内容提要：作为国家治理尤其是宏观经济治理的重要制度载体，中国五年规划与政府工作报告的衔接互动展现出了“锚定与调适”的治理逻辑。自新中国成立以来，政府工作报告对五年规划的适应和调整总体上经历了刚性传导期、弹性探索期、分层协调期、系统治理期等四个历史阶段，逐渐探索形成由目标分解落实机制、政策工具扩容机制、目标动态校准机制、政策过程调适机制共同构成的运行机制。从发展的角度看，这一机制总体上呈现三大趋向，即在治理范式上从指令配置到战略引领，在管理机制上从刚性规划到弹性调适，在治理格局上从科层封闭到开放协同，由此显示了中国特色社会主义制度的独特优势。

标题注释：研究阐释党的二十届三中全会精神国家社会科学基金重大专项“以制度建设为主线推进全面深化改革研究”(编号：24ZDA002)；北京市社科基金青年学术带头人项目“精神生活共同富裕的理论内涵与实现机制研究”(编号：24DTR002)

关键词：五年规划/ 政府工作报告/ 宏观经济治理/ 治理现代化

作者简介：尹俊，北京大学习近平新时代中国特色社会主义思想研究院经济教研室主任、研究员；毕悦(通讯作者)，北京大学习近平新时代中国特色社会主义思想研究院研究员(北京 100871)；朱思窈，清华大学公共管理学院博士生(北京 100084)。

原文出处：《中国行政管理》(京)2025年第12期 第1-13页

一、引言

科学的宏观调控、有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。[1]党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》将“提升宏观经济治理效能”作为“十五五”时期加快构建高水平社会主义市场经济体制的重要任务。作为中国特色国家治理尤其是社会主义市场经济条件下宏观经济治理的重要手段，五年规划集中体现了国家战略意图、中长期目标和阶段性任务，发挥着明确政府工作重点、优化公共资源配置方向、引导经营主体行为的关键作用。[2]习近平总书记指出，“科学制定和接续实施五年规划，是我们党治国理政一条重要经验，也是中国特色社会主义一个重要政治优势”。[3]面对国内外环境的快速变迁与系统性风险的持续叠加，如何充分发挥五年规划的制度优势，尤其是在保持中长期战略定力的前提下通过年度政策的动态调整实现五年规划对短期经济波动或突发事件冲击的灵活适应，成为检验国家治理能力现代化的核心命题。[4]

现有研究主要关注五年规划的历史演进[5][6]、编制过程[7][8]及指标特征[9][10]，对五年规划的执行过程特别是对其中的动态调整机制及治理意涵仍缺乏系统性阐释。从实践来看，五年规划与政府工作报告的衔接互动机制，是中国宏观经济治理的重要制度载体[11]-[13]：五年规划通过明确中长期发展目标，为宏观经济治理提供基本遵循与稳定方向；政府工作报告作为年度政策的核心文本，既承继五年规划的战略锚定功能，又肩负起对其动态调适的使命。这一“锚定与调适”的动态过程促进了中长期战略规划与年度执行之间的良性互动，共同支撑起中国宏观经济治理的稳健性与适应性。

基于五年规划与政府工作报告的衔接互动机制，本文力图呈现中国宏观经济治理中“锚定与调适”的实践智慧，阐述其对国家治理现代化的深远意义。具体而言，本文拟聚焦两个核心问题：第一，五年规划与政府工作报告如何衔接互动，从而确保政策有效性?第二，这一“锚定与调适”的动态过程如何塑造国家治理能力现代化的实施路径?为回答上述问题，本文系统搜集新中国成立以来国家层面的五年规划和政府工作报告，同时为深入阐释“锚定与调适”机制在纵向治理结构中的运行，本文在论证政策分解、层级联动等具体场景时也将辅助性地援引部分省级政府工作报告作为例证。在对上述文本资料的系统性分析基础上，本文尝试提炼“锚定与调适”在中国宏观经济治理中的制度内涵与表现形式，梳理其历史演进，剖析其运行机制，并总结其发展趋向与内在规律。

二、锚定与调适：理解五年规划与政府工作报告的互动机制

中国宏观经济治理中的“锚定与调适”，指的是以五年规划为战略蓝图和总体遵循，各级政府围绕五年规划确立的中长期目标和重点任务，通过年度政府工作报告予以分解落实，并综合运用多种政策工具，协同各类治理手段，依托日常经济运行监测所提供的信息基础，对宏观经济运行状态进行持续跟踪、分析研判、相机抉择、精准施策、评估反馈和优化完善的一整套制度安排。

(一)“锚定”机制：战略稳定性的基础

“锚定”是指五年规划确立战略目标、重点任务与发展方向后，为政府工作报告提供了总体遵循。政府工作报告通过年度政策安排将其分解为可操作、可考核的阶段性目标与具体任务。“锚定”的本质是一种战略层面的稳定机制，[14][15]旨在确保国家治理在多变环境中保持战略一致性与政策连续性。“锚定”机制的意义在于：第一，强化政策预期的稳定与传导。五年规划所明确的发展目标、产业方向和区域布局，提供了明确预期，并通过政府工作报告的年度部署，向社会和市场传递清晰、连贯的政策信号，有效引导资源配置和行为预期。第二，实施战略目标的任务化分解。政府工作报告将五年规划中提出的宏观性、跨期性发展目标，按年度、按领域、按地区进行拆解，形成年度重点工作与量化指标，推动战略意图逐年落地。第三，延续政策合法性与执行权威。五年规划和政府工作报告经各级人民代表大会审议批准，具备法定效力与程序权威，为后续部门行动提供方向指引，增强了政策的公信力和执行层面的制度认同。

(二)“调适”机制：战术灵活性的保障

“调适”是指在“锚定”的基础上，政府工作报告根据年度经济形势变化、风险挑战与政策评估反馈，对五年规划的实施路径、政策工具与部分目标进行动态校准与灵活优化，以增强治理系统的响应性、适应性与创新性。其本质是一种战术层面的灵活机制，[16]旨在增强治理系统对复杂现实和突发情况的响应能力，弥补五年规划相对于现实变化的可能滞后性。“调适”机制的意义在于：第一，增强年度形势响应与危机应对能力。面对内外部经济冲击、技术变革或公共危机，政府可以通过年度政府工作报告快速响应，相机抉择，有效应对短期挑战。第二，实现目标校准与政策纠偏。通过年度监测与评估，可以及时发现规划执行中的偏差，并通过政策微调予以纠正，确保中长期目标的顺利实现。第三，促进政策创新与经验吸纳。调适过程不仅为地方政府和部门提供了在一定范围内探索政策创新与模式突破的空间，其更深层的治理意涵在于，政府工作报告在年度层面所积累的成功经验、所验证的有效工具及所形成的新政策共识，构成了一个至关重要的“实践反馈回路”。这些源于实践的知识，一方面可通过“地方探索—上级确认—系统推广”的路径在当期规划内被吸纳与扩散；另一方面也可通过规划中期评估、政策总结等制度化渠道，被系统性地吸收并输入至下一个五年规划的编制过程，确保了国家治理体系能够在持续学习中实现螺旋式演进。

(三)“锚定与调适”的分析框架

“锚定”与“调适”并非彼此独立，而是共同构成一套相辅相成、动态协同的政策运行体系。需要指出的是，在中国的发展规划制度体系中，五年规划本身亦是国家发展战略①的阶段性部署，而以政府工作报告为载体的年度计划则进一步将五年规划转化为年度行动，是实现国家发展战略的战术支撑和操作路径。[17]本文之所以重点关注五年规划与政府工作报告之间的衔接互动关系，是因为二者的互动过程构成了联结国家发展战略与年度执行的关键环节，既避免了国家发展战略因缺乏年度支撑而悬空，也防止了短期政策因脱离战略指引而碎片化，是中国在国家治理现代化进程中实现战略稳定与战术灵活相统一的重要制度创新。

为深入揭示这一互动过程的复杂性与系统性，本文尝试建构以“锚定与调适”为核心的分析框架。对这一互动关系的完整理解，需从历史演进与运行机制两个维度进行综合考察。从历史维度看，“锚定”与“调适”的互动模式并非一成不变，而是随着国家发展战略的调整、经济体制的转型与治理理念的演进而呈现出鲜明的阶段性特征。其关系结构、相对权重与结合形态的变迁，本身即是中国国家治理现代化进程的一个缩影。因此，有必要在历史脉络中审视其演变轨迹，以把握其发展的内在逻辑与驱动因素。从机制维度看，“锚定”与“调适”的辩证统一关系，必须通过一系列具体、可操作的制度化机制才能转化为真实的治理效能。这些机制构成了互动过程的“传动装置”，将宏观的战略意图与动态的现实反馈连接起来。因此，必须深入剖析其具体的运行机制，厘清“锚定”如何通过目标分解与工具保障得以落实，“调适”又如何通过动态校准与过程优化得以实现，以及二者在机制层面如何协同配合，共同支撑起宏观治理的稳定性与适应性。

下文将依此分析框架展开：首先，从历史维度梳理二者互动模式的阶段性演进，勾勒其从“刚性传导”走向“系统治理”的宏观图景；继而，从机制维度剖析实现“锚定与调适”的四项关键运行机制，揭示其微观运作逻辑。

三、五年规划与政府工作报告互动的历史演进

五年规划与政府工作报告在宏观经济治理中的“锚定与调适”并非一蹴而就的制度设计，而是在新中国成立以来的数十年现代化实践探索中逐步演化的渐进过程；在不同历史阶段，受国家发展战略、经济体制改革与治理环境变迁的多重影响，二者间的互动模式也呈现出鲜明的时代特征，侧面勾勒出国家治理现代化的演进轨迹。②

(一)刚性传导期：从“一五”计划到“五五”计划

新中国成立后，我国工业基础薄弱、国民经济百废待兴，面对外部封锁压力和内部资源约束，国家充分发挥集中力量办大事的制度优势，逐步建立起高度集中的计划经济管理体制，以实现“最合理地和最有效地利用人力、物力和财力”。为保障这一体制顺利运转，1954年《中华人民共和国宪法》明确规定，“用经济计划指导国民经济的发展和改造”，国务院负有执行国民经济计划、对全国人民代表大会负责等法定职责。1956年，国务院颁布《关于检查第一个五年计划执行情况的几项规定》，更为详细地说明了计划完成的考核指标和严格的调整程序。据此背景，这一时期的五年计划主要通过中央政府行政手段配置资源，计划的决策权、管理权等高度集中于中央政府，[18]政府工作报告则主要承担对所属五年计划的阶段性成果进行验收和汇报的功能，二者共同构成“计划即命令，报告即验收”的刚性运行模式，表现出“强锚定，弱调适”的典型特征。

例如，在1954年政府工作报告中，周恩来首先援引1954年工业总产值及代表性工业产品产量数据，说明“我们的国家正在向着工业化的目标前进”，即依循“一五”计划设定的总体方向推进；随后详细介绍了其中的重点工程即苏联援建的“156项工程”的完成情况。1957年政府工作报告的开篇亦明确指出，“社会主义建设也获得了巨大成绩，使我们有可能在今年完成和超额完成发展我国国民经济的第一个五年计划”，继而分述了经济发展、文教事业、工农业产值、基本建设投资额等重点指标相对于“一五”计划的完成情况。

在此运行模式下，政府工作报告对五年计划目标及政策的动态调整空间较为有限，宏观经济的发展质量更多依赖于五年计划自身编制水平。一旦遇到计划外冲击，往往会导致宏观经济大幅波动，这也引发了对宏观经济运行规律及政策调整机制的探索和反思。1960年，毛泽东就指出，当时中国对于社会主义革命和建设的规律“还有一个很大的未被认识的必然王国”，需要进一步调查和研究。[19]这为后来五年计划与政府工作报告的衔接配合提供了思想支持，也为探索符合国情的治理现代化道路埋下了伏笔。

(二)弹性探索期：从“六五”计划到“八五”计划

改革开放后，党和国家的工作中心转移到经济建设上。党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，系统地提出和阐明了经济体制改革中的一系列重大理论和实践问题。随着我国对计划与市场关系认识的不断深化，市场在生产流通、资源配置等方面的作用逐步凸显；外部环境的开放，也对我国宏观调控方式的精准性和科学性提出了更高要求。这使得五年计划和政府工作报告之间的互动过程逐渐呈现出“锚定核心目标，拓展调适空间”的鲜明特征。

第一，五年计划制度由刚性传导向弹性互动机制转型过渡，特别是其指标体系做出了重要调整，这为政府工作报告预留了一定调整空间。作为改革开放后的首个完整五年计划，“六五”计划仍对工农业总产值、国民收入、各行业经济效益等核心经济指标设定明确数值，但已使用“争取”“尽快”“早日”等表述为目标弹性落实预留空间。而在“七五”“八五”计划中，此类明确的实物量指标明显减少，预期性指标的宏观导向作用进一步凸显。此外，在改革开放的持续推进下，五年计划还针对各区域的经济发展实际制定差异化指标。比如，“七五”计划单列四章，分述东部沿海地带、中部地带、西部地带、老少边穷地区的经济发展及相关指标。这种区域分类打破了“一刀切”的总体计划模式，为各地区基于自身实际动态调整创造了先决条件。

第二，政府宏观管理模式的逐步革新，有助于政府工作报告基于当年经济形势，对五年计划的总体目标进行分解和阶段性校准。在“调整、改革、整顿、提高”方针的指导下，“六五”计划对计划经济模式下的诸多局限进行调整，其中基本任务之一是降低能源消耗。随后1983、1984年政府工作报告相继提出，要贯彻开发和节约并重的方针，正确处理新建和改造、扩建、挖潜的关系。而在“七五”计划的前三年，中国宏观经济过热较为明显，工业产值增速和基本建设投资规模等均远超初始计划。为此，1989年政府工作报告要求适当控制固定资产投资和消费规模，在短期内有效抑制了过热需求，但也引发了部分商品缺乏销路、消费者存款待购等新问题；1990年政府工作报告再度微调，倡导缓释企业流动性压力，同时“对部分商品价格实行有升有降的适当调整”。这一时期政府工作报告的阶段性锚定和调适为五年计划的顺利实现奠定了良好基础。

第三，在五年规划总体目标的锚定指引下，政府工作报告的创新空间显著拓展，逐步探索形成“规划未列、报告试水”的弹性授权模式。在经济体制改革方面，“六五”计划中并未明确指出价格改革的问题，但1984年政府工作报告在描述当时面临的风险挑战时提出，“至关重要的是经济关系没有很好理顺，特别是价格体系不合理”；次年政府工作报告随即作出较为详细部署，决定采取“放调结合、小步前进”的方针，并提出了四项具体的价格改革举措。上述年度探索为“七五”计划将价格体制改革确立为重点任务并系统部署提供了直接的实践依据和改革信心。“七五”计划在第四十五章“发展社会主义市场体系”中专列一节“改革价格体系和价格管理制度”，既为深入推进价格体制改革指明了方向，也集中展现了五年计划与年度报告互动协调的过程。在对外开放方面，将海南列为经济特区的战略安排也是在“七五”计划中没有提及、但在1988年政府工作报告中明确做出的。

(三)分层协调期：从“九五”计划到“十二五”规划

1992年党的十四大明确了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。以此为导向，我国深入推进现代企业制度建设、财税金融体制改革等。特别是2001年加入世界贸易组织后，更是进一步在价格机制、竞争规则、行业标准等方面向国际市场看齐，形成了多种经营主体协同发力的良好局面。与此同时，随着经济体量的扩张，经济发展方式由粗放型向集约型转变的任务被提上重要日程。要实现经济快速发展与质量提升相统一、活力释放与治理有序相促进，就必须建立更加高效协同的治理框架和机制。

这一时期，五年计划(规划)③指导下的宏观管理模式及政策动态调整逐渐呈现出新特征。其一，在纵向关系上，中央与地方的有效互动和配合为总体目标的实现创造了更多有利条件。自“九五”计划以来，五年计划(规划)逐渐转向“分层决策、平行编制、纵向引导”的运行模式。[20]一方面，地方上报希望纳入国家总体安排的建议内容，并根据中央统一建议制定计划，保障中央与地方的信息互通与战略统一；另一方面，中央与地方分层决策，地方计划(规划)通过在前，中央计划(规划)通过在后，努力调动多层决策主体的积极性与参与度，进一步提升了宏观经济管理水平和质量。此外，1994年启动的分税制改革同样深刻重塑了中央与地方关系，更多赋予地方政府在资源配置中的自主性。例如，2001年我国加入世界贸易组织，同年“十五”计划以专章部署“扩大对外开放，发展开放型经济”。在次年广东省、黑龙江省的政府工作报告中，提升对外开放水平均被列为重点任务：前者立足自身实践基础，推进服务业开放；后者则聚焦对俄经贸科技合作。这些基于地方禀赋的、多样化的开放实践，通过政府工作报告体系自下而上地汇总，为实现对外开放的总体战略提供了强大的实践支撑和多元的路径参考。

其二，在横向关系上，多部门、多领域的协同配合也使宏观管理更加科学有效，为五年计划(规划)涉及的诸多复杂系统工程提供制度支撑。在传统科层体制下，一些管理部门存在“本位主义”倾向，人为加深层级和部门区隔；21世纪以来，我国通过设立部际联席会议、跨部门协调小组等机制，形成目标统一、手段多元的横向协调体系。2008年政府工作报告将“加快行政管理体制改革，加强政府自身建设”作为当年重点任务，强调要“明确界定部门分工和权限，理顺部门职责关系，健全部门间的协调配合机制”。这既是应对现代经济社会系统性特征、推进政府治理现代化的必然选择，也是五年计划(规划)从单一经济规划转向全方位国家治理工具的内在要求。

这一时期围绕五年计划(规划)的落实形成的纵向、横向协调机制渐趋成熟，并在2005年《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》中得到明确体现。该意见提出建立“三级三类规划管理体系”，实质上形成了横纵交错的系统治理网络。面对此后的宏观经济波动甚至冲击，这一网络扮演了重要的安全网和稳定器角色，以确保政府工作报告的动态调整精准落地。例如，为应对2008年金融危机的不利影响，在纵向机制上，2009年政府工作报告提出，同意地方发行2000亿元债券，由财政部代理发行，列入省级预算管理，这是中央向地方释放财政自主权的重要举措；而在横向机制上，同年政府工作报告特别强调“要加强产业、贸易、土地、投资、就业政策与财政、货币政策的一致性和协调性”。这充分彰显了这一时期计划(规划)体系在复杂形势下的系统调节能力。

(四)系统治理期：“十三五”规划以来

新时代以来，我国全面迈向高质量发展的转型攻坚阶段。从国内看，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，催生了新质生产力、城乡区域协调发展、共同富裕、生态保护等系统性、结构性议题。从国际看，随着全球分工和产业体系的深度重构，逆全球化兴起、地缘政治冲突频发。面对上述系统性治理任务，任何战略误判或政策反复都可能带来巨大的治理成本，这要求政策供给必须足够精准、系统，以实现高质量发展和高水平安全的动态平衡。为此，国家对规划工作的重视程度也提升到了新的高度。习近平总书记深刻指出：“规划科学是最大效益，规划失误是最大浪费，规划折腾是最大忌讳”。[21]自2016年起，我国先后颁布《关于建立健全国家“十三五”规划纲要实施机制的意见》《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》等，从制度上明晰了五年规划与政府工作报告有效协同的底层逻辑和行动依循。

这一时期二者间的锚定和动态调适机制更为成熟，呈现出目标导向、能力支持、底线保障的全流程闭环。其一，政府工作报告以五年规划中的核心发展目标为导向，集中力量破解结构性矛盾。“十三五”规划开篇就深刻分析了国内外发展环境，认为国民经济向好基本面没有改变，但仍存在发展方式粗放的问题。因而自2016年政府工作报告起，坚持以供给侧结构性改革为主线、实施创新驱动发展战略始终是重点工作。这既反映出我国经济发展政策的延续性，也体现出政府工作报告锚定五年规划提出的重点任务和挑战，持续发力、久久为功。“十四五”规划则设专章阐述“形成强大国内市场，构建新发展格局”的时代议题，鼓励充分发挥我国超大规模市场优势和消费潜力。此后五年间，激发消费潜能始终是政府工作报告部署的重点任务，从“坚持扩大内需这个战略基点”“实施扩大内需战略”到“使内需成为拉动经济增长的主动力和稳定锚”，政府不仅在表述上持续提升消费的重要性层级，更综合运用中央预算内投资、地方政府专项债券等政策工具保障落实，形成了日益丰富的政策体系。从实施结果看，2021年消费重新成为中国经济增长的第一拉动力，最终消费支出对中国经济增长贡献率达65.4％；政策红利持续释放，全社会消费品零售总额从2021年的44.1万亿元增长到2024年的48.8万亿元。

其二，政府工作报告以治理理念的迭代升级与治理水平的系统性提升为依托，为五年规划的落实和调整创设条件。首先，政府职能更加注重服务导向，通过持续转变政府职能和数字化治理等，不断提升治理效能。如2020年政府工作报告倡导服务事项一网通办，顺应了治理便捷化、数字化的改革潮流。其次，政府治理的制度化、法治化不断增强，通过持续破除体制机制障碍释放发展活力。2022年政府工作报告强调要“持续改善营商环境”“继续压减涉企审批手续和办理时限”，这为更好维护公平竞争的市场秩序、推进市场体系基础制度建设提供了良好示范。再次，政府治理的协同性与系统性显著增强，表现在对发展与安全的统筹、对地方政府债务风险及金融领域风险等复杂挑战的应对以及各项区域协同发展战略的扎实推进上。这些举措成为国家治理体系和治理能力现代化的生动实践与典型写照。

其三，政府工作报告以应对内外部不确定性为底线，守住五年规划执行的稳定性预期和韧性保障。新冠疫情暴发后，2020年政府工作报告没有提出新的全年经济增速具体目标，这是有效化解负向冲击、保持宏观经济稳中求进的适时之举。在随后几年的政府工作报告中，政策调整呈现出两个较为明显的特征：一是经营主体与民生保障优先。通过减税降费、支持普惠小微贷款等举措，缓解企业经营压力，稳定就业基本盘，奠定民生基础；通过创新产品和服务、健全流通体系等形式，持续改善消费环境，协同推进改善民生与提振经济。二是短期托底与长期目标落实相衔接。2020年政府工作报告宣布新增1万亿元财政赤字、增发1万亿元抗疫特别国债，将有限财力精准用于保就业、保民生、保经营主体等关键任务；而在疫情平稳进入“乙类乙管”常态化防控阶段后，2023年政府工作报告将着力扩大国内需求、加快建设现代化产业体系列为当年居前两位的重点任务，这既延续了自2020年以来稳定经营主体的政策主线，更将其进一步转化为未来实现可持续、高质量发展的核心动能，实现了与“十四五”规划总体目标的顺利衔接，彰显了短期危机响应机制与中长期规划体系的协同贯通。

四、五年规划与政府工作报告互动的机制分析

五年规划与政府工作报告之间“锚定与调适”，可细化为目标分解落实机制、政策工具扩容机制、目标动态校准机制、政策过程调适机制四大部分。其中前两者更突出政府工作报告对五年规划的“锚定”效应，即聚焦于中长期发展的核心理念和目标，通过分阶段、分领域、分层次部署加以落实；后两者则更突出“调适”作用，即基于经济社会发展的新问题、新任务、新挑战，对规划目标及内容进行动态调整和优化。这四者共同构成了兼具顶层设计逻辑与实践弹性的治理系统，既是应对经济发展环境复杂性的重要机制，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要表征。

(一)目标分解落实机制

所谓目标分解落实机制，指把五年规划中确立的长期性、宏观性发展目标与任务拆解转化为政府工作报告中短期性、具体化的执行方案。这是实现国家治理的顶层设计与基层落实协同联动、保障中长期规划从蓝图设想转化为实际运作的基础性机制支撑。

从目标类型看，该机制表现为预期性指标与约束性指标的差异化分解落实机制。自“十一五”规划以来，规划指标体系由预期性指标和约束性指标两大类组成。对于预期性指标，政府工作报告通常在规划目标要求和上年完成进度的基础上，结合当年发展实际，推进该项目标渐进式落地。如“十一五”规划明确从2005年至2010年，我国国民平均受教育年限由8.5年提升至9年。为此，2007-2009年政府工作报告先后提出加大基础教育和公共卫生投入、增加农村义务教育公用经费、制定国家中长期教育改革和发展规划纲要等要求，既推动教育事业向五年总目标逐步靠拢，也为后续中长期发展目标的酝酿出台提供准备条件。对于约束性目标，政府工作报告则依据五年规划确定的底线要求，予以严格线性拆解。仍以“十一五”规划为例，规划中要求五年内主要污染物排放总量减少10％。2007年政府工作报告首先检视上年目标完成情况，发现未能达到年均下降2％的目标，随即剖析原因并强调目标刚性；2008-2010年，政府工作报告均将治理污染列为当年主要任务之一，并通过重点区域、行业污染防治及推广清洁技术等举措严格贯彻减排目标。经逐年分解落实，我国在“十一五”期末已超额完成“十一五”规划设定的主要污染物排放总量指标。

从目标属性看，该机制则注重将五年规划中的跨期性指标遵循其各自的时序发展逻辑予以分解细化。例如，对于“十三五”规划明确要求的“全力实施脱贫攻坚”这一专项治理目标，政府工作报告则依照集中整治、巩固提升、长效治理的逻辑予以分解落实，在顺利完成消灭绝对贫困目标的基础上，继续促进脱贫攻坚与乡村振兴战略有序衔接。而针对“十四五”规划部署的“推进要素市场化配置改革”目标，政府工作报告遵循试点、推广、深化的经验逻辑，将该目标逐年分解为要素市场化配置改革试点、解决要素获取的突出问题、打通要素配置卡点堵点等阶段性任务，确保改革目标由点及面、由表及里逐层推进。

目标分解落实机制兼具系统性和精准性的独特优势。就系统性而言，该机制覆盖从目标、任务到责任的全链条，构建起从中长期总体设计到具体任务、再到责任主体的完整闭环，确保相关主体协同联动；就精准性而言，该机制针对不同类型目标实行差异化分解，有效填补了五年规划与短期执行之间的时空断层，兼顾国家战略稳定性与短期执行效能。

(二)政策工具扩容机制

所谓政策工具扩容机制，指政府工作报告通过持续丰富政策工具种类、优化其结构等形式，逐步构建起与规划体系相匹配、兼具稳定性与支撑力的政策“工具箱”。总体来看，如图1所示，五年计划(规划)与政府工作报告中政策工具的相对数量关系呈现出鲜明的阶段性：在“六五”至“八五”计划期间，五年规划中的政策工具种类更丰富；“九五”至“十五”计划期间基本持平；“十一五”规划之后，政府工作报告中政策工具种类完成反超。这一相对变化折射出五年计划(规划)的功能重心已由系统性资源配置转向战略性发展引领，政府工作报告的自主调控空间则相应扩展，宏观治理逻辑也实现了由计划主导向市场自发探索、政府理性干预相结合的转变。

以“十四五”规划时期为例，规划文本将未来五年财政政策特别是减税降费的总体目标任务确定为“有利于企业扩大投资、增加研发投入、调节收入分配、减轻消费者负担”，针对这四项任务，政府工作报告均通过政策扩容机制予以深化落实。在扩大投资方面，相继推出完善增值税留抵退税制度、结构性减税降费等举措，切实降低企业运营成本和发展压力；在研发投入方面，连续多年对企业投入基础研究给予税收优惠，提升企业投资周期长、风险高的创新活动的意愿和能力；在调节收入分配、减轻消费者负担方面，坚持“就业是民生之本”[22]的核心理念，通过减税降费、改革收入分配体制等方式，有效提升居民购买力，显著增强了消费对经济增长的拉动作用。

图1 五年计划(规划)与政府工作报告中的政策工具种类④

资料来源：作者自制。

此外，政府工作报告对五年规划政策工具的相对结构亦采取了灵活优化的举措。一般而言，政策工具可分为供给型、需求型、环境型三类。[23]早期的五年计划文本中供给型政策颇为丰富具体，如明确发布对具体行业或企业的财政补贴及信贷政策、城乡劳动力就业方向及流动机制等；而在近期规划文本中，环境型政策更为多见，如“十四五”规划中的“加快建立现代财政制度”“建设更高水平开放型经济新体制”等。这也反映出规划体制的底层逻辑已实现了从指令干预到环境塑造的转变。与之相适应，近年来政府工作报告对供给型、需求型政策的关注则显著上升，如为落实“十四五”规划中改善就业环境的要求，2024年政府工作报告明确提出，要通过稳岗返还、专项贷款、就业和社保补贴等形式，有效扩充就业岗位；2025年政府工作报告提出继续增加税费减免等优惠政策，重点扶持就业容量大的行业企业。这些政策工具既深度依托五年规划对制度环境的变革与优化，又对规划政策形成动态扩容，进一步赋予政策工具箱应对短期经济治理需求的弹性和丰富性。

(三)目标动态校准机制

所谓目标动态校准机制，指政府工作报告依据现实因素变化，对五年规划确定的经济增速预期目标进行阶段性、小幅度调整。改革开放后，我国迈入宏观调控新时期，[24]政府工作报告对五年计划(规划)的动态调整空间和能力均有显著拓展。如图2所示，在多数年份，五年计划(规划)的增长目标均低于实际增速和政府工作报告目标，这既有助于保持宏观经济增长的相对稳定性，侧面标示中国经济发展的战略底线，也为应对短期波动、实施灵活的年度政策预留了调整空间。

在每一个五年计划(规划)的运行期内，政府工作报告的适度调整为防止宏观经济的过冷或过热提供了重要保障。例如，20世纪90年代初，随着市场在资源配置中的基础性地位得到明确，经营主体的积极性与创造性明显增强，连续多年实际增速在10％以上，远超“八五”计划中6％的目标设定。在此背景下，政府工作报告的预期目标采取缓和上升的方式，从1990年的5％提高到1994年的9％，并在1995年开创性地以区间形式确定预期增长目标，这既尊重了市场规律，也通过适度干预避免了经济过热的潜在风险。再如，2008年金融危机影响下，中国经济实际增速明显下滑。面对这一冲击，政府工作报告同样采取逐步“消化”的方式，在2009-2011年间坚持8％目标不变，为财政、货币政策的逐层传导扩散留足时间；自2012年后，随着“十二五”规划目标调整，政府工作报告预期增速随之缓步下降，为增速换挡和经济新常态的到来提供支持。

图2 经济预期增速、实际增速与五年规划目标之间的关系

资料来源：作者自制。数据来自历次五年规划、政府工作报告文本，下同。个别年份的政府工作报告没有写明预期增速目标，在图中为缺失值。

除保持经济总量平稳增长外，政府工作报告还通过目标动态校准机制，推进存量结构性调整优化，助力中国经济迈向高质量发展阶段。党的十八大以来，特别是在“十三五”“十四五”规划运行期间，经济增长的质量目标逐渐被置于与数量目标同等甚至更加重要的地位。2013年政府工作报告明确提到，要“把工作重心放到加快转变经济发展方式和调整经济结构上，放到提高经济增长的质量和效益上”，这表明政府工作报告在目标校准的底层逻辑上也发生悄然变化。“十四五”规划首次未设置具体增速目标，代之以“年均增长保持在合理区间、各年度视情提出”的表述，这亦为政府工作报告趋向质量优先、因时制宜提供了有利条件。2022年政府工作报告将预期增速目标定为5.5％左右，自2023年起该目标则连续三年保持5％，彰显了对短期发展诉求和长期高质量目标的通盘考虑。从实际运行结果看，与此前阶段相比，近十年经济实际增速与在政府工作报告预期目标的差值缩小、波动幅度收窄，这既是超大经济体成熟性和韧性的体现，也侧面反映出中国宏观治理特别是目标校准的精确性、科学性、有效性显著增强。

政府工作报告对五年计划(规划)的目标校准机制不断完善，主要得益于以下原因：其一，在理论基础方面，近年来党和国家先后提出区间调控、定向调控、相机调控等理念，强调宏观经济治理的大局意识和底线思维，将宏观经济治理视为国家治理现代化的重要组成部分和表征，为确定和实现系统化的宏观经济治理目标创造了先决条件和有利环境。其二，在制度基础方面，各部门及中央、地方之间的目标分解和激励相容机制持续完善，有为政府与有效市场的协同配合性不断增强，为推动资源有效配置、确保调控政策传导落地提供了重要支撑。其三，在技术基础上，随着中国在大数据、云计算、人工智能等新兴领域确立新优势，各类高频宏观数据的采集、整合与使用也逐渐成为可能，这促使调控手段更多由经验判断转向数据驱动，进一步提升了目标校准的时效性和精准度。

(四)政策过程调适机制

所谓政策过程调适机制，指政府工作报告动态调整政策工具的内容、方向，以更好实现五年规划的发展理念。其中较为常见的是财政、货币政策的动态调适，因为这两项政策工具能够快速应对宏观经济形势变化，具有传导路径短、类型丰富等优势。例如，“九五”计划将未来财政、货币政策的总体基调均确定为“适度从紧”，但自1999年起，为缓释亚洲金融危机造成的经济下行压力，政府工作报告开始实行积极的财政政策，并要求适当增加货币供应量。21世纪初，“十五”计划为进一步消化金融危机带来的负向冲击，也为回应国有企业改革等经济结构转型的迫切需求，提出“继续实行积极的财政政策，带动企业和社会投资”。但随后中国经济逐渐出现过热趋向，2004年全社会固定资产投资较上年增长25.8％，特别是第二产业投资较为突出，产业结构不合理、投资和消费关系的失衡已成为阻碍宏观经济健康发展的重要因素。为此，2005年政府工作报告将政策基调调整为稳健的财政和货币政策，并将其支持重点聚焦于特定领域和薄弱环节，以更好服务于宏观经济平稳运行和结构性转型目标。再比如“十四五”期间，我国连续多年采取积极的财政政策和稳健的货币政策，但面对外部压力加大、内部困难增多的复杂严峻形势，2025年提出“更加积极的财政政策”和“适度宽松的货币政策”等宏观政策，助力扩内需、稳主体、增后劲，为经济持续回升向好提供有力支撑。

除财政、货币政策外，政府工作报告在其他诸多领域政策中也广泛应用动态调适机制。如对外开放方面，“六五”计划作为改革开放初期的重要规划，首次提出试办经济特区的战略探索，其重点落脚于特区的自身建设问题；而随着经济特区建设取得开创性成效，1984年政府工作报告格外强调经济特区在技术、人才、管理经验等方面的突出优势，力图发挥经济特区在追赶新一轮技术革命、带动内地经济发展等方面的特殊作用。这赋予了经济特区更宏观的战略价值，为深化对外开放注入了新动能。近年来，“双碳”目标被纳入全球气候治理整体布局，“十四五”规划以专篇阐述实现绿色发展和美丽中国建设的总体要求，其举措多以方向性指引或倡议为主，如坚持节能优先方针、鼓励再生水利用、全面推行循环经济理念等。而在其后数年的政府工作报告中，相关举措则更具执行刚性和可操作性，如坚决遏制高耗能高排放项目发展、坚定推进长江十年禁渔等。这为落实“十四五”规划的总体指引、凸显中国式现代化人与自然和谐共生的鲜明特征提供了有力的政策支撑。

以上四项机制的有机结合与协同运行，既使宏观经济运行锚定于中长期发展目标，保障了国家治理的连续性和稳定性，又兼顾了年度政策的调整空间，增强治理过程及路径的灵活性和创新性，为宏观经济治理现代化提供了重要支撑。

五、五年规划与政府工作报告互动的发展趋向

在长期治理实践的迭代演进中，五年规划与政府工作报告之间的“锚定与调适”逐步摆脱了早期探索阶段的经验性特征，契合中国特色社会主义市场经济体制改革方向，富有实效性、科学性和稳定性的互动模式，展现出治理范式、治理机制、治理格局的全方位扩展和升级趋向。

(一)从指令配置到战略引领：治理范式的重构

五年规划与政府工作报告之间的“锚定与调适”在治理范式上实现了从指令性配置到战略性引领的深刻转型，其核心在于政府职能的重新定位与市场活力的系统性激发。

1.政府关注点向多元公共事务的结构性转向。在早期的五年规划(计划)和政府工作报告中，经济类指标占据主导地位。随着发展阶段的变化，政府逐步将工作重点转向民生领域，如教育、医疗、社会保障等。五年规划和政府工作报告中的指标也从以经济类为主转向以公共事务类为主。[25]例如，从“六五”计划到“十四五”规划，经济类指标比例由60.7％下降至25％，而非经济类指标比例则上升至85％。政府工作关注点的转变，本质上是公共价值排序和政府职能定位的深刻调整，[26]体现了政府发展目标从经济增长单维导向向社会福祉多维平衡的结构性跃升。

2.市场在资源配置中角色的制度性确认。通过对比不同时期的五年规划和政府工作报告可知，“市场”一词的出现频率显著上升，这既反映了政策话语体系向市场化治理的倾斜，也表明了政府对市场在资源配置中决定性作用的认识不断深化。在早期的五年计划中，市场机制的作用相对有限，政府主要通过指令性计划对经济活动进行集中统一的安排和管理。[27]但随着改革开放的推进，政府逐步认识到市场机制的优势，并开始在政策制定中赋予市场更多的空间和自主权。[28]市场活力的系统性释放体现了政策范式从“命令-控制”向“激励-协调”的转变，其理论内核在于认识到国家能力并非体现在直接干预市场，而是体现在塑造市场环境、引导市场预期、激发市场内生动力并与之形成治理合力，这构成了提升经济系统韧性与创新活力的制度基石。

(二)从刚性规划到弹性调适：管理机制的优化

五年规划与政府工作报告之间的“锚定与调适”在治理机制上显著提升了规划管理系统的响应性与适应性，使其能够在面对外部冲击和内部变化时实现快速学习与有效优化。

1.危机响应与政策迭代的敏捷化。政府工作报告作为年度政策载体，显示出在重大经济波动和公共危机中快速调整的能力，压缩了政策的响应周期。例如，面对2008年金融危机与2020年疫情冲击，政府工作报告通过释放地方财权、统筹宏观政策或聚焦“六稳”“六保”等工具，展现了危机中的灵活调适能力。政策响应周期的压缩，其深层价值在于建立了制度化、程序化的危机响应与政策调适通道。这一机制有助于实现对突发事件的快速识别、评估和策略生成，有效克服了中长期规划可能存在的刚性束缚，确保了规划的生命力与时代适应性。

2.规划评估与学习机制的嵌入化。五年规划的年度监测、中期评估制度在规划周期内进一步创设了弹性调适空间，为政策的优化和创新奠定了基础。这种弹性调适机制不仅提高了政策的适应性，还增强了规划管理的灵活性和有效性。通过定期、制度化的评估反馈，政府能够系统性地检视政策目标的合理性、政策工具的有效性以及外部环境的变化，从而在规划周期内预留出关键的“政策调适窗口”。

(三)从科层封闭到开放协同：治理格局的拓展

五年规划与政府工作报告之间的“锚定与调适”在治理格局上突破了传统科层体制的局限，形成了纵向分层决策、横向跨部门协作、社会公众参与的协同治理网络，为国家治理现代化注入多维动力。

1.纵向分层决策的成熟化。纵向分层决策机制的成熟化推动中央与地方在规划体系中形成“战略-战术-操作”的三级联动。中央层面的规划注重战略导向，通过制定长远发展目标和宏观政策框架，为全国范围内的发展指明方向；省级层面的规划侧重于实施路径的探索与设计，依据中央战略并结合地方实际，制定相应的政策措施；市县层面的规划进一步聚焦于项目的具体落地，通过细化出具体的行动计划使宏观战略能够切实转化为地方发展的实际成果。这种纵向分层决策的模式，既保证了国家发展战略的统一性和连续性，又调动了地方的积极性和主动性，实现了国家治理在不同层级的差异化协同。

2.横向跨部门协作的制度化。部际联席会议、跨部门协调小组等机制的建立，标志着横向协作从临时性应对转向制度化运作。这些机制通过设立明确牵头部门、制定联动行动方案、构建信息共享平台，实质性地打破了部门壁垒，重塑了部门间的激励结构。其意义在于，通过制度设计促进了跨政策领域的整合与协同，解决了复杂公共问题固有的跨域性挑战，显著提升了政策执行的协同性与整体效能。

3.社会公众参与渠道的规范化。社会公众参与从形式化走向实质化、从象征性咨询转变为深度嵌入治理。从规划编制阶段的广泛问计到实施阶段的数字化监督渠道，规范化参与渠道的建立标志着治理主体从封闭的官僚系统转向开放多元的治理网络。[29]其深层变革在于将公众从政策对象提升为治理过程的实质性参与者和协作者。这种参与模式通过制度化、便捷化的渠道设计，建立了持续的“公众意见输入-政策响应反馈”回路，增强了公众对规划治理的认同感和参与度，也使政策制定能够更好回应社会关切、解决实际问题。

六、结语：兼论国家治理现代化的实现进路

本文以五年规划与年度政府工作报告的衔接互动为研究对象，系统考察其历史演进、运行机制和发展趋向，揭示中国宏观经济治理中“锚定与调适”的实践智慧。通过梳理新中国成立以来五年规划与年度政府工作报告互动模式的阶段性变迁，本文识别出刚性传导、弹性探索、分层协调与系统治理四个典型时期，并提炼出由目标分解落实、政策工具扩容、目标动态校准与政策过程调适构成的四维运行机制。这一“锚定与调适”的动态过程也展现出了治理范式上从指令配置到战略引领、管理机制上从刚性规划到弹性调适、治理格局上从科层封闭到开放协同的发展趋向。

五年规划与年度政府工作报告之间的“锚定与调适”不仅是中国宏观经济治理实践的经验结晶，更是透视中国国家治理现代化的重要窗口。它深刻地揭示出国家治理的若干内在规律：第一，战略锚定与策略弹性相统一是治理效能的关键。五年规划作为中长期发展战略的“锚点”，提供了明确的目标导向和稳定的发展预期；而政府工作报告则作为年度“调适”的载体，赋予政策执行以高度的灵活性、应变性和问题导向性。这种“锚定”与“调适”的辩证统一，有效规避了政策僵化与短期盲动的风险，是国家治理体系具有韧性的核心密码。第二，制度演进遵循渐进调适与学习累积的内在逻辑。从早期的指令性、刚性传导，到逐步引入市场机制、允许地方探索，再到注重央地协调、部门联动，最终迈向强调系统性、整体性、协同性的治理，这一过程并非断裂式突变，而是体现了国家治理能力在“探索—总结—制度化”循环中的螺旋式上升。第三，治理工具的复合化、精细化与协同化是应对治理复杂性的必然要求。动态调整机制内在地驱动了政策工具库的持续扩容和治理手段的协同创新，也是国家治理体系提升应对不确定性、驾驭复杂局面能力的直接体现。

展望未来，为进一步提升治理现代化水平，有必要在以下方面深化探索：第一，持续提升五年规划等战略“锚点”的前瞻性、科学性和战略引领能力。第二，持续健全和活化各项短期“调适”机制，提升政策调整的敏捷性、精准度和协同效率。第三，持续深化对“锚定”与“调适”内在规律的研究，如不同“锚点”下“调适”路径的优化选择及其政策效果的评估，以及数智化背景下“锚定与调适”机制的新机遇、新挑战及演化趋势等。这些探索将有助于推进中国宏观经济治理持续完善，并为实现国家治理现代化构筑更为坚实的制度支撑。

注释：

①国家发展战略是指由党和国家最高决策机构按照法定程序制定的，关乎国家全局、长远和根本利益的总体谋划，着眼于实现社会主义现代化等重大发展目标，集中体现了国家发展的总体方向和根本要求。五年规划是国家发展战略在规划期内的阶段性部署和安排。有时，为更有效地贯彻国家发展战略的意图，五年规划还会与十年或十五年的远景目标纲要相结合。

②本文引用的历史资料和数据，均来源于全国人民代表大会、国务院、地方政府等发布的公开报告或文件汇编，为节约篇幅，未一一标注。

③2006年以后，我国将“五年计划”正式更名为“五年规划”“十一五”规划是首个五年规划。

④本图统计的是两类文本中与宏观经济治理密切相关的5类政策工具，分别为财政政策、货币政策、就业政策、对外贸易政策、环境保护政策，其中前四者分别对应于宏观经济政策的四大目标，即经济增长、稳定物价、充分就业和国际收支平衡，第五类是党的十八大后反映和促进经济高质量发展的政策工具。在此基础上，对同一五年计划(规划)期内的政府工作报告中提及的政策工具予以加总，但多年采取的同一政策工具不再重复计数，即统计政策工具的种类而非绝对数量。

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