内容提要：作为全球气候治理的全方位参与者，中国坚定维护联合国多边气候谈判进程的连续性和权威性，推动确立和维护共同但有区别的责任和各自能力原则，推进“一带一路”绿色发展制度化建设，加强双边气候合作，构建和完善国家气候治理制度，为促进全球气候治理制度建设作出巨大贡献。在大国战略竞争加剧的时代背景下，全球气候治理制度所面临的普遍性受冲击、有效性不足、融资目标难以实现、碎片化日渐明显等现实挑战更加凸显。全球南方是推动全球气候治理制度增量和增效建设的重要依托，未来需要进一步推动金砖机制和上海合作组织框架下的气候治理合作，提升新兴多边开发银行气候融资能力，加强国际规则和标准的协调衔接，使全球气候治理制度建设朝着更加公平合理的方向发展。
关键词：全球气候治理 制度建设 中国贡献
作者系复旦大学国际关系与公共事务学院教授
文章原载于《当代世界》2025年第12期，注释略
全球气候治理制度是国际社会为应对气候变化所达成的一系列原则、规范、规则、机制等相对稳定的安排。在过去的30多年里，全球气候治理制度建设取得显著成果，其核心是《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）及其《巴黎协定》。从广义上来说，区域和国家层次上的气候治理安排也是全球气候治理制度的重要组成部分。中国作为全球气候治理的全方位参与者，对全球气候治理的制度建设作出巨大贡献。当前，全球气候治理制度赤字困境加剧，中国通过对全球气候治理制度进行增量和增效建设，协调国际规则和国内规则，推动全球气候治理体系改革朝着更加公平合理的方向发展，为全球气候治理持续作出贡献。
全球气候治理制度建设的中国贡献
中国作为全球气候治理的全方位参与者，坚持多边主义，推动确立和维护共同但有区别的责任和各自能力原则，参与制定和履行国际规则和标准，构建国家气候治理制度，对全球气候治理的制度建设作出巨大贡献。
第一，坚持多边主义，维护联合国多边气候谈判进程的权威性和连续性。中国全程参与达成《公约》《京都议定书》和《巴黎协定》的历次联合国气候谈判会议，从未缺席联合国框架内气候制度的多边建设进程，推动政府间气候协议的达成、生效和实施。在美国再次宣布退出《巴黎协定》后，中国表示积极应对气候变化的决心和行动不会改变，同各方一道维护《巴黎协定》的权威性。2025年，在美国代表缺席《公约》第30次缔约方大会（COP30）的情况下，中国派出近百人规模的代表团参会，全面深入参与引导大会各项议题谈判，阐释立场主张，为大会达成贝伦一揽子政治成果作出重要贡献。中国携手各方坚持多边主义，有力维护联合国气候变化谈判进程的连续性，这是持续推进全球气候治理制度建设的必要条件。与此同时，中国积极履行《公约》及其《巴黎协定》相关要求，如期提交透明度报告和更新报告，维护全球气候治理制度的权威性。2025年9月24日，中国宣布新一轮国家自主贡献，提出到2035年，中国全经济范围温室气体净排放量比峰值下降7%—10%，力争做得更好。中国对照《巴黎协定》要求，在制定国家自主贡献目标时作出最大努力，最大程度强化行动，为《巴黎协定》的落实作出积极贡献，展现了中国参与全球气候治理制度的连贯性、方向性和可信度。
第二，引领确立和维护共同但有区别的责任和各自能力原则，参与制定气候治理规则，提升全球气候治理制度的公平性与合理性。共同但有区别的责任和各自能力原则是全球气候治理制度的基本原则之一，是该制度的政治基础和法律基石。中国在全球气候治理的早期阶段对共同但有区别的责任和各自能力原则的确立作出重要贡献，并在多边场合推动全球气候治理制度坚持和体现该原则。《巴黎协定》最终明确写入共同但有区别的责任和各自能力原则，有助于中国以此为法律和原则基础，从自身国情出发，坚持发展中国家定位，维护广大发展中国家共同利益，坚持权利和义务相平衡，同时延续全球气候治理制度的公平特征。从气候治理规则来看，在《京都议定书》和《巴黎协定》达成过程中，中国积极推动包括减缓、适应、透明度、资金和技术支持等方面的规则体现共同但有区别的责任和各自能力原则，尤其是推动《巴黎协定》包含敦促发达国家缔约方提高资金支持水平、制订切实的路线图等具体规则内容。在COP30召开期间，中国推动联合国多边气候治理进程首次明确纳入反对单边气候措施的相关机制，从制度层面确立了多边主义对单边主义的约束边界；推动通过“公正转型工作方案”，该方案决定建立公正转型国际合作机制，推动公正转型由谈判议题走向具体行动。中国还推动发达国家进一步提升对发展中国家气候适应资金的支持。
第三，推进“一带一路”绿色发展的制度化建设，加快低碳行业国际标准制定，对全球气候治理制度体系形成有效补充。一是与全球多边气候制度深度对接，将《巴黎协定》温控目标、国家自主贡献、全球适应目标等核心规则融入“一带一路”绿色投资、能源合作、生态保护等具体实践。二是构建制度供给的多元主体格局，即在主权国家、联合国机构的基础上，吸引私营部门、非政府组织、科研机构等多主体共建绿色“一带一路”，形成多元参与的制度供给模式。三是共同发起和创建新的国际组织和国际合作平台，特别是“一带一路”绿色发展国际联盟和“一带一路”低碳技术创新合作联盟，搭建“一带一路”框架下进行政策对话和沟通、知识和信息共享、绿色技术交流与传播的多边国际合作平台，促进实现“一带一路”绿色发展国际共识、合作共享和共同行动。四是参与制定绿色低碳发展的国际标准，促进国际标准协同。例如，中国在海洋负排放、光伏电池等领域提出27项国际标准提案，牵头制定晶体硅、光伏组件等10余项“双碳”国际标准，推动国际低碳行业标准从“无标可依”到“有标可循”，提升气候治理的可操作性，增强多边体系的包容性和普惠性。
第四，加强同其他国家的双边气候合作，为全球气候治理制度建设注入持续动力。一方面，推动南南合作，提升发展中国家参与全球气候治理制度建设的能力。截至2025年10月，中国已与43个发展中国家签署55份气候变化南南合作谅解备忘录，开展“非洲光带”“清洁炉灶”“早期预警”等减缓和适应气候变化项目，进行低碳示范区建设和能力建设合作，累计为120多个发展中国家培训上万名气候领域专业人才。这不仅提升了发展中国家应对气候变化问题的能力，更是对全球气候治理制度的补充和支撑。另一方面，深化与美欧等发达经济体的双边气候合作，为多边制度建设注入强大动力。中国与美国、欧盟、法国等在巴黎气候大会前发布双边气候声明，对《巴黎协定》的通过和生效起到重要推动作用。特别是中国与欧盟的双边气候合作，对维护多边气候治理制度意义重大。中欧在过去20年里发布了五项双边气候变化联合声明，建立和运行中欧环境与气候高层对话机制。在美国动辄“退群”的背景下，中欧的制度化合作向国际社会释放明确的政治信号，即共同致力于维护《公约》及其《巴黎协定》的核心地位，全面准确落实其目标及原则，保持合作的连续性。
第五，构建和完善国家气候治理制度，发挥全球气候治理制度落实示范效应。中国积极构建国家气候治理制度，为全球气候治理提供制度实践样本。中国的基本实践路径是把应对气候变化融入国家经济社会发展中长期规划，坚持减缓和适应气候变化并重。中国以联系性、整体性和系统性方式应对气候变化的制度安排对其他国家具有重要示范意义。自2020年9月提出“双碳”目标以来，中国已形成碳达峰碳中和“1+N”政策体系。该政策体系既体现中国气候政策的统一性和协调性，又体现多样性和灵活性，确保“双碳”目标在全国范围内科学有序实现，彰显了中国在实现“双碳”目标进程中的制度设计、创新和协同能力，为《巴黎协定》实施提供可操作的“中国方案”，为全球南方国家提供可借鉴的转型路径。
全球气候治理制度建设的现实挑战
全球气候治理制度建设虽然取得显著成效，但在大国战略竞争加剧的时代背景下，其面临的现实挑战日益凸显，突出体现在普遍性受冲击、有效性不足、融资目标难以实现、碎片化日渐明显等方面。
第一，《巴黎协定》的普遍性受到冲击。《巴黎协定》是具有法律约束力的气候变化国际条约，也是多边气候治理进程的重要里程碑，旨在促进所有国家为应对气候变化和适应其影响开展集体行动，其目标是将全球平均气温升幅控制在工业化前水平以上低于2℃，并为1.5℃而努力。为实现这一长期控温目标，各国需尽快达到温室气体排放峰值，以期在21世纪中叶实现碳中和。普遍性是这项国际制度的重要追求，也是确保和提升全球气候治理制度有效性的前提条件。作为全球历史累积温室气体排放最多、人均排放水平最高的国家，美国于2025年再次宣布退出该协定。美国的退出决定尽管不会从根本上推翻这一全球气候治理的制度安排，但可能引发联动效应，对《巴黎协定》的普遍性造成冲击。近年来，地缘政治冲突和大国博弈加剧，气候变化问题在全球治理议程上的优先性有一定下降趋势，甚至面临被边缘化的风险。部分国家应对气候变化问题的政治意愿下降，达成共识愈发艰难，对联合国主导的多边气候治理进程产生消极影响。因此，如何确保全球气候治理制度的普遍性，特别是把美国纳入其中，是全球气候治理制度建设面临的严峻挑战。
第二，全球气候治理制度的有效性不足。全球气候治理制度的有效性有两个重要的衡量指标，一是气候变化问题的缓解程度，二是国际社会的行动力度与制度目标的匹配度。从第一个方面来看，气候变化问题日益严重。世界气象组织（WMO）2025年3月发布的《2024年全球气候状况报告》显示，2024年全球平均近地表温度较1850—1900年平均水平高出1.55±0.13℃，成为175年来气象观测史上最热的年份。与此同时，2015—2024年中的每一年都是有记录以来最热的年份之一。这反映了全球升温的长期加速趋势。从第二个方面看，各缔约方的集体减排行动力度远不足以实现全球气候治理制度确定的目标。国家自主贡献是当前全球气候治理制度的主要责任承担方式。《公约》秘书处发布的2024年国家自主贡献综合报告显示，国家自主贡献力度远未满足有效应对气候变化问题的需要。根据该报告的数据，即便各国全面兑现最新国家自主贡献承诺，2030年全球温室气体排放量仅能较2019年下降5.9%，这一降幅与政府间气候变化专门委员会提出的1.5℃目标所需的43%降幅、2℃目标所需的27%降幅相比，存在明显差距，凸显当前全球减排承诺的力度远不足以支撑温控目标的实现。更值得警惕的是，若剥离所有有条件执行要素，2030年全球温室气体排放量会较2019年上升0.8%。这意味着不少国家的减排承诺高度依赖外部条件，如国际资金援助、技术转让、能力建设支持等，一旦这些条件无法落实，相关减排行动便可能落空。这种“条件性承诺”的普遍存在，反映出发展中国家在减排进程中面临的资金与技术瓶颈，也暴露出全球气候治理中南北责任分担的失衡问题。
第三，全球气候治理的具体规则履行不力，特别是气候融资目标难以实现。尽管国际社会于2022年实现气候融资总规模达1000亿美元的承诺目标，但融资总量与《公约》第29次缔约方大会通过的气候融资新集体量化目标所确定的1.3万亿美元差距巨大，主要原因在于发达国家缺乏承担气候融资的意愿。特别是美国再次退出《巴黎协定》，取消所有的气候融资，使发达国家出资的问题更难解决。同时，已有融资未能满足脆弱国家的适应与损失赔偿需求。2022年，适应资金在发达国家对发展中国家的气候融资中占比为28%，而其在2023年全球气候融资中的比例只有约3.4%。此外，从《公约》第28次缔约方大会开始运作的损失与损害基金的承诺和拨付规模非常有限，实际需求远大于已承诺资金。
针对上述问题，COP30达成的总体协议取得制度性进展，包括通过为期两年的气候融资计划，每年为发展中国家动员至少3000亿美元资金，推动整体气候资金规模达到1.3万亿美元；呼吁到2035年将适应资金增加两倍，要求损失与损害基金投入运作，并正式发布首轮2.5亿美元资金征集公告。尽管这些决定彰显了国际社会加强气候融资的政治意愿，但各种融资规模的实际动员、资金类型构成以及落实机制尚未明晰和细化。加之全球经济下行、地区冲突等使气候议题在某些国家议程中被边缘化，资金动员面临财政紧缩与政治意愿弱化双重压力。
第四，全球气候治理体系的碎片化特征日益明显。越来越多的多边国际组织和国际机制参与全球气候治理，联合国安理会、世界贸易组织、世界卫生组织、国际法院在气候治理领域日益活跃。但众多的国际组织之间缺乏协调，甚至出现功能重叠、相互矛盾、资源浪费等问题，没有实质提高应对气候变化问题的有效性。例如，根据国际法院2025年7月23日裁定，各国有义务保护环境免受温室气体排放的影响，并需以应有的勤勉和合作态度履行这一义务。但国际法院的这一咨询意见不具备法律约束力，并没有提供应对气候变化问题的真正方案，也无法取代谈判，甚至可能使未来的气候谈判更具争议。
与此同时，全球治理不同问题领域的国际规则缺乏协调，甚至相互矛盾，加剧全球气候治理制度的碎片化。近年来，美欧利用其在气候贸易相关规则方面的优势，出台单边保护主义措施，对多边气候国际规则造成冲击。以欧盟碳边境调节机制（CBAM）为例，虽然欧盟宣称该机制的目的是应对“碳泄漏”，平衡内外企业碳成本，但核心逻辑是“镜像复制欧盟碳市场规则”，要求进口商品承担与欧盟境内产品同等的碳成本，强制各出口国向欧盟碳标准和气候政策看齐。CBAM初始覆盖钢铁、水泥、铝、化肥、电力、氢六大高碳行业，正式实施后将逐步向下游延伸，并扩展核算范围，对全球南方国家的高碳行业及产品出口造成巨大负面影响，推高全球南方国家的经济负担和管理成本，严重损害国家间互信，恶化气候治理前景。欧盟CBAM的实质是设置单边碳贸易壁垒，违背了共同但有区别的责任和各自能力原则以及公平原则，对全球气候治理构建统一的规则体系产生消极影响。加之世界贸易组织与《公约》两大体系缺乏正式协调机制，导致单边碳壁垒措施频发且缺乏约束，进一步折射出全球气候治理体系的碎片化特征。
全球气候治理制度建设的提升路径
全球气候治理制度建设需要国际社会共同努力。中国作为全球气候治理的关键参与者和重要引领者，可以依靠全球南方对全球气候治理制度进行增量和增效建设，协调国际和国内规则，推动全球气候治理制度建设朝着更加公平合理的方向发展。
第一，依靠全球南方力量，通过议程设置、立场协调引领全球气候治理制度建设，以实际行动推动落实《巴黎协定》。全球南方是推动全球气候治理议程设置和全球绿色转型的重要力量。当前，全球气候治理进入从规则制定转向具体实施的新阶段，包括如何支持各国落实国家自主贡献，如何通过能力建设、技术转移、资金支持和经验交流来帮助有意愿的国家实现脱碳目标。这些议题对确保全球气候治理制度的公平合理以及有效性至关重要。一方面，通过“77国集团和中国”“基础四国”“立场相近发展中国家”、金砖国家等多边合作机制加强全球南方国家的沟通和协调，推动上述议题的后续谈判，同时确定下阶段优先议题(如适应资金和损失与损害长期筹资机制)，促进全球南方形成集体意志和共同立场，再通过《公约》缔约方大会等场合将其转化成多边议程与制度成果，提高全球南方在全球气候治理制度建设中的话语权。另一方面，全球南方国家多处于工业化进程关键阶段，其国家自主贡献目标的履约和绿色低碳转型之路充满挑战。为此，可以进一步深化南南合作，依托“一带一路”绿色发展国际联盟等平台，通过系统征集和推广全球南方国家的履约实践和绿色转型案例，打造可推广、可复制的路径，发挥示范效应，增强《巴黎协定》实效。
第二，推动金砖机制和上海合作组织框架下的气候治理合作，拓展和深化区域气候合作网络。在应对气候变化领域，金砖机制已取得显著的制度性成果，凸显了金砖国家在该领域加强互鉴、践行集体领导力的决心。未来，金砖成员需进一步凝聚共识，在多边进程中发挥更大影响力，推动《巴黎协定》全面有效落实。一方面，通过金砖国家环境部长会议进行立场协调，特别是共同维护公平公正、开放包容的全球绿色贸易秩序，反对以气候关切为借口采取不符合国际法的单边、惩罚性和歧视性保护主义措施，协同探索公正转型的有效路径。另一方面，加快推进支持金砖国家发展需求和优先事项的解决方案，敦促发达国家为发展中国家提供充足、有效、可预测、及时且可获取的资金支持，着力打造金砖国家间多层次、宽领域、高效率的合作模式，具体包括加强国家碳定价和碳市场举措等信息沟通，加强气候行动融资问题的对话，深化绿色技术的共享交流、联合研发与推广应用等内容。在上海合作组织框架下，通过共建多边合作平台，促进成员国环境信息共享，深化绿色低碳发展理念的互鉴与实践经验的分享，联合发起应对气候变化跨国合作项目，健全区域内气候应急联动、信息实时通报等协同机制，破解跨区域气候治理协调壁垒。探索建立绿色技术、可持续、低排放发展的合作机制与平台，呼吁更多国际组织、研究机构、私营部门等利益攸关方参与上海合作组织的可持续、低排放发展合作机制建设，凝聚各方优势，使上合组织成为推动全球气候治理议程和实现绿色低碳发展的区域示范。
第三，促进气候融资国际合作，推动新兴多边开发银行提高气候融资能力。面对气候变化融资存在的巨大资金缺口、分配失衡、发达国家承诺兑现不足等问题，中国坚持真正的多边主义，推动各方在《公约》框架下重申既有资金承诺，落实气候融资路线图，与其他全球南方国家共同呼吁世界银行和国际货币基金组织等在应对气候变化方面加强投融资合作，尤其需要关注全球南方国家的转型需求。中国通过气候变化南南合作基金、绿色“一带一路”专项融资等为全球南方气候融资作出巨大贡献。亚洲基础设施投资银行和新开发银行已有的气候融资实践强化了全球气候治理资金供给，设定了气候融资目标。面对资金缺口与可及性不足、标准与数据碎片化等挑战，这两大新兴多边开发银行可通过创新融资工具与风险分担机制，加强协同，统一优惠贷款标准与流程，扩大与气候变化南南合作基金联合融资，进一步提升气候融资能力。同时，加大对全球南方公正转型行动的支持，以赠款或优惠贷款的形式进一步为全球南方提供低成本的资金帮助。全球南方国家还可以不断创新气候融资的合作范式。例如，推动国家间绿色投融资平台的对接，先从双边层次探讨合作机制建设、政策衔接与项目共建，为国家在绿色转型层面的互动对接和相互支持提供渠道，然后逐步扩大参与对接的国家平台数量，提升合作水平。
第四，积极参与国际规则和标准的协调，克服全球气候治理体系碎片化问题。积极参加不同国际组织内气候相关议题的讨论与谈判，推动不同领域国际制度协调，特别是贸易规则与气候治理规则的协调。推动在《公约》或世界贸易组织框架下针对欧盟CBAM等单边碳壁垒措施的讨论和辩论，积极参与协商、对话和政策协调，推动形成多边制度安排。充分利用中欧环境与气候高层对话机制，加强同欧方直接沟通，敦促欧盟调整制度设计，共同推动实现《巴黎协定》目标。与此同时，在完善国内规则和标准建设的基础上，主动参与国际碳排放核算相关标准制定和修订，积极参与碳定价机制和绿色金融标准体系的国际磋商，通过参与国际碳足迹相关标准制定、修订和国际计量比对，加强国内外碳足迹标准的协调衔接，促进相关标准的国际互认。这不仅能够提升中国参与全球气候治理的制度话语权，更有助于建设公平合理、开放包容、协同高效的全球气候治理体系。
【本文是研究阐释党的二十大精神国家社会科学基金重点项目“积极参与全球气候变化治理研究：理论与实践”（项目批准号：23AZD066）的阶段性成果】
