摘要: 《立法法》全国人大及其常委会授权条款建立了国家立法授权机制，但学界对以上条款中全国人大及其常委会的授权权限仍存在认识分歧，有必要予以厘清。在立法领域，我国宪法意义上的“全国人大及其常委会授权”，系作为国家权力机关的全国人大及其常委会在权力一元化基础上二次分配自身立法职权，权宜调整国家权力体系中的立法权分工，建构并运行国家授权立法体制的机制。在理论层面，全国人大及其常委会立法授权受到授权事项和立法权样态的双重限制，即针对法律保留事项只能授予法律制定权和法律修改权。相应地，存在两种具体的理论形态：针对尚未制定法律且不属于绝对保留范围的事项，可以授予法律制定权；对于已经制定法律的事项，可以授予法律修改权。我国现行法律中，《立法法》全国人大及其常委会授权条款规定了相应的授权权限及其现实路径。其中，授权暂调或者暂停适用法律规定是全国人大及其常委会授予其他国家机关法律修改权的行为，《立法法》第16条为此建构起相应的现实路径；第12条至第14条则建构起其授予国务院法律制定权的现实路径。

关键词: 立法法；全国人大及其常委会；立法授权；法律保留；体系解释

一、问题的提出

为了“完善立法决策与改革决策相衔接、相统一的制度机制”，[1]2023年修改的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第16条对全国人大及其常委会授权暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定（以下简称暂调或者暂停适用法律规定）的事项、期限和范围进行了调整和规范，也明确了相应的法律效果——修改有关法律、延长授权期限或者恢复施行有关法律规定。[2]这与《立法法》第12条至第14条即全国人大及其常委会授权国务院制定行政法规的法律依据，共同建构起以全国人大及其常委会为授权主体的授权机制。[3]本文统称为《立法法》全国人大及其常委会授权条款。

从立法目的来看，《立法法》全国人大及其常委会授权条款的主要任务是划定全国人大及其常委会的授权权限。根据以上条款，全国人大及其常委会享有哪些授权权力呢？《立法法》第12条至第14条规定的授权行为属于立法授权，它赋予全国人大及其常委会针对部分法律保留事项授权国务院制定行政法规的权力，法学界和实务界对此都无疑议。但是，对于《立法法》第16条中授权暂调或者暂停适用法律规定的法律属性及其权力关系，存在较大分歧。因为在实践中，全国人大及其常委会授权国务院、最高人民法院、最高人民检察院等暂调或者暂停适用法律规定的决定，已经明确了暂调或者暂停适用的法律条款及其变更方式，[4]暂时调整或者暂停适用哪些法律以及如何调整是由授权主体自己决定和完成的。[5]对此，有观点认为，授权暂调或者暂停适用法律规定“本质上是一种探索性的法的修改行为”，[6]属于法律修改的“试验模式”，[7]系全国人大及其常委会行使国家立法权的特殊方式。[8]然而，从法律效果来看，授权暂调或者暂停适用法律规定又非单纯的法律修改行为，而是具有“暂停—授权”结构的复合型立法手段，[9]属于法律制定后的立法授权新模式。立法者通过立法程序制定了相应的法律，经过一定时间再以授权决定的方式中止法律实施。[10]其中，“暂调或者暂停适用法律规定”是将现行有效的法律条款悬置，使之在规定期限内对特定区域不产生法律效力；“授权”则是为被授权主体在此期限内建立新规则进行创新试验提供合法性证成。对于全国人大及其常委会而言，这是《立法法》为其设定的新的立法职权。[11]有学者认为，授权暂调或者暂停适用法律规定可以被《立法法》第12条建构的立法授权机制所涵盖，全国人大及其常委会相应的授权权力也来自于此。[12]

以上研究对分析全国人大及其常委会授权暂调或者暂停适用法律规定的法律属性及其权力关系有实质推动作用。但立法者将授权暂调或暂停适用法律规定的条款放在授权制定行政法规的条款后，同时又把它们都置于《立法法》第二章“法律”的第一节“立法权限”之中，不只为了满足国家现实需求和立法技术要求，更多是考虑授权权力配置的体系性。因此，分析全国人大及其常委会的授权权限，应从解释论的立场出发，运用体系解释方法审视《立法法》全国人大及其常委会授权条款建构的授权权力体系。体系解释是在文义解释出现了复数解释的情况下而采用的一种解释方法，其在法律解释方法体系中处于仅次于文义解释的优先顺位。[13]体系解释方法基于“具体的法规范不能孤立解释，而必须置于法律的整个上下关联当中去理解”的认知而产生，[14]要求“将被解释的法律条文放在整部法律中乃至整个法律体系中，联系此法条与其他法条的相互关系来解释法律”。[15]鉴于此，笔者拟先在规范层面界定我国宪法意义上的“全国人大及其常委会授权”在立法领域的内涵，继而从授权事项和立法权样态两个维度分析全国人大及其常委会立法授权的理论形态，以此为依据，运用体系解释方法解读《立法法》全国人大及其常委会授权条款，厘清全国人大及其常委会的授权权限。

二、“全国人大及其常委会授权”的宪法内涵

《立法法》全国人大及其常委会授权条款共同指向全国人大及其常委会的授权行为，在对以上条款进行体系解释之前，有必要先行界定我国宪法意义上的“全国人大及其常委会授权”在立法领域的内涵。“全国人大及其常委会授权”包含“全国人大及其常委会”和“授权”两个要素，其中“全国人大及其常委会”是主体要素，“授权”是行为要素，在立法授权的宪法关系中，它们分别具有特定的内涵。

（一）作为立法授权主体的“全国人大及其常委会”

“全国人大及其常委会”是“全国人大及其常委会授权”的主体要素，在我国国家机构体系中处于主导地位。习近平总书记指出：“各级人大及其常委会要……成为自觉坚持中国共产党领导的政治机关、保证人民当家作主的国家权力机关、全面担负宪法法律赋予的各项职责的工作机关、始终同人民群众保持密切联系的代表机关。”[16]“‘四个机关’的重大论断，鲜明指出了人大的本质属性和职责使命。”[17]在人民代表大会制度这一根本政治制度下，各级人大及其常委会已超越传统代议机关和立法机关的职能，具有“复合型”功能职权。[18]全国人大及其常委会作为“四个机关”，其不同的机关属性和功能职权是由所处的宪法关系直接决定的。从党与政权的关系来看，它是助力党完成建政并实现长期执政的政治机关；从决策与执行的关系来看，它是在权力一元化基础上展开职权分工、建构并运行国家机构体系的最高国家权力机关；从履职尽责的角度来看，它是履行宪法和法律赋予具体法定职责的工作机关；从人民与政权的关系来看，它是通过全过程民主整合和表达民意的代表机关。[19]在立法授权的宪法关系中，全国人大及其常委会在权力一元化基础上对自身职权进行二次分配，建构国家授权体制并使之有效运行，此时扮演着国家权力机关的角色。

在我国国家机构体系中，全国人大与全国人大常委会作为国家权力机关时，两者的职权存在联系，又有所差别。全国人大常委会是经常性行使国家权力的国家机关，其职权类型与全国人大高度重合。[20]但在职权范围上，“全国人大常委会的职权决不能超过全国人大的职权”，“全国人大可能而必须行使的职权，只能由全国人大行使”。[21]具体到立法领域，全国人大及其常委会排他性地行使国家立法权；但在职权范围上，全国人大独立行使制定和修改基本法律的职权，全国人大常委会只能行使制定和修改基本法律以外的其他法律、部分补充和修改全国人大制定的法律（在全国人大闭会期间且不得同该法律的基本原则相抵触）、解释法律等职权。[22]因此，立法领域的“全国人大及其常委会授权”，实质上是作为国家权力机关的全国人大及其常委会在权力一元化基础上对自身立法职权的二次分配，建构国家授权立法体制并使之有效运行。

（二）立法“授权”：权宜调整立法权分工的机制

“授权”是“全国人大及其常委会授权”的行为要素，其中“授”又是关键词素。“授”有两种含义：交付、给予；传授、教。[23]从字义上看，“授权”之“授”应当取“交付”或者“给予”之意。即在普遍意义上，“授权”为动词，意为交付或者给予权力。[24]当视角转向我国现行法律，《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）就采用了“授予”的表述，且使用了四次。虽场景有所差异，但内涵基本上是一致的。例如，作为赋予全国人大及其常委会授权权力的宪法依据，《宪法》第89条规定：“国务院行使下列职权：……（十八）全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权。”类似表述还存在于《宪法》第67条，即“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：……（二十二）全国人民代表大会授予的其他职权”。归纳以上宪法条款的基本逻辑可以发现，在《宪法》中，“授予”的双方在国家机构体系中处于不同的层级，授予方的宪法地位相对而言高于被授予方。因此，我国宪法意义上的“授予”强调自上而下地定向交付或者给予，立法“授权”便是立法主体自上而下地定向交付或者给予立法权的动态过程，使立法权在国家机构体系中自上而下地定向转移。

从立法权配置的角度来看，立法授权是我国人民代表大会政治制度下权宜调整国家权力体系中立法权分工的机制。按照马克思主义国家权力观，国家权力统一地属于统治阶级或者统治阶级同其他特定阶级的联盟，但这并不否定国家机关之间的权力分工，而且任何国家的国家机关也都必然存在着分工。[25]我国“在社会主义制度下，形成了全体人民根本利益的一致”，“可以而且必须由人民代表大会统一地行使国家权力”，[26]但“上下纵横应当有个职权上的分工”。[27]就具体职能而言，国家机关的职权可以分解为两个部分，即宪法和法律规定的人民代表大会直接行使的职权和经宪法规定交由其他国家机关代为行使的职权。[28]其中，前者就包括由全国人大及其常委会直接行使的国家立法权。但是，全国人大及其常委会的宪法地位与性质决定了其内生性的立法资源尤其是立法供给能力受到限制，[29]在面对重大变化或者复杂情况时，需要通过立法授权机制对既有立法职权进行有限的权宜调整，[30]在一定限度内改变国家权力体系中相对稳定的立法权分工结构。本质上，立法授权是全国人大及其常委会为了完成特定立法任务所建立的与其他国家机关相互配合和协作的机制。

在比较法视野下，我国宪法意义上的立法授权不同于资本主义国家三权分立制度下的委任立法（Delegated legislation）。[31]按照三权分立制度的设计，国家权力被划分为立法权、行政权和司法权三种形态，分别由立法机关、行政机关和司法机关独立行使，且相互制衡。[32]但在实践中，“真正的难题在于说明公共权力被容许分割的程度”。[33]“国家的大多数行为都同时既是创造法律又是适用法律的行为。将法律的创造分给一个机关而法律的适用（执行）又分给另一机关，分到如此专门的地步以致不会有一个机关同时履行这两种职能，这是不可能的。”[34]“同时，从经验上看，人类历史上也从来没有过纯粹的分权体制”，权力交叉无法避免。[35]委任立法的主要功能便是平衡三权分立制度下国家权力体系中立法权与行政权的交叉关系，[36]即立法机关委任行政机关充当行使从位立法权（the power of subordinate-legislation）的代理人，[37]为法律的实质、细节或者运作提供附属性和补充性的规则，[38]使立法与行政实现制度性调整，[39]达到一种新的平衡。简言之，委任立法是资本主义国家调整和补充三权分立制度的机制，旨在平衡国家权力体系中立法权与行政权的交叉关系。反观我国宪法意义上的立法授权，是人民代表大会政治制度下权宜调整国家权力体系中立法权分工的机制，主要功能是使国家机关通过相互配合和协作共同完成特定立法任务。因此，无论是在政治制度上还是在权力配置模式上，两者都存在着根本性差异，不宜把我国的立法授权等同于资本主义国家的委任立法。

综上所述，在立法领域，我国宪法意义上的“全国人大及其常委会授权”有两层含义：一是作为国家权力机关的全国人大及其常委会在权力一元化基础上对自身立法职权进行二次分配，建构国家授权立法体制并使之有效运行；二是我国人民代表大会政治制度下，全国人大及其常委会使自身立法职权自上而下地定向转移，权宜调整国家权力体系中的立法权分工。

三、全国人大及其常委会立法授权的理论形态

在立法领域分析全国人大及其常委会授权，可以从两个层面展开：一是法律文本中客观存在的立法授权现实路径；二是法学研究中规范建构的立法授权理论形态。迄今为止，我国法律建构的全国人大及其常委会立法授权的现实路径并不明晰，学界也众说纷纭。为了避免陷入对全国人大及其常委会立法授权现实路径无休止的争论，本文将率先从学理上分析其理论形态。全国人大及其常委会立法授权的理论形态是由其法律界限决定的，之所以对之施以法律限制，是因为立法授权具有主观性，存在一定的自由度，而这种自由度又必须受到限制，不可以达到恣意或者滥用的程度。设立法律界限的主要目的是明确全国人大及其常委会的立法授权行为可以在哪些领域发挥作用，又应当止于何处，具体表现在授权事项和立法权样态两个方面。

（一）授权事项：法律保留事项

“无保留则无授权。在公法理论上，法律保留构成立法机关授权的前提条件。”[40]具体而言，法律保留通过确定授权事项的界限作用于全国人大及其常委会立法授权的理论形态。何为法律保留？一直以来，我国法学界认为法律保留来自德国行政法学家奥托·迈耶首创的“Vorbehalt des Gesetzes”一词，[41]是在行政法层面调整行政与法律之间关系的原则，要求合乎宪法的法律在一些特别重要的国家事务上排除行政的自行作用。[42]但近来相关研究指出，把法律保留等同于德国法上的“Vorbehalt des Gesetzes”属于概念误用。因为从文义上看，德语中“Vorbehalt”一词的真实含义是“事前的限制”，[43]将其译为“保留”便漏掉了前缀“vor”，丢失了最关键的词素，不能准确表达“先法律后行政”的规范关系。[44]就法律行为而言，法律保留是具体行政行为意义上的法律授权原则，功能在于调整法律对具体行政行为的控制程度，不涉及法律与行政立法权限分配的问题。[45]

在我国，法律保留触及立法权配置的问题，是随着社会主义民主法制建设的发展尤其是对民主原则和法治原则认识的加深而自发显现的。[46]2000年公布施行的《立法法》对“下列事项只能制定法律”进行规定后，法律保留才相对体系化地正式确立。在立法权限划分上，法律保留通过明确哪些事项必须制定法律来划定全国人大及其常委会的专属立法权。[47]因此，“法律保留，在《立法法》中称为国家专属立法权，指在多层次立法的国家中，有些立法事项的立法权只属于法律，法律以外的其他规范，一律不得行使”。[48]具体而言，法律保留包括横向和纵向两个维度：在横向维度，全国人大及其常委会是人民代表大会政治制度下的国家立法机关，针对中央行政机关等其他国家机关保留国家立法权；在纵向维度，我国是统一的单一制国家，为了维护法制的统一和尊严，全国人大及其常委会针对地方立法机关保留国家立法权。[49]从学理上看，中国法学话语体系中的法律保留不是单纯的行政法原则，而是一项关涉国家专属立法权分配的立法原则，调整全国人大及其常委会国家专属立法权与其他国家机关立法权之间的权限关系，旨在加强国家立法权限秩序中全国人大及其常委会的国家专属立法权，防止其他国家机关无端干预。

实际上，“保留”只意味着权力需要受到更严密的控制，而不是保留主体垄断该范围内的所有权力，在实践中也不存在立法机关完全依靠自行立法确定法律制度所有细节的可能性。[50]法律保留要求全国人大及其常委会行使国家专属立法权，只是为了防止其他国家机关无端干预，并非排除一切干预，例外情况便是针对法律保留事项的立法授权。从立法权分工的角度来看，立法授权引发了立法权在不同国家机关之间的定向转移，首先需要根据法律保留确定所涉事项能否授出方能证成其合宪性。[51]就立法授权与法律保留的关系而言，授权主体所授出的立法权必须指向法律保留事项，反过来，法律保留事项也是立法授权的授权事项界限。《立法法》确立法律保留是通过第11条规定“下列事项只能制定法律”实现的，该条款列举的立法事项属于“事务保留”，规定相应事项“只能制定法律”则属于“方式保留”，表明了立法主体的排他性和立法主体意志形式的特定性。[52]全国人大及其常委会必须在上述法律保留事项范围内行使国家专属立法权，而相应的立法授权也以此为授权事项界限。

（二）立法权样态：法律制定权和法律修改权

全国人大及其常委会立法授权以法律保留事项为界限，但这并不意味着与之相对应的立法权样态都可以在同等程度上授出。从学理上看，全国人大及其常委会的立法权是制定、认可和变动法律的综合性权力体系，[53]包含法律制定权、法律修改权、法律废止权、法律解释权和法典编纂权五种样态。[54]在学理上分析全国人大及其常委会立法授权的理论形态，需要依次探讨以上各种立法权样态能否授出以及在何种程度上授出。

第一，部分法律制定权可以授出。全国人大及其常委会行使法律制定权，普遍存在于法律匮乏的法律体系形成时期，在法律体系完善时期则趋于式微，但仍发挥着至关重要的作用，目的是填补特定立法事项上的法律空白，破解法律缺位的现实难题。然而，制定法律绝非朝夕之功。“对新的重大问题、重要改革，要制定法律，必须先有群众性的探索、试验，即社会实践检验的阶段。在这个基础上，经过对各种典型、各种经验的比较研究，全面权衡利弊，才能制定法律。这是立法的一般性经验，也可以说是规律。”[55]“授权立法制度之原旨在于解决法的制定问题，即通过制定法规的方式，实现法的‘从无到有’。”[56]为此，在探索制定法律的一般性经验和规律的过程中，全国人大及其常委会授予法律制定权具有现实意义和必要性。

与此同时，全国人大及其常委会授予法律制定权又受到一定限制。因为在我国人民代表大会政治制度下，全国人大及其常委会集中了全体人民的意志和利益，为了保证人民对国家重大立法事项拥有最终决策权，使法律直接、充分地反映人民的意志和利益，有些法律制定权只能由其直接行使，不能让渡或者授予。[57]为此，《立法法》第12条将第11条列举的法律保留事项又划分为“相对保留”事项与“绝对保留”事项，[58]只允许全国人大及其常委会针对“相对保留”事项授权国务院制定行政法规，而“绝对保留”事项必须由其直接行使法律制定权。在此意义上，全国人大及其常委会授予法律制定权实际上便受到了双重限制，即必须指向法律保留事项，但又不得染指“绝对保留”事项。

第二，法律修改权都可以授出。“我国的法治建设与改革开放相伴相生、相伴而行，处理好立法与改革的关系、法律的稳定性与变动性的关系，是改革开放以来我国法治建设的重要课题。”[59]在中国特色社会主义法律体系已经形成的新起点上，全国人大及其常委会行使法律修改权的目的是调和法律的稳定性与变动性之间的内在张力，填补现行法律在特定立法事项上的漏洞，使国家法律体系臻于完善。但是，在全面深化改革的新时代，各类改革一直在持续，全国人大及其常委会行使法律修改权需要保持审慎的态度。“如果频繁修法，就会影响法律的严肃性”，“由此会给相关主体带来较大的不确定性”。[60]为了适应全面深化改革的时代要求，确保在法治轨道上稳步推进各项改革，应当允许全国人大及其常委会授予法律修改权，由被授权主体暂时变更、删除或者补充现行法律的内容。

全国人大及其常委会授予法律修改权必须指向法律保留事项，那么是否排斥“绝对保留”事项呢？笔者对此持否定态度。原因有以下两点：一是全国人大及其常委会授予法律修改权具有靶向性，即以具体立法事项为靶向目标，指向现行法律的特定条款，被授权主体只能修改指定的法律条款，而不能触及此区域外的其他条款；二是被授权主体行使法律修改权的结果是相对确定的，即全国人大及其常委会的授权决定已经明确了修改法律的具体方式，被授权主体只能按照既定的方式变更、删除或者补充现行法律的内容。此外，《立法法》第12条规定的“绝对保留”事项只是首次立法事项。全国人大及其常委会只享有该类立法事项的初次规定权，排斥的是行政法规对特定事项的初始设定权。[61]在已经有法律规定的情况下，全国人大及其常委会授予法律修改权便不再受此约束。简言之，全国人大及其常委会授予法律修改权可以指向所有的法律保留事项，不排斥“绝对保留”事项。[62]

第三，法律废止权、法律解释权和法典编纂权都不能授出。在全国人大及其常委会的立法授权中，立法权自上而下地定向转移受到改革发展必要性、立法事项特定性、期限暂时性等条件的合理限制。[63]映射到立法权样态，表现为只可以授予法律制定权和法律修改权，而不能触及法律废止权、法律解释权和法典编纂权。原因在于，从宏观层面看，过分依赖或者无限授权会导致立法权被恣意转移，使立法的具体形成功能不足，也为下位法掏空法律保留事项提供了可能；[64]在具体层面上，法律废止权、法律解释权和法典编纂权都不符合立法授权的限制条件。具体缘由，以下将分而述之。

其一，法律废止权与立法授权的期限暂时性条件不兼容。全国人大及其常委会行使法律废止权的对象是一部法律的整体，法律效果是该部法律的整体永久失效，这与立法授权中期限暂时性的要求不符，因此立法授权应当排除法律废止权。其二，法律解释权也与立法授权的期限暂时性条件不兼容。在我国现行立法权限体制中，法律解释权是全国人大常委会根据立法原意理解、阐释和说明法律文本含义的权力，[65]通过解释某个条款或者术语的内涵弥补原有法律之不足或者使原有法律适应新情况。[66]立法原意是全国人大常委会行使法律解释权的根本遵循，在立法者制定法律时就已经确定下来，根据立法原意给出的法律解释具有长期效力。因此，法律解释权同样与立法授权的期限暂时性条件不兼容，不能授出。其三，法典编纂权与立法授权的期限暂时性、立法事项特定性等条件都不兼容。法典编纂权是综合运用审查、整理、补充、修改等方式消除某一法律部门或者某一领域现行有效法律中的矛盾、混乱，使之形成集中统一、内部协调的法典的权力。全国人大及其常委会行使法典编纂权涵盖某一法律部门或者某一领域现行有效法律规范的所有立法事项，法律效果是形成一部系统、完整、稳定的法典。[67]因此，法典编纂权不仅与立法授权的期限暂时性条件不兼容，而且排斥立法事项特定性的要求，不能授出。

综上所述，在学理上，全国人大及其常委会立法授权受到授权事项和立法权样态两个方面的限制，即针对法律保留事项只能授予法律制定权和法律修改权两种立法权样态。相应地，全国人大及其常委会立法授权存在两种具体的理论形态：一是针对尚未制定法律且不属于绝对保留范围的事项，可以授予法律制定权；二是对于已经制定法律的事项，可以授予法律修改权。

四、《立法法》全国人大及其常委会授权条款的解释方案

前文从学理上分析了全国人大及其常委会立法授权的宪法内涵及其理论形态，但要使之在立法实践中发挥作用，还需要关照我国法律文本中的现实路径。《立法法》在建构全国人大及其常委会立法授权的现实路径时，采用了“……事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权……制定……”[68]的表述。据此判断，立法者所运用的是“立法事项+立法权样态”的立法逻辑。按照这一思路，全国人大及其常委会立法授权可以有两种现实路径：一是针对尚未制定法律且不属于绝对保留范围的法律保留事项授予法律制定权，该路径存在于《立法法》第12条；二是对于已经制定法律的法律保留事项授予法律修改权。至于这种路径是否存在于《立法法》中，学界至今仍聚讼纷纭。究其原因，并不是《立法法》中关于全国人大及其常委会针对现行法律授权的规定阙如，例如第16条第1款便规定了授权暂调或者暂停适用法律规定，而是对这一授权行为的权力关系存在分歧。这就需要以全国人大及其常委会立法授权的理论形态为基础，分析授权暂调或者暂停适用法律规定的权力关系，解读《立法法》中全国人大及其常委会立法授权的现实路径。

（一）授权暂调或者暂停适用法律规定的权力关系

早在2000年《立法法》施行时，我国就正式确立了授权立法体制，但彼时并不存在授权暂调或者暂停适用法律规定。在实践中，这一授权行为始见于2012年全国人大常委会通过的《关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》。[69]为了“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”，[70]2015年修改的《立法法》将授权暂调或者暂停适用法律规定正式纳入法律文本。即便如此，却并没有消除学界对该授权行为的权力关系的分歧，争议焦点首先集中在如何理解暂调或者暂停适用法律规定的法律属性，归纳起来有法律修改论、新型立法论和复合立法论三种观点。

法律修改论认为，暂调或者暂停适用法律规定意味着被调整或者停止适用的法律条款在一定期限内针对部分区域不再发生效力，改变了法律条款原来的适用范围，是在一定条件下对该法律条款的变更，属于附条件的法律修改。[71]法律修改论在拥有众多支持者的同时，也不断遭到反对者的质疑。反对理由主要有以下两点。第一，暂调或者暂停适用的法律文本没有实质性修改，不符合法律修改的形式。在一般意义上，修改法律通常会指明修改的具体内容，同时被修改法律的文本进行相应变动，形成最新版的法律文本。暂调或者暂停适用的法律文本依然保持先前的形貌，没有任何实质性修改，这与法律修改的常规做法存在明显出入。第二，暂调或者暂停适用法律规定只是暂时性的，不足以产生法律修改的效力。在立法实践中，修改法律的决定一经作出即产生法律效力，被修改的法律条款也随之停止实施。而暂调或者暂停适用法律规定只是暂时性的，其法律效果不是使法律条款永久失效。[72]基于此，学界又分别形成新型立法论和复合立法论两种观点。新型立法论认为，暂调或者暂停适用法律规定没有对法律条文进行任何变动，只是悬置了法律规范的效力，这是与立、改、废、释等并列的一种新的立法权行使方式。[73]复合立法论则认为，暂调或者暂停适用法律规定是法律施行力中止和新试验法制定的有机组合。其中，“暂停适用法律规定”属于法律施行力中止，“暂调适用法律规定”包括但不限于“暂停适用法律规定”，还有暂时创制和施行新的法律。[74]

以上三种观点都具有建设性意义，尤其是在法律修改论基础上形成的新型立法论和复合立法论，但各自的缺陷也比较明显。法律修改论的局限性在于仅将目光锁定在暂调或者暂停适用法律规定，而忽略了它是《立法法》第16条第1款的关键组成部分。理解暂调或者暂停适用法律规定的法律属性，应当将其置于第16条第1款之中，综合运用文义解释和目的解释的方法予以审视。从文义上看，暂调或者暂停适用法律规定包含了“调整适用”和“停止适用”两种立法形式。“停止适用是指法律的部分规定不再适用，而调整适用则意味着不仅法律的部分规定不再适用，而且还应确定相应的替代规则。”[75]实质上，这是法律修改过程中对部分法律规定的删除和变更，而并非一种新的立法权行使方式。于是，新型立法论和复合立法论两种观点便不攻自破。就立法目的而言，“暂时”调整或者停止适用法律规定是为了限制相应授权行为的期限。按照授权期限明确性原则的要求，针对特定事项授权应当有具体的时限，[76]《立法法》第16条第1款使用“暂时”一词正是为了使其中的授权行为满足期限暂时性的条件。事实上，该条款已经通过“在一定期限内”对此进行规定，两者存在语义表达重复，但也表明了立法者对“暂时性”的强调。[77]因此，暂调或者暂停适用法律规定属于法律修改，是全国人大及其常委会的法律修改权发生作用的过程。

在全国人大及其常委会进行授权之后，暂调或者暂停适用法律规定的权力关系在一定程度上发生了改变。在公法领域，国家权力分配存在两种方式：一是本源性权力主体通过宪法和法律给其他主体分配权力，二是权力行使主体把自身权力的全部或者部分权能授予其他主体。[78]前者的分配结果是形成相对稳定的职权权力体系，后者的功能是对职权权力体系进行临时性调整。授权暂调或者暂停适用法律规定属于后者，即临时性调整全国人大及其常委会的职权分工。但问题是，在这个授权过程中，全国人大及其常委会的哪些职权发生了定向转移呢？有观点认为，在授权实践中，“暂时调整或者暂停适用哪些法律以及如何调整是由授权主体自己决定和完成的，并没有授予给试验主体，所授予的只是实施‘暂时调整或暂停适用部分法律的决定’的特别权力”，在行政改革试验授权中，“这种适用权属于一种行政公权力”。[79]也有观点提出，授权暂调或者暂停适用法律规定是全国人大及其常委会行使法律修改权的特殊环节，授予了法律的暂时“停止实施权”。[80]暂且不论这些权力是实施“暂时调整或暂停适用部分法律的决定”的特别权力还是法律的暂时“停止实施权”，它们都应当属于全国人大及其常委会的职权，但以上观点均没有解决其权力性质问题，即该项职权到底属于全国人大及其常委会的哪种职权类型。事实上，在这个授权过程中，全国人大及其常委会把专属的法律修改权交由低层级的国家机关暂时管理，暂时性制造一种新的规范环境和法治状态，并开展试验。[81]从权力性质来看，全国人大及其常委会授予的职权能被法律修改权所涵盖。

综上所述，暂调或者暂停适用法律规定属于法律修改，是全国人大及其常委会的法律修改权发生作用的过程；而授权暂调或者暂停适用法律规定是立法授权行为，使法律修改权的部分权能发生定向转移。换言之，在这个授权过程中，全国人大及其常委会授予了法律修改权的部分权能。由于这一立法授权行为发生在法律保留事项已经制定法律的情况下，为了明确授权的立法事项、法律条款及其修改方式，全国人大及其常委会在授予法律修改权的同时必然伴随着自行行使其部分权能。

（二）《立法法》第16条与第12条至第14条的内在关系

继2015年修改的《立法法》将授权暂调或者暂停适用法律规定正式纳入法律文本，2023年修改的《立法法》第16条在对原有规定进行修改的同时，又增加了一款作为第2款。就逻辑关系而言，《立法法》第16条第1款赋予全国人大及其常委会授予法律修改权的“新的立法职权”，[82]明确其授予法律修改权的主体资格；第2款承接和延续第1款，规定相应的法律效果。从规范表达来看，《立法法》第16条只强调针对“特定事项”进行授权，没有明确列举授权事项范围，但蕴含着“特定事项”应当受到法律保留约束的态度。[83]因此，《立法法》第16条实质上建构起了全国人大及其常委会针对已经制定法律的法律保留事项授予法律修改权的现实路径。[84]

除此之外，《立法法》第12条还赋予全国人大及其常委会授予国务院法律制定权的职权，第13条和第14条规定了相应的法律效果，它们共同建构起全国人大及其常委会授予国务院法律制定权的现实路径。面对《立法法》分离设置全国人大及其常委会授权条款的情况，有学者以2023年《立法法》修改为契机，明确指出立法授权的规定过于分散、存在一定的逻辑混乱等问题。[85]但遗憾的是，立法者并没有在此后修改的《立法法》文本中进行回应。对此，有观点认为，立法决策基于社会事实形成，同时又是妥协共识的产物，“通过规则整合解决立法问题的修法技术理念，背后呈现出法教义学的强守法主义逻辑，该逻辑与立法的本质要求相悖”。[86]进言之，倘若将全国人大及其常委会的立法授权一体化处理，便忽视了立法授权的历史变迁、法律渊源差异和不同实践诉求，也忽略了授权对象不同以及彼此相互区分的事实。[87]在笔者看来，《立法法》全国人大及其常委会授权条款的设置，固然需要考虑立法决策的形成因素和立法授权行为的差异性，但各个立法授权行为的共通之处也需要引起重视。例如，《立法法》第12条和第16条第1款都赋予了全国人大及其常委会立法授权的职权；从权力性质看，法律制定权和法律修改权都属于国家立法权，无论是授予法律制定权还是法律修改权本质上都是国家立法权定向转移的过程；同时，两者的法律效果也具有相似性，前者为制定法律、继续授权或者不制定法律，后者是修改法律、延长授权或者恢复施行。

鉴于目前《立法法》全国人大及其常委会授权条款所采用的分离设置模式，在解释论上需要运用体系解释的方法来理解第16条与第12条至第14条的内在关系，使全国人大及其常委会立法授权的现实路径实现有机统一。具体而言，《立法法》第12条至第14条和第16条都通过规范全国人大及其常委会的立法授权行为赋予其授权的职权。其中，前者是全国人大及其常委会针对尚未制定法律且不属于绝对保留范围的法律保留事项授予国务院法律制定权的现实路径，要求国务院通过制定行政法规营造新的法治环境，实现法的“从无到有”；后者是针对已经制定法律的法律保留事项授予其他国家机关法律修改权的现实路径，要求相应的国家机关通过暂调或者暂停适用法律规定改造旧的法治环境，实现法的“从有到优”。[88]

五、结语

全国人大及其常委会立法授权是调整改革与法治之间关系的一种权宜机制。改革开放后，为了建立中国特色社会主义法律体系，实现有法可依的目标，全国人大及其常委会开创了授权国务院制定行政法规的立法授权模式。进入新时代后，为了建设中国特色社会主义法治体系，确保重大改革于法有据，我国又生发了授权国务院、最高人民法院、最高人民检察院等国家机关暂调或者暂停适用法律规定的立法授权新模式。虽然全国人大及其常委会立法授权的两种模式基于不同历史时期的国家现实需求产生，但从学理上看，两者所遵循的授权权力配置逻辑具有内在一致性。

在立法领域，我国宪法意义上的“全国人大及其常委会授权”，是作为国家权力机关的全国人大及其常委会在权力一元化基础上二次分配自身立法职权，使之自上而下定向转移，权宜调整国家权力体系中的立法权分工，建构并运行国家授权立法体制的机制。在理论层面，全国人大及其常委会立法授权受到授权事项和立法权样态两个方面限制，即针对法律保留事项只能授予法律制定权和法律修改权两种立法权样态。相应地，全国人大及其常委会立法授权存在两种具体的理论形态：一是针对尚未制定法律且不属于绝对保留范围的事项，可以授予法律制定权；二是对于已经制定法律的事项，可以授予法律修改权。《立法法》历经2015年和2023年两次修改，已经通过全国人大及其常委会授权条款建构起相对完善的授权权力体系及其现实路径。其中，第12条至第14条通过规范授权国务院制定行政法规的行为，建构起全国人大及其常委会授予国务院法律制定权的现实路径；第16条通过规范授权其他国家机关暂调或者暂停适用法律规定的行为，建构起授予其他国家机关法律修改权的现实路径。必须指出的是，目前《立法法》全国人大及其常委会授权条款采用的是分离设置模式，在解释论上只有运用体系解释的方法进行审视才能挖掘其中的授权权力关系，使全国人大及其常委会立法授权的两种现实路径实现有机统一。

注释:

[1]王晨：《关于〈中华人民共和国立法法（修正草案）〉的说明——2023年3月5日在第十四届全国人民代表大会第一次会议上》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2023年第3号。

[2]参见《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》（2023年3月13日第十四届全国人民代表大会第一次会议通过），载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2023年第3号。

[3]本文着眼于全国人大及其常委会与其他国家机关之间的授权关系，《立法法》第10条第4款规定的全国人大授权全国人大常委会制定相关法律的情况不在本文的讨论范围。

[4]例如，2015年12月27日全国人大常委会通过的《关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》规定，暂时调整实施《中华人民共和国物权法》第184条、《中华人民共和国担保法》第37条中集体所有的耕地使用权、宅基地使用权不得抵押的规定。“在防范风险、遵守有关法律法规和农村土地制度改革等政策的基础上，赋予农村承包土地（指耕地）的经营权和农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押融资功能，在农村承包土地的经营权抵押贷款试点地区，允许以农村承包土地的经营权抵押贷款；在农民住房财产权抵押贷款试点地区，允许以农民住房财产权抵押贷款。”参见《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》（2015年12月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过），载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2016年第1号。

[5]杨登峰：《行政改革试验授权制度的法理分析》，载《中国社会科学》2018年第9期。

[6]蔡金荣：《授权国务院暂时调整法律实施的法理问题——以设立中国（上海）自由贸易试验区为例》，载《法学》2014年第12期。

[7]参见彭浩：《授权地方改革试点决定的性质与功能探析》，载《法制与社会发展》2018年第1期。

[8]参见周宇骏：《〈立法法〉试点立法条款的分离设置及其权力逻辑》，载《政治与法律》2024年第1期。

[9]参见李德旺：《基于暂停法律适用的立法授权研究》，载《现代法学》2021年第4期。

[10]钱宁峰：《立法后中止实施：授权立法模式的新常态》，载《政治与法律》2015年第7期。

[11]参见陈多旺：《论悬置立法职权运作程序的正当化——从〈立法法〉第13条之“改革发展的需要”切入》，载《法学》2019年第2期。

[12]参见李德旺：《基于暂停法律适用的立法授权研究》，载《现代法学》2021年第4期。

[13]王利明：《法律解释学》（第二版），中国人民大学出版社2016年版，第162页。

[14][德]托马斯· M. J.默勒斯：《法学方法论》（第4版），杜志浩译，李昊等校，北京大学出版社2022年版，第216页。

[15]郑成良主编：《法理学》，清华大学出版社2008年版，第37页。

[16]习近平：《在中央人大工作会议上的讲话》，载《求是》2022年第5期。

[17]栗战书：《在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上的讲话》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2021年第7号。

[18]参见孙莹：《我国人民代表大会的制度特征及职权发展逻辑》，载《复旦学报（社会科学版）》2022年第5期。

[19]参见王理万：《论全国人大作为“四个机关”》，载《政治与法律》2022年第11期。

[20]在学理上，全国人大及其常委会的职权被归纳为立法权、决定权、任免权和监督权四种类型。参见蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社1998年版，第267页。

[21]肖蔚云：《论宪法》，北京大学出版社2004年版，第149页。

[22]本文中的“全国人大及其常委会授权”在狭义法律的层面展开，不涉及全国人大修改宪法和全国人大常委会解释宪法的职权。

[23]参见中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》（第7版），商务印书馆2016年版，第1208页。

[24]参见邢伟星：《何为授权立法条款？——基于我国现行法律的分析》，载《西部法学评论》2022年第1期。

[25]参见许崇德主编：《中国宪法》（第四版），中国人民大学出版社2010年版，第134页。

[26]彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》，载《彭真文选（一九四一——一九九〇年）》，人民出版社1991年版，第456页。

[27]张友渔：《要认真研究民主、法制和政治体制改革问题》，载《张友渔文选》（下卷），法律出版社1997年版，第542页。

[28]参见许崇德主编：《中国宪法》（第四版），中国人民大学出版社2010年版，第112页。

[29]参见钱坤：《论全国人大授权其常委会制定法律的基础和界限》，载《环球法律评论》2024年第2期。

[30]参见秦小建：《全国人大常委会授权的宪法定位及合宪性展开》，载《中国法学》2023年第1期；俞祺：《授权立法范围的合理界定》，载《法学》2024年第2期。

[31]长期以来，我国的立法授权或者授权立法往往被等同于资本主义国家的委任立法（Delegated legislation）。参见[英]戴维·米勒、韦农·波格丹诺主编：《布莱克维尔政治学百科全书》（修订版），邓正来等译，中国政法大学出版社2002年版，第199页。

[32]参见[法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），张雁深译，商务印书馆1959年版，第184-185页。

[33][法]狄骥：《公法的变迁》，郑戈译，商务印书馆2013年版，第28-29页。

[34][奥]凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，商务印书馆2013年版，第386页。

[35]张翔：《我国国家权力配置原则的功能主义解释》，载《中外法学》2018年第2期。

[36]参见邢伟星：《论立法法中授权决定的功能与效力》，载《人大研究》2024年第5期。

[37]See R. W. Shannon, Delegated Legislation, Canadian Bar Review, Vol.6:4, p.245-252(1928).

[38]See Cecil T. Carr, Delegated Legislation, Cambridge University Press, 1921, p.2.

[39]See Bogdan Iancu, Legislative Delegation: The Erosion ofNormative Limits in Modern Constitutionalism, Springer, 2012, p.94.

[40]俞祺：《授权立法范围的合理界定》，载《法学》2024年第2期。

[41]参见陈新民：《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年版，第34页。

[42]参见[德]奥托·迈耶：《德国行政法》，刘飞译，商务印书馆2013年版，第73页。

[43]“Vorbehalt ist die vorherige Einschr?nkung.” Gerhard K?bler, Juristisches W?rterbuch, 14. Aufl.2007, S.473.转引自刘志鑫：《从法律保留到法律先定》，载《中外法学》2022年第6期。

[44]参见刘志鑫：《从法律保留到法律先定》，载《中外法学》2022年第6期。

[45]参见黄宇骁：《也论法律的法规创造力原则》，载《中外法学》2017年第5期。

[46]参见张翔：《从法律限制主义、宪法保障主义到法律保留原则——关于基本权利限制的宪法史考察》，载《浙江社会科学》2023年第9期。

[47]参见顾昂然：《立法法介绍》，载顾昂然：《新中国改革开放三十年的立法见证》，法律出版社2008年版，第160页。

[48]应松年：《〈立法法〉关于法律保留原则的规定》，载《行政法学研究》2000年第3期。

[49]参见顾昂然：《立法法介绍》，载顾昂然：《新中国改革开放三十年的立法见证》，法律出版社2008年版，第160页；俞祺：《央地关系中的法律保留》，载《中国法学》2023年第2期。

[50]参见俞祺：《授权立法范围的合理界定》，载《法学》2024年第2期。

[51]参见秦小建：《授权改革试点应首先遵循法律保留原则》，载《法学》2023年第7期。

[52]参见王世涛：《预算的法律保留：理论证成与规范分析》，载《政治与法律》2024年第4期。

[53]参见周旺生：《立法学》（第二版），法律出版社2009年版，第198页。

[54]参见邢伟星、刘旺洪：《授权立法决定是法律吗？——源自规范立场的分析》，载《学海》2022年第3期。

[55]彭真：《关于立法工作》，载《彭真文选（一九四一——一九九〇年）》，人民出版社1991年版，第507页。

[56]蔡金荣：《授权国务院暂时调整法律实施的法理问题——以设立中国（上海）自由贸易试验区为例》，载《法学》2014年第12期。

[57]参见乔晓阳主编：《〈中华人民共和国立法法〉导读与释义》，中国民主法制出版社2015年版，第97页。

[58]“绝对保留”事项包括有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项。除此之外，《立法法》第11条列举的其他事项均为“相对保留”事项。

[59]乔晓阳主编：《〈中华人民共和国立法法〉导读与释义》，中国民主法制出版社2015年版，第105页。

[60]张守文：《“破旧立新”：改革试验区建设的法治问题》，载《法学杂志》2023年第5期。

[61]参见王世涛：《预算的法律保留：理论证成与规范分析》，载《政治与法律》2024年第4期。

[62]本文在《立法法》第二章第一节的框架内体系解释《立法法》全国人大及其常委会授权条款，故相应授权事项限定为第11条规定的法律保留事项。但在一般意义上，全国人大及其常委会可以针对所有已经制定法律的事项授予法律修改权。

[63]参见邢伟星、刘旺洪：《授权立法决定是法律吗？——源自规范立场的分析》，载《学海》2022年第3期。

[64]参见李样举、韩大元：《论宪法之下国家立法具体化功能的实现》，载《厦门大学学报（哲学社会科学版）》2013年第3期。

[65]《立法法》第48条第1款规定：“法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。”

[66]参见黄文艺主编：《立法学》，高等教育出版社2008年版，第98页。

[67]在我国立法实践中，法典编纂权是由全国人大行使的，例如《中华人民共和国民法典》由第十三届全国人大第三次会议通过。但是，我国现行法律并没有明确规定法典编纂权的行使主体。《立法法》第55条在规定编纂法典的立法形式时，将其与制定、修改、废止、解释法律置于并列地位，相应的立法主体是全国人大及其常委会。本文沿用了这一思路。

[68]参见《立法法》第12条。

[69]参见《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》（2012年12月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过），载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2013年第1号。

[70]李建国：《关于〈中华人民共和国立法法修正案（草案）〉的说明——2015年3月8日在第十二届全国人民代表大会第三次会议上》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2015年第2号。

[71]参见范进学：《授权与解释：中国（上海）自由贸易试验区变法模式之分析》，载《东方法学》2014年第2期；黄锐：《论权力机关授权新类型：授权修法——以中国（上海）自由贸易试验区的设立展开》，载《河北法学》2016年第10期。

[72]参见刘志刚：《暂时停止法律实施决定的正当性分析》，载《苏州大学学报（法学版）》2015年第4期；杨登峰：《行政改革试验授权制度的法理分析》，载《中国社会科学》2018年第9期。

[73]参见陈多旺：《论悬置立法职权运作程序的正当化——从〈立法法〉第13条之“改革发展的需要”切入》，载《法学》2019年第2期；曹舒：《人大授权暂停法律实施的合宪性检讨与控制》，载《苏州大学学报（法学版）》2018年第1期。

[74]参见杨登峰：《行政改革试验授权制度的法理分析》，载《中国社会科学》2018年第9期。

[75]秦前红、刘怡达：《论法律的暂时调整和停止适用：基于规范的实践考察》，载《南海法学》2019年第3期。

[76]参见王振民、王逸冉：《全国人大常委会特定事项授权的立法完善》，载《现代法学》2019年第6期。

[77]参见李德旺：《基于暂停法律适用的立法授权研究》，载《现代法学》2021年第4期。

[78]参见姚魏：《论浦东新区法规的性质、位阶与权限》，载《政治与法律》2022年第9期。

[79]杨登峰：《行政改革试验授权制度的法理分析》，载《中国社会科学》2018年第9期。

[80]参见蔡金荣：《授权国务院暂时调整法律实施的法理问题——以设立中国（上海）自由贸易试验区为例》，载《法学》2014年第12期。

[81]参见周宇骏：《〈立法法〉试点立法条款的分离设置及其权力逻辑》，载《政治与法律》2024年第1期。

[82]参见陈多旺：《论悬置立法职权运作程序的正当化——从〈立法法〉第13条之“改革发展的需要”切入》，载《法学》2019年第2期。

[83]参见秦小建：《授权改革试点应首先遵循法律保留原则》，载《法学》2023年第7期。

[84]全国人大及其常委会授权暂调或者暂停适用法律规定的实践曾因触及法律保留事项而遭到质疑。参见傅蔚冈、蒋红珍：《上海自贸区设立与变法模式思考——以“暂停法律实施”的授权合法性为焦点》，载《东方法学》2014年第1期。

[85]参见王建学：《关于系统修改立法法改革立法授权条款的建议》，https://gffgaefb6e0bfec394965h9n0ncf5koxv06ux9ffhi.libproxy.ruc.edu.cn/article/default.asp?id=14848，2024年8月6日访问。

[86]周宇骏：《〈立法法〉试点立法条款的分离设置及其权力逻辑》，载《政治与法律》2024年第1期。

[87]参见李云霖：《全国人大及其常委会立法授权的类型与价值》，载《政治与法律》2024年第8期。

[88]在我国立法授权实践中，还存在全国人大及其常委会授权地方国家机关制定法规或者规章的样态，但《立法法》第二章第一节对此并没有规定，本文便未讨论。事实上，从法律属性和权力关系来看，这一立法授权行为也可以被全国人大及其常委会授予法律制定权和法律修改权这两种行为所涵盖。

邢伟星，法学博士，华南理工大学法学院、香港研究中心副研究员。

来源：《政治与法律》2025年第2期。