[摘要] “十五五”时期，我国外部发展环境将继续面临深刻复杂的变革，地缘政治矛盾和大国竞争交织，不确定性和难以预料的挑战增多。总体来看，未来五年将是战略机遇与风险挑战并存的阶段。“十五五”规划建议稿中突出强调“稳步推进制度型开放”，为下一阶段的改革开放指明了方向。应当认识到，制度型开放难以仅靠地方试点实现突破，亟须中央层面加强顶层设计，出台统筹改革的整体方案。为此，面向“十五五”，提出四方面建议：要扩大自主开放的领域和范围，营造更加优越的营商环境；推动贸易创新发展，持续优化贸易结构；加大吸引外资力度，拓展双向投资合作空间；强化对沿线国家的产能合作与出口，推动“一带一路”建设高质量发展。
一、“十五五”时期我国外向型经发展面临的外部环境变化
1. 地缘政治矛盾和大国竞争交织，冷战思维和阵营对抗意识抬头
当前，外部环境发生深刻复杂变化，不确定、不可测因素持续增多的态势在未来5—10年内不会发生根本性改变，将对我国外向型经济发展产生一定的负面影响。例如，俄乌冲突对全球能源、粮食、供应链稳定造成冲击，俄乌和平协议的达成仍存在较大的不确定性。从战略机遇期的视角来看，严峻的外部环境也为我国坚持多边主义、拓展国际合作提供了契机。然而，无论局势如何演变，我国都要坚定反对任何国家借冲突之机推行霸权政策。
与此同时，应坚决避免冷战思维的蔓延和阵营对抗的形成，防止不确定因素引发的对抗进一步演变为冷战思维。事实上，当前冷战思维已现端倪，但是阵营对抗格局尚未形成，一方面是由于美欧未能形成统一阵营，另一方面是我国始终坚持不结盟原则，从未与他国组建排他性联合阵营。
2. 美国政府执政理念冲击全球经济，我国外向型经济发展全面承压
美国全面推行贸易保护主义政策，对全球加征对等关税，严重冲击全球多边贸易规则体系，破坏全球贸易发展的稳定性，同时对我国实施更加有针对性的限制打压政策，导致我外向型经济发展全面承压。据分析，指望美国重新回归多边主义并不现实，因而我们要有长期应对的思想准备。我国的总体战略是在矛盾中向前发展，坚守历史正确的方向，做好自己的事情，加快自身发展步伐，保持经济的繁荣稳定。
3. 逆全球化和贸易保护趋势明显，针对中国的贸易投资壁垒加剧
美西方以“国家安全”为由实行贸易限制和保护主义措施，迫使全球产供链进入调整期，其中不乏打着“去风险”名义针对中国贸易和投资的限制措施，导致我国企业参与国际竞争的环境日趋恶劣，为我外向型经济发展增添了难度。国际市场环境这种负面变化需引起我高度重视，要意识到逆全球化和贸易保护主义发展态势存在的历史背景和现实动因。从国际地缘政治演变和大国竞争的态势变化角度分析，初步判断这种发展态势至少在未来5年内难以扭转。因此，我们要做好应对国际局势复杂变化的准备，集中精力干好自己的事情，核心是确保我国经济的繁荣发展。国际竞争的走向主要取决于各自经济实力的变化，加快自身发展是战胜一切困难的唯一出路。
4. 多边贸易体制改革面临新挑战，国际高标准经贸规则功能受限
以规则为基础的多边贸易体制在二战后发挥了巨大的作用，受到大多数国家的支持和认可，但随着国际贸易格局的变化，WTO面临改革的需要，而改革需要各主要贸易国家的共识与配合。鉴于在目前的国际竞争环境下，各国基本上难以达成任何共识和配合，加之美政府现行政策的极大破坏性影响，因而启动改革的难度是不言而喻的。以目前情况看，一是需要更多的国家坚定地站在多边贸易体制一边，努力维护其权威和作用，共同抵制和反对单边主义与任何形式的大国霸凌主义。二是需要主要贸易国家加强沟通，在推动WTO改革方面达成基本共识或部分共识，通过分步走的方式逐步完成多边贸易体制的改革，为世界贸易投资的繁荣发展奠定新的基础。从当前形势判断，多边贸易体制难以发挥其应有的作用。尽管美国推行一系列贸易保护措施后，多边贸易组织仍在研讨如何恢复机制功能，但短期内是难以解决的，目前仅能在部分微观议题方面或次要领域达成协议，难以应对国际格局中的重大挑战。
5. 美货币政策变化扰动资本市场，国际资本流动加剧
美国通过发行美债、操纵美元汇率、利用资本市场获取暴利等手段实行全球收割。目前，美债高额利息支出难以为继，处于信用下降阶段，汇率处于两难抉择，既担心本国经济收缩，又担心通胀高企。因此，美联储操纵货币政策对国际资本市场形成冲击和扰动，其周期性的升息与降息政策，均对国际资本市场构成较大冲击，特别是对一些金融脆弱的国家将形成破坏性影响。此外，美国强大的金融资本在世界主要资本市场“大手笔”操作，对市场稳定性构成巨大威胁。其操作已由过去的长周期缩短至当前约一周一次。这些机构将大量资本投放于欧洲和亚洲市场，对亚洲的金融稳定产生破坏性影响。针对美金融政策，需要我们采取审慎而有效的措施予以妥善应对。
二、稳步推进制度型开放，以开放促改革、促发展，是“十五五”时期改革开放的重要突破口
“十五五”时期为何再次强调扩大制度型开放？事实上，制度型开放并非全新议题，我国此前已多次提出。2021年，习近平主席在出席APEC领导人峰会时便明确表示，中国将积极考虑申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）。该协定代表当今国际高标准的贸易体系，其中诸多规则体现了21世纪经贸发展的高标准体系。但我们清楚意识到，加入CPTPP面临较大难度，目前进展仍存在明显差距。从CPTPP规则体系看，我国在国有企业改革、政府采购、市场竞争公平性、服务业开放等多个方面均面临较大挑战。目前我国已在部分领域开展对标工作，例如通过自由贸易试验区进行制度试验，但整体推进效果和实质影响仍较滞后。究其原因，制度型开放难以仅依靠地方试点实现突破，必须由中央层面出台统筹改革方案，明确改革的重点领域与具体路径，才有利于在全国推广。
当前，继续强调制度型开放具有重要现实意义。从某种角度看，它实质上是为我国深化改革指明了方向。通过推进制度型开放，可以实现以开放促改革、促发展，有利于激活国内的经济增长活力。将其置于改革开放整体布局中审视，稳步推进制度型开放，加快同国际高标准开放规则对标对表，无疑是未来5年改革开放的重要突破口。
（一）要认识到推进制度型开放有利于推动国内经济的高质量发展
“十五五”时期，推动经济高质量发展仍是我国经济建设的主要任务，这一目标的实现，既需要宏观政策的科学引导，更需要筑牢公平法治的市场竞争环境根基。当前，加快建设公开透明、公平法治、国际化的营商环境刻不容缓，其关键在于实现内外资企业政策的统一性，即按照WTO的相关要求，落实完全的国民待遇。这需要完善的法律法规体系作为支撑，以及公开透明、公平法治的保障机制保驾护航。从现阶段来看，主动对标国际高水平开放标准，不仅能倒逼国内的经济体制改革提质增效，更有助于打造公平法治、国际化的营商环境，同时还能稳定外商投资企业的预期。对于国内现行的各类产业政策，特别是各主管部门颁布的行业准入规章制度，需立足国民待遇落实的视角认真研究审视，并借鉴国际通行做法，严格遵循外商投资企业国民待遇原则，对相关政策制度进行优化完善。此外，要进一步推进市场化改革，引入公平竞争机制，规范市场竞争行为，深化垄断性行业改革，通过打造优质的市场生态，促进企业公平竞争，使企业在良性竞争中实现高质量发展。要清楚地认识到，这些改革既呼应了国际竞争的客观需要，更是推动我国经济高质量发展的关键之举。
（二）以开放促改革、促发展，需要稳步推进制度型开放与建设全国统一大市场并举
1. 打造市场化、法治化、国际化的营商环境，是加快建设全国统一大市场的前提和保障
在当前形势下，我国面临的外部环境日益复杂，以美国为代表的西方发达国家频频以各类借口加大对我国的封锁与限制力度，导致我国外向型经济发展环境受到严重冲击，外贸外资领域的发展遭遇阻碍，给国民经济的稳定运行带来了新的挑战。一方面，我们要主动应对外部各类风险挑战，坚持高水平开放不动摇，逐步减轻外部环境带来的压力，全力以赴保证外向型经济实现稳步增长。另一方面，考虑到短期内外部环境难以发生根本性改善，我们应提前布局预置方案，积极探索确保我国经济持续健康发展的可行路径。凭借国内超大规模市场的独特优势，打造国内经济高效畅通的大循环体系，以国内经济的高质量发展抵消外部环境恶化造成的负面影响。充分激发国内经济的内生活力，实现高效优质发展，加快推进全国统一大市场建设就成为眼下极为紧迫的任务。这项工作的实施难点在于如何在全国范围内构建起公平法治、统一规范的营商环境。从宏观发展环境层面分析，首先，要健全公开透明的市场环境，提高政策信息的透明度，化解信息不对称矛盾，保证所有经营者能平等获取充分的市场信息。其次，秉持公平公正原则，平等对待各类市场经营主体，打破差异化政策壁垒，重点清理不同地区可能存在的歧视性政策。再次，梳理法律法规及各类文件，保障国家各项宏观政策在全国范围内得到统一严格的执行。此外，还应加大力度整治各级各部门可能存在的行业垄断行为，切实维护全国统一大市场建设的严肃性。
2. 要深刻认识把握中共中央、国务院印发的《关于加快建设全国统一大市场的意见》的精神实质
该文件明确建设全国统一大市场具有 “高效规范、公平竞争、充分开放”三大核心特质，其中“充分开放”原则主要指国内不同地区、不同市场之间的开放性，坚决杜绝省市和地区之间设置市场壁垒和限制性措施。从经济发展角度看，生产资料、资本、劳动力是支撑经济运转的重要生产要素，其自由流动是市场经济健康发展的前提条件，而公平有序的竞争环境更是推动经济高质量发展的重要保障。因此，建设全国统一大市场的首要任务是实现政策层面的统一协调，彻底破除地方保护主义和各类形态的壁垒。这些壁垒既包括产业政策领域存在的地方保护主义，也涵盖商品物流、销售环节中部分地区设置的排他性或歧视性政策。这些政策的存在不仅增加了企业的运营成本，还会引发严重的不公平竞争；不仅导致各地产业结构趋同，甚至可能诱发新一轮产能过剩，造成社会资源极大浪费。充分开放的竞争环境，能够促进全国范围内资源的有效流动与优化配置，而资源的有效流动正是经济高质量发展的前提和基础。由此可见，打破国内不同地区存在的市场壁垒和发展障碍，是加快推进全国统一大市场建设的主要任务之一。
3. 进一步深化国有企业改革，是对标国际高标准经贸规则、稳步推进制度型开放的重要任务
当前，围绕国有企业规则的博弈，已成为WTO改革和区域贸易协定谈判的核心议题。我国是全球拥有国有企业数量最多的国家。国有企业不仅在我国国民经济发展中发挥着重要作用，在国际竞争中也处于重要的竞争主体地位。因此，我们要深入研判当前WTO改革和区域贸易协定规则的发展动态，积极推进国内相关领域改革，进一步提高国有企业的运营效益，力争在国际竞争中占据主动。同时，积极参与国有企业国际规则的构建，根据实际情况做出灵活应对。
此外，国有企业享受补贴的问题也备受国际社会关注。WTO主要通过《补贴与反补贴措施协定》对补贴进行规范，该协定并非专门针对国有企业，其规制对象主要是政府或任何公共机构提供的转型补贴，包括财政资助、税收和价格支持；对于政府向国有企业提供的补贴，通常参照该协定相关条款处理；对于国有企业自身提供的其他补贴，则需要判断该企业是否等同于“公共机构”。根据已有上诉机构的案例，政府拥有或控制某一机构，并不意味该机构属于公共机构，关键的判断标准在于其是否拥有政府职权并行使政府职能，而在实际操作中，WTO在补贴认定方面尚未出台明确规定。
目前，全球主要国家的国有企业参与国际竞争的程度和方式呈现多样化特征。实际上，WTO现有关于国有企业的规定和纪律内容较为有限，仅在《关税与贸易总协定》第17条中对国营企业和国营贸易企业作出规范，涉及非歧视原则、商业考虑、透明度要求等核心内容，但相关规定较为原则化和笼统化，缺乏具体的实施细则。鉴于此，欧美国家认为，当前的国际贸易规则难以有效化解与国有企业有关的贸易争端，重点在于难以界定受争议的企业行为是否可归类为国家行为，以及如何证明这些企业是由国家控制的。此后，《美墨加协定》和CPTPP均将国有企业规则单独列为一章，并在非歧视待遇、基于商业考虑方面制定了更为详细的规定。例如，在CPTPP的相关章节中，企业的决策需基于商业考虑被列为国有企业的独立义务，而非仅作为判断是否遵守非歧视原则的标准；信息披露要求进一步拓展，分为主动披露和应请求披露。此外，还对国有企业提出了竞争中性等具体要求。
总的来看，CPTPP中关于国有企业的相关条款，已成为当前国际贸易规则重塑与发展的新趋势。我国已正式提出加入CPTPP的申请，因而参照国际高标准规则、进一步深化国有企业改革，已成为我国当前的重要任务。妥善处理好我国国有企业运营机制与国际规则的适配问题，有助于我国更加主动地参与国际竞争，通过积极参与国有企业相关规则的谈判，维护企业合法权益，为国有企业参与国际竞争奠定良好的基础。
我国国有企业改革的核心目标和主要任务与CPTPP国有企业的规则要求大体一致，不存在本质区别。但深入剖析可以发现，在企业运行机制层面，尤其是在市场准入、金融信贷、行业垄断以及企业透明度方面与CPTPP仍存在明显的差距。这些差距的本质在于如何处理好政府和市场的关系。因此，对标国际高标准开放规则体系，不仅有助于推动国内市场化改革，构建公平有序的市场竞争环境，还能为我国国有企业进一步参与国际竞争提供有力支撑，助力我国在CPTPP谈判中争取更大的主动权。
三、“十五五”时期扩大高水平开放的战略重点
（一）扩大自主开放的领域和范围，营造更加优越的营商环境
党的十八大以来，我国积极探索新时期高水平开放的新模式新路径，先后启动了国内自贸试验区的试点工作，探索并总结了高水平开放和制度创新一系列成功和可复制的经验，在此基础上提出了建设海南自贸港的重大决定。在对外经贸关系发展方面，提出了共建“一带一路”的伟大倡议，取得了积极的成效，这些开放举措都属于自主开放的内容。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出的扩大自主开放要求，更聚焦在规章、规制、管理和标准方面主动与国际高标准开放体系对接，具体内容是把服务业开放作为突破口。在当前国际经济格局下，我们要注意到全球服务贸易的发展正在以领先货物贸易的发展速度快速增长，加快服务贸易的开放，不仅可以吸引更多的跨国公司来华投资，为扩大就业和消费提供更好的支撑，同时还可以通过引入服务业投资，促进并提升国内服务业的发展，为我服务业参与国际竞争奠定坚实的基础。近年来，我国通过自主开放，单方面对部分国家实行了免签政策过境便利化措施，证明这些自主开放政策的实施已经取得了超出预期的效果，因而在“十五五”时期，我们还要积极主动地扩大自主开放的领域和范围，打造更加优越的营商环境。要加快推进区域和双边协定的谈判进程，扩大高标准自贸区网络，加快优化国内区域开放布局，打造形态多样的开放高地，继续推动自由贸易试验区提升战略，统筹规划好各类科技贸易产业开放平台。加快这些领域的自主开放，不仅可以打造良好的营商环境，吸引更多的外资来华投资发展，而且可以加快同国际开放标准对接，为我国企业更广泛地参与国际竞争开创新的发展格局。
（二）推动贸易创新发展，持续优化贸易结构
我国高度依赖出口的贸易结构虽具备较强国际竞争力，但单纯依赖扩大出口的发展格局正面临日益增多的制约因素，如何实现进一步发展亟待探讨。推动贸易创新发展是破解这一问题的关键，其核心不仅涵盖货物贸易、服务贸易与数字贸易三大领域的创新，更隐含着逐步调整贸易结构的战略要求。商务部部长王文涛曾提及要保持贸易平衡、扩大进口，且未来将更加注重GNI（国民总收入）而非单纯追求GDP增速。这一思路恰好印证了我国外向型经济发展的战略调整方向。
历史经验为贸易结构调整提供了借鉴：日本在《广场协议》签署后，通过海外投资转移优势产能、推动产品本地化生产，成功改变了过度依赖出口的模式，其成功做法值得我国系统总结借鉴。我国作为制造业大国，可通过三大路径推动贸易创新发展：一是通过发挥国内超大规模的市场优势，积极扩大进口，逐步减缓贸易顺差的压力。二是不断扩大服务贸易增长比例，形成更加合理的贸易结构。三是通过稳步推进海外投资逐步减少直接出口的比例，最终实现进出口贸易的基本平衡。
需要注意的是，国内对海外投资的认识仍存在一定顾虑。部分决策者担忧其引发国内制造业空心化与技术流失，对其态度较为谨慎。然而，国内部分网络平台与金融企业已表现出强烈的“走出去”意愿，认为若不积极拓展海外市场，将面临被边缘化的风险。我国新能源产业在海外成功布局已充分证明了我国企业“出海”投资的潜能和竞争优势。对此，应深入研究如何稳妥推进海外投资，在政策上有选择地支持部分产业“出海”投资的进程，探索更多元化的“走出去”模式。有能力的企业可以采取独资控股的投资方式开展海外投资，但从发展来看，更多采取合资合作形式而非全资独资形式，可能更有利于企业海外投资的健康发展。这是因为合资合作形式有助于在当地建立更稳固的合作关系，在面临贸易摩擦时，合作方也可发挥协调补救作用。尽管这属于操作层面的技术问题，但整体上海外投资是我国必须推进的战略方向。
短期内，我国贸易创新主要依赖市场多元化策略。今年以来，我国对东南亚、拉美、中东及欧洲等地区的出口增长，一定程度上对冲了对美出口下滑的影响。然而，这种高增长模式可能难以持续。例如，越南、印尼等国今年对美出口均实现约20%的增长，实际上承接了我国部分转移的订单。市场多元化虽在短期内缓解了我国的贸易压力，但其效果仍受制于目标地区的经济状况与需求稳定性，若未来新兴市场经济增长乏力、就业不振，进口需求将难以持续。综上，贸易创新内涵丰富、涵盖层面广泛，相关实施路径仍需在实践中不断完善。
（三）加大吸引外资力度，拓展双向投资合作空间
《建议》提出“拓展双向投资合作空间”，这一表述与以往有所不同。过去的提法主要侧重于“稳外贸、稳外资”，或强调“积极打造良好营商环境”，鼓励外商扩大对华投资，而“拓展双向投资合作空间”则意味着包含了我国企业“出海”投资的内容。
对于“双向”的内涵，我们认为包含两个层面。一方面，继续吸引外资进入。未来，外资引进的重点将更倾向于我国的服务业市场。服务领域利润空间相对较高，若能成功引导外资进入，将有助于实现我国外资结构的整体平衡。另一方面，拓宽我国对外投资的合作渠道。这与海外投资的逻辑性基本一致。通过双向流动实现资源的优化配置，不断深化国际协作。
（四）强化对沿线国家的产能合作与出口，推动“一带一路”建设高质量发展
《建议》对高质量共建“一带一路”内容阐述得较为清晰明确，核心是统筹推进重大标志性工程和“小而美”民生项目建设，以及强化法律、金融、物流等海外综合服务业务发展。我国同“一带一路”沿线国家特别是周边国家的经贸合作仍具备广阔的发展空间，尤其是在优化产业链、供应链国际合作布局方面。未来，我国在绿色电能与电力生产领域需突破仅满足国内需求的局限，积极拓展对“一带一路”国家特别是周边国家的服务网络与输出。一旦实现这一突破，整体市场空间将得到显著拓展。同时，我国的新能源汽车和家电类的出口产能，也要逐步加快向有需求的国家转移，实现就地生产、就地销售，以全面缓解我目前面临的出口困难。
霍建国，商务部研究院原院长。
来源：《开放导报》2025年第6期
