内容摘要：在中国、美国等技术领先大国竞相布局生成式人工智能领域、欧盟《人工智能法案》落地实施的背景下，全球人工智能治理的分化态势进一步加剧。在此背景下，“主权人工智能”策略逐渐成为中等国家维护数字主权、拓展技术发展空间的战略抓手。其中，荷兰、新加坡、韩国这三个典型的中等国家在主权人工智能发展领域表现出相当的一致性，三者在战略自主性、国际合作策略和技术禀赋等方面，均采取“国内主动擘画、国际多边跟进、技术力求自主”的策略，并结合各自的经济体量、外交影响力和技术禀赋打造自主可控的人工智能系统，谋求更广阔的发展空间。但中等国家仍受到算力基础薄弱、市场容量有限、人才短缺及地缘政治博弈等因素的结构性制约。因此，中等国家应通过差异化竞争、区域治理扩散与微型技术霸权来应对规模与资源层面的问题，实现从技术追随到共同制定规则的跃迁，并为全球人工智能治理创造更具包容性的合作契机。对于中国而言，也需以更精细化的策略推动人工智能产业向纵深发展。
关键词：主权人工智能 中等国家 人工智能战略 全球治理
作者简介：王天禅，上海国际问题研究院助理研究员
人工智能（Artificial Intelligence，AI）的快速兴起，正深刻改变全球科技竞争的格局与规则。作为第四次工业革命的重要驱动力，AI已远超单纯的技术创新范畴，各国围绕AI在战略布局、经济发展、伦理治理乃至地缘政治博弈等多个维度展开了综合竞争。经过数年的发展，当前全球AI发展格局大体呈现出高度集中、深度分化的双重特征。一方面，美国、中国和欧盟国家凭借雄厚的技术实力、庞大的市场规模、深厚的技术积累和突出的制度性权力，迅速成为全球AI治理的主导力量；另一方面，大量不具备大国地位，但在经济体量、科技能力和外交影响力上明显区别于小国的中等国家（middle powers）正凝聚成AI领域既具发展潜力、又存在脆弱性的独特群体。
总体而言，中等国家在全球AI发展版图中呈现出若干共同特征。其一，在物质能力上，它们能够在特定技术赛道形成局部优势，但在市场规模、资本实力和全球资源调配能力上，与美、中、欧存在明显差距；其二，在技术发展上，多数中等国家在特定领域拥有专业化能力和细分产业集群，可通过“生态位创新”参与全球分工，但难以支撑从基础研究到通用大模型的全链条闭环发展；其三，在制度与治理上，这些国家通常法治水平较高、监管体系较成熟，推崇多边主义和规则导向，期望借助制度与规范放大自身影响力；其四，在地缘政治方面，中等国家多处于大国竞争或安全联盟网络的交汇处，既难以完全“选边”，又无法“置身事外”，在AI发展中天然面临安全依赖与技术自主的两难抉择。在当前国际局势复杂多变、全球技术竞争愈发激烈的背景下，中等国家还需谨慎处理与大国的互动关系，特别是在中美技术竞争日益加剧的态势下，如何在关键技术合作、标准制定及市场准入等方面实现自主性与平衡性，成为中等国家政策制定过程中的核心难题。
基于上述情况，部分中等国家开始尝试通过“主权人工智能”（“主权AI”，Sovereign AI）策略，试图在全球AI竞争格局中占据有利位置。“主权AI”策略强调作为国家核心资产的AI技术及其产供链的战略属性。中等国家通过“主权AI”策略，既能回应全球科技竞争的复杂现实，也有助于在理论层面明确自身在全球技术治理中的定位与作用。为此，本文试图通过对新加坡、荷兰、韩国三个典型的中等国家在战略自主性、国际合作策略和技术禀赋等维度的比较，深入理解中等国家在全球AI竞争中受到的结构性约束与面临的机会窗口，探讨中等国家如何在大国技术竞争中实现“主权AI”的战略平衡与可持续发展。
一、“主权AI”与中等国家的实践特征
在人工智能技术竞争日趋白热化的背景下，中等国家如何在中国、美国等强国之间找到自身的发展空间和战略定位，已成为国际政治研究的重要议题。从中等国家的视角来看，受到自身资源禀赋、产业基础、政策环境和国际地位等多方面因素限制，它们难以与大国进行直接竞争，因此必须明确自身的战略定位，通过“主权AI”策略打造相对优势并确保可持续发展。
（一）“主权AI”概念及其理论溯源
“主权AI”作为数字时代国家主权的创新性延伸，并不是对学术研究或国家实践的总结，而是产业界提出的一种战略构想。在“主权 AI”概念的倡导者、英伟达（NVIDIA）的首席执行官黄仁勋（Jensen Huang）看来，一个国家应该对本国的数据及由此产生的AI技术拥有完全的所有权与控制权，目的是将本国的文化与知识体系数字化，并内化到自主可控的AI系统中，从而确保技术发展与国家利益、文化传承相一致。从本质上来说，“主权AI”可被视为具有主权属性的AI系统，其核心要义在于：国家应当具备利用自身基础设施、数据资源、劳动力和商业网络来独立开发和使用AI技术的能力。从国家层面看，“主权AI”可被界定为国家在AI技术生态中所具备的战略自主权，包括对算法、数据、算力基础设施和创新流程的本土化控制，以及对本国AI治理的议程设置权和话语主导权。
从功能性结构看，“主权AI”可分为技术与政策两个层面。技术是“主权AI”的物质基础，包括算力、数据和算法三个方面。算力主要依赖高性能计算芯片和云计算基础设施，算力的自主可控可以避免对外部的依赖；数据方面要求用于模型训练的数据符合本国的法律法规，并体现本国的语言、文化与社会特征，防止“文化偏见”或“数字殖民”；算法是AI技术的基础构件，当前的算法主权要求一国具有独立研发和训练基础及行业大模型的能力。政策则体现为为AI发展提供制度保障，包括通过国家投资、税收优惠和人才培养来构建本土AI产业链的产业政策；制定关于安全、伦理和保护隐私的国内法规；以及将AI视作战略资产，防范外部技术威胁本国安全的国家安全政策等。
需要厘清的是，“主权AI”概念和“AI主权”概念虽然均涉及AI与主权，但二者在理论定位和关注焦点上存在显著差异。“主权AI”强调国家对技术生态的战略主导，视AI技术为国家主权的实现工具和战略延伸，聚焦于AI技术的本土化，以维护国家对该技术的自治权；“AI主权”是一个政治和法律概念，属于技术主权的范畴，指一国在其领土内对AI技术的开发、部署与治理享有至高无上的权力。相较于“主权AI”，“AI主权”更侧重国家对AI技术发展的自治权或独立性，而“主权AI”策略则是实现“AI主权”愿景的具体实践，聚焦于技术能力、产业生态和政策体系。
从理论源流看，“主权AI”这一概念绝不是对传统主权理论的简单复制，而是对数字时代权力再分配的回应。现代主权理论可追溯到卡尔·施米特（Carl Schmitt）的国家主权理论，该理论将主权视为“决定例外状态”（the decision on the exception）的终极权威，构成主权在法理上的逻辑基础。在施米特看来，主权是政治共同体的“决断权”（decision-making power），而非单纯的领土控制。然而在数字时代，这一决断权扩展至虚拟世界，面对算法主导的数字空间，主权需重新定位为“技术决断权”，即数字技术成为决断权的来源之一。与近年来兴起的数字主权（Digital Sovereignty）相比，“主权AI”具有更强的技术导向性和战略针对性。数字主权本质上是一种技术主权，强调国家对数字空间的整体控制，包括数据流动和网络基础设施的自治。而“主权AI”超越了数字主权的广义框架，聚焦于AI作为“高风险技术”的特定子领域，其不仅涉及数据主权，还强调算法主权和技术生态主导权，从而与更高层次的理论体系实现对话。一方面，“主权AI”概念挑战了沃勒斯坦的世界体系理论，打破其静态的“核心－外围”二分法，并引入动态的“技术跃迁”机制，即国家可通过AI本土化打破依赖链条，实现“体系内跃升”。另一方面，“主权AI”概念也颠覆了让·博丹（Jean Bodin）的绝对主权理论，后者视主权为“不可分割的绝对权力”，但“主权AI”概念承认数字时代的“主权可分割性”，一国需要在全球AI供应链中与他国政府及私营部门协商自治，进而构建一种“混合主权”（hybrid sovereignty），以融合本土控制与国际合作。
“主权AI”概念所阐释的数字时代国家主权的新形态，既是对传统主权理论的革新，也是对全球技术权力格局的重构。其并非简单延续让·博丹的绝对主权观或卡尔·施米特的“决断论”（Decisionism），而是通过技术本土化与政策自主性，在全球化与本地化之间寻求动态平衡。一方面，“主权AI”以产业政策、监管框架、安全战略和国际谈判工具为抓手，将国家对领土、人口和资源的传统管辖权扩展到以算力、数据与算法为核心的新型生产要素；另一方面，“主权AI”又体现为国家对本国AI技术路径和产业生态的实质性塑造与约束能力，即在关键技术、底层架构与运行规则上保持可控性和可替代性。其核心在于，国家基于算力、数据、算法三大技术支柱的自主可控，以及在产业政策、监管框架和安全战略方面的制度保障，将国家意志嵌入AI发展全过程。从本质上看，“主权AI”既是国家主权在智能化时代的功能外延和实践形态，也是主权国家在全球AI竞争与治理体系中争取话语权、避免被他国技术与生态“规锁”的战略安排，其目标不在于打造完全自给自足的封闭技术生态，而在于在开放条件下确保关键环节不被他国“卡脖子”，并实现国家意志在AI领域的贯彻。
（二）中等国家实践“主权AI”的行为特征
中等国家是一个相对模糊但广泛使用的概念，通常指那些在全球体系中既非超级大国，也非小国或弱国，而是具备一定物质能力和外交影响力，能够在特定领域通过国际机制发挥作用的国家。从外交行为特征看，中等国家的行为特征包括：偏好多边主义，积极利用国际组织塑造规则；扮演桥梁角色，凭借相对中立的立场调解国际争端；专注利基外交，在特定领域深耕以建立专业性权威；坚持规范导向，维护国际法以保障体系稳定；具备灵活适应性，审时度势调整结盟策略以最大化自身利益。在AI领域，中等国家指的是那些技术基础扎实但产业规模有限的国家。这些国家在避免与大国产生直接技术冲突的同时，专注于本土AI基础设施的构建，从而在全球技术版图中获得不对称竞争优势，但它们由于整体实力有限，难以在该领域与大国抗衡，且又区别于小国的被动依附，因而其更倾向于在全球治理和技术创新中寻找“主权空间”，通过聚焦本土需求、推动制度创新、开展区域合作等方式，形成独有的“主权AI生态”。
从理论层面看，“主权AI”概念的适用性在中等国家这一群体中得到了充分体现。这些国家处于世界权力体系的“半外围”位置，受到结构性约束但具备跃迁机会。从世界体系理论来看，中等国家既非核心大国，也非外围弱国，其战略选择符合“主权AI”的定位，即“不对称竞争”的逻辑：“半外围”国家通过中间层创新可缓解“核心－外围”张力。在AI领域，这一对冲逻辑体现为“主权AI”作为“战略缓冲器”的角色，即中等国家虽然无法主导全球AI产供链，但是可通过本土AI技术研发减少对外依赖，构建“技术主权壁垒”。这种选择基于机会窗口理论，即中等国家利用大国竞争（如中美科技竞争）中的缝隙，寻找自身的突破路径，进而将“主权AI”战略作为实现再平衡的工具，从被动依附转向主动塑造。中等国家的战略实践在一定程度上印证了“主权AI”的理论内涵，体现了“混合主权”的动态形式。一方面，中等国家通过本土技术生态的建构“戒断”全球依赖，实现“主权再中介化”（sovereign remediation），即新的主权形式在旧秩序的基础上重塑国际权力结构；另一方面，中等国家又依托自身禀赋优势，将“半外围”位置转化为“技术跃迁杠杆”，进而在全球技术圈中占据更有利的生态位。
从实践层面看，中等国家在实施“主权AI”策略时，强调本土化控制与全球嵌入的动态平衡。这种实践回应了“主权AI”对数字时代权力不对称的挑战。具体而言，中等国家在“主权AI”策略实施中的典型特征包括以下四个方面。其一，政策灵活性。从中等国家的战略机动性来看，这一灵活性可视为“主权AI”的机制化呈现，其政策逻辑根植于中等国家的“平衡者”角色，允许其在多极体系中开展对冲外交。这种策略本质上是中等国家通过灵活试错机制缓解结构性依赖风险，实现主权动态重构的过程。其二，技术创新力。中等国家虽无法匹敌大国在原始创新上的投入，但其可通过开放式创新范式，将外源技术与本土路径相结合，实现“不对称突破”。例如，大部分中等国家会选择自身较有优势的细分领域作为其AI发展的重心，通过集中资源发展优势领域以构建“技术主权壁垒”，在大国主导的技术扩散中独辟蹊径。其三，区域领导力。区域领导力是“主权AI”的空间化表达，中等国家可通过议程设置和规则创新，将本土治理经验、发展模式和技术路径延伸至区域层面；而在全球体系中，中等国家则通过弱化主权排他性来接入国际标准，缓解大国竞争的挤压效应。其四，多元身份认同。中等国家可被视为“混合中介”，其治理身份和规则创新体现了“主权AI”的规范作用，即通过制度创新在大国夹缝中寻求“战略再平衡”。
（三）比较中等国家“主权AI”实践的三大维度
基于“主权AI”的理论内涵和中等国家的实践特征，本文将战略自主性、国际合作与技术禀赋作为观察和比较中等国家“主权AI”实践的三个核心维度。这三个维度为观察中等国家将“主权AI”视为其在全球技术体系中实现“战略再平衡”的政策工具提供了综合视角。具体而言，战略自主性对应技术主权的内核，强调本土决策的排他性权威；国际合作服务于治理主权的辩证平衡，化解相互依赖的悖论；技术禀赋支撑技术主权的本土化实践，为本国的资源动员提供结构性支撑。这三者共同构成下文比较荷兰、新加坡和韩国三国“主权AI”政策实践的基本标尺与切入点。
首先，战略自主性是中等国家制定AI政策的核心机制，它强调国家对AI发展路径的本土化议程设置，通过资源配置和投入，解决对全球技术扩散的路径依赖。战略自主性将“主权AI”概念化为“技术自治权”，即中等国家在资源有限条件下，通过政策导向构建“战略焦点”，提升资源投入效率，并强化本土政策的合法性。从逻辑上看，战略自主性构成了三维分析框架的起点：其不仅定义了“主权AI”的边界，还通过规范内化将外部压力转化为本土优势，确保本土AI系统及其产业生态在不确定环境中的韧性。
其次，国际合作维度将“主权AI”策略定位为国内治理与国际治理的平衡器，旨在破解大国竞争下的“再中介化”悖论。国际合作是理解中等国家“多边嵌入”策略机制化的一种视角：通过动态调整战略互动策略，缓解技术霸权的挤压效应，进而实现互惠共赢。在逻辑上，国际合作是一国联通内外环境的桥梁，使内部自主性与外部环境实现辩证统一，即合作并非主权的让渡，而是通过“平衡艺术”拓展治理主权的辐射范围，避免单边依附并强化中等国家在塑造国际规范中的作用，从而在权力不对称体系中维持弹性。
最后，技术禀赋维度将“主权AI”框架的基础层概念化为本土资源动员的结构性支撑，聚焦技术主权落地和本土模型研发等领域。这一维度强调中等国家通过历史积累和区位因素的“禀赋转化”获得不对称优势，进而挑战全球价值链的“中心—外围”格局。这一维度构成了三维分析框架的基石，将抽象的技术主权转化为可操作的实践机制，通过本土化过程整合外部创新与内部需求，确保“主权AI”在全球技术生态中的可持续发展。
综上所述，战略自主性、国际合作与技术禀赋三大维度为本文对荷兰、新加坡和韩国的“主权AI”政策实践比较提供了具体且可操作的分析视角。通过系统梳理三国在国内战略布局、对外合作路径和技术能力基础上的异同，可揭示中等国家在“主权AI”实践中的共性逻辑与差异化路径。
二、主要中等国家“主权AI”策略比较
在全球AI发展格局中，中等国家处于世界体系中的“半外围”地位，往往面临核心大国的话语权挤压。为应对这些挑战，中等国家普遍采取以下路径构建本土AI系统，以实现战略层面的主权再平衡。首先，通过制定AI发展战略，明确国家优先发展领域和政策导向，在本土搭建AI发展系统以保障技术主权。其次，积极参与全球AI治理与标准制定，借助国际合作最大化本国利益，同时维护治理主权。最后，在关键技术环节力求实现一定程度的自主可控，降低对外部过度依赖的风险，进而实现全面的“主权AI”目标。本文选取荷兰、新加坡和韩国作为案例研究对象，是因为其经济体量、人口基数和科技发展水平相当，且符合中等国家在人工智能领域的典型特征。下文将具体分析荷兰、新加坡和韩国“主权AI”政策实践的具体表现及各国的差异化策略。
（一）荷兰：规范型“主权AI”模式
作为欧洲AI技术发展的前沿国家，荷兰的“主权AI”策略强调AI发展的伦理优先性和可持续性。这一策略鲜明体现了荷兰在“半外围”位置的主动性，即通过深度嵌入欧盟的制度框架，同时在国际舞台上抢占伦理话语权，实现主权再平衡。荷兰的政策实践并非简单跟随大国，而是依托本土创新与国际规范制定，构建独特的“伦理AI主权”模式。
在战略自主性维度，荷兰在国内AI发展方面强调“伦理优先”，并聚焦本土优势技术的垂直应用。首先，荷兰的战略自主性体现在对欧盟监管框架的适应方面。长期以来，欧盟在包括网络空间在内的数字领域积极倡导人权、法治、自由与民主等价值观，尤其是在个人权益保护方面，通过立法确保线上、线下权利的一致性。荷兰在严格执行《通用数据保护条例》（GDPR）的同时，还结合自身利益关切和价值取向，建立了一套“以人为核心”的国内监管模式。这一策略并非被动接受，而是主动建构规范性权力，通过“伦理优先”在全球治理中占据高地，实现主权再平衡。其次，荷兰专注于优势技术的垂直应用。2019年，荷兰政府发布了《人工智能战略行动计划》（Strategic Action Plan for Artificial Intelligence），明确将“负责任AI”（Responsible AI）列为发展重点。该战略的核心是构建本土AI技术生态，以此增强荷兰在全球AI市场的竞争力。在农业领域，瓦赫宁根大学（Wageningen University）主导的“AI赋能农食”（AI for Agri-Food）项目颇具代表性，该项目整合AI算法与物联网技术，实现了从数据收集到产业政策支持的全链条自主控制。2019 年，荷兰研究理事会发布的《荷兰人工智能研究议程》（Artificial Intelligence Research Agenda for the Netherlands）进一步确定了十大应用落地方向，包括医药健康、安全防护、智慧工业、服务行业和司法协助等。
在国际合作方面，荷兰一方面积极融入多边治理机制，另一方面谨慎平衡与美国和中国企业的合作，以维护治理主权。2023年，首届“军事领域负责任使用人工智能峰会”（Summit on Responsible Artificial Intelligence in the Military Domain）在荷兰海牙举办，吸引了中国、美国等80多国专家共同参与；荷兰政府随后成立“军事领域负责任使用人工智能全球委员会”，以输出荷兰式伦理规范。在跨国企业合作方面，2014年以来，谷歌已在荷兰投入约38亿欧元建设数据中心等相关数字基础设施，但荷兰政府和学界认为，美国政府在数字经济领域的“有限监管”策略并不适合本国。在与中国企业的合作中，荷兰表现得更为谨慎和灵活。2024年底深度求索（DeepSeek）公司的大模型问世后，荷兰隐私监管机构随即对该款大模型的数据收集行为展开调查。与此同时，荷兰政府在阿斯麦（ASML）对华出口一事上顶住了美国的压力，频频通过“技术手段”绕过相关监管。
在技术禀赋维度，荷兰依托本土的人才基础和科研生态保持高度的技术自主性。作为人口仅占欧洲2.8%的国家，荷兰却拥有欧洲8%的AI人才，这得益于荷兰的协作创新生态以及具有全球竞争力的半导体和量子信息产业。其中，坐落于埃因霍温高科技园区（High Tech Campus Eindhoven）的“人工智能创新中心”（AI Innovation Center），由飞利浦（Philips）、阿斯麦和恩智浦（NXP）等荷兰高科技企业出资成立，聚焦AI技术创新和企业孵化与培育。由阿姆斯特丹大学和阿姆斯特丹自由大学联合创立的“国家人工智能创新中心”（National Innovation Center for Artificial Intelligence）则聚焦具体领域的AI技术研发，以培育本土技术生态和人才体系为主要目标，出资方包括荷兰政府、产业界和市民社会组织。上述举措表明，荷兰正试图凭借自身在欧洲的产业和技术资源禀赋，实现AI技术生态的自主化和本土化。同时不难发现，荷兰的技术禀赋并非单纯源于硬件积累，而是通过伦理和技术的融合，构筑起“软实力主权”，这也证明中等国家可以在细分领域突破大国的技术垄断。
（二）新加坡：连接型“主权AI”模式
新加坡作为东南亚地区的数字技术枢纽，其“主权AI”策略以“技术中立与全球连接”为核心，强调“可信AI”（Trustworthy AI）理念和数据中立性，同时在中美大国博弈中保持动态平衡，避免战略依附，鲜明体现了中等国家在全球AI竞争中的“桥梁”角色。新加坡的AI政策实践不仅注重本土生态建设，还积极通过国际合作最大化本国利益，这证明中等国家可借助“中立外交”实现主权再平衡。新加坡的政策路径也较为清晰：先在国内建立“可信AI”框架，再积极参与多边合作，最后在技术禀赋上追求自主创新，形成了独特的“全球连接型主权AI”模式。
在战略自主性维度，新加坡主动制定国内发展战略，确立“可信AI”的核心理念，重点发展智慧城市和数字金融，以构建本土化的AI应用场景。2019年，新加坡政府发布首份《国家人工智能战略》，确立了在智慧城市、交通航运、教育、医疗和安防这五个领域的投资计划，并提出建立本土生态的愿景。在2024年12月发布的“智慧国2.0计划”（Smart Nation 2.0）中，新加坡政府进一步提出“打造智能经济”的目标，并强调要通过强大的网络安全解决方案增强公众对数字系统的信心。在数字金融领域，新加坡金融管理局和智慧国与数字政府办公室下属的国家人工智能办公室联合发起了“国家金融人工智能计划”（National Artificial Intelligence Programme in Finance），旨在支持新加坡的金融机构全面开展对AI技术的研发和部署。这一政策实践不仅推动了新加坡本土大模型的研发和应用，还通过“可信AI”框架建立了金融技术的本土标准。
在国际合作维度，新加坡一方面借助“中间人”角色在中美两大国之间实现外交平衡，另一方面也积极开展面向更多国家的技术合作。作为美国在亚太地区的重要盟友，近年来美新两国在安全和新兴技术研发方面的合作不断加深。2023年，首届“美国—新加坡关键和新兴技术对话会”在华盛顿举行，双方提出设立人工智能治理小组，协调各自在该领域的政策举措。2024年7月，时任美国国防部首席数字与人工智能技术官和新加坡国防部负责技术事务的副部长共同发表了新的数据分析和人工智能合作意向声明，以加强双方在数据分析与AI领域的互操作性，并推动负责任的AI使用。与此同时，新加坡也积极打造中美之间的对话平台，以此凸显其“中间人”价值。例如，南洋理工大学拉惹勒南国际关系学院开展的年度中美新三边二轨对话，截至2025年已连续举办六届。该对话机制由新加坡政府资助，对话主题不仅涉及传统地缘政治问题，也关注AI等中美激烈博弈的领域。此外，新加坡与中美之外的其他国家也保持着紧密合作关系。2025年3月，新加坡国防部、国防科技局联合国防科技研究院宣布，将与法国科技企业米斯特拉尔人工智能（Mistral AI）公司合作，共同开发生成式AI模型，以提升新加坡武装部队的军事决策和情报处理能力。这一系列政策实践鲜明地展现了新加坡的灵活外交，但不容忽视的是，在AI领域的国际合作中，新加坡倾向于同西方国家开展对政治互信要求更高的安全和规范领域的合作，而与中国则更倾向于在投资和发展领域推进合作。
在技术禀赋维度，新加坡力求在关键技术环节实现自主可控，依托国际化的科研合作机制、高度开放的营商环境和成熟的商业数据跨境流动规则，降低对外依赖的风险。从技术发展的角度而言，新加坡的AI技术禀赋首先得益于其开放的生态系统。例如，新加坡国家人工智能中心（AISG）开发的大语言模型“海狮”（SEA-LION），是以东南亚地区十一种语言为基础训练的大语言模型，该模型由新加坡国立研究基金会（National Research Foundation）资助，目前泰国和印尼已在该模型的基础上开发本地大语言模型。“海狮”不仅获得地区国家的认可，还受到了谷歌、微软等科技巨头的关注，由此形成的“自主开发、推广应用、全球引流、技术再开发”循环，将成为新加坡源源不断的创新资源。此外，新加坡于2022年与美国、日本、韩国等国家共同建立“全球跨境隐私规则论坛”（Global CBPR Forum），成为构建新的全球数据跨境规则体系的重要一员。2025年6月2日，该论坛的全球跨境隐私规则验证机制启动，此举将令新加坡在数字经济发展和AI研发领域的数据获取方面获得制度优势，进一步强化其技术禀赋。
（三）韩国：技术型“主权AI”模式
韩国作为东亚的技术强国，其“主权AI”策略以优势产业作为发展基础，鲜明体现了中等国家在全球AI竞争中的“产业突破”路径。这一策略强调半导体和5G等核心技术对本土AI系统构建的支撑作用，同时韩国政府的AI政策实践注重公私合作，在强化本土产业生态的同时，通过出口导向降低依赖风险，证明了中等国家可通过产业自主实现主权再平衡。其具体实践路径为：先在国内主动制定产业导向型AI战略，再积极推进高科技领域的国际合作，最后在优势产业基础上追求集中式自主创新，形成了独特的“技术强国型主权AI”模式。
在战略自主性维度，韩国强调以半导体等优势产业和技术为支撑，构建本土AI主权。2019年12月，韩国文在寅政府发布首份《人工智能国家战略》（National Strategy for Artificial Intelligence），强调AI不仅是能够创造大量附加值的新兴产业，更是改变当前生产方式和产业结构的重要因素，并据此提出从信息技术强国向人工智能强国发展的愿景，明确将建立世界领先的AI生态系统等作为战略目标。2021年9月，韩国科学和信息通信技术部主办了首届人工智能战略峰会，三星、SK电信（SK Telecom）、LG和NAVER等传统和新兴科技企业齐聚峰会，旨在通过公私合作促进AI生态系统发展，提升韩国的全球AI竞争力。2025年1月，韩国政府宣布国家人工智能计算中心（National AI Computing Center）建设计划，该中心将聚焦AI芯片开发，确保关键硬件的自主控制。同时，在产业发展领域，韩国依托“第四次工业革命委员会”（Presidential Committee on the Fourth Industrial Revolution），推动AI在产业升级和中小企业发展中的应用。目前，三星电子的“智能工厂”项目已持续10年，成为支持中小企业技术迭代的重要力量，也是韩国AI技术生态的支柱。韩国的“主权AI”实践主要采取产业导向型主动进攻策略，通过公私合作发挥产业优势，在全球价值链中占据上游位置。
在国际合作维度，韩国持续深化与美国在AI领域的全方位合作，采取显著的“一边倒”立场。李在明政府执政后，韩国政府积极与资产管理公司贝莱德集团签署投资合作备忘录，旨在将韩国打造为“亚洲人工智能首都”，合作内容涵盖建立数据中心与能源基础设施等产业生态支柱。在2025年8月召开的APEC数字和人工智能部长级会议期间，韩国科学技术信息通信部长裴庆勋向美国白宫科技政策办公室主任迈克尔・克拉齐奥斯（Michael Kratsios）提议，希望在两国领导人峰会的基础上，制定一项涵盖AI等战略技术的双边合作协议。此外，美国领先的AI公司OpenAI发布了《韩国的人工智能：OpenAI的经济蓝图》报告，旨在将该公司的技术与韩国国内产业深度融合，为构建“韩国人工智能生态系统”奠定基础。不难看出，韩国从政府到企业层面都与美国形成了紧密的合作关系，试图以自身优势产业换取美国在资金和技术上的支持，进而推动产业优势向“主权AI”转化。
在技术禀赋维度，韩国凭借在信息通信技术领域的积累，以构建集中式技术研发生态为核心，带动AI产业协同发展。2025年2月，韩国国家人工智能委员会（National AI Committee）提出了一个旨在增强本国技术竞争力的“全政府”解决方案，并计划通过选拔“国家人工智能团队”（National AI Teams），为本土大语言模型的开发提供充足的数据、算法、芯片和资金支持。此外，该计划还要求在2030年之前，韩国国家人工智能计算中心的芯片本土化率达到50%以上。2025年8月，韩国科学技术信息通信部最终为其“主权AI基础模型”（Sovereign AI Foundation Model）的研发攻关选定五支精英团队，成员均来自NAVER、SK电信、NCAI和LG等本土科技企业。可以说，韩国的技术禀赋在于政府主导的集中式创新模式，即通过整合核心企业的优势，协同公私部门开展技术自主创新，从而避免在全球AI竞争中被边缘化。
荷兰、新加坡与韩国在“主权AI”实践中展现出中等国家的显著共性与鲜明差异。三国均致力于在AI研发中保持技术中立性，并通过灵活外交在大国之间进行穿梭、协调。同时，三国均制定了国家AI战略，力求在特定技术领域（如荷兰的伦理AI、新加坡的开源模型、韩国的基础模型）实现自主突破，以降低战略风险。三国的差异主要体现在打造“主权AI”的具体路径上：荷兰通过输出伦理规范塑造“伦理型主权”，新加坡凭借开放生态和“可信AI”理念打造“连接型主权”，韩国则依托产业优势强化“产业型主权”。此外，三国对国际合作的倾向也各有不同：荷兰绑定欧盟的规范体系，新加坡扮演大国间的“中间人”角色，韩国则主要依托美韩同盟深化合作。这进一步反映了中等国家依据自身禀赋制定多元的AI主权策略，并在全球AI竞争中寻求战略再平衡。
三、中等国家“主权AI”策略的优势与局限
在国际竞争中，中等国家期望通过“主权AI”策略实现从被动跟随到主动再平衡的转变，这一路径不仅体现了世界体系中“半外围”国家的发展潜力，更凸显了其在技术、战略和治理层面的独特定位。然而，这一策略仍受到结构性因素制约，如技术依附、生态脆弱性和地缘政治悖论等，这些因素暴露了中等国家在全球权力梯度中的内在短板。
（一）中等国家“主权AI”策略放大其AI发展潜力
在当下的全球AI竞争格局中，中等国家的发展优势并非源于规模化的资源垄断，而是通过政策灵活性、技术杠杆运用和治理创新领域的多元策略，实现非对称竞争。这种定位不仅缓解了中等国家在核心大国主导下的结构性依附，更为它们提供了在全球AI治理中主动塑造规则的机会。
首先，中等国家的“主权AI”策略优势体现在战略灵活性上，它们能够在全球权力不对称格局中实现动态调适与多边对冲，在维护技术主权的同时拓展发展空间。具体而言，动态政策调适能力是这一优势的核心表现。新加坡通过“可信AI”框架实现技术主权与市场开放的动态平衡，其治理框架吸纳欧盟GDPR的核心要求，同时保留对多元技术标准的兼容性。这不仅确保本土数据主权的自主控制，还允许新加坡在全球供应链中灵活切换角色，避免依赖单一标准。相较于大国常受到意识形态的影响，中等国家的政策更具适应性，能够快速响应技术变革。此外，部分中等国家的多边对冲实践进一步强化了这一战略优势。例如，韩国在推进与英伟达的高算力芯片供应协议的同时，其芯片企业SK海力士也在扩大对华投资，试图平衡两大国在半导体产业领域的不同政策诉求。这种对冲策略允许中等国家在中美技术脱钩压力下构建多元伙伴关系，进而放大本土产业优势。
其次，技术杠杆优势突出体现在细分领域的非对称优势上。中等国家往往无法在通用技术上与大国匹敌，但通过聚焦垂直领域和生态位创新，能够形成模块化自主能力，实现“技术跃迁”。例如，荷兰聚焦“农业AI”赛道，由瓦宁根大学与荷兰政府合作开发的“自主管理温室种植挑战赛”（Autonomous Greenhouse Challenge）项目已成为AI技术赋能农业生产的标杆。中等国家无需追求全面技术垄断，而是通过细分领域的技术突破放大影响力。此外，生态位创新红利进一步拓展了这一杠杆。新加坡国家多模态大模型项目（National Multimodal LLM Programme）开发的大模型“海狮”专攻东南亚语言处理，在Gemma等开源模型基础上，开发出具有本地文化和语言特色的大语言模型。相较大国追求通用模型的规模效应，中等国家的生态位策略更注重效率和适应性，能在资源有限的条件下实现高回报。这不仅降低了创新门槛，更为中等国家提供了从技术追随向领导者跃迁的路径。
最后，治理创新优势体现在规则制定的“中间人”角色上。中等国家作为全球AI治理的“规范创新者”（norm entrepreneur），能够通过伦理标准中介化和数据枢纽功能，填补大国间的治理空白，实现主权辐射的扩展。例如，荷兰在军事领域AI应用议题上的议程设置能力，不仅提升了其在全球AI治理中的话语权，还通过规范输出填补了军事领域AI治理的真空。此外，中等国家在标准领域的“中间人”角色亦十分突出。新加坡信息通信媒体发展局发起成立的人工智能验证基金会（AI Verify），已成为开发AI测试工具和制定国际标准的平台，使新加坡实质性掌握了相关技术标准制定的话语权。这种功能性平台的建立源于新加坡的区位优势，使其得以将本土治理经验扩大为区域标准，并进一步拓展至全球范围。与大国常陷入标准冲突的困境相比，中等国家的枢纽角色更具包容性，能够连接多元利益攸关方，实现治理主权的动态平衡。
（二）中等国家“主权AI”策略受到结构性制约
尽管中等国家在AI领域凭借其策略灵活性、技术杠杆与治理创新展现出显著优势，但这些优势的发挥始终受到全球产业固有权力结构和大国竞争逻辑的深刻制约。
首先，中等国家“主权AI”策略受到的结构性制约是技术发展中的系统性风险。这一问题源于全球技术分工的不均衡，导致这些国家在算力和核心元件上高度依赖核心大国。以荷兰为例，其“算力—能源”困境和人才供给不足等结构性问题，正将这一欧洲AI发展的种子选手拉下神坛。尤其是随着德国、法国以及美国高科技企业的人才虹吸效应加剧，荷兰在技术迭代方面面临严峻挑战。同样，韩国的核心元件受制问题进一步加剧了其面临的技术自主化挑战。尽管韩国AI芯片领域的独角兽企业Rebellions已开始崭露头角，但无论是在全球市场份额上，还是在韩国国内芯片市场中的占有率上，其均面临英伟达的强势挤压。这一技术依附并非短期问题，而是系统性风险。若不加速本土化进程，中等国家“主权AI”策略将始终受制于大国，难以实现真正的自主。
其次，生态脆弱性构成双重挑战，包括市场容量约束和人才短缺问题，这些因素限制了中等国家AI应用的规模化推进和持续创新能力。以市场容量约束为例，中等国家本土需求有限，导致国内AI企业的生长空间局促。有分析指出，67%的荷兰初创企业在吸引投资上受到巨大掣肘，且欧洲的市场准入标准高和人才基数不足，进一步导致企业发展前景堪忧。此外，人才短缺也成为制约中等国家AI产业持续发展的重要因素。根据人力资源机构的调查，新加坡有47%的企业认为本地AI人才不足，其中薪资期望过高、职业发展机会有限以及技能不匹配是招聘面临的三大核心障碍。这些生态脆弱性证明，中等国家的AI策略虽能收获短期创新红利，但若不着力扩大市场空间、夯实人才基础，这些国家的技术发展将陷入碎片化和空心化的双重困境，进而制约长期竞争力的提升。
最后，地缘政治的再中介化悖论是中等国家“主权AI”策略受到的深层制约，这一悖论源于它们试图维持中立却陷入大国博弈的困境。以荷兰对安世半导体（Nexperia）的“干预”为例，2025年10月，荷兰政府以“国家安全”为由，针对中资控股的安世半导体（Nexperia）采取了包括冻结资产、强制更换高管在内的“紧急措施”，并动用了《货物可用性法案》（Goods Availability Act）。此举意在配合美国施压中国，因美国商务部此前明确要求荷兰“确保安世不被中方控制”。这不仅颠覆了荷兰此前在中美半导体竞争中的相对中立位置，还暴露了中等国家在大国博弈中的脆弱性。类似情况也出现在韩国、日本和五眼联盟成员国等美国盟友之中，美国通过盟友义务和安全施压影响这些国家的政策选择。这也证明中等国家的“主权AI”策略虽能通过中介化获利，但在大国的诱导和施压下容易陷入被动，若不强化外交自主，将难以摆脱“半外围”的结构性困境。
综上所述，中等国家“主权AI”策略的优势与局限并存，前者通过政策灵活性、外交杠杆和本土创新放大发展潜力，后者则暴露了技术依附、发展环境脆弱性和地缘政治悖论的深层问题。
四、中等国家“主权AI”策略对中国的启示
全球AI技术竞争的持续深化，不仅考验着中等国家的技术发展能力和战略谋划能力，也为中国提供了战略再定位的重要契机。基于上文对新加坡、荷兰和韩国等案例的分析可知，中等国家“主权AI”策略的成功之道，在于超越传统依附模式，转向差异化竞争、全球治理参与和理论范式创新。这一再定位旨在推动中等国家主动参与全球AI格局的重塑，为自身赢得可持续发展的动力。同时，这也为中国推进AI产业发展和治理体系建设，提供了极具价值的实践镜鉴。
首先，应重视AI技术细分领域的研发，形成差异化竞争优势。当前，中等国家普遍倾向于构建“自主技术模块”，以此放大本土资源禀赋，避免与核心大国全面对抗。例如，韩国将AI产业链分解为“必须自主”和“可控依赖”的二元结构。在《人工智能国家战略》中，韩国优先确保信息通信技术模块的本土化，而对云计算服务则允许可控依赖。这在一定程度上降低了系统性依附风险，同时借助全球资源维持竞争力。中国的AI发展战略也应更聚焦，采用“模块化”思路清晰界定“必须控制的核心环节”与“可开放合作的非核心领域”。国家资源应集中投向基础大模型、高端AI芯片等真正“卡脖子”的领域，力求突破；而对于应用层工具、特定垂直软件等，则可鼓励开放式竞争与合作。这有助于避免研发力量分散，在最关键领域形成不可替代的自主能力。
其次，在全球科技治理中间层重构上，应通过构建“议题联盟”提升规则制定话语权。例如，新加坡借助《数字经济伙伴关系协定》（Digital Economy Partnership Agreement，DEPA）网络推动中美标准对话；同时，标准互认可将各国优势整合为“技术合规套餐”，比如整合荷兰的AI伦理评估框架、新加坡的数据流通认证和韩国的产业安全标准。这种枢纽化实践不仅重构了全球治理中间层，更让中等国家从规则跟随者转变为规则制定者，实现治理主权的跃升。对中国而言，应主动构建“中国—中等国家”联合倡议阵营，避免在AI治理上与美欧陷入硬对抗。具体而言，可联合巴西、新加坡、阿联酋等具有相似诉求的国家，在联合国等国际组织中共同发起聚焦“AI与可持续发展”“AI伦理包容性框架”等具备全球共识的倡议。此举既能有效打破西方在价值观层面的规则垄断，又能塑造中国作为负责任技术大国的形象，为国内企业出海营造更友善的国际环境。
最后，在全球治理范式创新上，应以“流动主权”思维取代“依附—自主”二元论，并重新定义技术主权，以适应智能化时代的复杂性。中等国家在全球网络中的议程设置能力已逐渐超越依附理论的框架。例如，荷兰与韩国联合向联合国提交关于军事领域AI技术应用的提案，展现出中等国家超越依赖主导国的姿态，凸显其在AI全球治理中的影响力。此外，由新加坡信息通信媒体发展局推出的“AI Verify”工具包，已成为东南亚AI治理与伦理指南的对标规则。这为中等国家提供了新的主权实践范式：治理主权不再专注于打造产业保护的静态壁垒，而是发展为全球规范网络中的“平衡器”。中国也应前瞻性地推动本土解决方案的“外溢”。例如，结合“东数西算”工程中积累的绿色算力经验，形成可推广的“低碳AI数据中心”国际标准；或基于国内丰富的应用场景，打造智慧城市、智慧农业等领域的“中国式最佳实践”，并将其体系化、标准化后向国际社会推广。
结 语
中等国家在全球人工智能发展中的“主权AI”策略实践，体现出“半外围”国家的战略智慧及其面临的结构性挑战。通过对荷兰、新加坡和韩国案例的剖析可以发现，这些国家普遍采取“国内主动擘画、国际积极跟进、技术力求自主”的路径，以此构建本土AI系统、融入并影响国际治理进程，进而实现从技术到治理的全面自主化。然而，“主权AI”策略的发展过程也反映了当前国际权力格局对中等国家自身禀赋和发展潜力的结构性制约。尽管如此，对中等国家而言，“主权AI”不仅是生存策略，更是重塑全球秩序的机遇。若中等国家把握住这一机遇，其将在AI时代实现从“半外围”到“关键玩家”的转型，推动构建更公平的技术发展格局。
对中国而言，可借鉴中等国家发展“主权AI”的思路：一方面采用差异化竞争策略，以“模块化自主”为技术研发路径，集中资源突破基础大模型、高端芯片等核心环节，同时开放非关键领域的合作；另一方面可进一步拓展“议题联盟”实践，联合志同道合的国家共同制定AI伦理与可持续发展等国际规则，提升国际话语权；同时，应以“流动主权”思维取代绝对自主的观念，推动中国在绿色算力、智慧城市等优势领域形成国际标准并向外推广。这些策略有助于中国在关键技术领域实现自主可控，同时以更灵活的姿态参与全球治理，在维护安全与促进开放之间达成平衡。
