摘 要：内蒙古王公由特权性“满蒙一家”转向平等性“五族共和”并非一蹴而就，需要清朝与民国政府适时的衔接运作。清朝分治蒙旗以防范王公联合形成地方势力，但清末新政削减其传统特权、辛亥革命骤起以及对“共和”的陌生，迫使王公们产生联合自主的趋势。外蒙古库伦当局趁机拉拢内蒙古各旗，俄日两国也在“满蒙”重划势力范围，导致部分东部王公联合举事、西部王公消极对待民国，边疆危局亟需应对。在制度建设方面：北京政府参酌前清旧制恢复王公特权，又提高内蒙古宗教领袖地位以抵御外蒙古当局的拉拢，使总统府取代紫禁城的中心意象；在应急处置方面：北京政府趁俄日互相牵制之际，借助清末新政时期在内蒙古所设州县布防新军平复危局，遏止俄日干预，再组织慰问员深入蒙旗宣传共和，并顺势于1912年10月、1913年1月依次召集东部、西部王公会议，促使内蒙古拥护民国，成为边疆制度建设的样本。在此意义上，清朝“非共和”旧制度为民国“五族共和”新观念提供了转型支撑，让中国的多民族统一方式告别封建皇权纽带，迎接平等共建原则。
［关键词］清末新政 辛亥革命 五族共和 北京政府 中华民族共同体
作者简介：张临希，文化和旅游部清史纂修与研究中心、国家清史编纂委员会助理研究员。
来源：《广东社会科学》2026年第1期
引用格式：张临希.从“满蒙一家”到“五族共和”：内蒙古在清末民初的政治转型历程[J].广东社会科学，2026,（01）：96-112.
十九至二十世纪，欧亚大陆诸多传统帝国被“单一民族原则”瓦解，分散成若干面积较小的国家。此转型过程通常遭遇内部民族主义和外部力量干预的双重碰撞，如安德森总结：“十九世纪晚期的帝国太大而且散布范围太广，因此不是一小群本国人所能统治的。”与此对照，中国曾面临相似问题却走出不同道路，这得益于民国初年北京政府稳定了内蒙古。
辛亥革命前后，“帝制—共和”转型不仅冲击内地，更引起蒙古剧变。通常认为南北双方适时推出“五族共和”政策稳定了边疆，但“共和”意味着政治、文化新秩序，在实践中有一定接受过程。内蒙古王公们在清朝“满蒙一家”的政治方针下，长期拥有特权，难以骤然接纳“五族共和”所倡导的平等，加之外蒙古库伦当局拉拢、俄日两国渗透，造成内蒙古动荡。亲历者科尔沁亲王阿穆尔灵圭极度担忧“各蒙旗万一无力抵制，一旗失败则各盟均生疑惧”，日本更断言：“采用共和政体……不愿屈居汉人共和制之下的满、蒙、回、藏各族势必分裂出去，甚或依附其它强国。”
边疆危机消弥的过程同样也是民国重塑多民族统一格局的过程，对此问题学界已有关注，但既往研究或围绕孙中山思想、或以俄日影响为主线，忽视了边疆对“五族共和”理念的接纳过程。学界在利用日本外务省、俄国、蒙古国档案的同时，却对中方史料尚欠挖掘，因此尚未理解北京政府在困境中如何重塑多民族统一，如日本学者橘诚直言现有研究“尚不能揭示袁世凯的怀柔方法”。就此，本文关注“五族共和”理念以外的实际政治运作，探讨清末政治转型如何引发内蒙古王公分歧？东北亚各政治力量如何在内蒙古角逐？在辛亥革命力所不及之时，民初北京政府又如何利用清朝旧制使内蒙古接受新政体？
一、清末“满蒙一家”的分歧
在地理上，内蒙古是长春、沈阳、北京、西安、兰州等北方首要城市的靠背，对维护国家安全极其重要。在历史上，内蒙古是中国各民族区域制度建设参照的样板：无论清初的盟旗制度、民初的“五族共和”，还是中华人民共和国的民族区域自治政策，都首创于此，其对确立边疆政策极其重要。盟旗制度下，清朝将漠南蒙古分散为六盟四十九旗，极力避免各旗王公联合。分散原则下的蒙旗很难联合在一起，更难出现核心人物。在蒙旗内，王公世袭担任扎萨克（旗主），对旗内经济具有支配权，自治性较强。但清廷通过年班、内廷当差和联姻制度对外藩蒙古进行笼络，许多蒙古王公家族世代与宗室通婚，并担任御前行走、乾清门行走等荣誉性差事，与皇族亲如一家。通过以上政策，很多蒙古贵族长期驻京：“世世有甥舅之戚，宿卫内廷，宴赉如诸王。其额附专爵，班次在民公下，侯伯上。而京师府第，城中相望。”因满蒙政治联盟而身份优越。
清末内外交困，朝廷打破传统平衡，在内蒙古大规模官垦游牧地，使之纳入全国财政体系。新政降低了蒙旗自治性，不仅使中央政权干预蒙旗经济，更使内地行政系统向蒙旗扩张。朝廷为吸纳内地劳动力开垦边疆，在移民较多地区设立州县，甚至迫不及待先设治所招民，导致“新设之厅州县，则以官招垦，故官虽设而垦尚寥寥也”。于是在清末十年间，府厅州县如雨后春笋般在内蒙古腹地冒出，如表1：
表1 清末新政期间在内蒙古与察哈尔地区设立的府州县
随着内蒙古的州县官吏增多，当地“行政、司法之权，均责地方官吏，……以政事分权限，不以蒙汉分权限”，使朝廷对蒙古地方管理由单一走向多重。站在朝廷的角度讲，这是充实边防的便捷方法。俄国政府观察到“以中国人开拓蒙古土地，……内蒙（注：指东部）已变为黑龙江省和奉天省所属区”，认为该政策“是为作好长城以北与中国内地统一之准备”，必然威胁俄国的远东利益。清廷解释放垦是“发展该地区文化和经济，既无政治背景，也不针对俄国和俄国之利益”，但蒙古王公们不这样看待新政，他们的自主性和优势地位消退，因此强烈要求朝廷“切勿破坏自古建立的蒙古制度”，激进者海山更明确指出：
在盟旗境内所设的州县，对于蒙旗的权力侵蚀甚大，尤其是司法权……判决死刑的权力，则是操之于在北京的官府。对于汉民的诉讼，更是无权处理。其审判必须移交，由临近州县执行……蒙古人的诉讼永不会得到公平的判决。所以必须设法争取蒙古盟旗司法权的完整，这样才可以保障蒙古人民的权益。
由此从新政开始，朝廷与蒙古地方显现出分歧。
由于清廷长期实施的分散治理政策，在蒙古地区与在北京的蒙古王公面对这种分歧反应不同。长期居住蒙古地区的王公，尤其是内蒙古西部王公较为保守，消极抗垦一番便被动接受朝廷举措；内蒙古东部王公接触风气较新，以他们为主的驻京王公意识到，只有联合起来自主表达需求，才能协调朝廷与蒙古地方关系，方可在未来的政治生活中担当角色。宣统三年十一月初五日（1911年12月24日），贡桑诺尔布、博迪苏、那彦图等人在京发起“蒙古王公联合会”（或称“蒙古同乡联合会”），并拟在蒙古各处设立分会，规定各旗均需参加，以求及时互相联络。联合会宗旨第一条“开通蒙古风气、改良政治”，赞成新政以来推行的改良；宗旨第二条“保存权利、联络全体”，谋求蒙古王公联合对蒙古进行统一领导。这个团体打破了二百年来清廷对蒙古的分散管理策略，谋求集体性，是蒙古联合性尝试。而联合的目的，更多的是以自身为主导发展蒙古地区政治经济面貌，而非消极接受朝廷新政改革。
汪炳明认为该团体成员地位虽高，但组织松散，尤其许多联合署名的外蒙古王公并不在京，是出于首倡者伪托，因此是“很不像样的政治团体”。但可以看到在南北议和、民国初建时期，蒙古王公们多以此团体名义与伍廷芳、孙中山以及各政治势力沟通。特别是1912年初，年班到京王公增多时，他们每次采取行动前都要经过“集议”，说明联合会的作用显现。通过联合会，以内蒙古东部王公为主的驻京王公表达政治诉求，其中最典型的便是他们对外蒙古“独立”的态度。
宣统三年十月十三日（1911年12月3日）外蒙古宣布脱离清廷建立库伦政权，23天后全体驻京蒙古王公赴内阁见袁世凯，面陈蒙古政要：
此库伦所以宣言独立者，非叛大皇帝，亦非深识共和之义为何物也。……复以内、外蒙古各盟旗向来困于弊政，滋扰时闻，……更兼对于理藩院部官员及各路将军大臣并地方官吏等，体制悬殊，感情遂恶。故朝廷虽云优待，而部员与疆吏实际对于蒙部与苛待无殊。
王公们回护库伦当局的分离行为，将矛头指向统治者的过失。可见联合之后，他们心中的蒙古集体意识增加。但联合仅是应对清末加强蒙古控制的趋势，驻京王公们对时局的因应并不能成为内蒙古各旗的共同选择，尤其内蒙古东、西两部分仍然无法一体行事。这导致内蒙古王公们在帝制——共和转型时，对是否“拥护共和”产生分歧。
辛亥革命南北议和期间，南方代表伍廷芳提出关于未来的国体设想：使中国完全无缺，蒙、回、藏设总督治理。但总督制是内地官僚系统的扩张，显然不如盟旗旧制自主性强。况且，议和决定着蒙古的未来，却无满蒙官员参加，王公们深知这样是将前途托与他人。驻京王公联合会遂以全体“内、外蒙古蒙古十盟部一百三十五旗”的名义联名向伍廷芳去电：“大清建国之始，联满蒙汉藏回为一体。今诸君极力主张民主，去大清皇帝……如必欲赞成民主，蒙部实不愿与诸君共和。”在表达维护帝制后，蒙古王公们感觉并未尽述所想，于是再发一电说明他们对共和的陌生：
满、蒙、藏、回土宇辽阔，几占全国之大半，其人民习惯只知有君主，不知何所谓共和，更深惧诸君子少数专制之共和，治国必因其俗，不能强异以为同。
驻京王公们强调边疆与内地的认知差异，即“只知有君主，不知何谓共和”，同时更为关心自己在新国家中的地位，担忧未来政权轻视他们的习俗。1912年1月19日至23日，隆裕太后连续召集御前会议商讨退位问题，出席第一次会议的蒙古王公那彦图、贡桑诺尔布、棍楚克苏隆、博迪苏等人沉默不语。之后的会议上，旧土尔扈特部亲王帕勒塔发表激烈声明：
蒙古自有历史，从来臣服中国，惟与清廷有血统之关系，故二百数十年来列为藩属，相亲相爱，今一旦撤销清廷，是蒙古与中国已断绝关系。
此声明明确蒙古与皇族血统一系的权力来源，不服膺南方新政权。但王公在表达意愿的同时，并无合适的办法扭转局面。毕竟退位是爱新觉罗之事，作为姻亲与藩属之间的驻京蒙古王公并不能主导。多数王公看到帝制终结已成定局，不愿意公开阻碍，转而观望新政权的措施。在这种背景下，中央政府的表态成为内蒙古王公谋划未来的关键。
1912年元旦孙中山就任临时大总统，宣布“合汉、满、蒙、回、藏诸族为一人”， 《中华民国临时约法》进一步规定“中华民国人民一律平等，无种族、阶级、宗教之区别”。1月28日孙中山亲自给蒙古王公去信，以开放的胸襟欢迎蒙古融入民国：“蒙、汉本属同种，人权原自天赋，自宜结合团体，共谋幸福。”希望蒙古王公同心参与新国家建设。2月12日，清帝发布逊位谕旨，“仍合满、汉、蒙、回、藏五族完全领土，为一大中华民国”，以“满蒙一家”的主人身份赋予蒙古加入民国的法理依据。中国两千年帝制就此落下帷幕，王朝国家向民权国家迈进，臣民向公民迈进。但下跪叩头传统不会在短短数月间骤然消亡，皇权观念仍隐藏在百姓与贵族根深蒂固的潜意识里，需要通过不断的启蒙教育和政治改良才能清除，需要清朝—民国政府复杂的衔接运作。
多数驻京蒙古王公们曾在紫禁城内廷供职，北京能为他们带来安全感。在皇族整体接受退位并享受民国优待的背景下，以阿穆尔灵圭为首的蒙古王公联合会在3月1日表示“我蒙古自无不加入大共和国家”。自此，驻京蒙古王公作为团体，接受“五族共和”的新秩序，并维持与新权力中心的亲近关系——当南方代表蔡元培等人赴北京迎接袁世凯南下担任临时大总统时，内蒙古王公们联名劝阻，为袁世凯留京造势：
日来接各省来电，大抵谓政府宜在北京，所论利害颇详，谅明鉴早已洞悉。窃谓中华民国既合五大民族组织而成，即应合五族而通筹其利害。今者南京就职之议，其于汉、回、藏、满关系如何，阿穆尔灵圭等未尝深知；而于蒙古，则确知其将有解体之虞，必不足以资维系。
以此表明他们对袁世凯和南方政府亲疏有别，强调北京作为中枢对“满蒙一家”向“五族共和”过渡的重要性，这是南京所不具有的凝聚力。由此，北京政府首先获得了一部分蒙古王公的认同。
不过驻京蒙古团体的表态，并不代表所有内蒙古王公已经接受民国。驻京王公联合的趋势在京可成为心向中央政府的凝聚力、回到蒙古地方则可能转化为另一种可能：因为蒙古人不是满人，如帕勒塔所说他们“自有历史”，在清帝退位后仍保有广大的地盘，仍可左右蒙旗的前途。驻京王公的联合趋势处在各旗分散的大背景下，在北京者、回到内蒙古东部者、留守内蒙古西部者想法均不一致。甚至驻京王公返回蒙旗后，在实际行动上也呈现很大分歧。而在此时除了“五族共和”理念之外，民国来不及出台重建内蒙古秩序的具体措施，给紧随其后的变乱埋下伏笔。
清帝退出历史舞台，外蒙古库伦当局却拥立八世哲布尊丹巴活佛为又一个“皇帝”。内蒙古黄教领袖章嘉活佛作为清朝国师世代驻京，对内蒙古影响渐弱，而哲布尊丹巴虽是外蒙古黄教领袖，但“蒙人奉之若神，尊之若帝……心思皆随之”，对内蒙古有很大影响力。利用宗教权威，哲布尊丹巴向内蒙古各旗发布《立国檄文》和《致内蒙古王公八项优待条件》，承诺王公地位和优厚待遇，似言保护实欲扩大统治，视内蒙古为其辖地，这种诱惑比“五族共和”理念更为实际。面对拉拢，内蒙古逐渐不安：在乌兰察布盟（以下简称乌盟），当绥远城将军堃岫宣布共和时，该盟长漫不为礼；在锡林郭勒盟（以下简称锡盟），盟长杨桑“昧于共和之旨、慑于库逆之危”，隐瞒清帝退位消息，不向锡盟宣布国体变更；浩齐特左右二旗扎萨克“情愿归顺喀尔喀国”，带领属民投奔库伦；在卓索图盟（以下简称卓盟），郡王贡桑诺尔布派人携礼持书前往库伦；在哲里木盟（以下简称哲盟），宾图王棍楚克苏隆受哲布尊丹巴派来的喇嘛诱惑，有响应之意，郡王乌泰接受库伦封赏，表达归顺之心。同时，外蒙古库伦当局的拉拢，亦促使内蒙古各地的流民转化为流寇，引发基层动乱。可见，“共和”还未成为大势所趋，内蒙古多地受到库伦影响。
蒙古的一系列变乱，亦与俄日两国干涉密不可分。俄国一贯秉持“在亚洲俄国根本无有，实亦不能有任何边界”的霸权思维，在日俄战争失利后，它的经营重点从中国东北转向蒙古，意图将这一地区特殊化。在辛亥革命前，俄国担忧“蒙古独立”会引发俄境内布里亚特蒙古人脱离，且“关于这一问题之任何决定均将对俄中两国总政治关系产生影响”，因此策略较为谨慎。辛亥革命爆发后，俄国抛开顾虑，转向挑动蒙古各地举事：
在中国各部分之间，即令它们彼此不是完全独立的关系，无疑会有竞争，足以将它们削弱。我们可以利用情况以便完成我国移民事实及巩固我国的边疆。我们在这些地方的自由行动可能比现在大得多。
它希望蒙古地区成为俄中缓冲区，不受中国直接控制，此谋划四天后被沙皇批准。为达此目的，俄国随即向内、外蒙古赠送武器、派遣军事训练人员。俄国军事力量星散于内蒙古东部，局势一触即燃。
日本也在觊觎“满蒙”，山县有朋将此地视为日本的“国防线之外廓，经济进出线之生命”。日俄战争获胜后，日本意欲重点发展西伯利亚、满洲及蒙古方面，主张在“内蒙古特别是该地与满洲、直隶湾（注：渤海湾）接壤之处享有的特殊利益不亚于俄国”。但日本判断蒙古王公“俱系昏庸无能之辈，既无见解，又无节操，更无实力”，不仅不足以成事，还会将日本带入困境，因此主要以借款方式深入内蒙古东部，在该地区建立利权关系，“为将来留下地步，故利息不必过重，而以拖长期限以收羁縻之效为主”。这种政策立竿见影，宣统三年（1911）末，贡桑诺尔布以卓盟所有矿山为抵押，通过川岛浪速向日本正金银行借款二十万日元。紧接着，哲盟宾图王与昭乌达盟（以下简称昭盟）巴林、翁牛特、敖汉等十一旗均向日本抵押贷款。日本认为“在蒙古掌握各种权利之时机已到”。但除此之外，日本并不像俄国般积极运作。公使伊集院反对向内蒙古派兵，他担忧“如此轻举妄动，……会对我国今后活动带来有害后果，甚至可能引起国际纠纷，为它国所利用，故应十分警惕”。
日本为达到控制“国防线之外廓”的企图，必须使俄国在蒙古地区让步。1912年7月8日两国达成第三次密约，商定在蒙古势力范围分界：南北分界以洮儿河至东经122°的交叉点起，沿乌珑楚尔河至木什匣河与哈尔达苏台河分水线，再沿黑龙江省与内蒙古境界线至内、外蒙古境界线；东西分界为北京所在经度线。该密约进一步肢解中国，自此日本取得了渗透内蒙古东部的保障，俄国则染指从库伦到张家口的交通要道。俄国曾经的“没有任何界线”与日本的“生命线”碰撞成为“内、外蒙古界—洮儿河”一线。
两侵略国在蒙古的干涉，使内蒙古东部政局动荡。王公们延续着清末的联合趋势，先发生日本势力范围内喀喇沁郡王贡桑诺尔布和宾图王棍楚克苏隆联合东部王公举事（学界通常把贡桑诺尔布私购日本武器、棍楚克苏隆外逃库伦看作两个事件，但笔者梳理史料发现这是一事两面）；后发生俄国势力范围内乌泰联合哲盟三旗叛乱。先后两次事件均受库伦当局诱惑，又分别以日、俄为后援，这使民初内蒙古成为了东方的“巴尔干”。
贡桑诺尔布在蒙古人心中有很高地位，因此库伦当局拉拢他，令其为“内蒙古六盟四十九旗之长”，奈曼旗郡王对他说：“只有你和我配做可汗。”1912年初他与日本军方支持的川岛浪速商定合作，在日本支持下“联合内蒙为一强固之团体，以自卫蒙古之利益和援护大清皇位之存立为目的”。随后，贡桑诺尔布联合数旗王公向日本泰平公司订购武器，等待举事，所谓的“第一次满蒙独立运动”开始了。日本军方报告：“关于蒙古举兵事，刻已步步准备就绪。喀喇沁王已决心于数日内脱出北京（三万发子弹已于昨日领取运出）。”1912年3月6日，贡桑诺尔布趁曹锟兵变时逃出北京，延续清末蒙古王公的联合模式谋划出路。4月17日他在卓索图盟成立“喀喇沁五族联合会”并担任会长，随后即邀集东部王公赴赤峰举行“乌兰哈达会议”准备联合举事。会议焦点集中在内蒙古是否应依附库伦当局，王公们认为哲布尊丹巴来自西藏，并不能代表蒙古人，因此不应迎合外蒙古，而应以内蒙古名义举事才能维持地位。问题的关键在于武器，多数与会者认为“如武器到来，当可做一番行动，如不成，则一切都谈不到了”。
事件的另一主脑宾图王棍楚克苏隆与哲盟多位王公关系密切，又与昭盟奈曼旗郡王苏珠克巴图尔交好，有一定号召力。在清帝退位前，他曾与贡桑诺尔布一起赴俄、日使馆寻求外援，又一起向日本订购了武器。随后他回到科尔沁左翼前旗，谋划“哲里木盟举事，北联呼伦贝尔，西结西部各盟，和外蒙统一起来，搞一个蒙古独立王国”，并认定举事会得到响应。于是他率先准备举事，只等武器到来，便计划将居住旗内耕田为商的汉民一并驱逐。当地立即闻警：“博王界内及宾图王界，现在驼子里边（即干沙包境内，汉人不易进行之地）暗计抽丁练兵，终有不测之设想。”一时间奉天、吉林局面陡然紧张。
日本泰平公司将枪械160箱、子弹240箱伪装成“东蒙古开垦新式农具”，从朝鲜私运入安东口岸，于1912年5月21日到达公主岭站卸货，准备向各旗转运。负责押运武器的松井清助大尉对蒙古运输人员谎称买枪是为练兵打土匪，等到行至半路才透露“实在是为蒙古独立用的”，行事秘密可见一斑。但因四下雇车，耽搁七、八日之久，还是被巡逻队察觉。奉天都军赵尔巽收到报告，命令巡防后路统领官吴俊升堵截。6月7日奉军在图什业图旗昌恒隆与运输队遭遇，击毙日人三名，擒获日人十五名，搜出“十三里枪一千三百零六杆、子母（弹）十九万二千零一十九粒、下级军刀二百四十把、炸弹七十三颗、地雷铜管二百八十枚、电线一百零七条”，并藏有“满蒙独立义勇军总司令官”披肩、镌刻“勤王军总督”木质印信一颗，这显然是日本军方密谋支持建立的组织。审讯得知：“兹事之起，实系内蒙宾图王、喀喇沁王、巴林王、及东敖牛贝子（注：东翁牛特旗扎萨克），暨日人松井某等之主谋。”
北京政府截获武器后，立即质问日本公使，并电告驻日代表汪大夑进行交涉。实际上，日本内阁原本就不支持军方冒进，早在2月底已明确表示禁止川岛等人在满洲拥立肃亲王的计划，因此川岛的秘密谋划脱离了官方背景，只能遮掩地进行。内阁知晓武器事件后，再次命令内务省和参谋本部停止行动，联合行动彻底失去外援。北京政府电催贡桑诺尔布、棍楚克苏隆进京，棍楚克苏隆自知已无联合举事可能，在慌神中度过了七天。仆人丰升额回忆那段日子他“只在书房踱走，是想就地举事，而又怕一时号召不起来，再思再想，最后决定出走”。棍楚克苏隆先赴奈曼旗与郡王苏珠克巴图尔商量同赴库伦，奈曼郡王答应随后前往，并派兵护送他离开。棍楚克苏隆到达库伦后，担任了副总理大臣，但始终未等来苏珠克巴图尔，郁郁不得志，常对人说：“好友奈曼王竟至如此失信，其他内蒙王公更复何言！”可见内蒙古王公虽有联合趋势，但仍难统一意见，客观上造成举事时无法形成合力。
1912年7月北京政府蒙藏事务局建立，袁世凯安排贡桑诺尔布重回北京出任总裁，此举对内蒙古争取人心及政治走向起到重大作用，贡桑诺尔布于9月9日上任，自此一直在北京任职。次年北京政府在乌盟各地张贴的告示写到：“你们喀拉沁亲王贡桑诺尔布现在蒙藏事务局做总裁，大总统信任的了不得，想来你们都知道的。”贡桑诺尔布作为代表人物，为北京政府宣传共和起到良好的示范。这样，日本所谓的“满蒙第一次独立运动”便偃旗息鼓了。其失败原因，中见立夫认为在于蒙古王公们“缺乏地域团结协作”精神，“蒙古举兵”更是川岛等人炮制的幻影，并无实际行动。但笔者根据史料认为贡桑诺尔布、棍楚克苏隆等人确曾探索过联合举事可能性，日本军方也为此提供了支持，只是被北京政府迅速截获军火而意外打断，引起日本政府内部纷争，进而被迫停止。
洮儿河南岸日本势力范围内的事件虽然收场，但洮儿河北岸俄国势力范围内的郡王乌泰却打响第一枪。乌泰是哲盟扎萨克图旗郡王，与俄国过从甚密，曾私借俄国债务无法偿还，大清银行只得垫付，并以该旗放垦的押荒、地租偿还国家，这实际上剥夺了乌泰的牧地。乌泰心存不甘，在1912年5月去信库伦表示：“乌泰，协理官员台壮以及本旗农民连外旗入籍者共二十来万人，……愿遵圣化，归入大蒙古国。”库伦当局封赏他为亲王世袭罔替，并发给“别列旦枪一千二百杆，子弹五十万粒”。受此实利影响，哲盟各旗纷纷向库伦当局奔走，其中扎赉特旗“协理台吉森皮勒诺尔布、三品顶戴乌尔恭额、二等台吉色木巴等赴库伦拜谒活佛回时，即带有库伦回文：加给敝贝勒郡王衔，森皮勒诺尔布加世袭头等台吉，乌尔恭额加二品顶戴，色木巴加头等台吉。”镇国公旗、郭尔罗斯前旗、后旗也均得到封赏。这些蒙旗以乌泰为首领，以外蒙古为依托，并实际得到俄国支援：1912年春，“松花江、罗托河（注：洮儿河）间之内蒙古王公曾向俄国政府要求提供武器及金钱”，随后即见札萨克图旗有俄军五百，随带大量枪炮；郭尔罗斯旗亦由俄国购械，与外蒙古联合练兵。这种联合依托俄国与库伦当局，成为内蒙古东部新的不安因素。
有了后台的乌泰转向强硬，以国体变更、旗众无法生计相威胁，要求民国政府减免30万两债务，被赵尔巽驳回。8月3日，乌泰开始军事行动：“持全旗台壮名册，四出传令该蒙户等，三丁抽二，二丁抽一，一丁两户抽一，各带枪马，定于八月二十日齐集该王府，二十一日在各（葛）根庙宣布独立。”其组织为蒙古传统征兵方式，临时强制抽丁。乌泰邀约图什业图旗、扎赉特旗、镇国公旗四旗联合举事，但只有镇国公旗响应。扎赉特旗扎萨克尚幼，由其母代管，仅跟随宣布“独立”。图什业图旗亲王业喜海顺得到消息，飞报洮南府“札萨克图旗……谋为暴动”。可见清朝长期的分散管理，使哲盟各旗难有协调行动。
赵尔巽收到报告后立即召开军事会议，令奉天成立军政筹备处，昌图设立兵站部，驻防郑家屯奉军吴俊升统领巡防队赶奔洮南；吉林派军进至伯都讷监视俄国后援；黑龙江派兵沿嫩江南岸取镇国公府。洮南府也自招马队四十名队官一名，又向图什业图亲王借到快枪五十杆，“将治所东北西三面择要设伏，秣马厉兵，固守备战”。
8月20日乌泰在葛根庙自立“全蒙事务衙门”，进行举事并发布檄文：
近察中国情形，既废孔教，又主张在蒙古殖民。孔教一废，佛教何能保存？蒙人向以畜牧为业，中国若来殖民，是夺蒙人之生计。以上两事，皆于蒙古有绝大影响，是蒙人未享共和之福，而先受共和之害。
乌泰将矛头直指废科举、倡新学、放垦、共和，把来自内地的新事务一并视为祸害，凸显对“共和”发展的隔膜。他的举事极具针对性，兵分三路进攻洮南府属靖安、醴泉、镇东三处清末新政以来在蒙旗中划设的州县。俄国沙皇意图支持乌泰，外阿穆尔军区司令更鼓动派兵，趁乱渔利。但洮南府位于洮儿河南岸的日本势力范围内，俄外交大臣“不相信日本人会支持我们单独行动”。出于对日俄密约的敏感，俄国态度趋于谨慎，仅让哈尔滨外阿穆尔军区司令部支援乌泰武器，并等待日本先行动。
俄国犹豫之际，战场攻守形势逆转。奉军吴俊升率巡防队八营赶赴洮南，采取炮骑结合进攻，使乌泰军队伤亡惨重。实际上，乌泰所得俄国枪炮均为庚子事变遗留，半数已残，根本抵挡不住奉军的猛烈攻势。吉林军队迅速攻陷镇国公府，9月4日与吴俊升部会师安广。黑、奉两军夹攻札萨克图旗，11日夺取葛根庙“全蒙事务衙门”，13日进攻洮儿河北岸的旗王府，至9月22日基本拔除乌泰军队据点。俄外阿穆尔军区再次援助武器，由兵舰沿江向扎赉特旗运送，被吉林派出监视俄国后援的孟恩远部拦截在柴火垛江口，搜出“两磅炮四尊，格林炮一尊，子弹大小各两箱”。乌泰失去援助，只得裹挟流民逃至索伦山中，随后躲入外蒙古。
乌云格日勒认为乌泰举事既有俄国借贷的因素，又有蒙旗自身衰落的因素，均是“清王朝对蒙政策无力之表现”。北京政府平叛，是内外因共同作用的结果。俄国判断“内蒙脱离中国可能轻易导致中国人以武力镇压内蒙运动”，因此不甚支持。乌泰得到库伦当局的支持和军械援助，但未实际得到俄国军械支持，或者即便得到，也为数甚少。田志和、汪炳明曾争论俄国是否为乌泰了提供军事援助。实际上，俄国不论是否援助都对事件产生了实际影响，因为乌泰认定俄国支持才敢于举事，而俄国的立场恰如薛衔天所指出的：“假若中国军队不是很快地平定叛乱，……那么，沙俄政府必然是另一副面孔，东蒙平叛结果将不堪设想。”北京政府军事力量迅速在哲盟集结，才导致俄国陆军大臣认定“中国人在军事上显然占有优势，向内蒙古提供武器并无益处”，显然北京政府的果断处理起到外交震慑作用。换言之，如果北京政府不做迅速应对，势态会向着俄国支援乌泰的境地发展，正是奉军的有效平叛遏止了危局。此外，平叛也得益于清朝分治蒙古各旗，乌泰联络的三旗中只有镇国公旗跟随，图什业图亲王反而帮助洮南府抵抗。可见，洮南这个清末新政时期在内蒙古设立的府，反而成为地方政府临时组织防御力量的依托，为中央政府的统治力深入内蒙古提供了基础。
三、参酌旧制成就“五族共和”
北京政府采取一系列应急处置的同时，也逐步展开常规制度建设，两种措施互相配合，形成边疆治理的缓急组合。民国初建时政府对蒙古没有完善的政策、更未建立统率蒙藏的机构，难以重建边疆秩序。科尔沁亲王阿穆尔灵圭非常担忧前景，向南京临时政府问责：“鄙人自去冬联合蒙族，赞同共和，本意冀免分崩，共谋幸福。今乃争议日滋，危机日烈，既无以自解于本族，岂易为继续之维持。瓦解之虞，尤所心怵。”清帝退位后，蒙古并未向好，反而出现各谋出路的局面，王公对新政府的失望之情溢于言表。
1912年4月21日国务院成立后，接收前清内阁各部事务。对于理藩部，袁世凯曾设想：“民国政府于理藩不设专部，原系视蒙、藏、回疆与内地各省平等，将来该地方一切政治，俱属内务行政范围。现在统一政府业已成立，其理藩事务著即归并内务部接管。”于是，内务部增设“蒙藏事宜处”，准备对接理藩部。这种机构设计理念是将藩部等同内地，将清朝各族臣民骤然变为民国平等划一的国民，以期达成共和。但不注重前后衔接，就有矫枉过正的意味。蒙藏事务繁杂，且与内地迥异，内务部官员对此并不精通，仅凭“蒙藏事宜处”难以接手。5月7日法制局主张“特设蒙藏局，直隶于国务总理，以重事权”，得到参议会赞同。随后，蒙藏事务局建立，成为北京政府笼络蒙古王公、活佛的重要机构，“名虽为办事的局所，其实是联络感情通达意思的机关”。
6月7日内务部认为蒙古参议员人数有限，各地难免与政府隔绝，应该“拟参酌旧制……分期由部咨请来京谒见大总统，报告各旗情形，并与国务员会商各项要政，舍馆刍秣均由政府供给”。此种建议即恢复前清年班旧制，安排各盟旗王公轮流赴京觐见，沟通边疆信息。但同时内务部也明示此举“皆系君主时代之名义，与民国政体不合”，因此必须在共和制度之外另作规定。8月21日《蒙古待遇条例》发布，承诺恢复王公在前清拥有的待遇：
各蒙古王公原有之管辖治理权，一律照旧；内外蒙古汗、王、公、台吉世爵各位号应予照旧承袭，其在本旗所享之特权，亦照旧无异；蒙古王公世爵俸饷，应从优支给。
不久后总统府设立翊卫处，“所有蒙回藏王公充前清御前行走年久者，应改授都翊卫使，御前行走年份较浅者，应改授翊卫使”。同时，制定《翊卫处官制案草案》，第一条规定“大总统府翊卫处专为蒙古王公世爵值班而设”。这种恢复前清“御前行走、乾清门行走”荣誉职位，请蒙古王公子弟担任总统侍卫的世爵世禄制为“共和”所不容，众议院议员唐宝锷指出“施行帝王仪式，实与共和精神、优待条件未合”。但以上诸举措，重建了北京对内蒙古的管辖正当性，使总统府取代紫禁城，成为国家最高权力的象征。可见，为维护边疆稳定，民国政体需要容纳前清“非共和”因素以安蒙古。至此，民国在常规制度层面恢复前清旧制，以此建立新的边疆政治文化秩序。9月20日《加进实赞共和之各蒙古扎萨克王公封爵》发布，将王公拥护共和与相应奖励制度化，这与《蒙古待遇条例》一起，成为抵制库伦当局诱惑的措施。次年初，授王公台吉等17人为首批翊卫使、副使“以昭特典”。北京政府容纳的大量前清官僚，稔熟于清朝治理蒙古旧法，在新理念与旧习惯需要调适时，参酌旧法便成为自然选择，这恰是南方革命政府所不熟悉的。
北京政府通过恢复前清旧制暂时遏止了俄日的负面作用，取得对蒙旗上层的权威，下一步需应对外蒙古库伦当局对内蒙古的拉拢，采取的另一措施便是重树内蒙古黄教领袖地位。在清朝，内蒙古黄教领袖是驻京的章嘉活佛，民国初建时来不及关照此重要人物。他避乱于锡林郭勒盟，茫然未定前途去向。1912年9月初，蒙藏事务局会同逊清内务府，令所属牧场总管“前往锡林郭勒盟一带地方迎迓章嘉呼图克图”，给予其地位保证。章嘉遂于9月9日启程赴京，随后甘珠尔瓦活佛受到感召，劝导投向库伦当局的锡盟格布锡活佛、乌盟杜英活佛由半途回归。四位活佛先后来京晋谒，遏止了外投风潮。袁世凯在10月19日褒奖章嘉活佛“道行高超，湛深教旨”，赐“宏济光明名号”；又以“翊赞共和，厥功甚伟”为由提高甘珠尔瓦活佛的地位，并将“察哈尔右翼四旗及左翼四旗三牧厂各寺庙喇嘛分别归章嘉呼图克图暨甘珠尔瓦呼图克图管理”。这实际是民国沿用了清廷对黄教众建多封的策略，把察哈尔教权分为两部分，西部归章嘉、东部归甘珠尔瓦，互相制约避免独大。自此章嘉往返于各旗之间，担负起向蒙旗宣谕共和的责任。稍后锡盟受冲击局势动荡，蒙藏局便“传告章嘉等赶紧设法开导”，使民国有了抵制库伦当局拉拢的力量。
中央在建立蒙藏管理机构、设总统府翊卫处、册封活佛等常规制度的同时，亦需应急处置地方问题。平定乌泰叛乱后，北京政府军事力量进入洮南、开鲁、绥东等地，但兵力零星分布仍难以应付变局。清末新政虽已经促进内地官僚体系深入内蒙古，但一些重镇如绥远、热河仍由前清任命的旗人管理，仅察哈尔由何宗莲署理。为强化控制，北京政府在1912年10—12月间集中走马换将，任命张绍曾为绥远将军、傅良佐为察哈尔副都统、朱泮藻为晋北中路司令、熊希龄为热河都统，全面接管要地。与此同时哲盟十旗在棍楚克苏隆、乌泰等事件后均有不安，盟长齐默特色木丕勒决定在郑家屯举行十旗会议。袁世凯听闻各旗会集，指示东三省长官利用此机会“劝其坚附共和，勿为库伦所惑”。吉林督军陈昭常认为中央和东三省政府都必须参与，借此重构中央与哲盟关系，把内蒙古东部纳入新国家的轨道，因此将会议改在长春，中央派同属哲盟但与袁世凯交好的亲王阿穆尔灵圭为特使，增加蒙旗亲近感。由此哲盟十旗会议，扩充为北京政府的“东蒙古会议”，国家意味加强。
1912年10月28日“东蒙古会议”召开，参会者包括东三省军政代表7人，哲盟十旗每旗各1人。阿穆尔灵圭作为中央代表重申优待政策，加封首赞共和的王公。会议特意要求各盟旗悬挂民国国旗、遵守民国法律，树立中央权威，限制盟旗的权利范围，如涉外事务必须通过国家处理，凡此皆为树立新国家意识。同时中央承诺暂停放垦、设省等清末新政以来的敏感政策。会议明确了蒙古属于民国之一部，因此“中央可在东蒙边塞要隘驻军”，对此“诸王公深明大局，……东三省有保全治安职责，不得已派遣军队”。自此，东三省对蒙旗的管辖得到确认，实际上解决了内蒙古东部问题。
但草原游牧地区信息闭塞，加之库伦当局宣传“共和就是破坏黄教”，使蒙古人民大多不理解“共和”，更不了解民国优待政策。有鉴于此，北京政府组织多路人员赴各盟旗慰问，广泛宣传民国。袁世凯面谕赴锡盟慰问员时，特别强调三事：1.务求感情之融洽；2.务将民国优待蒙人之特殊要点特别说明；3.强调中央始终不愿加兵蒙部、俄人不足牵制中央对蒙政策。众慰问员于11月出发，分赴各盟各旗，一时间风雪严寒，千回百折，遇蒙民则聚众宣讲，遇聚落则张贴蒙文告示，宣传共和新知：
你们的老祖宗跟咱们本是一脉相传，只是年代久远，少通音问，所以才特派咱们前来看看，……何谓共和？凡中国的政治应由你们合（注：和）我们大家作主，大家和气商量办事，这才叫做共和。满、汉、蒙、回、藏五族平等，大家都有自由之权，……地方上用的官儿都由国民公举，就是大总统也从五族的人民公举出来的，设使大总统做了一件不好的事、用了一个不好的官、费了一个不当用的钱，人民都可以随便问问的。
文告以通俗语言解释了中华民族同源论、民族平等、主权在民等新观念。派往锡盟的慰问员叶大匡称“道经各蒙旗地方，凡遇扎萨克王公暨印军大小各关以及台壮人等，大匡无不与之晤谈”；派往昭盟的慰问员周正朝往返一百二十余日，计程七千余里，向内蒙古民众宣传民国政策，并以安南、缅甸、高丽亡国为例，对照大总统对蒙古维持一体的关怀。讲到新政府将“大兴实业，拯蒙困苦”时，听者“咸皆痛哭失声，大呼中华民国万岁”。众慰问员为民国争取到内蒙古基层的认同。
继解决内蒙古东部问题后，北京政府开始有计划的处理西部。绥远拥有统摄乌盟、伊克昭盟（以下简称伊盟）的地位，但新任将军张绍曾无法知悉两盟对共和态度如何。1912年10月29日，他曾联络二盟，旋即接到乌盟反对共和的信函：
共和为扰害蒙古、毁弃佛教、破坏游牧、销除藩属名称，为混乱蒙人种族；……迭奉库伦来文，统一蒙古，请民国内政部，嗣后关于饬令遵行新政异怪各事件命令，暂行停止。
乌盟不理解共和，只将内地传来的一切归纳为改变蒙古习俗，一概贬斥。张绍曾电呈袁世凯，拟召集西二盟全体王公来绥会商。乌盟盟长勒旺诺尔布郡王有凌驾内蒙古西部之势，张绍曾决定先从他入手，进而掌控两盟。他派少将朱泮藻“为招抚使，督率陆、防各军，于本月十五号星夜兼程前往，相机办理”。朱率队于11月16日夜，将勒旺诺尔布“迎接”出府“护送”至绥远城。北京政府以安抚为策，将他由郡王晋封为亲王，希望他劝导属下诚心拥护民国，勒旺诺尔布“慨然感悟，输诚悔罪”，通告乌盟各旗扎萨克来绥远协商共和。同时，张绍通知伊盟各旗扎萨克至绥远城，但伊盟盟长阿尔宾巴雅尔借口“足疾甚重”，不愿主动与北京政府发生联系。于是张绍曾派团长孟效曾带马步军士分赴伊盟各旗，陈说利害。12月26日，阿尔宾巴雅尔见军队开来，适时称“病已稍减”，于30日启程赴绥远，各旗王公遂陆续跟随前来。
1913年1月20日西盟王公会议召开，标志西部二盟服从民国。会议决议二盟拥护共和、悬挂国旗、参加国会，宣言“我蒙同系中华民族，自宜一体出力，维持民国。”同内蒙古东部一样，北京政府派兵保护西部要地，军事力量进入西二盟。而后，各旗代表联合声明不依附库伦，并劝外蒙古回归。最终各旗王公均加封一级。西盟会议与东蒙会议结果类似，树立新国家在内蒙古的形象，让新政权的权威深入该地区。所不同者，东部是在战后主动举办会议，西部则是先强制后优礼。
东、西两次蒙古会议保证了民国管理的贯彻，此后年班进京、蒙古子弟在翊卫处当值、进入北京蒙藏学校，民国顺利对内蒙古王公进行了笼络。“拥护共和”成为加封边疆贵族的最主要理由，“共和”一词逐渐走入内蒙古。
结语：调适与平衡
纵观辛亥革命前后的世界风云，建立民族国家成为世界潮流，但这却往往伴随着原帝国疆域的瓦解。在“帝制—共和”演替中如何接纳、融入、平稳过渡，从而保持清朝的多民族统一格局，是中国近代转型的重要议题。这种转型在蒙古地区，即表现为民族意识与与国族构建之间的调适。
学界多认为调适的关键是推出“五族共和”理念，但“五族共和”是为适应外部世界变化而构建的理念，在实践中有不能平衡之处。首先，蒙古王公原为清朝政治联姻特权的受益方，北京政府需借助王公特权来管理蒙旗，而现代意义的“共和”追求民族之间平等、民族之内淡化特权，旧制新观的矛盾仍须调适；其次，贵族未受新思潮启蒙，难以骤然理解“共和”，甚至将其排斥为来自内地的“怪事”。因此实践“五族共和”并非一蹴而就，需要清朝至民国政府适时的衔接运作。
纵观历史，清朝分治之策降低了蒙旗之间的协作性，清末新政加速了旗县并立，均为边疆治理带来便利，但这种强势不太顾及蒙古地方意愿，促进了王公产生联合的趋势。在此意义上，核心王公们的抉择尤为重要。内蒙古东部的驻京王公较多，相对南京而言，北京才是凝聚他们的意象。在南方代表蔡元培等人赴北京迎接袁世凯南下就任大总统时，王公联合会立即表态“南京专使蔡君等来京欢迎大总统赴南京就职，……果若南行，则北京之危险可知，全国何以维系！”可知，多数驻京王公转向支持同在北京的袁世凯。而回到蒙古地区，在多种利益干扰下，王公联合带来其他选择可能。但各蒙旗意愿、行动均无法一致，王公联合趋势仅是“大分散下的小联合”。在这个前提下，小联合的蒙旗行动只能依靠俄、日援助，而俄日两国却被“第三次密约”束住手脚，对内蒙古干预有限。
北京政府在俄日犹豫之时、各种矛盾之间，参酌清朝旧制恢复部分王公特权，同时重拾宗教的劝谕力量，使总统府承接紫禁城在王公心中的地位，符合历史传统。典型如设置翊卫处，黎元洪解释“大总统府翊卫使处，本为笼络在京蒙人起见，系仿前清侍卫制设”。在一定程度上，中央政府与边疆关系重构是由这种调适带来的，而不是“五族共和”骤然达到的。在调适基础上，北京政府在内政方面建立蒙藏局以区分内地事务管理，在军事方面依托清末新政时期建立的府县迅速处置叛乱，在宣传方面表现出慰问基层的诚意，在地域上采取先东后西、缓急有序的策略。这些安抚王公的方法，平衡了中央政府与边疆民族之间的利益关系，观望者逐渐倾向共和，形成维护国家统一的合力，使内蒙古成为民初边疆制度建设的良好参照，为边疆其他区域稳定提供经验。在辛亥革命界限之外，清朝旧制和新政都积极参与了民国政权建设。正因融合“非共和”的旧制，内蒙古率先成为“共和”走进边疆的制度样板，为中国其他民族区域提供良好的参照。自此，共和的新观念、新举措才得以在边疆各地展开，终使“五族共和”成为大势所趋。中国维系多民族统一的方式，也就告别了以封建皇权为纽带的传统，迎来了以各民族平等为准则的新篇。
