摘要: 行政检查是一种行政事实行为，但对相对人仍具有重要影响。法律的宽容和司法监控的不力助长了过多过滥的行政检查，需要通过立法加以治理。立法需要以体制改革为前提。多重行政检查的体制性原因在于我国的三维行政检查体制，尤其在于层级行政机关之间同质化行政检查事权的配置。改革的思路不仅要推进领域性行政检查事权的相对集中，而且应按辅助性原则或属地管理原则实行一级执法制度。对行政检查具有编制行政计划的客观基础，可以通过行政计划统筹行政检查的实施。编制行政检查计划时，对“白名单企业”应予免检或少检，统筹行政机关的“合并查”“联合查”“委托查”。

关键词: 行政检查 行政事实行为 行政执法体制 行政事权 行政计划

行政检查过多过滥由来已久。早在2005年，《人民日报》评论员文章就指出，行政检查名目多、花样多和层次多，呼吁整治。[1]近年来，行政检查之乱愈演愈烈，规范行政检查已成为优化营商环境的一项主要任务。2024年4月，对某企业“一年内被行政检查超200次”的反映，芜湖市有关方面表示，2023年芜湖市直部门和繁昌区对该企业开展检查、走访活动共计65次，安全、环保等工作指导25次，宣传走访9次，助企纾困走访5次。[2]行政检查过多过滥的现象具有普遍性。在“综合查一次”改革前的浙江省，“哪怕是针对同一件事，都是‘今天你来查，明天他来查’，有时一天就来好几拨人。他刚执行完前一个检查组的要求，后一个检查组又提出了新要求”。[3]这一现象已经严重影响了营商环境，引起了国务院的高度重视，国务院办公厅于2025年1月3专门发布了《关于严格规范涉企行政检查的意见》（国办发〔2024〕54号）。

如何控制行政检查的随意性？当前，有关行政检查的研究已经取得了许多成果：通过对各种行政检查的概括，为行政检查提供了基本的知识框架；[4]总结了行政检查制度建设和实施中的经验和问题，提出了完善的对策；[5]在海事、外汇、民航、农机、档案、公安和食品等行政领域，探讨了行政检查的特殊规律。[6]已有研究的遗留问题有，如何才能找到控制行政检查的法律切入点，行政检查过多过滥到底是体制性问题还是规范性问题，以及行政检查的实施除了裁量基准控制还有没有其他方案。本文拟立足优化营商环境，就上述问题加以讨论。

一、行政检查的法律控制定位

行政检查是行政事实行为还是行政法律行为，关系到对行政检查的法律约束，有必要讨论行政检查的法律属性，揭示法律控制的切入点。

（一）行政检查不具有法律效果

行政检查是行政主体在权限范围内依法获取相关信息，了解相对人遵守法律、履行义务状况的行政行为。[7]在立法和行政规范性文件中，对行政检查也作了相同的规定。如《民用航空行政检查工作规则》（2016）第2条第1款规定：“本规则所称的行政检查是指民航行政机关及其委托的组织和法律法规授权的组织依据有关法律、法规和规章，对从事民用航空活动的公民、法人或者其他组织实施的察看、了解和掌握其遵守有关法律、法规、规章和规范性文件的情况，督促其履行义务的行为。”它只是行政过程中的一个环节，一种过程性行为。

有的立法和行政规范性文件把行政检查规定为“了解、调查和监督”，[8]包括了行政调查。在我国司法实践中，也存在把行政调查称为行政检查的现象。[9]但实际上，“行政调查是行政主体依法了解信息、收集证据，以确定行政行为事实依据的活动”。[10]行政调查应当以违法嫌疑的存在为前提，以特定相对人为对象，以查明所要实施的行政行为的事实为目的，以行政机关的立案为程序起端，往往是行政检查程序结束后实施的行政行为。[11]行政检查不需要以违法嫌疑的存在为前提，随机筛选检查对象，目的在于了解、掌握普遍性、规律性的信息。从这一意义上说，《韩国行政调查基本法》是一部行政检查法。该法第2条第1项规定，“所谓‘行政调查’是指行政机关为了收集决定政策或者履行职务所必要的信息或资料”而进行的调查（检查）。[12]它是了解和掌握普遍性、规律性信息，定期实施的行政行为，但又包括了个案性的行政调查。该法第7条（调查的周期）规定：“行政调查原则上依照法令等行政调查运行计划的规定定期实施。但是，属于下列各项中的任意一项的情形，可以随时进行调查。1.法律上规定随时调查的情形；2.具有违反法令等的嫌疑的情形；3.从其他行政机关受到有关违反法令等的嫌疑之通报或者转报的情形；4.受到违反法令等的告诉或者受到申诉的情形；5.其他由总统令规定的认为具有行政调查必要性的事项。”[13]

在学理上，学界普遍认为，行政检查是一种行政事实行为，即使早期主张行政法律行为说的学者也改为主张行政事实行为说。[14]事实行为与法律行为的区分标准，在于行政行为是否产生法律效果。[15]“行政事实行为是指行政机关实施的没有处理内容和法律约束力的行为”。[16]也就是说，它不是行政主体的意志活动，即行政主体没有设定、变更、消灭或确认相对人的权利义务。有些行政事实行为的文书也会载明相对人的权利义务，但该权利义务并非行政主体的主观意志，而仅仅是客观法的传达。如《民用航空行政检查工作规则》（2016）第22条规定了被检查人对行政检查事项的知情权，第23条规定了被检查人对检查人员的回避请求权，第24条规定了被检查人对行政检查的配合、忍受义务。如果行政检查通知中载明了上述权利义务，并非该通知对被检查人权利义务的设定，而只是告知被检查人在法律上具有所载明的权利义务。有的为了论证行政检查是行政法律行为，认为应当重新解释法律效果，法律效果包括权利义务的稳定性，行政检查对相对人的权利义务带来了不确定性，因而它是一种行政法律行为。[17]如果这样，那么就没有行政事实行为一说了。这是因为，任何行为都可能影响权利义务的稳定性，行政事实行为也可能造成侵权后果从而影响相对人的权利义务。

行政事实行为一般表现为一种非书面的实际行动，如强制拆除违法建筑、现场巡查、场所消杀和设备检测等。[18]行政检查等行政事实行为的依据既可以是法律规范，也可以是具体行政行为，后者如根据一个拆除违法建筑的决定实施强制拆除等。但是，是否具有书面形式以及是否以法律规范或者具体行政行为为依据，并非行政事实行为区别于法律行为的标准。行政检查等行政事实行为可以有相应的文书，如行政检查通知等；依据也可以与法律行为一样是法律规范、行政规范性文件。强制性也不是区分行政事实行为与行政法律行为的标准。行政事实行为的强制性仅产生事实上的后果，如建筑物被拆除，信息被行政主体掌握等。行政事实行为违法的，则可以产生法律上的后果。“行政机关有义务去除违法事实行为造成的现实，并且在可能的和可预期的范围之内恢复合法的状态。因违法的事实行为而遭受损害的公民享有相应的清除请求权和恢复原状请求权。除此之外，还可能产生损害赔偿请求权和补偿请求权。”[19]我国的司法实践也体现了上述学理。[20]不过，该违法后果并非法律效果，并非行政主体的意志设定，而是法律规定。

（二）行政检查的控制难题和切入

行政检查虽然是事实行为而不具有法律效果，但对相对人的影响依然重大。第一，违反行政检查配合义务将承担法律后果。如根据《税收征收管理法》第70条的规定，相对人逃避、拒绝或者以其他方式阻挠税务机关检查的，税务机关有权责令其改正，对其予以罚款行政处罚。责令改正和罚款处罚都是对税务检查的法律保障。第二，行政检查为行政法律行为提供了准备。如《民用航空行政检查工作规则》（2016）第26、27条规定，民航行政机关对行政检查中发现的问题，应当作如下处理：责令改正、行政处罚、采取行政强制措施、撤销原许可决定、报请有权机关依法关闭、移送公安机关或者人民检察院，以及跟踪监督。许多有关行政检查的立法或行政规范性文件也作了类似规定。上述规定中的责令改正、行政处罚等行政法律行为都是行政检查所引发的结果，行政检查只是上述行政法律行为的准备。第三，行政检查是对行政法律行为的监督执行。如行政机关根据《行政许可法》第62条的规定，对被许可人生产经营的产品依法进行抽样检查、检验、检测就是对行政许可决定的监督执行，对根据《食品安全法》第126条受到责令改正、吊销许可证处罚的食品生产经营者的检查则是对行政处罚决定的监督执行。第四，行政检查也可能造成侵权后果，如行政检查中损毁相对人财物、伤及相对人身体等。

然而，法律上对行政检查除了法律优先、法律保留和比例原则外，不存在判断其合法性的一般规则，对行政检查给予了较大的裁量空间，保持较为宽容的态度。[21]在司法上，行政诉讼的标的是行政法律行为和产生侵权后果的行政事实行为。最高人民法院曾把行政检查作为一种独立的行政案件案由，[22]但现行《最高人民法院关于行政案件案由的暂行规定》取消了它的独立案由地位。在个案中，法院没有把行政检查等事实行为作为行政诉讼的标的。法院认为，行政机关的行政检查行为并非最终处理，不可诉；只有对相对人的权利义务产生实际影响的责令改正通知等行政法律行为，才属于行政诉讼受案范围。[23]对于不可诉的行政行为，相对人不能通过请求履行法定职责或主张不作为违法等提起行政诉讼。[24]在“李某文诉贵阳市自然资源和规划局不履行法定职责案”中，得到二审法院支持的一审裁定认为，行政机关依职权主动履行其监督检查职责是通过随机抽查机制实现的，随机抽查机制注定行政机关在主动履职过程中有较大可能性无法对相对人进行全覆盖监督检查。在行政机关没有抽查到某特定相对人的情形下，原告要求被告履行法定职责的起诉不符合法定条件，依法应予驳回。原告如认为特定相对人存在违法嫌疑，可以依法举报，由行政机关查处。[25]由此可见，在司法上对行政检查与行政法律行为作了切割，只有行政检查后作出的处理决定具有法律效果，属于可诉行政行为。[26]法律的宽容和司法监控的缺失助长了行政检查的泛滥，甚至导致了以检查代替处罚和强制。

在依法治国背景下，公权力都应受到法律的约束，行政检查等事实行为也不能例外。法律既可以是司法意义上的法也可以是治理意义上的法。既然司法机制难以遏制随意检查，那么只能通过立法加以治理。在我国法制建设的初期，对行政执法反响强烈的是乱处罚、滥审批。1996年制定了《行政处罚法》，2003年制定了《行政许可法》，2011年制定了《行政强制法》，随后除乱罚款依然较为严重外，三类行政执法逐步走上法治化规范化的道路，依法行政得到了明显提升。那么，现在面对行政检查过多过滥的问题是否也应该通过立法来解决呢？在21世纪前，韩国也存在重复、随意检查以致企业不堪重负的现象。为解决这一问题，韩国制定了实质为行政检查法的《行政调查基本法》，确立了行政调查（检查）计划制度，明确了以计划调查（检查）为原则，以随时调查（检查）为例外，以共同调查（检查）为原则，以单独调查（检查）为例外，禁止重复调查（检查）。“据韩国国务总理室的统计，仅在食品安全、有害危险物质管理的调查领域如能实现共同调查，就可以减轻企业年均850亿韩元的负担。”[27]在我国，行政检查可以先由国务院制定专门的行政法规来加以约束。

总之，行政检查是一种行政事实行为。除非造成侵权后果，否则司法没有监控行政事实行为的职责。但是，它对相对人仍具有重要影响，需要由立法加以治理。

二、行政检查事权体制及改革

行政检查过多过滥有其体制上的原因，立法治理需要以体制改革为前提。现在很多研究不讨论行政检查体制，很多制度建设并没有触及体制改革，仅仅在行政检查的实施上寻求对策或方案。有的研究虽然关注到了“放管服”改革，但只是把它作为讨论行政检查的背景或基础，而没有进一步讨论应该建立一种什么样的行政检查体制。[28]本文认为，要从源头上遏制乱检查、杜绝随意检查，就必须对行政检查体制加以必要的改革，建立一级检查体制。

（一）行政检查体制的三维关系

我国的行政体制是一种三维关系，行政检查体制也是一种三维关系。第一，层级行政检查关系，即上下级行政机关间的检查事权关系，包括中央、省级、设区的市级和县级行政机关之间的检查事权关系。它具有同质性，即上下级行政机关之间的检查事权存在同构化现象。它又具有递减性，即上下级行政机关检查事权的大小“呈逐级递减趋势，越到下面，其权限越小”。[29]第二，部际行政检查关系，即同级政府各职能部门之间的检查事权关系。它可以是检查事权相异，检查对象相同的关系。如防疫部门具有卫生防疫检查权，公安部门具有治安检查权，检查事权不同，但可以针对同一个检查对象。部际检查事权关系也可以是主管与协助关系。如《甘肃省税费征管保障办法》第15条规定，税务机关对相对人进行税务检查时，“相关部门和单位应当积极协助配合，向税务机关如实提供有关资料及证明材料”。部际检查事权关系还可以是检查事权相同、管辖领域相异的关系。如海关部门负责检查进出口商品检验领域的检验检测单位，市场监管部门负责检查其他领域的检验检测单位。[30]第三，区际行政检查关系，即同一检查事权在不同行政区行政机关之间的关系。一般而言，每个行政机关检查事权的地域范围仅限于本行政区域，不同行政区的行政检查事权不会发生重叠。但行政区划是国家的静态空间治理，不能禁锢市场主体的流动。如A省的医疗器械注册人依法委托B省的企业生产，对注册人质量管理体系运行、不良事件监测以及产品召回等检查事权属于注册地A省的行政主管部门，从而将导致注册地A省行政主管部门的跨行政区检查。许多领域推行的交叉检查也构成了跨行政区检查。[31]行政区划中飞地的存在，则将导致法定行政检查机关难以履责的现象出现。各种类型的经济开发园区属于国土空间的动态治理，对行政机关检查事权的静态空间构成了挑战。

上述行政检查事权的三维组合，形成了对同一相对人的多重检查。第一，对同一检查对象，下级行政机关已经检查的，上级行政机关依然可以再予检查；在上级行政机关开展行政检查之前，下级行政机关为了避免被追责可以预先开展行政检查或迎接检查的检查；在上级行政机关开展行政检查之后，下级行政机关可以进行跟踪检查。同一检查对象的同一事项甚至可能受到乡、县、设区的市和中央行政机关的多次检查。第二，对同一检查对象，有关部门都可以实施行政检查。有的检查相对人的资格，有的检查相对人的行为。有的检查相对人的经营主体资格，有的检查相对人的行为资格（许可证）。有的检查相对人的A行为，有的检查相对人的B行为。有的检查相对人的过去，如统计检查；有的检查相对人的现在，如接受投诉时的检查；有的检查相对人的未来，如安全隐患检查。第三，对同一检查对象，也可能受多地行政机关的检查。如在疫情防控中，相对人在甲地已经做过核酸检测，旅行到乙地时仍应做核酸检测。又如A省的医疗器械注册人依法委托B省的企业生产，A省行政主管部门对包括受托企业在内的质量管理体系运行、不良事件监测以及产品召回等开展行政检查，B省行政部门可以对受托企业开展安全生产、治安管理等行政检查。

近年来，行政检查引起了社会广泛关注，国务院发布了很多涉及行政检查的规范性文件，国务院办公厅专门制定了《关于严格规范涉企行政检查的意见》。有的地方性法规和部门规章对行政检查作了专章规定，[32]有的国务院部门和地方政府制定了行政检查的专门规章，[33]还有很多行政检查的专门性行政规范性文件。立法或制度建设是规范行政检查的重要举措。但是，如果没有体制性改革，只是对现有行政检查实践加以法律化或制度化，那么只能固化、强化现有的轮番检查体制，各级各类的行政检查越规范则重复检查越具有合法性外衣，行政检查过多过滥的问题就得不到根治。

（二）部际关系—层级关系的改革

2002年，国务院办公厅转发了中央编办的意见，在前期相对集中执法的基础上，要求清理整顿行政执法队伍，实行综合行政执法改革试点。[34]2021年修订的《行政处罚法》第18条第1款明文规定：“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。”目前，上述领域的综合行政执法体制改革都已完成，呈现出以下特点：第一，它是此前行政执法权相对集中改革的深化，其适用范围从城市管理扩大到了更多的领域。第二，它把同一领域分散在各行政主管部门的执法权集中到了一个行政主管部门，是一种行政权的转移而不是事务委托，因而改革后承接行政执法权的部门以自己的名义开展行政执法。第三，它所调整的是部际执法事权关系，着力解决同一领域行政执法部门过多的现象，不涉及层级或区际执法事权关系。第四，在有些领域的改革中，中央还授权地方在上述事权基础上进一步扩大综合行政执法事权的范围。[35]行政检查作为行政执法的重要内容，也随之相对集中。

然而，在行政检查体制的三维关系中，层级行政检查关系是主要的、起决定作用的维度。上级行政机关决定着下级行政机关行政检查权的大小甚至转移，如法定行政机关依法可以将县级行政机关的行政检查权交由乡镇行使。上级行政机关决定行政检查的深度、范围、方式、频次和责任，如交通运输部依职权制定了《民用航空行政检查工作规则》（2016）。该规则第42条规定，民航行政机关及监察员已经尽到行政检查职责的，对因法律规范规定不一致、有关行政机关协同行为不到位、相对人自身违法行为所导致的安全生产事故不承担责任，行政检查存在轻微瑕疵的不承担责任。上级行政机关（政府）依法有权确定法律实施的主管部门，从而决定所属部门中谁是行政检查的主管部门、谁是协助部门，决定具有相同行政检查事权的多个部门间管辖领域的划分。上级行政机关（部门）之间行政检查职责是否清晰，是独立检查还是主管与协助，是部分领域还是全部领域都影响着下级部际的行政检查事权关系。层级行政检查关系也决定着区际行政检查关系。上级行政机关依法可以通过先行先试改革等赋予某些地方行政机关更多、更大的行政检查权，或者收回、减少某些地方行政机关的行政检查权。省级政府允许市、县因地制宜设置行政部门，使得区际行政检查关系并非一一对应，而可能一地的行政部门需要对接另一地的多个行政部门。因此，行政检查体制改革的重点应该是层级事权制度。

经中央批准，2021年浙江省开展了“大综合一体化”综合行政执法体制改革试点，并在同年制定了《浙江省综合行政执法条例》。根据该条例第2条的规定，浙江省的“综合行政执法，是指按照整体政府理念，以数字化改革为牵引，通过优化配置执法职责、整合精简执法队伍、下沉执法权限和力量、创新执法方式，开展跨部门、跨区域、跨层级的行政执法活动”。它不仅是行政执法权在部门间的相对集中，而且是层级和区际行政执法事权的调整。就层级行政执法事权改革而言，主要包括：第一，制定监管目录和执法事权清单。条例规定，省、设区的市人民政府应当在国家“互联网+监管”系统监督管理事项目录清单的基础上，组织制定监督管理事项目录。该目录应当明确监督管理事项的职责主体、对象、措施及设定依据、执法方式等内容。省综合行政执法指导机构应当会同省有关部门制定省综合行政执法事项统一目录和乡镇（街道）综合行政执法事项指导目录，报省人民政府批准后公布实施。设区的市人民政府可以在省综合行政执法事项统一目录的基础上制定扩展目录，经省综合行政执法指导机构会同省有关部门审核，报省人民政府批准后公布实施。第二，行政执法权下沉，推行一级执法制度。除法律规定必须由省级行政机关执法外，省级行政机关不再执法，只负责执法指导。设区的市级行政机关原则上只负责涉及区际关系的行政执法。行政执法原则上由县级行政机关负责。县级行政机关也可以将执法事权清单交由乡镇人民政府，由乡镇人民政府从中选择迫切需要的行政执法事权，以自己的名义执法。[36]凡是由下级行政机关负责的行政执法事权，上级行政机关不再行使，原则上实行一级执法制度。这样，浙江省行政检查事权的配置贯彻了辅助性原则或属地管理原则，贴近了行政检查对象。[37]

一级行政检查体制意味着除法定层级行政机关外，其他层级的行政机关不再具有行政检查权，避免了层级关系上的多主体行政检查，杜绝了“穿透式”行政检查。一级行政检查体制更为重要的意义，将为下文讨论的行政检查计划的编制和实施奠定体制基础。如果没有一级执法制度基础，上级行政机关将随时下达行政检查任务，使行政检查计划无法编制，即使编制的行政检查计划也并无太大实际意义。浙江省的改革经验值得在全国推广。当然，在实行一级执法制度后，上级行政机关仍然有行政执法的指导、监督权。需要注意的是，行政执法监督是对行政机关执法工作的监督。[38]行政机关应当避免通过检查相对人而监督下级行政机关履行行政检查职责的现象，否则行政执法监督将演变为行政检查。同时，在一级行政检查体制只是省级改革成果的情况下，并不能阻止中央行政机关的“穿透式”行政检查，[39]因而理顺行政检查体制就有待国家的顶层设计。

总之，多重行政检查的体制性原因在于我国的三维行政检查体制，尤其在于层级行政机关间同质化行政检查事权的配置。改革的思路不仅要推进领域性行政检查事权的相对集中，而且应按辅助性原则或属地管理原则实行一级执法制度。

三、行政检查裁量的计划控制

只有在理顺行政检查体制的基础上，才能进一步健全和完善行政检查的实施制度。在我国，行政裁量不限于效果裁量还包括要件裁量，行政检查的实施是一种要件裁量。当前，学界关于行政执法的裁量更多地在讨论行政裁量基准。有的地方制定了行政检查要件裁量的基准，包括行政行为要件的细化。[40]有关研究和制度建设是必要的，但行政裁量的控制还有很多方案，其中就有行政计划方案。

（一）行政检查计划的性质和基础

行政计划是“行政机关旨在设定一定的行政目标（目标创造性），同时为实现该目标而对各种手段、方法进行综合调整”的行政手段。[41]行政计划各种各样，在行政法上按照作用对象可以分为针对相对人的外部行政计划和针对行政机关及其工作人员的内部行政计划。[42]如果行政计划要求相对人遵守则构成直接作用于相对人的外部行政计划。如国务院的《空气质量持续改善行动计划》（国发〔2023〕24号），就属于直接作用于相对人的外部行政计划。在德国，外部行政计划是一种行政行为，“通常适用法律规定的计划确定程序，并且通过计划确定裁决作出”。[43]在日本，外部行政计划也已经是一种现代行政的新形式。内部行政计划则仅具有内部法律意义，只能约束行政机关及其工作人员。例如，没有将行政检查计划通知相对人，没有要求相对人做准备，即使行政机关按该计划实施行政检查，那么行政检查计划也没有直接作用于相对人。内部行政计划其实只是一种“国家活动的内容或目的”，而不是行政机关的“特定活动形式、法形式”。[44]我国有些地方的早期行政检查规定要求将行政检查计划事先通知相对人，[45]现在已经修改，不需要通知相对人。[46]当然，内部行政计划也可能间接作用于相对人，如同仅具有内部法律效果的行政规则可间接作用于相对人一样。内部行政计划作用于相对人是通过行政检查的实施这一中介行为实现的。中介行为的存在并没有改变内部行政计划的性质。

对计划进行研究并取得杰出成果的哈耶克认为，计划的前提或基础有三个。计划的第一个基础是目标事项具有确定性。生产、交易和喜好具有不确定性，需要通过自由选择和公平竞争才能实现有序状态，通过行政计划加以安排缺乏公平和效率。但“每一个政治行为都是（或应当是）有计划的行为”，[47]行政机关的关系不是一种竞争、自发的秩序。在实行一级行政检查体制和行政检查事权清单管理的情况下，行政检查是可确定的，具备编制行政计划的基础。当然，办案类的执法检查，投诉举报事项的核查，上级安排的行政执法检查，农贸市场、街边、机场、车站、码头等区域不特定对象的一般性巡查，被列入严重失信主体名单的检查，以及出现危害社会公共安全、存在重大安全隐患或者其他紧急情况时的现场检查，是难以确定的，缺乏编制行政计划的基础。计划的第二个前提或基础是权力较为集中。计划要求运用预见和系统思维安排共同事务，集中管理，需要有一个统一的计划者。[48]根据宪法和地方组织法的规定，地方各级人民政府统一领导其所属职能部门的工作。为改革“执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法”而建立的“大综合一体化”综合行政执法体制，支持了地方各级人民政府对其所属职能部门执法的统一领导。当然，行政机关计划的具体编制工作，地方各级人民政府可以交由其法务部门（司法行政部门）负责。浙江省明确省司法厅承担省综合行政执法指导办公室职责。广东省《云浮市“综合查一次”联合执法检查实施办法》（2024）则规定了市、县联席会议制度，统筹协调和指导本地区“综合查一次”联合执法检查工作，负责行政检查计划的具体编制事宜。计划的第三个前提或基础是共同目标。计划的目的在于统一行动或协调共同行动。“共同行动局限于人们对共同目标一致同意的那些领域。”[49]各部门行政检查的共同目标，可以从两方面来认识。一方面是监管到位，了解和掌握相对人遵守法律和履行义务的情况；另一方面是优化营商环境，规范和控制各主管部门行政检查的裁量实施。因此，对行政检查编制行政计划具备客观基础，在有些地方也已经有了地方性法规和地方政府规章上的依据。[50]

（二）行政检查计划的主要内容

行政检查计划应当包括检查的主体、检查对象范围、检查的事项、依据、方式、比例和检查时间等内容，但就本文主题而言应以行政检查的主体和对象范围为重点。

1.行政检查的对象，“白名单企业”免检或少检。行政检查计划一项很重要的内容是检查对象范围以及比例的确定。根据《优化营商环境条例》第54条以及国务院行政规范性文件的规定，行政检查应当随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员。这是为了保证行政检查的公正，避免出现偏私。反对偏私源于英国行政法上的自然公正原则。“任何可以被合理认为由于个人利害关系而不应干预的人都不应以任何方式进行裁决。”[51]这里的利害关系可以是金钱关系，哪怕多么微小，也可以是精神方面的关系。如果行政机关可以随意指定检查对象就很难避免偏私。

但制度上允许“白名单企业”不纳入抽查范围或减少抽查频次。《国务院关于开展营商环境创新试点工作的意见》（国发〔2021〕24号）指出，应“实现‘白名单企业’自我承诺、自主填报、自动获证”。“白名单”是相对于“黑名单”而言的，是基于法定条件和程序而对企业的分类认定。当前，“白名单企业”的条件没有统一的规定，不同行业、不同地方会规定不同的条件。概括地说，企业不具有负面清单所列情形并具备正面清单所有条件就应当被认定为“白名单企业”。[52]“白名单企业”的认定，一般要遵循调查了解、名单推荐、信用审查、部门会商、公开公示、正式发布和企业承诺的程序。“白名单企业”的认定属于一种行政确认行为。它没有设定、变更或消灭、限制相对人的权利义务，只是确认相对人的客观状态，为法律规范或行政规范性文件的适用创造了条件。“白名单企业”免检或减少检查频次并不是认定行为的法律效果，只是适用法律规范或行政规范性文件的结果；不是主观权利而是客观法的反射利益。法律规范要求行政机关“作为或不作为的结果可能会有利于特定个人，尽管法制并无扩大个人权利领域的意图。这种情形可以被称为客观法的反射作用。”[53]虽然行政检查是由法律、法规或规章设定的，“白名单企业”免检或减少检查频次是由行政规范性文件规定的，但因为只是一种行政确认行为，因而也并不违反“同位保留原则”。[54]

2.行政机关的“综合查”。在确立一级行政检查事权制度后，具有该一级事权的政府应该通过行政计划统筹行政检查，否则仍然存在对同一对象反复检查的可能。第一，同一机关合并查。行政机关往往具有多项行政检查事权，尤其是农业、文化和生态环境等领域的执法主体具有更多的行政检查事权。如县级市场监管局大多设有10多个内部机构，其中餐饮服务监督管理机构具有开展餐饮业监督检查事权，信用监督机构具有对市场主体登记注册行为的监督检查事权，价格监督检查机构具有对商品价格、服务价格以及国家机关、事业性收费的监督检查事权，食品生产与流通监督管理机构具有实施食品安全评价性抽检、承担风险监测事权等。同一行政主体同一时期对同一检查对象实施多项检查的，原则上应当合并检查。第二，多部门联合查。实行大部制改革和相对集中执法改革后，市、县级政府仍然有很多职能部门，需要通过行政计划理顺部际行政检查事权关系。一般说来，不同行政主管部门需要对同一检查对象进行多项检查并且内容可以合并完成的，应当组织联合检查。行政检查计划应当明确联合检查的牵头部门和配合部门，牵头部门有责任发起联合检查，并主动对接配合部门，商定具体检查时间、方式等事宜。第三，部门间委托查。行政主管部门之间的行政执法委托，在《行政处罚法》修订前，除了《行政许可法》的规定外并无法律上的依据。当前，行政机关间的相互委托在理论上已获得证成，在司法上已获得支持。[55]修订后《行政处罚法》第21条所规定的委托条件“依法成立并具有管理公共事务职能”，也不排斥行政机关间的委托。不同行政主管部门需要对同一检查对象进行多项检查并且内容简单明了的，原则上应当委托检查。各行政主管部门的行政检查事务大多比较专业，如药品、医疗器械、消防、生态环境污染和食品安全等，大多需要各自的行政主管部门亲自实施检查。但也有一些行政检查事务比较简单明了，如企业是否具有有效经营资格证书，从业人员是否具有有效资格证书，生产是否具有有效许可证书等。对该类行政检查，即使非专业人员也能够实施，可以委托有关部门在行政检查时一并检查。

总之，对行政检查具有编制行政计划的客观基础，可以通过行政计划统筹行政检查的实施。编制行政检查计划时，对“白名单企业”应予免检或少检，统筹行政机关的“合并查”“联合查”“委托查”。

四、结语

2024年底举行的国务院常务会议指出：“涉企行政检查是行政执法主体履行行政管理职责的重要方式，初衷是为了规范和引导企业依法经营。”“要着眼于稳定市场预期，着眼于提高依法行政水平，严格规范涉企行政检查，合理设置频度，妥善把握力度，着力提升精准度，努力做到既不缺位、也不越位。”[56]要实现这一目标，有必要明确行政检查的法律性质，改革行政检查体制，推行一级行政检查体制，由市、县级人民政府编制常态性现场行政检查的计划，严格按行政检查计划实施，并通过立法加以控制。

在当代，行政监管领域不断引入人工智能，“数智政府”建设发展迅速，以“实现国家权力不依赖强制就能进行充分治理的目标”。[57]在此背景下，减少涉企行政检查的另一个路径是智能化建设。以往在公路上常见的各种检查站，现在已经被“电子眼”替代了，智能违章抓拍一体机器人可对10余种交通违法行为进行识别、抓拍、上传、智能审核，全过程实现无人工干预，[58]避免了因检查而阻塞交通。企业年检也可以在线开展，无论行政机关还是相对人都大大提高了效率。无人机和卫星遥控可以检测到环境污染、耕地植被破坏、地质灾害和违法建设等场景，可以更及时、更全面地发现事实。政务数据的集聚为各行政机关的共享提供了可能，国家和地方纷纷建立了大数据中心。中央要求“统筹推进政务数据共享”，“强化已有数据共享平台的支撑作用，围绕‘高效办成一件事’，推进跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务政务数据共享和业务协同，不断增强群众和企业的获得感。”[59]政务数据共享有助于避免重复检查。

本文没有讨论行政检查的具体实施，并不意味着它没有法律问题。其实，行政机关查什么、怎么查，既有立法问题又有执法问题。比如，在处于风险社会的时代，关于企业如何履行防范风险的义务，在立法上应如何具体化、具体到什么程度，就是一个立法科学性问题。在数据时代，电商平台对商户负有多大的监管义务，如何监管，也是立法的新课题。行政检查中如何保护企业的商业秘密，如何避免在已经有数据信息的情况下还要求相对人提供纸质材料，如何减轻企业的负担，则是行政执法中的问题。对上述立法和执法中的问题，有的已有相应研究，有的还需要继续研究，并非本文减少行政检查直接需要回应的问题。

注释:

[1]参见《人民日报》评论员：《刹一刹过多过滥的检查评比》，载《人民日报》2005年1月21日，“要闻版”。

[2]参见李勤余：《一年被执法检查100多次，哪家企业吃得消》，https://gffgb9375efc5a1e34ddbsqnnqbqqkn9fv6q99ffhb.libproxy.ruc.edu.cn/opinion/fygc/202404/t20240418_6422592.html, 2024年12月16日访问。

[3]钱祎、沈吟、赵璐洁、刘牧：《“大综合一体化”，探路行政执法改革》，载《浙江日报》2022年3月2日，第003版。

[4]参见应松年主编：《行政行为法》，人民出版社1992年版，第344-380页；应松年主编：《行政法与行政诉讼法》，高等教育出版社2018年版，第201-204页。

[5]参见崔卓兰：《论市场经济下行政检查手段的运用》，载《行政法学研究》1996年第3期，第7-10页；朱维究、刘永林：《论行政检查与行政法实施——以确保行政规范性文件得到真正落实为视角》，载《政治与法律》2012年第7期，第2-8页；张咏：《论行政检查启动的规范化路径——以警察行政检查为例证》，载《行政法学研究》2020年第2期，第134-149页；刘铮：《行政检查规范化研究》，中国社会科学出版社2022年版，第1-144页；等等。

[6]参见邱奇：《海事行政检查的本质、基本内容分析与执法风险规避》，载《中国海事》2019年第5期，第28-31页；杨文杰：《海事行政检查制度规范化探究》，载《中国海事》2017年第10期，第24-26页；孙乐寅：《企业法定自查与民航行政检查结合的实践研究——以日照机场为例》，载《中国民航》2019年第8期，第22-25页；侯凯中、孟昭阳：《论警察行政检查权及行使程序》，载《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2010年第1期，第120-127页；等等。

[7]参见应松年主编：《行政法与行政诉讼法学》，高等教育出版社2018年版，第201-203页。

[8]参见《广东省行政检查办法》（2020）第3条、《江苏省行政程序条例》（2022）第102条、《湖北省市场监督管理行政检查暂行规定》（2023）第3条等。

[9]参见湖南省常德市鼎城区人民法院（2020）湘0703行初125号行政判决书（湖南创元铝业有限公司诉常德市生态环境保护局等案）。

[10]应松年主编：《行政法与行政诉讼法学》，高等教育出版社2018年版，第198页。

[11]参见刘平：《行政执法原理与技巧》，上海人民出版社2015年版，第275页。

[12]金玄默译：《韩国行政调查基本法》，载《行政法学研究》2009年第2期，第109页。

[13]同上注，第110页。

[14]参见应松年主编：《行政行为法》，人民出版社1992年版，第384页；应松年主编：《行政法与行政诉讼法学》，高等教育出版社2018年版，第201-203页。

[15]参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版，第132页。

[16][德]汉斯· J.沃尔夫等：《行政法》（第2卷），高家伟译，商务印书馆2002年版，第187页。

[17]参见沈国琴：《论行政行为的独立性与竞合性——以行政检查行为为例》，载《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2012年第2期，第51页。

[18]参见最高人民法院（2018）最高法行赔申15号行政裁定书（福利焦化厂诉乡宁县人民政府案）。

[19][德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第392页。

[20]参见广东省湛江市经济技术开发区人民法院（2023）粤0891行初356号行政判决书（某粮食种养专业合作社诉雷州市东里镇人民政府等案）。

[21]参见[德]汉斯· J.沃尔夫等：《行政法》（第2卷），高家伟译，商务印书馆2002年版，第192-193页。

[22]参见《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》，法发〔2004〕2号，2004年1月14日发布。

[23]参见北京市高级人民法院（2018）京行终5125号行政判决书（张慧颐诉北京市怀柔区人民政府案）；河南省宝丰县人民法院（2022）豫0421行初20号行政判决书（姜某坡诉宝丰县某某局案）。

[24]参见山东省高级人民法院（2023）鲁行申3146号行政裁定书（党某诉山东省公安厅案）。

[25]参见贵州省贵阳市白云区人民法院（2024）黔0113行初26号行政裁定书（李某文诉贵阳市自然资源和规划局不履行法定职责案）。

[26]参见广东省中山市中级人民法院（2023）粤20行终867号行政判决书（某建筑装饰工程有限公司诉某市五某山街道办事处等案）。

[27]康贞花：《韩国行政调查基本法的特色及对中国的立法启示》，载《河北法学》2011年第5期，第182页。

[28]参见曹鎏：《“放管服”改革背景下行政检查监管目标实现研究》，载《中共中央党校（国家行政学院）学报》2020年第3期，第126-132页。

[29]刘平：《行政执法原理与技巧》，上海人民出版社2015年版，第35页。

[30]参见《市场监管总局、公安部、自然资源部、生态环境部、交通运输部、水利部、海关总署、国家药监局关于组织开展2024年度检验检测机构监督抽查工作的通知》（国市监检测发〔2024〕101号）。

[31]参见《国务院办公厅关于集中开展安全生产大检查的通知》（国办发明电〔2013〕16号），载《国务院办公厅关于加强医疗保障基金使用常态化监管的实施意见》（国办发〔2023〕17号）等。

[32]如《江苏省行政程序条例》（2022）、《海南省优化投资环境条例》（2019）、《淮南市优化投资环境条例》（2012）、《交通运输行政执法程序规定》（2021）等。

[33]如《养老机构行政检查办法》（2022）、《国家能源局行政检查工作规定》（2020）、《广东省行政检查办法》（2020）等。

[34]参见《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发〔2002〕56号）。

[35]《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》（中共中央办公厅、国务院办公厅2018年12月4日印发）。

[36]参见《浙江省加快推进“大综合一体化”行政执法改革试点工作方案》（浙委发〔2022〕13号）。

[37]参见叶必丰：《中国式现代化进程中的属地管理原则》，载《法学研究》2024年第1期，第10-11页。

[38]参见应松年主编：《行政行为法》，人民出版社1992年版，第353页；刘平：《行政执法原理与技巧》，上海人民出版社2015年版，第274页。

[39]参见余晖：《国务院巡查组沿途随机抽查，还“杀回马枪”》，https://gffgb10681a0ab2d247d3sqnnqbqqkn9fv6q99ffhb.libproxy.ruc.edu.cn/c/8fLxr84EkB6，2024年12月16日访问。

[40]如《天津市药品监督管理行政检查裁量基准制度》（2023）、《广西壮族自治区药品监管行政检查自由裁量基准》（2023）、《淄博市国防动员行政检查裁量基准》（2023）、《杭州市卫生健康行政检查裁量权基准制度》（2024）、《北京市民族宗教领域行政检查裁量权基准制度（试行）》（2024）等。

[41][日]藤田宙靖：《行政法总论》（上卷），王贵松译，中国政法大学出版社2023年版，第286页。

[42]参见[德]汉斯· J.沃尔夫等：《行政法》（第2卷），高家伟译，商务印书馆2002年版，第184页。

[43]参见[德]汉斯· J.沃尔夫等：《行政法》（第2卷），高家伟译，商务印书馆2002年版，第183页。

[44][日]藤田宙靖：《行政法总论》（上卷），王贵松译，中国政法大学出版社2023年版，第287页。

[45]参见刘铮：《行政检查规范化研究》，中国社会科学出版社2022年版，第79页。

[46]参见《常州市涉企行政检查办法》（2023）第7条。

[47][英]弗里德里希·奥古斯特·哈耶克：《通往奴役之路》，王明毅、冯兴元等译，中国社会科学出版社1997年版，第39页。

[48]同上注，第40页。

[49]同上注，第62页。

[50]如《湖南省规范行政裁量权办法》（2009）第42条，《江西省行政执法监督实施办法》（2014）第10、11条，《长春市优化营商环境条例》（2023）第68条，《南通市优化营商环境条例》（2023）第55条，《重庆市大综合一体化行政执法条例》（2024）第14条等。

[51][英]威廉·韦德：《行政法》，楚建译，中国大百科全书出版社1997年版，第116页。

[52]参见《昌平区涉企行政检查“白名单”制度管理办法（试行）》（2024）第4、5条，《中山市生态环境局生态环境检查白名单管理办法（试行）》（2023）第8-11条。

[53][德]格奥格·耶利内克：《主观公法权利体系》，曾韬、赵天书译，中国政法大学出版社2012年版，第64页。

[54]参见俞祺：《央地关系中的立法》，北京大学出版社2023年版，第190-203页。

[55]参见叶必丰：《论行政机关见行政管辖权的委托》，载《中外法学》2019年第1期，第98-106页。

[56]新华社：《李强主持召开国务院常务会议审议通过〈关于严格规范涉企行政检查的意见〉等》，载中国政府网，https://gffgb4f51c49c79774786sqnnqbqqkn9fv6q99ffhb.libproxy.ruc.edu.cn/yaowen/liebiao/202412/content_6994293.htm, 2024年12月25日访问。

[57]季卫东：《主权的嬗变——数字化“魔兽世界”与法律秩序创新》，载《交大法学》2023年第5期，第13页。

[58]参见江必新、王鑫：《数字行政行为算法歧视的法律规制》，载《学术论坛》2024年第6期，第3页。

[59]《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》，2024年9月21日发布。

叶必丰，法学博士，上海交通大学凯原法学院讲席教授。

来源：《法学》2025年第4期。