摘要：全球治理倡议以“构建什么样的全球治理体系、如何改革完善全球治理”的时代之问为牵引，以维护联合国宪章宗旨和原则、践行共商共建共享的全球治理观为基本遵循，以奉行主权平等、遵守国际法治、践行多边主义、倡导以人为本、注重行动导向为核心理念推进规范创新、探索改革进路，系统提出了构建更加公正合理的全球治理体系的中国理念和中国方案。论文以问题牵引、规范论争和实践进路为主线，对全球治理倡议进行了学理阐释，并选用国际金融体系改革、气候变化、人工智能、地区安全等领域的治理案例进行了分析。论文提出，全球治理倡议不仅有助于解决当下全球治理面临的权威性、合法性和有效性危机，而且有望通过国际社会的持续实践，塑造合作的文化，推动构建人类命运共同体。
关键词：全球治理倡议；中国；国际制度；国际规范；国际实践
作者简介：魏玲，女，湖北荆州人，对外经济贸易大学国际关系学院教授、博士生导师，法学博士，主要研究方向：国际关系理论、东亚地区合作、中国特色大国外交；张佩芷，女，四川成都人，对外经济贸易大学国际关系学院博士后，主要研究方向：全球治理、中国特色大国外交。
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当今国际形势变乱交织，世界进入新的动荡变革期。权力政治强势回归，民粹主义和保护主义等逆全球化思潮抬头，国际和地区冲突频发，与新兴领域伴生的新威胁新挑战不断涌现。与此同时，既有国际机制改革和调整不力，其代表性、权威性和有效性受到严重质疑，新兴领域规则和制度建设滞后，全球治理赤字持续扩大。随着特朗普在第二任期推动美国加速“退群”，二战后建立的以联合国为代表的国际制度治理体系正在遭遇空前危机，全球治理走到新的十字路口。世界需要怎样的全球治理体系？如何改革完善全球治理？面对这些重大紧迫的时代问题，习近平主席在“上海合作组织+”会议上郑重提出全球治理倡议，以“奉行主权平等”“遵守国际法治”“践行多边主义”“倡导以人为本”和“注重行动导向”为核心理念和行动纲领，呼吁各国携手“推动构建更加公正合理的全球治理体系”，构建人类命运共同体。
全球治理倡议一经提出就获得了国际社会的热烈响应。国际社会普遍期待了解的是，中国对于当前全球治理领域存在的问题怎么看？全球治理倡议反映了怎样的治理观？提出了哪些创新性理念？有助于解决当前全球治理中存在的哪些问题？推动改革完善全球治理的实践路径和中国方案是什么？针对上述问题，本文对全球治理倡议的最新研究进行了初步梳理和总结。进而在此基础上，以问题牵引、规范论争和实践进路为主线，结合国际金融体系变革、气候变化、人工智能、地区安全和外太空等领域的治理案例，展开深入分析。首先，探讨全球治理倡议如何围绕治理体系的三大短板，在传统和新兴治理领域形成问题牵引，推动构建更加公正合理的全球治理体系、改革完善全球治理。其次，从规范论争的角度，分析全球治理倡议的核心理念在“构建什么样的全球治理体系”这一根本问题上的规范贡献；最后，借助国际实践理论，讨论全球治理倡议在“如何改革和完善全球治理”方面的实践路径、规范创新和共同体塑造。
一、全球治理倡议的秩序观和天下观
全球治理倡议提出后，国内外政策界和学界迅速展开了学习和研究，进行阐释和解读。国际层面的解读似乎更加关注中国的秩序观，认为全球治理倡议既是外交宣示，也是行动纲领，展现了中国推动构建多极化世界和更加公平包容的国际秩序的意愿和能力。国内学者的研究阐释更具体系性，将全球治理倡议放在习近平外交思想总体框架内，认为其根植于中国传统文化，体现了天下关怀，与全球发展倡议、全球安全倡议和全球文明倡议等共同构成了推动构建人类命运共同体的实践方案。
1.1 构建更加公平包容的国际秩序
国际政策界和学界总体上认为，全球治理倡议展现了中国致力于构建更加公平包容的国际秩序的意愿、决心和能力，其核心要义和重大价值体现在三个方面。首先，推进世界多极化和国际关系民主化。全球治理倡议倡导各国在尊重主权平等、联合国宪章和国际法的基础上开展互利合作，符合全球多数国家对推进多边主义、建设多极世界的期待，是推动改善国际关系、构建更加公平公正世界的重要举措。其次，倡议回应了“全球南方”的诉求，为全球治理注入新的活力。全球治理倡议构想建立多中心治理模式，倡导所有国家平等参与全球规则制定，将推动改革现行国际机制、提升“全球南方”的代表性和话语权，为完善全球治理开辟了有效路径。全球治理倡议回应了“全球南方”谋和平、促发展的普遍诉求，将推动全球治理进入新阶段，促进各国更好地实现普惠共赢、协同发展。最后，中国是推动全球治理改革完善的关键力量。一方面，中国通过持续改革不断完善国家治理体系，不仅促进中国自身发展，也为完善全球治理提供借鉴。另一方面，中国为维护世界和平和促进全球发展做出积极贡献，为解决全球性问题持续贡献中国力量和中国方案，展现了中国推动改革完善全球治理的意愿和能力。全球治理倡议的提出标志着中国不仅仅是国际体系的深度参与者，而且成为主动的规则制定者和国际体系塑造者。
1.2 推动构建人类命运共同体
国内学界对于全球治理倡议的研究阐释主要从战略定位、生成逻辑和创新实践三个维度展开。第一个维度聚焦全球治理倡议在习近平外交思想体系中的定位。学者们讨论了该倡议与全球发展倡议、全球安全倡议、全球文明倡议之间的逻辑关联，以及四大全球倡议与构建人类命运共同体之间的关系。研究普遍认为，全球治理倡议并非孤立提出的，而是建立在既有三大全球倡议的理念和框架基础上，是随着中国的全球议程能力和议程体系不断成熟之后采取的顺势而为的行动。发展、安全、文明和治理四大要素相互关联，相互协同，构成一个有机整体，为应对全球性挑战提供了系统性的中国方案，共同服务于人类命运共同体构建。第二个维度集中讨论全球治理倡议的生成逻辑。学者们认为，全球治理倡议的提出源自国际格局加速演进时代的现实需求。一方面，随着国际力量对比的重大变化，国际秩序进入深层次调整，国际体系不确定性、对抗性和分裂风险增大，传统安全和非传统安全威胁的外溢性突出，迫切需要各国加强制度性协调与合作，以提升全球稳定性和确定性。另一方面，随着科技革命推动人工智能、物联网、外空利用、数字贸易、清洁能源和绿色产业等新兴领域快速发展，出现了规则、制度和全球领导力缺位等问题，治理赤字持续扩大，迫切需要构建基于广泛国际支持的制度安排和集体行动框架。第三个维度探讨全球治理倡议的创新性，主要体现在以下几点。一是超越西方中心主义，体现了根植于中华传统文化的价值理念，深化了共建共商共享的全球治理观，推动了全球治理的观念转型。二是提出了创新性制度行动方案，包括新型原则理念、治理目标和方法路径等。全球治理倡议厘清了治理的优先事项。在国际议程聚焦大国博弈和地缘竞争的背景下，将“全球南方”关注的以合作推动可持续发展等议题重新带回全球治理的中心。三是中国的全球治理实践与不断演进的全球性议程相互呼应。比如，在减贫和发展等领域，中国均积累了丰富的治理经验；在气候变化、公共卫生、数字技术、新疆域利用等新兴领域，也逐渐形成了具有中国特色的治理理念与实践模式，有助于中国在全球治理改革与重塑过程中发挥更具建设性的作用。
在国际格局和国际秩序进入深层次调整，全球治理领域赤字持续扩大、权威性下降、合法性被质疑、有效性不足的情况下，全球治理倡议不仅面对国际秩序结构性挑战做出了回应，而且通过提出可行的治理理念与实践路径，为国际社会提供了制度性公共产品，为破解全球治理困局、推动构建面向未来的全球治理新秩序、构建人类命运共同体提供了中国方案。上述研究已在多个维度上产生了重要的先期研究成果，但学界仍需在问题、规范和实践等领域持续开展深入研究和学理对话，与政策形成更好的呼应，推进全球治理理论研究的中国创新。
二、全球治理倡议的问题牵引
习近平主席指出，“今天的世界，百年变局加速演进，国际形势变乱交织，全球性挑战更加突出。分裂对抗、零和博弈注定没有出路，让世界重回丛林法则不得人心，同球共济、团结合作才是唯一正确选择。我提出全球治理倡议，旨在推动构建更加公正合理的全球治理体系”。全球治理倡议从“构建什么样的全球治理体系、如何改革完善全球治理”这一根本问题出发，以问题为牵引提出中国方案，具有鲜明的时代性和变革导向。
2.1 当前全球治理的代表性、权威性和有效性不足
全球治理倡议指出，全球治理赤字的根源是现行国际机制的代表性、权威性和有效性短板。这三大短板已成为制约国际秩序公正与合理化的瓶颈，如何破解这三大短板，是推动全球治理体系变革的关键。
第一，“全球南方”代表性严重不足，制度治理的社会基础失衡，合法性遭遇质疑。制度治理是全球治理的主要方式，国际制度是全球治理体系的基础。国际制度的合法性不仅取决于规则本身是否合理正当，即规则是否应该被遵守的信念，还取决于制度是否能反映国际社会的权力结构与利益分布。代表性不足的本质是治理主体的话语权分配与权力格局不匹配，治理议程的设置权被少数主体主导，治理规则的制定忽视多数国家诉求。现行全球治理体系在制度设计和制度权力配置上，深受历史路径依赖影响，主要体现为少数发达国家在议程设置、规则制定和资源分配中占据主导地位。虽然冷战后新兴市场国家和发展中国家整体性崛起，“全球南方”国家成为世界经济增长、人口规模和治理需求的主体，但其在联合国、重要国际机构以及规则制定平台中的代表性和话语权与其实际贡献明显不相匹配。代表性不足削弱了制度的公平性与合法性，侵蚀了全球治理的认同基础，降低了国际合作意愿，难以真正有效解决全球性问题。
第二，国际机制权威性遭到侵蚀，规范约束力持续弱化。权威性是全球治理得以运行的关键前提，其核心在于国际社会对共同规则的普遍承认和自觉遵守。但现实中，联合国宪章确立的宗旨和原则在实践中频频被选择性适用，安理会决议的权威性遭到削弱。某些地区多边安全机制，或美国主导的小多边、双边安全同盟的议程设置和决策往往凌驾于联合国集体安全机制之上，服务于少数国家的地缘政治利益，而非全球共同安全需求。单边制裁、长臂管辖等行为绕开多边机制、突破国际法边界，导致规则体系呈现碎片化和工具化趋势。国际制度由此失去应有的约束力和协调功能，多边机制解决冲突和协调行动的能力被削弱，国际体系的不确定性和对抗性增加，其结果是全球治理更加依赖实力政治而非规则共识。
第三，全球治理有效性亟待提升，制度供给与现实问题明显脱节。衡量全球治理成效的直接标准在于能否提供全球公共产品，持续、稳定、有效地解决全球性问题。当前全球治理在实践层面暴露出明显不足。联合国2030年可持续发展议程整体推进缓慢，发展融资不足、南北差距扩大等问题长期得不到根本缓解；气候变化、生物多样性保护、公共卫生等领域的国际合作屡受大国政治博弈干扰；同时，人工智能、网络空间、外空等新兴领域的治理规则供给明显滞后，缺乏包容性、前瞻性和普遍适用的制度框架。上述问题反映出全球治理的制度供给与全球问题日益复杂化和紧迫化的现实不相匹配，进而削弱了国际社会对多边制度治理的信心。
2.2 新兴领域治理风险集中、规则滞后、竞争加剧
《全球治理倡议概念文件》提出，“国际金融架构改革、人工智能、网络空间、气候变化、贸易、外空治理等”领域“紧迫性突出、治理赤字较大”，要予以优先考虑，加大合作力度，争取早期收获。这些领域之所以成为改革完善全球治理的优先方向，根本原因在于它们都呈现出风险高度集中、规则严重滞后、权力竞争激烈三重特征。
首先，这些领域位于技术革命、地缘变局和公共风险叠加的前沿地带，是全球系统性风险的集中区。人工智能快速发展，带来了算法失控和伦理等问题。网络空间攻击和数据泄露事件频发，威胁国家和社会安全。外空领域的全球公域属性被侵蚀，成为新的军备竞赛场域。气候变化一方面与国内灾害管理、粮食安全和公共卫生等问题深度关联，另一方面具有天然的跨境风险属性，加深发展中国家的脆弱性，冲击其国家安全治理能力。在全球经济金融治理进程中，美国货币政策外溢、跨境资本流动剧烈波动引发多次经济金融危机，导致发展中国家政治经济剧烈动荡。在国际贸易领域，关税壁垒、出口管制、“脱钩断链”等保护主义抬头，引发连锁性全球不稳定。
其次，这些领域普遍面临制度供给不足与规则滞后的问题，治理体系难以匹配现实变化。在全球数字治理领域，出现了南北分化，难以形成规则共识或全球性的制度治理框架。以数字贸易为例，发达国家推动的数字贸易协定重点强调数据跨境流动、知识产权保护等规则，而发展中国家则期待加强数字基础设施建设、弥合数字鸿沟。在网络空间治理进程中，规则碎片化明显，不同国家围绕数据跨境流动、平台责任和网络主权采取多种制度安排，难以形成统一架构。在全球气候治理进程中，《巴黎协定》虽然确立了总体气候行动目标，但资金、技术与减排责任分配机制执行乏力。发达国家承诺的每年1000亿美元的气候资金至今未足额兑现，技术转让也缺乏实质性进展。在全球经济金融治理进程中，多边机制改革乏力、制度与规则滞后大大削弱了治理效力。二十国集团中的十个新兴市场经济体在全球经济活动中的占比虽然已经接近30%，但其话语权依然受限。国际货币基金组织和世界银行的投票权分配长期向发达国家倾斜，七国集团继续对全球贸易、金融、汇率等关键议题施加决定性影响。发展中国家每年在可持续发展目标上的资金缺口达到了每年约4万亿美元，而投票权和代表性不足进一步加剧了其在应对金融波动、债务压力和发展转型等多重挑战时的脆弱性。
最后，这些领域已成为大国战略竞争的关键场域，权力博弈加剧共识赤字。在人工智能与数字领域，围绕算力、数据和算法主导权的竞争日趋激烈。在贸易领域，特朗普政府发起贸易战和关税战，实行关键技术封锁和出口管制，试图重塑全球经济和安全体系，强化美国权力优势。在金融领域，货币政策、支付体系与外汇储备等被某些国家作为战略武器使用。俄乌冲突爆发以来，美国及其盟友通过冻结俄罗斯央行海外资产、限制其金融机构接入国际支付清算体系、切断其外部融资渠道等一系列制裁措施，对俄罗斯的宏观金融稳定与国际经济联系造成系统性冲击。在外空领域，权力竞争逻辑上升，各主要国家和集团之间的利益显著分化，围绕资源分配和军事优势的争夺不断强化。美国建构所谓“中国太空威胁论”，为其太空军事化和武器化行为提供正当性，遏制中国太空能力的发展，压缩中国的外交空间，塑造仅有利于其自身的太空国际秩序。
正因为风险集中、制度滞后与权力竞争交织，上述新兴领域的治理问题成为全球治理体系中最具紧迫性和变革指向性的议题。其治理成效不仅关系具体问题的解决，更直接影响未来国际秩序的运行逻辑与多边合作的可持续性，也因此成为推动全球治理体系变革的关键切入点。
2.3 地区冲突频发持续扩大全球安全治理赤字
近年来，国际战略态势演变深刻复杂，地缘政治和地区冲突延宕升级，传统安全与非传统安全威胁相互强化，持续扩大全球安全治理赤字。美国突袭委内瑞拉，实施“唐罗主义”，使得拉美局势陷入高度不确定性。持续两年多的新一轮巴以冲突造成加沙地带大量巴勒斯坦民众死亡，引发饥荒等人道主义灾难。俄乌冲突延宕近四年，持续升级，成为二战结束以来欧洲持续时间最长、人员伤亡最多的战事，平民和基础设施遭受重创；且由于黑海粮食通道与能源基础设施遭袭，加剧了全球粮价和能源价格波动。在东南亚，柬埔寨与泰国因柏威夏寺及其周边地区的领土争端多次爆发军事冲突，造成平民死亡与大量民众流离失所。
上述地区冲突是全球安全治理严重失灵的集中体现。首先，以联合国安理会为代表的集体安全机制失灵。联合国安理会在俄乌冲突、巴以冲突中难以形成一致性调解决议，冲突长期化说明联合国安理会丧失了权威性，集体安全机制丧失了有效性。其次，俄乌冲突、巴以冲突成为体系性结构性矛盾爆发的焦点和大国博弈的竞技场，说明国际秩序正在动荡中进行深层次调整，作为全球治理基础的大国合作共识几乎荡然无存。再次，传统安全威胁与非传统安全威胁交织，不仅在当地引发了严重伤亡、造成了人道主义灾难，而且安全问题外溢到粮食、能源、航运、跨境物流等领域，冲击了全球秩序。现有安全治理框架对非传统安全议题的协同治理缺位，系统性应对方案不力，导致安全赤字持续扩大和恶化。
最后，地区安全治理面临严峻挑战。柬泰冲突对“东盟方式”、东盟“合作安全”规范和东盟安全共同体构成了严重冲击。自1967年东盟成立以来，成员国之间就没有爆发过战争。2015年东盟宣布建成由政治安全、经济和社会文化三大支柱支撑的东盟共同体。东盟的长期和平与快速发展，及其对更大范围的东亚地区和平发展合作的贡献被称为东盟奇迹。在实践中形成的“东盟方式”“合作安全”规范、“地区问题地区解决”等理念推动构建了东盟安全共同体。然而柬泰边境爆发激烈冲突，造成人员伤亡，虽然经过东盟和相关大国的调停实现了短暂停火，但后续冲突再次升级。领土问题和历史问题早已存在，但在当前局势下集中爆发，对东盟内部合作规范与共同体韧性形成严峻考验。从更广泛的视角来看，当前地区安全问题日益呈现出高度政治化的特征，领土争议与民族主义相互叠加，使得冲突议题难以被去政治化处理。与此同时，大国战略竞争大多在地区层面展开并不断强化，削弱了地区组织对安全议程的自主掌控能力。
上述三大问题体现了全球治理在国际制度、新兴领域和地区安全三个维度上面临的深层次危机，构成了全球治理倡议在规范和实践两个方向上的具体问题牵引。如何维护联合国和国标法治权威？如何提升“全球南方”的代表性和话语权，推动制度治理体系朝向更加公平和包容的方向演化？如何弥合规则上的南北分化，在新兴领域建立有效的制度安排，管控全球性风险，应对不确定和不稳定？在逆全球化和民粹主义思潮泛滥、制度治理趋向碎片化的大变局时代，如何维护地区安全共同体的韧性？正是在这些问题的驱动下，全球治理倡议开展了规范论争和实践创新。
三、全球治理倡议的规范论争
规范是指在特定情境下行为的适当性原则。全球治理体系的运行主要依靠国际制度，而国际制度的基础和核心内容是国际规范。国际规范不仅对国家、国际组织等行为体具有约束性，为其设定可接受的行为边界，同时也具有建构性，通过塑造行为体的偏好、利益和身份，构建行为体相互认同和合作的体系文化。因此，全球治理体系改革关键在于制度和规范的论争与重构。在此意义上，全球治理倡议的核心理念——“主权平等、国际法治、多边主义、以人为本”，回答的是“构建什么样的全球治理体系”的问题，其中不仅有对既有原则、规则、规范的继承、坚持与发扬，也有调整、纠偏、改造和创新。通过规范创新与既有规范进行论争，从而推动全球治理的规范变革。
3.1 以主权平等作为全球治理的首要原则
“主权平等”是全球治理的基础和首要原则，也是当代国际关系最核心的制度规范。坚持主权平等指的是在威斯特伐利亚体系下，坚持主权国家仍然是参与和主导全球治理的主体，坚持由主权国家作为主要行为体构成国际制度体系，开展全球治理。在当代全球治理实践中，长期存在对主权平等原则的选择性适用甚至扭曲现象。部分国家在全球治理中以实力划线、以意识形态划界，在议程设置、规则制定、制度运行中形成事实上的不平等，导致发展中国家参与受限、代表性不足、利益表达不充分。
全球治理倡议“坚持主权平等”，重申了联合国宪章基本原则，其内涵主要包括以下几个方面。第一，首要性。主权平等是“国与国规范彼此关系最重要的准则”，是联合国宪章的基本原则，也是联合国及所有国际机构、组织必须共同遵循的首要规则。这一原则为国际体系的稳定性提供了规范基础。第二，尊重。主权平等意味着各国不分大小、强弱、贫富，都应当在主权和尊严上获得同等的尊重。这是在全球治理中反对大国垄断、维护公平性的关键前提。第三，自主。主权平等意味着各国有权自主选择适合自身国情的社会制度和发展道路，有权决定其参与全球治理的路径和模式，反对干涉内政。第四，平等。主权平等还意味着各国在全球治理的全过程中，包括议程设置、规则制定、决策程序与成果分配等，均应享有平等地位和权利，确保全球治理具有包容性与代表性。通过对主权平等原则的定位和要义的进一步阐释，全球治理倡议致力于构建更加公正合理的国际交往规范，反对霸权主义、强权政治和单边主义，纠正长期以来全球治理中过度依赖少数国家的“西方中心”结构，提升发展中国家在全球制度治理中的话语权和代表性，彰显其利益和诉求，解决全球治理所依托的国际制度体系的权威性与合法性问题。
在具体议题领域中，主权平等原则具有重要实践意义，是解决全球治理难题，特别是新兴领域治理争议的关键。以气候治理为例，主权平等的核心要义在于各国享有平等的发展权。在国际气候谈判中，围绕资金承诺与责任分担的争议尤为突出。发展中国家强调西方发达国家因长期高排放积累的“历史责任”，应承担更高比例的资金义务。气候融资不仅是全球气候治理的关键，更直接决定能源转型速度、发展中国家的绿色转型能力，以及全球气候目标是否能够达成。然而，当前全球气候融资规模明显不足，南方国家面临巨大融资缺口，尤其是气候适应融资长期被低估，缺口远高于减缓融资，严重影响最脆弱国家的应对能力。中国支持并推动巴库气候大会确立的“2035年每年1.3万亿美元气候融资目标”，主张构建一个兼顾公平与效率的全球气候行动资金体系。中国明确反对发达国家将向发展中国家提供气候资金与全球投融资的商业行为相混淆，从而淡化其出资义务的行为，为广大发展中国家发声，推动气候治理公平性建设。
在数字治理领域，中国主张数字主权是国家主权在数字领域的延伸，应尊重各国根据自身国情自主选择数字发展道路。当前，数字基础设施、核心算法、云服务、芯片和平台标准高度集中在少数发达国家企业手中，数字鸿沟正在逐步扩大。针对这一问题，中国始终坚持以主权平等原则为基础，反对将数字时代的技术垄断和制度输出转化为新的不平等结构；提倡对话而不是无序竞争，相互依赖而不是对抗，防止技术权力变成国家的安全化工具。中国这一主张与联合国《全球数字契约》的目标理念紧密契合，即弥合数字鸿沟，创造一个包容、开放、可持续、公平、安全和可靠的数字未来。与此同时，数字主权不能被滥用为保护主义的工具，以免造成监管的过度扩张，导致“数字霸权”或“数字殖民”。
3.2 以国际法治破解全球治理规则之争
“国际法治”强调的是以国际法为基础的全球治理规则体系，其核心在于构建具有普遍约束力的强规则体系。“遵守国际法治”包括几个基本要求，一是要坚持和维护联合国宪章的宗旨和原则，将其作为国际关系的基本准则和全球治理的制度基石；二是要破解规则制定难题；三是要在新兴领域寻求规则和制度创新。所谓的“自由国际秩序”及其倡导者一直以来强调“基于规则的国际秩序”，但核心论争点恰恰在于“规则由谁制定、服务于谁的利益”。规则制定权直接关联全球治理体系的合法性与代表性，若规则制定缺乏包容性或透明性，则其权威性和遵从度都会受到削弱。因此，“遵守国际法治”具有明确的规范导向：一方面强调国际法和国际规则应当平等适用，反对任何形式的双重标准；另一方面强调大国尤其应承担示范性义务，成为国际法治的倡导者、建设者和维护者，而不应垄断或是选择性适用规则，不应将自定的规则强加于人。这不仅是对国际法治精神的维护，也是推动全球治理体系朝着更加公正合理方向演进的内在要求。
在新兴领域，中国在推动国际法治和重塑全球治理权威结构方面发挥了重要作用。在气候治理领域，近年来欧美国家政策摇摆，削弱了其制度领导力，加剧了国际信任危机。欧洲和加拿大因政治阻力和成本压力削减可再生能源补贴；美国退出《巴黎协定》，其后又通过相关法案减少绿色补贴、收紧风能和太阳能项目的税收激励。这些政策倒退导致全球减排前景受挫，加剧了发展中国家对气候治理公平性的质疑。而中国始终坚持以《联合国气候变化框架公约》及其《巴黎协定》为国际气候合作的基本法律遵循，主张秉持法治精神，重信守诺，通过多边治理共同应对气候危机。
在这一精神指导下，中国深度参与《巴黎协定》实施细则谈判，包括国家自主贡献、透明度框架、全球盘点和气候资金等关键议题；并且提出“双碳”目标、加快能源结构转型、完善国内碳市场和气候立法，将国际承诺转化为国内制度安排，以实际行动提升国际气候规则的可信度和执行力。
在新疆域治理方面，坚持国际法治尤显关键。相关政策主张提出，“外空、网络、人工智能等新兴领域是人类发展的新高地、战略安全的新焦点、全球治理的新疆域”，须各国共同参与并发挥联合国主渠道作用，推动形成具有广泛共识的新兴领域全球治理体系框架和标准规范，增强发展中国家代表性和发言权。深海、极地、网络、外空等新疆域被视作国家利益和安全的新前沿，但这些领域的规则体系尚未系统成型，治理呈现多头并存、碎片化严重、缺乏统一规范的问题。并且，这些领域的早期进入者优势明显，尤其是西方大国在技术、资本和议程设置上处于主导地位，容易形成排他性和歧视性制度，固化“先占先得”的不公平格局。中国强调，在外空等全球公域必须遵循国际法治原则，维护以联合国《外空条约》为基石的外空国际法；坚持和平利用，坚持以相互尊重、包容开放的态度进行国际合作，促进外空科学探索与技术应用，反对将其武器化或进行军备竞赛。因此，在新疆域治理中坚持国际法治，就是要推动形成基于公平参与、普遍适用的规则体系。
3.3 以真正的多边主义强化全球治理共识
“多边主义”是全球治理的基本路径，是推动国际秩序朝向更加公正合理方向演进的重要原则。从学理上看，多边主义包括两个基本类型，一是国家在对外战略层面的“战略性多边主义”，强调国家通过多边外交和国际谈判来处理国际关系；二是作为国家间互动和制度安排方式的“制度性多边主义”，体现为以规则为基础的国际秩序建设。
全球治理倡议所强调的多边主义主要指的是制度性多边主义，具有明确的规范导向和制度构建目标，其核心理念是“共商共建共享”，具体体现在三个方面。第一，强调协商共识、体系共建和利益共享。多边主义的本质是全球事务由各国共同协商决定，反对任何形式的单边主义和强权政治。通过推动平等协商与包容性参与，破解由于发展失衡、分配不公导致的合法性、权威性和体系失序问题，增强制度的普遍接受度和执行力。第二，强调以联合国为核心的多边体系的重要性。联合国是践行多边主义、推进全球治理的核心平台。全球治理倡议主张维护联合国的权威地位，支持其在和平安全、可持续发展、人权、人工智能、气候变化等议题上的统筹协调作用，并推动在联合国框架下加强制度供给，形成更具普遍性和代表性的国际规则。第三，强调制度多边主义的开放性和包容性。在全球治理体系碎片化的背景下，全球治理倡议反对任何以意识形态划线、以集团政治区隔他者的排他性制度安排，主张保持多边体系的开放性，使不同发展阶段、不同制度类型和不同文明背景的国家都能够参与到全球治理体系中来，形成真正全面、平衡、有效的国际合作机制。
中国在全球气候治理进程中践行了真正的多边主义。首先，中国坚决维护《联合国气候变化框架公约》在国际气候谈判中的权威性和中心地位，强调以该公约和《巴黎协定》为基础的国际气候治理体系不可替代，坚决反对削弱“共同但有区别的责任”和“各自能力原则”。其次，中国通过推动加强适应议程、强调资金和技术的可及性、提升“全球南方”的制度话语权，确保气候治理国际规范的包容性与公平性。相关报告强调“多边主义是唯一正道”，明确发出“多边主义不可动摇”的信号，认为各国必须“坚守并落实《联合国气候变化框架公约》及其《巴黎协定》”。最后，中国填补全球气候领导力真空，积极引领新规范供给。中国倡导的绿色发展理念和生态文明理念等逐渐成为国际气候治理的重要规范资源。中国围绕“双碳”目标、绿色发展合作和绿色“一带一路”等构想，在实践中广泛凝聚各方共识，为全球气候治理贡献规范力量。
在全球经济金融治理进程中，中国倡导的新多边框架成为重要补充，正在推动治理体系的改革和完善。针对国际货币基金组织和世界银行等机构代表性不足，在债务重组、危机应对和发展融资等方面效率有限等问题，中国积极推动份额与投票权结构调整，扩大新兴经济体和发展中国家的代表性和投票权。与此同时，中国倡议成立亚洲基础设施投资银行、新开发银行等新型多边开发机构，探索更加透明、包容、需求导向的发展融资模式，为“全球南方”国家提供新的融资渠道，缓解传统机构在基础设施、绿色发展领域的供给不足。新开发银行通过制度设计和治理结构的创新，显著提升了发展中国家在全球金融治理中的代表性和制度性权力。一是在成员构成上坚持由新兴经济体主导，这一架构使发展中国家首次在一个主要的多边开发机构中处于制度核心地位。二是在治理结构上实行平等投票权，五个创始国拥有相同的投票份额，没有任何一国享有否决权，避免了重大决策由大国主导、相对弱小的国家在体系中被边缘化的局面。三是建设更具包容性的扩员机制，面向所有联合国成员国开放，优先吸纳“全球南方”国家，并设置份额上限避免某些国家在未来扩员后形成新的权力垄断，确保发展中国家群体在组织中的集体代表性。
3.4 以人为本创新全球治理的价值尺度
“以人为本”体现了中国参与和引领全球治理体系改革的价值取向，为衡量治理绩效提供了更具普遍性的评价尺度，是对既有全球治理规范的创新和超越。第一，从主体性的角度看，“以人为本”强调人为主体，倡导更加包容、参与式和普惠性的治理模式。全球治理固然需要国际组织、国家政府和多边机制的协调行动，但其有效运行同样依赖民众的广泛参与、基层层面的动员以及跨国社会网络的支撑。比如，在跨境数据流动与个人隐私保护等议题上，只有充分调动个人层面的责任意识和公共参与，治理规则才能真正贴合现实需要，政策才能真正落地，从而实现治理的有效性和可持续性。第二，从受益性角度看，各国人民是全球治理成效的最终承载者，治理成果最终必须体现在人民福祉的改善上。增进人民的获得感、安全感和幸福感不仅是全球治理的重要价值目标，也是衡量全球治理体系改革成效的关键指数。无论是发展议题、气候行动、公共卫生合作，还是数字时代的跨境治理，其最终指向都应是增进人类共同利益、提升各国人民福祉。尤其是在技术密集型议题上，技术进步应造福全人类，这应该是新疆域全球治理的重要价值标尺和治理行动的基本逻辑起点。各国应该协同推动技术创新，并同时促进技术的普遍可及性。第三，“以人为本”的全球治理与构建人类命运共同体在目标和宗旨上高度契合。全球治理应该超越狭隘的地缘政治和单一文明视角，回归全人类共同价值；应充分体现人文关怀，尊重多元文明中人的多元多样需求和利益，在此基础上寻求最大公约数，形成更具普遍性的国际规范。
“以人为本”的价值取向在中国参与和引领的多个领域的全球治理进程中都有较为显著的体现。在气候治理中，中国倡导充分尊重发展中国家的发展权与生存权，通过绿色转型“缩小而不是扩大南北差距”；同时，使绿色转型与改善民生相统一，促进清洁能源实现低成本和可及性，“确保优质绿色产品在全球自由流通”“让绿色发展真正惠及世界每个地方”。例如，中国制造的太阳能电池板已经取代煤炭成为很多发展中国家最便宜的电力来源。在外空治理中，中国主张外空是全人类共享的公共领域，治理成果与全人类息息相关，应以和平、合作、普惠的方式推进其开发与利用。中国积极开展各种形式的航天国际合作，发起国际月球科研站、金砖国家遥感卫星星座、“一带一路”空间信息走廊等多边合作项目，与各国共享航天成果。在全球数字治理进程中，中国主张治理必须让发展中国家也能共享数字经济发展的红利，实现公平和普惠。习近平主席在二十国集团领导人峰会上指出，要“确保人工智能向善、造福全人类，避免其成为‘富国和富人的游戏’”。中国提出《人工智能能力建设普惠计划》国际合作倡议，明确表达愿同所有国家开展人工智能领域南北合作、南南合作和三方合作，并在联合国提议成立人工智能能力建设国际合作之友小组。
四、全球治理倡议的实践进路
全球治理倡议的第五个核心理念——“注重行动导向”，体现了倡议的实践导向，解决的是“如何改革完善全球治理”的现实路径问题。该理念强调通过可验证、可复制、可扩散的实际行动，在国际社会中逐步塑造更有效的治理方式。这一取向高度契合“国际实践”路径，即通过国际社会认可的绩效行动来生成共识、推动规范演进并培育治理共同体。实践是全球治理知识、规范和制度的生成机制。行为体通过持续的实践活动，构建关于“如何治理”的背景知识，检验和修正既有规范，并在参与互动中形成稳定的合作关系网络和实践共同体。
“注重行动导向”是一种通过实践推动全球治理逐步改善的路径选择。在高度多样化、共识基础薄弱的国际社会中，治理规范和制度往往难以脱离具体行动而单独发挥作用。相较于以规则建构为起点的治理方式，行动导向更强调通过可观察、可检验的实践成效，逐步调整各方对治理成本、风险和可行性的认知，为规范演进奠定现实基础。在这一过程中，实践发挥着多方面的作用：第一，持续的治理实践通过反复检验政策工具和合作方式的实际效果，推动背景知识的更新与调整。第二，只有在实践中被证明行之有效的主张，才能逐步转化为较为稳定的治理规范，并进入制度层面。第三，共同行动还有助于提升参与方的治理能力，增强相互信任，降低合作中的不确定性，为跨国合作提供持续支撑。
《全球治理倡议概念文件》强调，要优先在国际金融架构改革、人工智能、网络空间、气候变化、贸易、外空等治理紧迫性突出、治理赤字较大的领域加大沟通与合作，主动凝聚共识、形成制度成果，坚定维护联合国权威和核心地位并支持联合国落实《未来契约》等重大议程。作为快速演变的全球性公共问题和新兴技术型议题的代表，全球气候治理和数字治理分别提供了如何通过实践改革完善全球治理的典型经验场景。
4.1 实践构建全球治理的背景知识
背景知识界定了行为的意义边界，使国际行动变得“可被理解”和“可被接受”。背景知识是无需言明的、默认的知识，是在重复的社会实践中逐步积累和沉淀下来的。在全球治理进程中，特定的治理理念和模式会在重复性的实践中积累认可，激发共同学习过程，从而在国际社会中逐步建立起关于治理规则和最佳实践的共识。进而，通过参与实践，行为体的身份和角色认知会发生转变。随着新兴市场国家和发展中国家在发展、气候、公共卫生等领域持续参与并主导治理实践，其规则接受者的身份逐步向规则塑造者转变。
在气候治理和绿色发展领域，长期以来占主导地位的背景知识是“减排即高成本”“发展与减排存在根本冲突”。中国凭借大规模制造能力和供应链整合，发展光伏、风电、电池等清洁能源产业，并将其嵌入国内发展战略与国际合作实践之中，持续以行动验证另一种可能性，即能源转型可以通过规模化生产、技术进步和市场机制实现成本下降，从而兼顾发展与减排。这一实践改变了清洁能源的全球成本结构，使光伏、风电、电池等技术在十年内显著降价，清洁能源首次具备与化石燃料竞争的经济性。同时，随着生态文明被写入联合国文件、成为联合国气候大会的主题，中国在国际社会中逐步塑造了“绿色转型具有经济可行性”“绿水青山就是金山银山”的新背景知识，使低碳发展从一种道义倡议转变为可操作的政策选项，为各国提供了可复制的绿色低碳发展路径。
数字治理领域长期由少数发达国家及其技术企业主导，强调数据自由流动、个人信息保护与数据安全，而对发展权、数字主权和治理能力差异关注不足。中国通过与“一带一路”共建国家加强数字基础设施建设、发展数字经济合作，并在实践中强调各国根据自身国情选择数字化路径，逐步形成一种以“能力建设”和“发展导向”为核心的背景知识。在数字基础设施建设上，中国以光纤网络、数据中心、智慧城市等项目为抓手，推动共建国家提升数字互联互通水平，达成了一系列可验证、可复制的项目成果，构成国际实践的物质基础。在数字经济合作中，中国与“一带一路”共建国家通过电子商务、数字贸易、移动支付等合作实践，共同探索适应各国不同发展阶段的数字化发展路径，生成可跨国共享的知识和经验。
4.2 实践促进治理规范和制度建设
实践具有过程性和反思性，是推动全球治理规范和制度演进的关键动力。治理规范只有在实践中被反复运用、检验并证明有效，才能获得稳定的合法性。相反，若治理停留在政治宣示层面，而缺乏实际行动支撑，则会陷入承诺泛化与执行乏力的困境。全球性危机往往成为背景知识重构的关键契机。当既有治理模式在应对风险时反复失效，其所依托的背景知识就会遭到质疑，从而为新的规范和制度建设打开空间。
气候多边机制在实践中频繁遭遇承诺和行动之间的落差，特别是在气候融资和技术转让领域。中国通过南南合作、“一带一路”绿色投资以及国内“双碳”目标政策体系的实施，在既有制度框架内补充了可操作的实践路径。这些实践并非直接挑战现有规范，而是通过提供资金、技术和治理工具，促使中国的气候主张在具体行动层面得到落实，从而增强气候治理规范的现实可行性。中国在“一带一路”框架下为发展中国家提供绿色融资渠道和绿色基础设施投资支持，弥补了全球资金缺口。中国在国内“双碳”目标和规划体系引领下形成了一套可推广的治理工具，使中国的制度创新经由实践转化为可供区域和全球参考的治理经验。例如，建设绿色金融试点，选择条件优越的地区开展气候投融资试点，探索差异化的投融资模式、组织形式和服务方式；鼓励银行、保险机构设立气候投融资特色支行或部门，并支持建立区域性气候投融资产业促进中心等。
在数字治理领域，中国也通过实践不断推进治理规范和制度的创新。一是通过国内治理实践，为数字治理提供制度样本。基于《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等法律，中国在数据安全、个人信息保护、平台治理和算法管理等方面形成了一整套较为系统的制度实践。例如，通过数据分类分级保护、重要数据出境安全评估以及算法备案和审查机制，将数字安全、发展与公共利益纳入统一治理框架。这些实践并非简单移植既有西方模式，而是强调兼顾国家责任、公共安全与技术创新，为国际社会提供了一种不同于完全市场主导或单一技术治理的制度路径。二是通过多边和区域平台的实践性倡议，推动数据安全、数字主权、包容性数字发展等规范议题进入国际议程。例如，在金砖合作框架下，中国推动成立金砖国家数字经济工作组，建设金砖创新基地数字经济研究中心，开展金砖国家数字经济与贸易投资论坛。在中非合作论坛框架下，秉持发展与安全并重的原则，共建中非数字技术合作中心，促进数字基建和数字转型示范项目建设。
4.3 实践孕育治理共同体
实践具有关系性。持续的共同行动会在参与者之间形成稳定的互动模式，进而孕育出“实践共同体”。在实践共同体中，行为体共享问题认识、技术路径和价值取向，实践得以扩散并逐步制度化。具体而言，实践共同体聚合相似的思维方式，内化价值观念，构筑起对于发展、安全、公平等国际规范的共同理解，从而进一步增进各方互信，提升集体行动的效率。同时，实践共同体能够基于共同的技术、知识等实践资源，开展经验交流和制度互鉴，提升治理成效。
在气候治理领域，中国通过以行动为导向的合作模式，通过清洁能源技术扩散、绿色融资支持以及治理工具的示范应用，推动各国围绕绿色发展形成了以共同行动为纽带的合作网络和治理实践共同体。例如在中国—东盟框架下，中国通过知识分享、产业投资和公众教育等方式，让减少温室气体排放、推广以绿色能源为核心的低碳经济等治理规范成为支撑双方合作的共有观念。通过环境合作战略、能力建设项目和政策对接机制，中国与东盟围绕气候适应和绿色转型开展持续实践，使相关规范在共同操作中得以内化，显著提升集体行动效率。相关合作框架明确提出双方要推动基于自然的气候适应解决方案的知识分享与合作；而中国—东盟自贸区3.0谈判的完成进一步拓展了双方在绿色经济与绿色贸易的制度协同。这些跨国合作的持续推进，使气候治理不再停留于政治宣示，而是在共同实践中生成新的规范、能力与合作模式，成为推动全球绿色转型的重要实践力量。
在数字治理领域，中国与各国共建“数字丝绸之路”，通过数字基础设施建设、数字经济合作与治理能力提升，逐步培育跨国实践共同体。例如，中国—东盟自贸区3.0版新增数字经济等9个章节，双方共同促进数字基础设施“硬联通”，以及电子发票、电子支付等系统“软联通”，在构建可持续和包容性数字生态系统上达成一致。各国通过技术项目和政策实验，在公共、私营、学术和民间社会层面建立起合作网络和经验交流平台，将技术、制度与治理理念系统性地联结起来，为改善全球数字治理奠定基础。另外，中国倡导的数字治理理念和实践，得到上合组织成员国的积极响应。在相关纲领性文件指导下，成员国之间加强关于网络安全治理、智慧城市建设和绿色能源数字转型等领域的经验交流、技术合作和人才培训。中国与相关成员国在数字基础设施建设上开展多层次合作，共同构建安全、高效的数字基础设施网络。很多中国人工智能企业选择以开源平台、低门槛技术、本地培训等方式服务上合组织国家，推动实现技术开源开放和应用深度赋能，从而帮助成员国提升自主能力，缩小数字差距。
五、结 语
全球治理倡议以“构建什么样的全球治理体系、如何改革完善全球治理”的时代之问为牵引，以维护联合国宪章宗旨和原则、践行共商共建共享的全球治理观为基本遵循，以五大核心理念凝聚全球共识，从具体问题分析到理念规范创新，再到实践路径探索，系统提出了改革完善全球治理、推动构建更加公正合理的全球治理体系的中国理念和中国方案。全球治理倡议强调维护联合国的权威，坚持以主权平等作为管理国家间互动的基本准则；坚持国际法治，在国际社会广泛共识的基础上建立国际规则；践行真正的多边主义，充分发挥全球和地区多边机制的建设性作用；以各国人民的更强的获得感、安全感和幸福感作为全球治理的价值追求；以能否解决实际问题为检验，寻求标本兼治、可持续的系统解决方案。在国际秩序深度调整、全球不稳定性、不确定性和系统性风险显著上升的背景下，全球治理倡议不仅直面并回应了当前全球治理面临的权威性、合法性与有效性危机，而且通过倡导合作共赢、以人为本的理念，为克服民粹主义、单边主义、强权政治和零和思维提供了规范性路径。随着相关理念在实践层面不断深化，全球治理倡议有望被国际社会内化为共有观念，为构建更加公正、合理和有效的全球治理体系持续注入动力。
