摘 要：乾隆至道光年间的洲政律例经历了从“以涨补坍”到“一律归公”的演变，朝廷虽围绕其展开了一系列在地实践及制度调适，却因固守“产权官有”而始终未能形成对旧有框架的突破，基层治理因之呈现多例并行且互为制约的复杂格局，导致社会治理失序、产权争竞频发。面对此种考验，朝廷以多重机制尝试维持治理体系的韧性，但却始终无法摆脱对地方层面非正式实践的高度依赖。道光八年，陶澍推行《沙洲归公章程》，尝试进行制度重建，但也无法克服多方面的固有矛盾，难以扭转体制僵化的趋势。总之，清代洲地治理过程呈现出一种“以刚性集权之名，行弹性发包之实”的结构特征，在环境变动与集权政治的双重制约下，正式制度体系仅能通过非正式实践的缓冲维持短暂平衡，却无法实现根本性变革。这一治理困境不仅体现了清代国家在财政汲取与地方需求之间的结构性矛盾，也折射出传统国家治理在现代转型中所面临的内在局限。
庞煊麒，浙江工业大学马克思主义学院讲师
本文载于《社会科学》2026年第2期
清代于乾隆至道光年间在洲地治理领域展开的制度调适，呈现从“以涨补坍”到“一律归公”的演变轨迹。然细察其实践效果却发现，虽律例频更，却实效不彰。这一矛盾的根源在于中央集权体制下正式制度调适与地方非正式实践之间的内在张力。一方面，朝廷不断尝试推动制度完善；另一方面，地方层面就此衍生出灵活多变的应对策略。二者互动之下，终于造成乾隆年间多例并行且互相制约的状态，并在客观上催生了某种事实上的地方财政体系。值得思考的是，尽管朝廷持续推进制度改革，却始终未能突破旧有制度框架的束缚。这一历史困境提示了清代国家治理的特殊面相——在环境变动与集权政治的双重制约下，制度系统仅能通过弹性调整来维系一种脆弱且短暂的平衡。
既有相关研究正不断丰富学界对洲政制度及洲地基层社会状况的认识。赵全鹏、杨杭军较早关注到明清芦洲问题的特殊性，此后遂多有对洲地产权争竞、地方社群关系与权利互动等问题的多维度探讨，更不乏对洲地自然、社会环境变迁及洲域个体的专门研究。然而，对于清代中期洲政律例的调适过程及其内在逻辑，目前尚缺乏系统性的专门讨论。有鉴于此，本文拟以清代长江下游的洲地治理为考察对象，结合清代《宫中档》《军机档》等档案中所见洲地争竞案，辅以实录、方志等相关记载，系统考察乾隆、嘉庆、道光三朝洲政律例的演变轨迹与地方实践，厘清环境变动如何影响并重塑央地关系、法律实践与财政配置，进而透视此一时期长江下游洲地治理的实态特征，以揭示其中存在的“以刚性集权之名，行弹性发包之实”的二元嵌套结构。
本文认为，面对洲地环境变动的持续挑战，清廷通过“正额—非正额”的财政互补、“国家法—习惯法”的秩序并置、“行政内包—外包”的多层代理等数重机制，试图维持治理体系的韧性。然而，这种制度弹性因固守“产权官有”的根本逻辑，在“永不加赋”的约束下，最终造成了一种“技术改良加剧体制固化”的悖论性困境。从更宏观的层面来看，“不完全财政”、国家法与习惯法的互动、行政层面的发包制等现象，实则共同指向了一个命题：在集权体制下，清代的正式制度体系——包括财政与律例——难以独立支撑国家治理的有效运转，而地方层面的非正式实践在事实上缓解了这一根本矛盾。具体到基层财政实践上，尽管法理上的地方财政自主权长期缺失，但自雍正以降，实际运作中的经费空间已催生出相应的地方财政体系，所谓“不完全财政”也就在这一空间范畴下与“二元（双重）结构”相咬合。萧一山于《清代通史》中所言切中肯綮：“所谓畏威怀德，质言之，即威胁、利诱而已。”此语深刻揭示了清代国家治理的策略本质——用集权制度立威，靠非正式空间养晦。
一、多例并行：制度调适的复杂格局
乾隆初年以来，洲政制度更迭频繁，多种则例并行施用，形成了一套错杂繁复的制度体系。这一局面直接导致地方治理的失序，洲地争竞问题随之激化。由镇江“焦山寺洲案”就可一窥此制度困境之实态。
焦山寺自明代即有经理田产以资寺用的传统。万历《京口三山全志》云：“三山田土之富，金山为最，焦山次之，以顷计者最下且逾百，芦洲、草场不与焉，皆自昔以来上下之所赐予或寺僧之所辟置。”值得注意的是，尽管寺产中不乏相当数量之“旧额”洲地，但与高旻、江天等大寺相较，焦山寺产规模有限，加之洲地时有坍江，僧众渐离而“名区日荒”，该寺遂有衰颓之势。
这一态势在乾隆朝初见转机。自乾隆三十五年（1770）起，焦山隔水以东陆续接涨有“泥滩三段”，因毗连焦山而称“连山东洲”。为挽焦山寺之颓势，两江总督高晋与江苏巡抚萨载于乾隆四十年（1775）合题奏请，将“连山东洲”拨给焦山寺“永作公田”。该洲遂成寺中最大宗之经济来源。为防“年代久远，毗连洲场之户致启讼端”，寺僧清恒和尚特请洪亮吉撰文记述洲地拨归始末，并由镇江府衙门“给示勒石”，意在“愿后之官于此者，推圣天子之德意，高僧大隐之风烈，随时为培护整饬”。
然而，随着洲地不断接涨，安定的局面很快便难以维持。先是嘉庆十六年（1811），有邻洲民户黄加章等“觊觎妄争”，嘉庆十八年（1813）又有民户许近仁“无课冒占”寺产洲田，在“缠讼争占”之下，该洲竟一度被丹徒县断归黄、许二氏。直到嘉庆二十二年（1817），局面始有转机，时两江总督百龄巡至扬州，遇僧众“扑水鸣冤”，遂会同常镇道及扬州、镇江二知府重审，终于将“连山东洲”归还焦山寺僧照课执业，续作“香火田”。该洲为焦山寺管业既久，民间遂唤作“和尚洲”。然而，接涨洲地仍不断引发新的觊觎与争端。“连山东洲”西北向又毗邻有“枣核钉洲”，同治十二年（1873）至光绪二年（1876）间，丹徒洲民周文标于县、府及藩司衙门间反复捏控，与寺僧缠讼争竞“连山东洲”新涨洲田，虽终未得逞，却令寺僧疲于应对、不胜其扰。
显然，“连山东洲”在乾隆四十年（1775）拨给焦山寺管业以后，虽经官府确权，却因新涨不断，争竞问题依旧频发。所谓“前涨不能决，其不坍再涨不能必其无争，一波甫静，一波又生”，直言现有制度应对的乏力，即使地方官府屡次勒石示禁：“嗣后连山东洲接涨地均归寺僧上价承买，不准邻洲觊觎及越江跨占”，争竞者仍置若罔闻。由此可见，单凭行政禁令难以从根本上解决新涨洲地引发的产权纠纷。
实际上，清廷对洲地律例制度的探索早已展开。乾隆十三年（1748）至二十年（1755）间逐步颁行的“以涨补坍”之例，在实践中很快暴露出局限性，该办法不仅难以抑制洲地争竞，反而为民间讼斗提供了更多的制度漏洞。这一困境推动地方官员寻求新的解决方案。乾隆二十四年（1759），署理江苏巡抚陈宏谋在处理通州、崇明一带“如意沙”“玉心沙”争讼时开创性地尝试“洲田入官”的新办法，成效显著并获乾隆皇帝支持。在此经验示范下，乾隆二十八年（1763），丹徒知县贵中孚即援引此例将牵涉争竞的大量洲地勘丈、入官。至乾隆三十五年（1770）七月，两江总督高晋与署理江苏巡抚萨载在处理江阴、如皋交界“段山沙洲”与通州、崇明交界“天南沙”的争竞案时也开始实践“洲田入官”。同年十二月，高氏继续支持江苏按察使吴坛上折奏请在江苏推行“新涨沙地概行入官”之法，至次年六月获户部议准，遂在苏省各地推行。
然而细究之下，高晋与陈宏谋之所倡“入官”办法虽名称相同，实质却差异甚大。按陈氏解决通州、崇明一带“如意沙”“玉心沙”等争竞案的做法可概括为“勘明入官，召民认垦”：即将洲地划为官产，由地方衙门出面招民佃种，佃户按岁向衙门缴纳洲租，衙门再将岁租拨给普济堂等机构充作经费。因入官洲地实际由地方衙门专管经营，故可称作“入公官佃官管”之例。乾隆二十七年（1762）丹徒县“乐生洲”入官收租，拨充徒阳运河挑浚工程之用，即属此类。高氏之法则有所不同，以前述“段山沙洲”案为例，洲地在入官后，“拨给苏州府普济堂、育婴堂管业，以其洲租充作堂费”，如此，洲地虽名义上为官产，地方官府却不直接参与管业，而是由各善堂机构自行招佃收租，实际与民业无异，故可称为“入官转拨代管”之例。乾隆四十年“连山东洲”入官拨给焦山寺，即循此例而行。
至此，可以清楚地看到，自乾隆三十五年起，苏省地方官府在处理新涨洲地争竞问题时，已经形成至少三种可援引之例并存的复杂格局：“以涨补坍”例、“入公官佃官管”例与“入官转拨代管”例。这三种办法各有侧重：“以涨补坍”强调土地形态的动态平衡，其有效运转既要求地方衙门具备一定水文地理专业知识，也依赖数目统计的及时更新，因此在实践层面存在较大局限；“入公官佃官管”则更多出于财政考量，将新生地亩直接国有化，成为缓解地方财政压力的务实之策；而在处理涉及多县交界的洲地争竞问题时，为协调各方利益、避免地方衙门间的龃龉，“入官转拨代管”这一虽不彻底却更具弹性的办法便显出其独特价值。
在此制度背景下，基层社会治理逐渐在非正式实践中呈现出新的特征。一方面，洲田官有化实践推动着某种“地方财政”的构建。对地方官府而言，与洲地相关的非税收入值得重视，因其非正项科赋，府县可自行留存，不上缴户部，不输于藩库，这客观上促成了事实上的地方财政取向。另一方面，如陈宏谋将洲地收入截留用于水利工程的做法，虽变相建立起独立于户部之外的收支体系，却因获得皇帝许可而得以推进，这也暗示着集权体制下财政结构的某种松动。
然而若以长时段视之，清初以来的律例调适基本仍系沿袭晚明旧轨。雍正至乾隆初年，治理导向虽有所转变，却未能及时呼应地方社会的实际需求。至乾隆中期，当洲地争竞问题大规模出现时，繁复错杂的旧例所形成的制度层累已难以清理，治理体系的应对能力达到上限，而系统性的制度改革与秩序重建似乎从未被真正提上议程。旧有律例体系的缺陷只能依靠某些地方督抚推行新例加以修补，而多例并行所造成的正式制度混乱，则为基层社会非正式实践的拓展提供了空间，地方衙门与各类社群之间的利益博弈也对国家治理能力构成了相当复杂的考验。
二、基层失序：制度悖乱的社会后果
乾隆时期造成的制度“乱象”至嘉庆朝进一步延续并加剧。通过对此一时期典型个案的考察可以看到，律例层面的悖乱如何在基层实践中不断引起衅端，地方洲政随之呈现愈加败坏的景象。由此引发的中央与地方的权、利互动，虽在某种程度上可视作制度改革的必要探索过程，但也意味着治理体系在实践中陷入紊乱。
这种紊乱状态在产权认定方面尤为明显。“以涨补坍”与“入公官佃”“入官转拨”等例的并行适用，导致同一沙洲地块出现双重甚至多重产权认定的情况。对于争议洲地，则例的适用选择权掌握在地方衙门手中，这便进一步加剧了制度的不确定性：若按“转拨代管”，将洲地产权分割，则利在各方；若按“入公官佃”，由衙门直接经理，则利在官府。然而，具体套用何例，往往需视具体情况而定，这就为权力寻租创造了空间。
嘉庆七年（1802）九月初四，京师步军统领衙门接到江都县民方南昌呈控，指本县监生赵宗周等霸垦洲地并致死多人。漕运总督铁保奉旨会同各属审理此案。案由系江都地方县民争竞新涨沙洲，引发讼争，最终演化为大规模械斗。这一事件充分暴露了洲地管理制度失效的严重后果。
案争根源在于，双方在实践中均按“惯习”援引“以涨补坍”之例，各执其词，酿成争斗。据此，漕督铁保提议参照“江中突涨例”，由常镇道及镇江府衙门出面，将所涉“中奠洲”新涨洲地全行入官充公，划为官产，再由镇江府“另招附近安分贫民认垦升科”，佃种纳租，同时明令禁止在官人役及富商豪强承佃，以“永绝讼端”。值得注意的是，铁保所引“江中突涨例”即乾隆三十六年户部据高晋等所奏颁行的“新涨洲地一律归公”之例，但在具体操作上，实际践行的是陈宏谋的“入公官佃官管”之法。显然，地方官员在实践中已经开始根据实际情况对既有条例进行选择性解释、适用。
“蒋家洲”案的演变进一步提示了此制度混乱的深层影响。乾隆三十六年（1771），镇江府丹阳县江中突涨洲地4700余亩，称“蒋家洲”，该洲与常州府武进县所辖“延陵洲”毗连，仅隔水泓一道，附近民人遂争控不休。乾隆三十九年（1774），两江总督高晋派员勘定，于乾隆四十一年（1776）按例将该洲北半部2200余亩拨给宝晋书院管业，“以资膏火”，南半部2500余亩拨给金山寺管业，“以资香火”。然此后数十年间，“蒋家洲”地亩坍涨无常，宝晋书院、金山寺所管佃户亦屡有变动。自嘉庆六年（1801）起，便有邻洲民户呈控争竞，至嘉庆十一、十二年间，终酿成僧、民之间上百人的械斗。
嘉庆十三年（1808）九月，刑部尚书吴璥与户部侍郎托津奉旨亲赴镇江勘审此案。对于引起洲地争竞的根本原因，吴、托二人有清晰认知：“江南地方各处江心洲地坍涨无常，或指为子母相生，或指为原坍复涨，或指为江心突涨，每有一处，附近居民即互相争控”，而各地官员“总未为勘明断结”，亦因洲地承佃管业状况过于混乱所致。“蒋家洲”案的发生，正是这种混乱状态的必然结果。
因此，若仍按高晋之例将已涨至8800余亩的“蒋家洲”拨归宝晋书院、金山寺自行管业，各方难免“因界址分争仍必斗讼无已”。有鉴于此，吴璥等提议将该洲地亩“全数归公”，由镇江府衙门承管，按“每亩麦稻共折收租价银六钱六分”之官洲定例“招官佃租种”，所收租银每年各拨一千两给宝晋书院、金山寺充作资费，余剩则与“芦滩柴租价银”一并解送苏省藩库充公。如此，书院、寺庙既得赡助，附近居民“亦无从再生觊觎”，几可“永杜争端”。
显然，在解决“蒋家洲”争竞问题时，吴璥、托津未再沿用高晋的“入官转拨代管”之法，而是改用陈宏谋的“入公官佃官管”之法。这一处置方式的转变可能代表了预事官员对洲地管理制度的重新思考。该洲入官后，由丹阳县衙门招民户张万余、蒋嘉贞等佃种，并派委衙门差役会同“圩头”“洲保”按岁征租，形成了一套相对完整的官管体系。
然而，具体实践的复杂性远超表面所见的秩序。按乾隆三十六年“新涨沙地概行入官”之例，洲地入官后，地方衙门仍有权根据情况决定“听民或佃或买”。换言之，入官洲地既可由衙门召佃收租，亦可“归官召变”，上价召民承买而转为民业。可以说，地方衙门在确定洲地产权性质和经营方式方面仍拥有决策权。这种制度的灵活设计本意是为适应复杂的地方实际情况，但在执行过程中却会因标准不一而引发新的问题。
“蒋家洲”案完结后不久，附近便又有洲地新涨，名为“安业洲”，然而，丹阳县并未沿用“蒋家洲”之例将该洲入官招佃，而是采取“归官召变”的方式，将洲地入官上价，召民承买。洲民赵东明、高曙东等遂缴价银4510两，承买该洲5875亩为业。此时正值“蒋家洲”洲保景凤鸣等奉丹阳县衙之令向张万余、蒋嘉贞等催征洲租，诸佃对赵、高承买洲地一节并不知晓，误以为赵氏等私占新涨洲地，且疑其与洲保、差役串通勾结，“不租不赋”却反向“蒋家洲”各佃勒派私收。由此，自嘉庆二十一年（1816）至道光二年（1822）间，引发了一系列争控讼斗乃至纠众抗租事件。
后经江苏巡抚韩文绮查明，赵东明等“安业洲”业户确非私占，各差役、圩头、洲保亦无勒索私收之情，该案系“蒋家洲”各佃“怀疑误控”。韩文绮在奏疏中强调其“控出有因”：“蒋家洲”佃租定则有欠合理是引起佃户不满的直接原因，而地方衙门洲田措置方式的前后不一，才是造成混乱的根源所在。这一判断切中了问题的本质：嘉庆十三年“蒋家洲”的新例实践虽获地方社会认可，甚至造成了洲民意识的转变，但同时，地方衙门庶务增多，招佃、定租、催征等具体工作不得不依赖圩头、洲保之流。然此类群体之“名声”于基层素来败坏，小民惯以“胥蠹”视之。“蒋家洲”众佃的疑心误控，正反映了衙门基层代理人公信力的普遍低下。因此，官民、主佃矛盾加剧，产权争竞虽得抑止，频繁控争讼斗下的社会秩序却依旧不得稳定。
由“蒋家洲”案可见，“入官转佃例”在实践过程中仍引发诸多深层次矛盾：首先是集权制度下中央政策与地方实践的冲突，特别是户部与地方衙门间的权利关系出现紧张。“入公归官”“招佃定租”“召买定价”等环节的覆准权均在户部，而户部只着眼于增加在册地亩、提高课额总数，故定则一味取高，其“一刀切”的亩租银六钱六分制完全忽视了洲地生产力的差异。这种“原额主义”的倾向排斥对洲地进行动态性、差异化管理的可能，倒逼基层官吏采取掠夺性催征。由此引发的抗佃、欠租等问题却须由地方衙门应对、担责。为此，地方只能以变通策略尝试缓解社会矛盾。丹阳县向户部建议调减佃价遭否决后，遂以四千余两价银将“安业洲”转卖赵东明等，即为一例，但这仅能勉强维持一种表面的秩序化。与此同时，基层衙门的办事策略亦因之摇摆反复，严重破坏了业洲佃户对垦殖洲地的稳定预期。圩头、洲保等基层代理人的苛派、私收，更加重了佃户的实际负担。这些非正式吏役在填补基层行政力量不足的同时，也造成了公权力的某种异化。显然，此一时期律例“调适”的代价，最终仍由一般底层百姓承担。
巡抚韩文绮对此有着清醒的认识，故未简单归咎丹阳县，对该案所涉佃民、差保各方亦多作宽宥，甚至在奏疏中屡以“控出有因”为由替各方分辩。然而其“因”何在，却一再讳言，只是向皇帝提出参照“乐生洲旧例”按则酌量定租的建议。这种处理方式本身，就反映了当时洲地治理面临的系统性困境。
从本质上说，此一时期中央与地方在洲地管理中的权、利博弈，仍是明代以来集权体制下财政目标与现实治理间结构性冲突的具体表现。无论如何，基层官府的推卸责任大大削弱了其社会权威，民间乱象须巡抚亲预其事方能弹压，已充分证明此种治理办法的失效。这种失效不仅体现在个案处理上，更反映出整个洲地管理制度的内在缺陷。
三、有限改革：“一律归公”的制度尝试
道光初年，江苏巡抚陶澍在论及苏省洲政时，流露出强烈的忧患意识和悲观情绪。他在奏疏中详细描述了这一混乱状况：
其余有洲各属，则皆积惯沙棍恃有留粮待补：或因该洲将涨即先捏报被坍，预为冒升地步；或向被坍之户私买坍粮为争讼地步，一遇新涨沙洲，即纠诱散户，以得地均分敛钱兴讼，非以甲地之相连捏为乙地之接涨，即以此号之旧额指为彼号之复生，分投具呈，各报各案；其无可影射者，则又以突涨争买，沙未出水即已望影报升，百计诪张，纷歧错出，甚至恃强争斗，动辄伤毙多人，积衅成仇，愈难解释而棍蠹欲壑无穷，犹且多方唆弄，或抗不具结，或已结复翻，或捏情京控，案一日不能结，彼仍获一日敛钱之利，而小民赀本已空，欲罢不能，未获沙地之利，转受沙地之累。此则沙棍为害而自留粮待拨，又因法致弊之实在情形也。窃思截流必先清源，源之不清，虽力截其流，而不止民之趋利如水就下，而狡黠沙棍则更变幻多端，即再别设科条，恐一法立而一弊又生，仍属有名无实。
面对如此积重难返之局面，陶澍认为必须采取更为彻底的措施。道光八年（1828），他再度奏请对新涨洲田一概施行归公入官：“凡遇沙洲坍没，均令地方官随时勘明，详咨豁赋，不准留粮待补；如有新涨洲地，无论子母相生、江心突涨，一概归公，由官勘明，按则定课，洲地令佃承种，免其缴价，岁收租息批解藩库，除完课外，余为地方水利之用。”这一方案的核心理念是：所有新涨、无主或涉争洲地，一概归公入官，由衙门招佃平民耕种收租，不召买亦不拨给他处管业。陶澍坚信，如此“地既归公，豪强无可觊觎，穷民奉官承种，无所用其机谋，即亦不为洲棍所惑”，洲域空间的秩序便可以重建。
然而，现实情况比理论设想要复杂得多。如前文“安业洲”案所示，能斥银数千两承买洲地者，多为地方强宗豪富，所谓“穷苦编氓”终究无力承担，终不免转佃豪强之洲，受沉重租息之榨剥。即便有“稍有力之良善”承买洲地，亦因对则例制度的“关节、机巧”缺乏经验，易受“棍蠹”挑拨、哄诱而卷入纷繁争竞，往往“倾家丧命”。经营洲田实非一般平民力所能及，这一状况是由洲地开发的特殊性质所决定的。
晚明冒日乾曾论：“寸寸而筑之，岁岁而修之，一遇飓风，长围辄破，或间岁一获，或数岁不获，则巨万工力悉委浩波”；《清朝文献通考》亦称：“凡滨江洲地，先由水影，次变沙滩，又次为泥滩，为草塌，为草坦，至于渐积成洲，然后纳课，计自水影以至成洲必经数十年或十余年之久，其成洲颇费工本”；嘉庆《如皋县志》亦云：“若弹丸著江中，邑氓庀畚锸往筑之，且筑且啮，胼胝数岁始成田……其甚者，土脉浮而善溃萦澜湍激其坍也忽焉，田悉化为乌有，而巨万工力委之洪波矣”。以上诸论皆可说明，洲地开发具有周期长、投入高、风险大的特性。
道光八年（1828），泰兴人陈启文向户部左侍郎汪守和分析的情况更为具体：沙洲初涨时名为“水影”，按例承买之亩价仅银数钱。然一经业户承买，遂有所谓“书工纸笔之费”“踏勘丈量之费”“平色火耗之费”等杂费生出，需费高出地价本身数倍，非小民所能为。因此，具名承买者为牟利，多私下联络散户敛资，名曰“搭分”，再按出资比例分派洲地，自数百亩至十数亩不等。此后，散户各自修培垦筑，又须缴纳所谓“平垫坑塘之费”“修筑堤堰之费”“挑挖沟渠之费”“建盖房屋之费”等项。至此，洲地亩价已翻数十倍。待垦熟成田，又多相转卖，“甲卖之乙，乙卖之丙，不可胜计”，流转间洲亩价格继续攀涨，积至“制钱自七八千至十余千不等”，再加之“契税”“中金”，最终亩价竟达十数乃至数十两白银。在不断投入时间、财力成本的同时，业者还须时时防范觊觎之争，一旦坍洲，便血本无归。显然，洲地开发的高风险更增加了经营过程的复杂性。
基于对现实情况的深刻认识，陶澍认为，较之入官召买，洲田一律入官归公、招民佃种，方为于官于民两便之法。其优势有二：其一，洲地一概归公，彻底切断民业渠道，“渔利之徒无所施其伎俩”，争竞可弭；其二，入官招佃按岁收租，细水长流，较之“入官召买”一次性收取价银“又觉有常”，可持续补贴地方水利等事业。且自乾隆二十七年（1762）丹徒县“乐生洲”等成案施行以来，六十余年“杜讼济公”成效显著，足证此法可行，故得户部覆准。
道光八年（1828）十月，陶澍之议正式获旨批准。至次年八月，两江总督蒋攸铦会同江苏巡抚陶澍所拟之《沙洲归公章程》正式颁行，“新涨洲地一律归公招佃收租”之例遂取代“以涨补坍”“新涨入官上价召变”等旧例，通行各有洲地方。《沙洲归公章程》特别强调以下四点：一曰“已坍未报之案，应令各州县查明豁粮”，二曰“租额应分别定数，一律征收折色”，三曰“升科地亩，应俟生有芦草再行起科”，四曰“报部清册应查照部议，年终开册报部，毋庸逐案详咨”。对于个别仍循旧例上价召买的情况，也规定了相应办法。同时，对书院、善堂等地方公益机构予以区别对待。道光十三年（1833），升任两江总督的陶澍会同江苏巡抚林则徐奏准，在“新涨洲地一律归官不准承买之例”外，准许各书院、善堂报买承业“善举公产洲田”，以益地方善业。
从制度演进的角度看，陶澍主持颁定《沙洲归公章程》标志着清代洲地治理从零散修补向系统性重建的重要转变。在产权界定上，几乎完全官有化的原则得以确立，彻底废止了“以涨补坍”“召买定价”等模糊政策，一定程度上斩断了借此形成的私利链条。同时，在继承旧有芦课分则办法的基础上，引入“加七起租”的动态计租方式，亦可视作向梯度税制迈进的尝试。再者，以“三联版串”推动全面的折色征收，并辅以限期完纳和比照杂项钱粮考成的约束标准，可称征管程序方面的革新。另外，尝试对央地财政关系进行重构，灵活化解款机制、允许动支留存银办水利、将审批权限下放至藩司衙门等举措，具有突破“尽收尽解”旧制的倾向。“毋庸逐案详咨，止须总数报部”一款，更使州县官府在基层水利工程建设方面获得了较大的财政权限，提升了地方治理中资源配置与利用的效率。
更具意义的是，此次改制催生出一套变相的地方财政补充体系：“加七起租”与“芦滩柴价银”一同在协饷机制的配合下成为省级的调剂基金；在府县衙门一级，召变价银、洲租分成与“规费”也明确成为一种财政补充；洲保、圩头的“辛苦钱”“中间费”等灰色分肥，则作为非正式财政的一部分，以维持基层的行政治理。因此，洲地的产权官有化过程，也是一种地方财政合理化的实践。洲地利源的一部分主要以“租”的形式转化为“事实性的地方财政”，在一定程度上完善了府县基层的收支结构，并相应减少了民间的产权纠纷。
然而，“一律归公”改革也揭示了清代洲地产权制度与国家治理间可能存在的根本矛盾。从理论上看，产权官有化的预期目标是讼案率下降的同时增加财政收入，但实际的治理成本还需考虑到民间开发资本的撤离、洲地亩产率的下降，以及洲保、圩头代理人体系的扩张等多重因素。这就形成了一种类似“诺斯悖论”的困境：国家为追求租金最大化而维护一种低效的产权制度，最终可能损害了长期的经济增长。
但无论如何，在旧有地方社会生态具有较强韧性及制度转化能力的背景下，洲地产权终极官有成为一种历史趋势。这意味着洲地开发由衙门主导，并将继续维持一种“陋规”体系，其根本逻辑仍是风险向下转嫁：中央以律例政策发至户部，户部以执行原额促动督抚，督抚要求州县实际操作，州县衙门将目标摊派给胥吏，最终由作为末端代理人的洲保、圩头来面对洲地变动的环境风险，承担坍涨监测、调解纠纷以及催租包赔的责任义务。这种多层“委托—代理”的结构，实质上仍是变相的“行政发包”。简言之，产权制度上坚持“禁止民业化”，就势必仍要依赖并保留洲保催租体系。这种有限的半截改革，正如黄仁宇对张居正改革的评价：“从来也没有能进行任何根本性的改革。尽管他的初步措施可能会导致一场真正的改革，但是这些措施本身不会导致任何制度性的变革。”
余 论
纵观清代国家的洲地治理历程，可以说是一种在环境约束下进行的间歇性探索。这一过程呈现出某种明显特征：一方面，晚明洲政的制度遗产为清初朝廷所承袭，并对此后长期的制度设计与调适产生深远影响；另一方面，清初“迁海”背景下的政策反复，也造成了相当程度的制度断层。更为根本的是，洲地坍涨无常的环境变动，在多重治理层面不断挑战既有制度的弹性应变能力。然而，基层实践中“留粮待补”“搭分集资”等手段对洲地环境风险的弱化作用实在有限，“以涨补坍”制下“以现例补前例之缺陷，再以新例补现例之不足”的修补方式，并不能有效缓解因洲地确权而引发的一系列现实问题。这正是乾隆朝以后洲地争竞日益激烈、社会控制逐步失效的根本原因。
正因正式制度的不足，地方层面的“非正式”实践便广泛发生。实际上，乾嘉以来的历任督抚多有积极参与处置地方争竞案的倾向，这既促成了中央与地方之间有关政策调适的权、利互动，也在客观上拓展了地方官的事权空间。但这一过程似乎始终处于一种过渡状态——新旧则例办法之间并非更替而是并行，制度本身的龃龉进一步造成基层实践领域的各行其是，甚至在治理方向与效果上产生拉扯与抵消。积沿既久，便成为陶澍在道光初年所面对的洲政朽坏之象。
既然缺乏稳定的正式制度约束，洲地的社会空间便不能单凭惯习形成真正的秩序。由此我们可以观察到某种国家力量减退的迹象，至少，“焦山寺案”中勒石立碑这一“象征性权威”的衰弱，表明围绕洲地产权问题存在多种话语体系的角力。可以说，国家与地方官府需要民间社会力量的配合，才能维持某种间接的“共同治理”。这种治理模式虽然在一定程度上缓解了官方行政资源不足的困境，但也导致了权力边界的模糊甚至治理效率的低下。
总体而言，清代的洲地治理从中央到地方长期呈现出一种二元嵌套的结构性特征：其逻辑本质是以集权之名行分权之实，在上以制度刚性表达象征性的集权，向下则行实质性放权以构建弹性空间并推卸责任。在环境因素方面，洲地的变动特性与开发长周期造成了特殊的治理需求，这使得行政实践领域常呈寻求突破的倾向；在制度因素方面，集权意识形态、传统财政体制与基层代理人等问题局限了律例层面的调适。这种环境与制度的复杂互动，虽能间歇地维持短期内的稳定与平衡，却最终导致难以打破的长期僵化。陶澍的《沙洲归公章程》改革，实则是这种环境压力与政治约束双重作用下的某种妥协。虽然能够展现清代国家财政治理所具有的“顽强的生命力和巨大的自我调节能力”，但这种有限度的更新与整顿，终究只能维系体制进一步僵化的趋势。结合清中叶洲政制度演变与实践的状况来看，清代洲地治理的困境，可能不仅是一个具体领域的政策失效，更是传统国家治理内在矛盾的某种集中体现。
