政主管或教师皆可行使家宅权——禁止麻烦制造者进入校舍或将已强行进入者予以驱逐，以达到正常教学科研秩序不受外界干扰之公共利益目的。并且，凡是排拒在外而欲强行进入大学及其设施并造成严重后果者，还应以犯罪论处。对此，德国《柏林洪堡大学章程》第4章第11条明确规定“校长负责大学的正常有序运行，有权采取必要措施保持或恢复大学秩序，在大学内享有家主（宅）权。”而澳大利亚《梅铎大学章程》附则中规定，大学有将教育秩序妨碍者驱逐大学土地的权力。 [19]根据现行《宪法》第39条的规定，在我国住宅不受侵犯亦是一项基本宪法权利；《治安管理处罚法》第23条也规定，扰乱单位秩序造成教学、科研无法正常进行的，以扰乱公共安全秩序处罚，该法第40条还规定了“非法侵入他人住宅”的处罚种类和裁量幅度；与此对应，我国《刑法》第245、290、293条分别规定了非法侵入他人住宅罪、聚众扰乱社会秩序罪和破坏社会秩序罪。
如果说家宅权不限于但主要是针对外来者而言的话，那么，大学校长的秩序权则更大意义上是指向大学成员的。大学秩序权包括秩序形成权（创制权）和秩序执行权。根据大学自治的基本法治原理，大学为了公共教育目的的实现，有权制定各种规章制度，并以此为依据对妨碍校园秩序的大学成员实施强制性处理，比如严重违反学校秩序的学生将遭到停学甚或开除学籍等处罚（分），只不过形塑校园秩序的规章是有别于“学术性规章”的“行政性规章”。 [20]各个大学章程中均以各自的方式对大学校长或者理事会的秩序权进行了类似的规定，如《香港中文大学规程》第6部分第1条规定“校长就维护香港中文大学的效率及良好的秩序以及确保规程、校令及规例的妥善执行，向大学董事会全面负责”；《香港大学条例》第12条第5项规定：“校长应当是大学学术和管理的首要官员”；《巴黎第一大学章程》第16条规定，“校长领导本大学”，“负责维护秩序”，“负责机构内的安全”；《巴黎师高等师范学校章程》第21条规定，校长“是学校内部安全和秩序的负责人”。 [21]
以校长为代表的大学享有的家宅权和秩序权，既然更多的意义上属于维护公共教育安全的社会公权力，那么以此两项权力形成的、具有相应立法位阶的大学规章也就必须是“有牙齿”的，即具备法律的强制力、执行力和拘束力。基于此，当大学发生公共安全危机或校园秩序遭受威胁而又用尽一般自主管理权时，校长应有启动警力消除危险状态的权能，这也是教育实践的通常作法，自不待言。问题的关键是，这种被启动的警察权究竟是大学自有的还是求助于政府获得的，若为后者，势必存在一个国家权力和大学自主管理权关系的调处问题，一旦关系紧张或者发生冲突，又必然影响案件的及时处理和危险的适时消除，从而严重威胁广大师生的生命财产安全和教学科研目的的实现。从这个意义上讲，大学警察制度的建立是大学校长家宅权、秩序权等自治公权高效行使的制度保障。
（二）建立校园警察制是学术自由内在价值的必然要求
大学是学者的学术共和国，而不是完全自由的法治飞地。故此，大学自主权的行使也不可避免地会受到外力的制约，比如法律保留原则的遵循、财政给付的国家依赖、重大教育案件的司法审查，等等。但学术这一“孤独的自由”决定了，所有的制约必须满足真理探究的自由、自主和中立，必须以不影响多元价值公平竞争的大学环境的维护为边界。其实，对大学干预最多的是国家权力，而国家权力中干预强度最大的是警察权。
在日本“东京大学人民剧团案”中，因在大学校园举行集会的学生遭到了警察的搜查和拘捕引发纠纷，日本最高人民法院认为，“学生的集会不是真的为了学术研究或其成果的发表，其行为相当于实际社会中的政治的、社会的活动时，不享有大学保有的特别的学术自由和自治。”不过，学术界对此观点不予接受，有学者指出，如何判断“政治的、社会的活动”与“学术研究或其成果发表”之间的区别是困难的，如果这种判断权不在大学，而是由国家警察行使，势必有警察权滥用之嫌，从而侵犯大学的自主性。 [22]
无独有偶，在日本“爱知大学事件”中，大学自治权与警察权之间的冲突问题再次显现。名古屋高等法院判决认为：“大学自治的核心要求是其为了作为学术中心维持旺盛的真理探求愿望，能够深入研究、教授专门的学术，保持自由且创造性的专心研究的气氛和与之相适应的校园环境及条件，因此需要极力排除与此互不相容的来自外部的干涉，特别是凭借权力的干涉。阻碍校园自由探求真理风气可能性的最大化，将导致自由研究本身的萎缩。”“因现行犯及其他通常的犯罪搜查而行使警察权，既使作为大学也不享有治外法权，也没有能够拒绝警察行使职权的其他根据。但是，虽说是为了犯罪搜查，而有无进入校内的必要性如果任由警察当局单方面主观认定，结果将因此有可能导致实质上的大学自主性的丧失。因而，除非有紧急及其他不得已的理由并持有法官所发令状，警察介入大学校园一般应该在大学方面允诺的基础上进行。” [23]
我国台湾“成大MP3搜索案” [24]也同样暴露出大学自治权和国家警察权分立下二者关系在一定层面的紧张。2001年4月11日，台湾成功大学学生因用MP3下载档案，经检警突袭大学校园搜索、查扣电脑，而导致了震动全台的“成大MP3搜索案”。由于该案为学生居住自由、大学自治与国家警察权的关系等教育法制问题，提供了一个对话、讨论的平台与空间，所以引起了台湾社会的普遍关注和热议。更早的1991年在台大医学院发生的“学生静坐案”，也同样引发了学界对大学内部管理之独立判断权与警察权关系的学术讨论。 [25]
故此，在大学公共安全依赖警察权而大学自治排斥警察权的二难困境下，调处三者关系的最佳方案莫过于设置校园警察。在该种大学安全治理体制下，校园警察属于国家警种之一，受所在大学校长的领导和管理，但警察在执行职务时只对法律负责。
（三）建立校园警察制是弥合我国立法一元体制弊端的有效途径 [26]
既然校园管理和教学秩序的维护主要由大学自己承担，属大学自治不可或缺的有机单元，那么，赋予大学规章特别是行政性规章相当的裁罚创制自主空间实属必要。这就要求国家在立法时必须给大学自治留下足够的立法余地和裁量自由，不能用国家立法完全取代和“淹没”自治立法，以国家行政吞噬和掩盖自治行政，从而消释国家与社会之间的应有界限。可是，反观我国法治实践，由于深受“国家一元立法”观念的影响，一方面，大学规章的创制权往往被国家立法无限制压缩；另一方面，秩序维护的迫切现实需要，又使得各大学不得不“违背”法律制定“逾越性”的自治规章，从而导致了大学法治治理过程中的种种尴尬与“两难”困境。如《××大学学生违纪处罚条例附则》中规定：“践踏草坪、损坏花木者处以10元至50元罚款；在学校建筑物的墙壁和桌椅等设施上乱写乱画者，处以10元罚款。”又如《××大学入馆规则》中规定：“在图书馆内随地吐痰者，罚款5元”。根据大学自治原理，大学有权作出相应规定自不待言。因为就学术事项而言，“大学的权威是道德上的而不是行政上的，这些机构不能靠武力来统治，事实上他们除了在迫不得已时以开除威胁之外，没有什么别的权威。” [27]“智慧王国里，力量是无能的。” [28]但是，行政事务规制却必须具有一定的强制性和压迫性，“没有强制力的法律规范是一种自我矛盾，好比不燃烧的火，不发光的灯。” [29]可不无矛盾的是，上述大学的规定，却“违反”了《治安管理处罚法》和《行政处罚法》等相关法律。根据我国《行政处罚法》第14条规定，除了法律、法规和行政规章外，“其他规范性文件不得设定行政处罚”。我国《立法法》所指的法律、法规和规章都有着特定内涵，大学自治规章只能纳入“其他规范性文件”的范畴，然而“其他规范性文件”却没有处罚设定的权力。而按照《治安管理处罚法》的条文逻辑和立法精神，上述规定所涉事项都与公共秩序有关，其执法主体应该是法定的公安机关。这样，大学不但作出上述规定是违法的，而且对上述规定的执行因主体不适格亦是法律禁止的。如此大学何以自主和自律呢？
广而言之，《律师法》第40条第2款虽做出了“律师协会按照章程对律师给予奖励或者给予处分”的自治分权规定，但根据2002年5月修订的《中华全国律师协会章程》第30条的规定，“律协”享有的最严厉的处分措施，也只是类似于大学开除“学籍”一样的“取消会员资格”。国家立法对职业自治的“压缩”可见一斑。另外，根据《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》的立法宗旨，“两委”是乡村内和居民区内公共事务管理的自治组织，然而，法律并没有赋予“两委”“干部”如“村主任”“地方公务员”的身份，也没有肯认“村规民约”以广义法律的地位，更是完全剥夺了“两委”有限的征税权和处罚权。这样，“两委”在辖区秩序管理方面因措施软化处处碰壁。上述所有问题的症结，无不在于国家立法权和自治立法权配置上的错位与失衡。有立法权执行权的国家机关，没有落实法律的现实环境和可能性，而作为真正利害关系人的自治主体，却又因没有适当的创制余地和规制空间而只能“望洋兴叹”，进而造成自治领域内法律关系扭曲变形、乱象环生。因此，与其说是大学行政性规章因违法而无效，毋宁是国家立法没有兼顾自治分权而违宪。
综上，打破“国家单一权力”观，逐步确立“国家—社会”二元权力观，并实现国家权力和自治权的合理分离与对接，赋予自治主体社会秩序的更大形成和塑造空间，是问题得以解决的不二法门。但是，在目前我国社会主义法制体系已初步确立的前提下，要对现行法律进行全面二元化改造实属不易。然而，就大学安全治理角度而言，建立校园警察制度，既能避开大规模法制改造问题，也能够在现有体制下实现校园执法权的合理配置与合法运行，从而极大地降低了制度变迁的社会成本。因为，校园警察巧妙地实现了国家立法和大学立法的沟通与衔接。
（四）校园警察制是未来大学安全治理的发展方向
不同国家和地区大学的安全保障制度千差万别、情形各异。我们以英国、美国和我国台湾地区为例简单介绍如下，以便寻求规律、把握未来发展方向。
1、英国的大学安保社会化
就英国而言，由于深受普通法精神的影响，警察基本实现了国家化即保持政治中立性，其不依附于任何团体和个人，扮演着“正义执法者”的角色。故此，没有法律授权，大学当局是不可能享有警察特权的。一般情况下，对大学的安全管理，政府所采取的做法是，不仅发挥大学自身安保机构和警方的作用，而且还积极扶持私人安保行业的发展，通过安保服务行业协会来规范安保公司的服务行为，由受雇于大学的安保公司为学校安全提供全方位的优质安全保卫服务。目前英国大学安保工作的社会化程度较高，由保安公司来承担校内安全管理的做法已是十分普遍的社会现象。安保公司会根据受雇学校的服务需求和具体情况，制定详细的安保方案，承担包括人身和财产安全在内的各项安保任务。在英国，一旦校内发生财物被盗等案件，均由承担该校安保任务的安保公司负责赔偿。因此，英国大学与安保公司订立的合同，其内容非常精细和明确，在正式履约前安保公司一般都会向保险公司投保，以便规避风险。 [30]
但是，比较特殊的情况是，有着悠久文化传统的部分古老大学在特定历史时期经过了令状授权，却个别化地享有保有并领导校园警察的特权。比如，根据英国1825年出台的的《大学法令》（Universities Act 1825），牛津大学和剑桥大学的校长（副校长）有权任命20—30名警察（constable）并组建为校园警务大队（ constabulary）,警务大队的日常管理有学监(Proctor)负责。两所大学的警察在其所在大学四英里区域范围内享有和地方警察同样职权，当遭遇重大恶性刑事案件时大学警务队也可以请求地方警局协助处理。 [31]二战后，在学校是在校学生监护人理论和服务行政理念的双重影响下，牛津和剑桥大学的警察更加注重了其对师生的社区服务职能。2002年，牛津当地商人向国会议员申述牛津大学的校园警察对大学以外的社区居民无管辖权的主张得到支持，2003年后牛津大学校园警察行使权力的对象仅限于大学成员，并且其职权也受到了适当消减。 [32]
2、美国的校园警察
美国的校园警察（campus police ）肇始于<, SPAN lang=EN-US>1894年的耶鲁大学。当时，耶鲁大学周边娼妓成灾、骚乱频仍，为了扭转日益恶化的社会治安形势，学校从地方警察局借用了两名警察借助校方的管理工作，这也就成为美国历史上校园警察的雏形。1960年代中期，以参与学校管理为核心的教育民主化学生运动在世界范围内的广泛兴起，对学校安全构成了严重威胁。也正是这样的背景，1965年现代校园警察(Modem Campus Police)制度在美国普遍建立。 [33]至1968年全美50个州除俄勒冈州外，49个州经州议会立法规定全部设立大学校园警察机构。据1995年美国司法部的统计，几乎每个拥有2万以上学生的大学都配备了校园警察队，而且95%的学校还聘用了武装警察。1990年9月19日，美国总统颁布了《校园安全法》即《珍妮?克雷莉法》，从而使校园安全治理有了联邦法律依据。该法主要是基于校园犯罪特别是暴力犯罪不断上升的趋势，试图通过建立犯罪案件的统计、安全形势的评估和信息的披露与报告制度，打击犯罪行为，重建校园安全信心。 [34]
美国校园警察体制呈现出如下制度特征：其一，在校园警察机构名称上，有的大学称之为警察局，有的称之为公共安全部，有的将二者结合起来采“一套班子，两块牌子”的作法，如哥伦比亚大学、麻省理工学院，等等；其二，在领导体制上，美国校园警察实行的是校长领导的独特管理体制。校园警察机构的设立及其警员的聘任辞退和薪酬支付，全部由校长和董事会依法决定，警察以法律的名义负责于校长；其三，在警察职权配置上，作为大学职能部门的校园警察局是名不其实的警察机构，校园警察和地方警察一样拥有处理刑事犯罪和交通等治安案件的一切权力，允许持枪及佩戴各种执法警械。同时，校园警察有义务还应请求为师生提供安全护送服务；其四，在于地方警察机构的关系上，一方面双方互不隶属、各司其职、信息共享、依法协助，另一方面在设立校园警察局是，大学应依法到有管理权限的地方警察机构报备，而且校园警察还必须达到地方警察训练监督委员会的训练指标才能上岗，持枪警察每年还要通过考核。最后，美国校园警察执法权的取得因公立和私立大学的不同而有所区别，公立大学校园警察的执法权依照法律自然取得即属职权取得，而私立大学的校园警察的执法权要经过地方警察机关的考核并经过宣誓后才能授予即属授权取得模式。 [35]
3、台湾的驻卫警察
驻卫警察制度始于清末民初的请愿巡警制。所谓请愿巡警制是指请愿人承担薪饷、服装、宿具等费用，向当地警察机关自愿请求派遣警察，到申请单位常驻守卫的一项制度。民国初年政府订制了《请愿巡警暂行章程》。1927-1937十年间请愿巡警设置范围不断扩大，出现了自募驻卫警察。抗战时期，大专院校大举内迁并开始设置校警。1939年12月国民政府内政部在正式颁布《驻卫警察派遣办法》。该办法将“请愿警”、“卫警”和“校警”统称为驻卫警察，分为派遣和请愿两种。目前我国台湾地区的大学承继了驻卫传统，普遍采用驻卫警察作为校园治安管理的主体，大学驻卫警察的法律地位被法律所确认。
2006年，台湾地区教育部门抽样选取台湾大学等21所国立大学、淡江大学等7所私立大学共计28所大学进行考察分析，结果表明确定施用驻卫警察制度的学校有24所，占考察学校的85.7%。考察对象中公立大学100%施用驻卫警察，私立大学明确施用驻卫警察的占57.1%，明确没有使用的28.5%，考察未明学校1所，约占14%。警力配置公立学校高于私立学校，配置警察数超过20人的学校有7所，全部是公立学校。21所公立大学每594名师生就有一个驻卫警察；以淡江大学为例私立学校约2149师生有一个驻卫警察，台湾地区大学师生拥有驻卫警察率平均约为1.4‰。不过，也有个别学校采取校园安保管理外包形式即所谓的“外委保全”或“警卫外包”，如私立辅仁大学、明道大学等。 [36]
我国台湾地区的大学驻卫警察表现出如下制度特征：其一，有明确的立法依据。1979年1月台湾地区制订颁布《各机关学校团体驻卫警察设置管理办法》（2002年修正）第2条明文规定：“为维护安全及秩序”，“公私立专科以上学校得申请设置驻卫警察”；其二，组织上隶属驻在学校并受当地警局的指导。《各机关学校团体驻卫警察设置管理办法》第9条之规定：“驻卫警察隶属于驻在单位，执行勤务受当地警察局的指导监督。驻卫警察之升职、奖惩、考核、考成、解雇由驻在单位自行核定办理后，函请‘直辖市’、 ‘县（市）’警察局备查。”台湾地区驻卫警察一般隶属于大学行政，为总务处下设单位。各大学在设置驻卫警察的同时，一般还设置保安小队辅助驻警工作。如《台湾大学组织规程》第58条规定：“本大学为维护校园安全及安宁，设置驻卫警察。其设置及管理，由总务处依相关法令为之”； [37]其三，职责明确，警械完备。驻卫警察在其驻在单位的范围内执行职务，其职责是维护校园安宁、突发事件处理、门禁管制、交通管理、与地方警察机关联系和协调等，但无权侦办刑事案件，刑事案件的处理是地方警局的职权。根据《驻卫警察使用警械管理办法》之规定，大学驻卫警察可自行配备警棍，配备枪枪支和其他警械须向警察机关申请，警械枪弹由主管警察机关发给，警械的保管、使用、造成后果等均按《警械使用条例》办理。最后，警员选聘程序法定。根据《各机关学校团体驻卫警察设置管理办法》第7、8条的规定，驻卫警察由学校自行遴选招募，应募人员必须受过初级警察教育或专业训练，或高中毕业服完兵役，或曾受军事训练并担任士官以上职务者；其年龄必须在50岁以下；男性身高165公分，体重50公斤以上，女性身高160公分，体重46公斤以上。各学校遴选适当人员送请“直辖市”或“县（市）”警察局审查合格后方可雇用。必要时大学也可以委请警察教育机构统一招考。 [38]
四、我国大学安全治理模式的前景选择
基于以下几个方面的认识，笔者以为，我国未来大学安全治理的最优选择应该是确立以校园警察为主、以“安保外包”为辅的大学安全保障体制，即大学安全治理的核心事务国有化、警察化，大学安全管理的辅助事务社会化、契约化，并实现二者的有机结合和相互配合。第一，我国有着文化、经济保卫的历史传统和丰富实际经验，在相当长的时期内大陆大学保卫部门事实上就是公安机关的特殊形态，有着安全治理体制转型的雄厚人力资源和组织管理基础；第二，随着校园安全状况的普遍恶化，多元大学安全治理模式在世界范围内有融合、优化的明显发展趋势，对两大法系区域内的大学法治资源和先进执法理念进行整合以服务于变化了的古老大学体制前景广阔；第三，大学体制和学术传统的特殊性决定了，以校长为代表的大学当局必须在校园安全管理中处于主导甚或领导的法律地位，这样也只有这样才能保证社会创新体系和社会良心守护的自洽性。具体而言，体制的改造和模式建构应遵循以下几点：
其一，根据法律保留原则和罪行法定原则并结合《立法法》之规定，因为我国《刑事诉讼法》和《行政处罚法》等都是基本法律，而《人民警察警衔条例》、《人民警察法》《治安管理处罚法》、《道路交通安全法》和《高等教育法》等是一般法律，应由全国人大通过直接立法或授权立法的形式制定诸如《校园安全法》，确立未来校园警察的法律地位和法律属性，以便实现部门法律之间的衔接。
其二，组织体制和人员编制上。借鉴美国和我国台湾的成功经验，未来的校园警察纳入人民警察警衔制度体系，但受以校长为代表的大学的领导，其薪酬福利在学校财政中列支，其人员编制纳入学校体制，人事关系由学校管辖，但其晋升和待遇按《人民警察法》和《公务员法》对待。校园警察对校长负责，校长在警务管理上对法律负责。校园警察机构以处级设置成立校园警察局，其是学校的职能部门，领导监督“外包安保”形式下受聘保安公司的安全服务工作，只在业务上与地方警局保持协作关系。
其三，职权与警械配备。继承文革前17年的作法，校园警察在大学辖区内享有除危害国家安全罪侦办权以外的所有警察职权，即包括刑事案件和治安案件的执法权。值得强调的是随着校园交通安全形势的日益复杂，根据家宅权理论，未来的校园警察还应该享有从交警主管部门剥离出来的大学辖区交通安全的执法权，以便顺应汽车时代到来引发的冲击。同时，校园警察的警械装备按照《人民警察使用警械和武器条例》的规定的级别标准办理，经费由驻卫单位财政列支。
其四，警员招聘。为了保持现有我国大学保卫机构人员的稳定性，未来校园警察局警员的首期招聘应遵循大学现有保卫人员优先的原则，而自然淘汰空出的岗位则必须按照法定的条件补充，以便实现制度的连续性，避免人事动荡的发生。但是，校园警察局长的人选即便是首次聘任也要符合法定条件。
注释:
[1]本文所称的“大学”并非只限于以探究高深学问为目的的严格意义上的大学，而是包括全日制大学、独立学院、高等专科学校在内，几乎与“高等院校”的概念同义。
[2]柳阎：《耶鲁女博士被杀案有突破 杀人嫌犯10月受审》，载《法制日报》2009年9月22日。
[3]于泽远：《北大与清华餐厅先后爆炸9人受伤》，载《联合早报》2003年2月26日。
[4]《马家爵落网不是最后答案》，载《南方都市报》2004年3月17日。
[5]烨泉：《“李刚门”司法与舆论能否牵手合作》载《法制日报》2010年10月28日。
[6]《这场火，烧掉了不少人的心血》，载《潇湘晨报》2011年10月11日。
[7]《学生杀老师是文明社会的悲剧》，载《新京报》2008年10月30日。
[8]陈鹏：《昆明大学连续三起耳光事件引发校园暴力忧思》，载《云南日报》2005年6月16日。
[9]孙海华：《延安市委党校保卫科科长校园内被围殴》，载《中国青年报》2011年9月14日。
[10]我国大学保卫组织成立伊始一直是在学校组织人事部门领导下开展隐蔽工作的，直至1958年9月第九次全国公安会议召开后，大学保卫组织及其工作职能才陆续公开。
[11]参见宋慧宇：《公立高等学校公安机构体制研究》，吉林大学2005年硕士学位论文，第2页以下。
[12]毛发虎：《改革开放三十年中国高校保卫组织的发展变迁》，载《首都师范大学学报》2009年增刊，第22—24页。
[13]九届全国人大代表、西南交通大学教授陈大鹏向全国人大提出议案：为了切实保护各级各类学校和师生的安全，要尽快制定《校园安全法》。参见《四川人大代表呼吁尽快制定“校园安全法”》，载《四川青年报》2001年4月17日。
[14]参见郝铁川：《论良性违宪》，载《法学研究》1996年第4期，第89—91页；童之伟：《“良性违宪”不宜肯定——对郝铁川同志有关主张的不同看法》，载《法学研究》1996年第6期，第19—22页。
[15]参见胡斌：《高校保卫组织公安体制改革之我见》，载《武汉船舶职业技术学院学报》2007年第6期，28—42页。
[16][英]霍布豪斯：《自由主义》，宁曾汶译，商务印书馆1996年第2版，第11—12页。
[17]倪洪涛：《大学生学习权及其救济研究——以大学和学生的关系为中心》，法律出版社2010年版，第41页。
[18]参见董保城：《大学校长之家宅权与秩序权》，载《军法专刊》1991 年第6期，第31-35页。
[19]湛中乐主编：《大学章程精选》，中国法制出版社2010年版，第659，823页。
[20]根据规制事项的不同，大学规章即“校规”可分为“学术性规则”——包括科研规则、考试规则、教学规则、招生规则、选课规则、实验守则、学位授予规则等——和“行政性规则”——包括校园秩序规则、住宿管理规则、学费征收规则、行为规范规则等。参见倪洪涛：《大学生学习权及其救济研究——以大学和学生的关系为中心》，法律出版社2010年版，第131页以下。
[21]湛中乐主编：《大学章程精选》，中国法制出版社2010年版，第196，237，681，696页。
[22]张允起：《日本宪法中的教育权与受教育权》，载《日本学》（第12编），北京大学出版社2004年2月版。
[23]张允起：《日本宪法中的教育权与受教育权》，载《日本学》（第12编），北京大学出版社2004年2月版。
[24]参见许育典：《法治国与教育行政——以人的自我实现为核心的教育法》，高等教育文化有限公司2002年5月版，第339页以下。
[25]参见许志雄：《大学自治与警察权》，载《月旦法学杂志》1997年第5期，第44—45页。
[26]参见倪洪涛：《论法律保留对校规的适用边界————从发表论文等与学位“挂钩”谈起》，载《现代法学》2008年第5期。
[27][美]约翰·S·布鲁贝克.高等教育哲学[M].王承绪等,译.杭州：浙江教育出版社,2002:45.
[28][美]迈克尔·沃尔泽.正义诸领域：为多元主义与平等一辩[M].褚松燕,译.南京：南京译林出版社,2002:21.
[29][德]伯恩·魏德士.法理学[M].丁小春等,译.北京：法律出版社,2003:32.
[30]Alastair Bruce, Julian Calder, Mark Cator. “Keepers of the Kingdom ”. Jubilee Edition Cassell,2002:p194-5.
[31]http://www.legislation.gov.uk/ukpga/Geo4/6/97，最后访问时间：2011-10-18.
[32]See J.F. Wheater, MA, D. Phil “Oration by the Senior Proctor” Oxford University Gazette, 23 March 2005 ;“Straw rejoices as Oxford''s bulldogs are put down” The Daily Telegraph, 15 October 2002.
[33]See John J. Sloan. “The Modern Campus Police : An Analysis of Their Evolution ,Structure, and Function .”American Journal of Police Vol. 11, No. 2 1992 :85.
[34]See Hartle,Terry. “Toward a Better Law on Campus Crime”. Chronicle of Higher Education,2001,47(18):10.
[35]See Bordner D.& D.Petersen. “Campus Policing: The Nature of University Police Work”. New York: University Press of America. 1983.
[36]王虹铈：《台湾地区大学校园驻卫警察制度研究》，载《《江苏警官学院学报》2010年2期，第155—157页 。
[37] 湛中乐主编：《大学章程精选》，中国法制出版社2010年版，第341页。
[38]参见台湾地区“内政部”1929年制颁、2002年修正的《各机关学校团体驻卫警察设置管理办法》
倪洪涛，湘潭大学法学院教授。
来源：《江苏警官学院学报》2012年第6期，发表时有修改
