摘要：基于从根本上消除来自北部的威胁、保障自身安全的考量，西汉王朝在与匈奴游牧政权的博弈与互动过程中逐渐意识到经营西北边疆特别是西域地区的重要性，从而形成稳固北疆以防御匈奴、联络东北边疆的东胡以牵制匈奴、经营西北边疆以隔断匈奴外援的王朝国家边疆整体安全理念。在“大一统”思想和整体安全理念的指导下，西汉王朝以西域的经营和治理为中心，通过践行“文治武功”并举的边疆经营与安全保障政策，构建以西域都护府为核心的边疆治理与安全保障制度体系等实践活动，不仅形塑了统一多民族国家西北疆域的基本形态，而且为此后历代大一统王朝有效治理西北边疆、保障国家安全的政策、措施和路径选择树立了典范。
作者王欣，陕西师范大学中国西部边疆研究院教授、博士生导师；张艾云，陕西师范大学中国西部边疆研究院博士研究生，新疆生产建设兵团党校屯垦研究所副教授。地址：西安市雁塔区长安安南路199号，邮编710062。
2024年12月9日，中共中央政治局就我国历史上的边疆治理进行第十八次集体学习。习近平总书记在主持学习时强调，“推进边疆治理，需要强化理论支撑。要加强边疆史和边疆治理相关的多学科研究，加快建构中国自主的边疆学知识体系”。在中国统一多民族国家发展的历史过程中，边疆治理总是与古代各王朝兴衰乃至国家安全密切相关，边疆治理不仅深刻影响着统一多民族国家的历史演进以及中华民族共同体的发展进程，而且直接形塑了王朝国家疆域的基本形态。正是在历代边疆经营与治理的实践活动中，古代中国逐渐形成并最终完善了以“大一统”思想为核心的王朝国家整体安全理念，以及与之相应的“文治武功”的政策措施、“军政合一”的治理制度体系与“因俗而治”的治理方式和实践路径，从而为后世如何通过边疆治理保障国家安全留下了一笔丰厚的历史遗产，值得我们加以全面总结、客观认识与科学借鉴。这一点在“大一统”状态下的汉唐王朝及其对西北边疆的经营与治理中呈现得尤为充分和典型，而西汉王朝的边疆治理实践活动既是起点，也具有奠基性价值和意义。目前学术界对包括西汉在内的历代边疆治理问题虽有较为全面、深入的研究并取得丰硕的成果，但在将之与中国古代王朝国家安全问题紧密联系起来，并加以理论化和系统化等方面的研究仍然比较薄弱。本文以王朝国家安全视域下西汉对西北边疆的经营与治理为中心，对边疆治理与王朝国家安全之间的交互影响关系及其价值和意义试加阐发，借此为构建和完善新时代中国边疆学理论体系和知识体系提供历史镜鉴。
一、西汉王朝国家边疆整体安全理念的形成
边疆与国家整体安全理念是在一定的时间和空间场域条件下逐渐形成与完善的。其中时间概念主要包括共时性和历时性两个方面的内容，前者指的是某一时段边疆与国家安全的状态，后者指的则是其长时段的发展变化与演进规律。空间既是边疆与国家存在的地理环境，也是其感知安全状态的社会场域，主要包括自然空间与人文空间两个方面的内容，前者指边疆的地理生态和资源禀赋，后者主要指的是特定空间内族群分布格局及其生产力样态与发展水平。汉代疆域形态演化与王朝或国家安全理念也就是上述特定时空条件下的产物。
在独特而多样的自然地理环境、生态资源禀赋与族群分布格局、生产力发展水平等条件的综合影响和共同作用下，古代东亚大陆大致以200—400毫米降水线所形成的农牧交错地带为界，长期处于农耕与游牧两大文明体系的互动、互补的状态和两大族群之间的交往交流交融过程当中；主导古代东亚大陆的中华古代文明因之也就不可避免地包含游牧与农耕两大族群的文化因子。这种对立统一的状态和相互博弈的过程不仅贯穿中国古代历史与中华民族共同体形成与发展的始终，更直接形塑了历代大一统王朝国家北部疆域的基本形态。古代各游牧政权与农耕王朝兴盛与衰亡的历史便围绕着农牧交错带展开，在农耕王朝对这一区域的治理过程中，其疆域形态与国家整体安全的理念因之逐渐形成。
农耕王朝对北部边疆整体安全理念的形成经过了与游牧族群相互博弈的实践过程。大致在秦朝统一六国亦即主要农耕区域的过程中，匈奴也开始发动对中国北方游牧区域的征服与统一战争，并对秦朝的安全构成严重威胁。秦朝统一后虽然改变了战国时期北方诸侯国对游牧民族的消极防御政策，多次发动对匈奴的战争甚至深入漠北腹地，但不仅无法彻底征服或占领地域辽阔、自然环境相对严酷的游牧区域，反而经常造成损兵折将、劳民伤财，最后不得不谋求将各诸侯国所建长城连为一体，派军驻守，建立长城军事防线，甚至一度将长城防线推进到阴山一带，以此抵御匈奴的南下，确保北疆安全。为了进一步巩固北部边防，秦朝还在长城沿线设置郡县，移民实边；修建“直道”，加强边防后勤补给和信息交流能力。由此可见，在军事手段未能达到目的之后，秦朝的边疆安全理念被迫转向为整体防御。然而，整体防御理念下的上述举措特别是修筑长城所带来的沉重财政负担，以及大量征发民众和士卒戍边所导致的民不聊生，使秦朝陷入内部安全困境，并最终在严苛律法等内外多重因素的共同作用下导致陈胜、吴广在大泽乡揭竿而起，直接引发秦末各地的大起义。维护和保障北部边疆安全的一系列政策和举措，反而成为导致中国历史上首个大一统王朝崩溃的一项重要因素。
与秦朝一样，汉代建立之初对北部疆域的经营与治理首先也是出于确保农耕王朝国家自身安全的考量；与秦朝二世而亡不同的是，汉朝有足够的时间在此过程中逐渐形成相对完整的安全理念。随着秦朝的灭亡，其针对匈奴所建立的长城防御体系全面崩溃。西汉王朝建立伊始，便面临着匈奴频繁扰边乃至长驱直入的严重安全威胁，随即发起军事反击。在平城（今山西大同）白登山之战（前200）失利后，汉朝不得不对匈奴采取和亲、通市、贿赐等策略，求得暂时的和平，借以休养生息、恢复国力。然而匈奴对汉朝北疆的袭扰和劫掠并未因之而停歇。西汉孝文帝十四年（前166）匈奴大军甚至一度深入彭阳，直接威胁京师长安。经过文景之治，汉武帝在位时国力逐渐强盛，先后对匈奴发起包括河南之役、河西之役、漠南之役和漠北之役等在内的十余次的战争和征伐，虽然屡次重挫匈奴，甚至一度形成“幕南无王庭”的局面。但是汉朝大军退出漠北后，似乎一切又恢复如旧，匈奴依然扰边不断。故单纯依靠武力征讨显然不能从根本上解决北部边疆的安全问题，反而使得汉军多次在交战中损兵折将，造成人力物力损失耗费严重，国力难以为继，最终也迫使汉武帝不得不反思政策、调整策略，改变对匈奴单一的军事征伐策略。
桑弘羊在当时就指出：“胡西役大宛、康居之属，南与群羌通。”这就意味着即使在与汉朝的军事对抗中处于下风或劣势，匈奴仍然可以联络青藏高原上的诸羌牵制汉军，并靠来自西部源源不断的各种资源维持自身在辽阔草原上的生存；每当汉朝征讨大军退出草原，匈奴便卷土重来，继续威胁汉朝的北部疆域。这也是汉朝虽然在与匈奴的战争中多次取胜，但仍然无法解除北部疆域安全问题的根本原因。故而汉武帝“斥夺广饶之地，建张掖以西，隔绝羌、胡，瓜分其援。是以西域之国，皆内拒匈奴，断其右臂，曳剑而走”。正是在与匈奴的军事对抗中，汉朝逐渐意识到了这一点，于是便将经营重点转向西北边疆，并有针对性地采取“西置酒泉郡以鬲绝胡与羌通之路”“西通月氏、大夏，又以公主妻乌孙王，以分匈奴西方之援国。又北益广田至胘雷为塞”的策略。
至少从派遣张骞西使联络大月氏共御匈奴开始，汉朝已经意识到通过经营西北边疆而保证北部疆域安全的重要性，进而逐渐形成稳固北边、联络东胡、经营西北的王朝国家整体安全理念。《汉书·西域传》曾对此总结称：“孝武之世，图制匈奴，患其兼从西国，结党南羌，乃表河西，列四郡，开玉门，通四域，以断匈奴右臂，隔绝南羌、月氏。单于失援，由是远遁，而幕南无王庭。”这一整体安全理念的内涵和策略亦为后世历代大一统王朝所承袭，直到清代左宗棠仍强调，“是故重新疆者所以保蒙古，保蒙古者所以卫京师。西北臂指相连，形势完整，自无隙可乘。若新疆不固，则蒙部不安，匪特陕、甘、山西各边时虞侵轶，防不胜防，即直北关山，亦将无晏眠之日”。这一整体安全理念的背后除了有达成和维系王朝国家安全的考量，更是传统的“大一统”思想在边疆治理实践领域的具体体现，充分显示出中华文明的统一性和连续性。
“大一统”思想源自三代，在西周以后得到发展，并在秦汉时期进一步确立、完善和提高；其核心便是以“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”为依据的“天下观”，以大一统王朝为正统的政治观，以“华夷一体”和“华夷一统”为目标的民族观等，并对历代王朝国家的安全理念以及与之相关的治边政策和实践产生深远影响。就天下观而言，大一统王朝认知和能力所及范围自然应当纳入其统治的范围，也就是王朝国家疆域安全的边界；保障疆域完整和安全是大一统王朝确立的首要任务。就政治观而言，虽然有“君权神授”等学说作支撑，但是也只有在实现统一“天下”目标的情况下，大一统王朝才能确立实际的正统性；只有统一天下才能从根本上消除其疆域范围内的政治安全隐患，达到理想中的国家安全状态，并以此保证大一统王朝的正统性不受挑战和威胁。就民族观而言，统一天下不仅是疆域上的空间统一，更是大一统王朝通过“华夷一体”实现其统治疆域内“华夷一统”的过程，两者实际上是一体两面；只有实现“华夷一统”也才能促进和巩固“华夷一体”，从根本上避免因“华夷分裂”所产生的王朝国家安全问题。在“内华夏、外夷狄”的民族分布格局和“五方四服”的政治理想下，为了更好地维护边疆安全，大一统王朝在实践中还逐渐形成了以“守中治边”和“守在四夷”为核心的治边思想。也正因如此，历代王朝国家的边疆治理与国家安全问题，往往与当时民族政策的制定和民族事务管理的成效紧密关联，甚至常常相互交织和重叠，进而呈现出边疆区域整合、民族共同体建设和国家安全维护的三位一体的王朝国家治理形态。基于维护国家整体安全理念而开展的边疆经营与治理活动，不仅形塑了古代疆域的基本形态，同时也促进了中华民族共同体的凝聚与发展，而中华民族共同体建设则为王朝国家的长治久安提供了保证。由此可见，“大一统”思想的天下观、政治观、民族观在边疆治理和王朝国家安全等领域的内在一致性，更是统一的多民族国家形成与发展的逻辑必然。
需要强调的是，“大一统”不仅仅是中国古代农耕王朝的理想和目标，同样也是游牧政权的政治追求；游牧区域的统一和农耕区域的统一一样，都是“天下大一统”的前奏和前提。如西汉孝文帝五年（前175），冒顿单于在致汉朝的书信中不仅自称“天所立匈奴大单于”，而且强调“诸引弓之民，并为一家”，表明其已通过东征东胡、西击月氏而实现了对漠北游牧区域乃至西域的统一。汉朝对此也一度表示认可，如孝文帝六年致匈奴单于的书信中云：“先帝制：长城以北，引弓之国，受命单于；长城以内，冠带之室，朕亦制之。使万民耕织射猎衣食，父子无离，臣主相安，俱无暴逆。”然而，对于生产与生活方式截然不同的农耕与游牧两大文明体系特别是统治集团的利益与“大一统”理想和目标而言，汉朝与匈奴之间的政治统合难度很大，各类矛盾和冲突在所难免，彼此之间的安全问题始终不同程度地存在，这就意味着“天下大一统”的过程将是曲折、复杂的。尽管如此，对于汉朝而言，一统“天下”既是“大一统”的理想使然，更是确保王朝国家自身安全的现实需要。为此，在边疆整体安全理念的指导下，聚焦王朝国家安全，制定切实可行的边疆治理政策、建立行之有效的制度保障体系、采取符合实际的边疆治理方式和措施，便构成汉朝经营与治理边疆、保证王朝国家安全实践活动的主要内容。
二、“文治武功”并举的边疆经营治理与安全保障政策
早在先秦时期，在中国传统文化中便出现了“国之大事，在祀与戎”的思想。其中“祀”（文治）在“戎”（武功）前，显示出其文治优先于武功的治理价值取向。兵“所以威不轨而昭文德也”，则强调军事（兵）在武功（威不轨）和文治（昭文德）方面的双重性功能，及其文治的最终目标指向。在这一思想的指导下，文治与武功并举，一直是历代大一统王朝治理西北边疆、维护王朝安全与“天下秩序”的主要政策与措施。“武功”通常包括军事战争行为和军事防御举措特别是其成效，虽然偏重武力征服借以掌控安全局势，但最终目标却是“事征四夷，广威德”，并通过军事防御体系的建立巩固边疆安全；“文治”则泛指除军事以外的手段和措施，明确强调“以文化人”“经纬天地”直至“化成天下”的治理理想和实践路径。两者的手段和路径虽然不同，但最终指向却都是为了实现长治久安、达成王朝国家安全，可谓是殊途同归。就中国古代边疆治理与王朝国家安全维护而言，武功大多为治标之举，通常成效立现；文治则属治本之策，需要绵绵用力，久久为功，并保持足够的战略定力。历代治边政策的内容尽管十分丰富和复杂，但以“武功”为先导掌控边疆安全局势、消解安全隐患，以“文治”为根本教化诸族、实现华夷一体，最终达成长治久安，则是历代王朝边疆治理政策中一以贯之的核心内容。
一般认为，包括战争在内的各类军事行为都是政治的继续，也是人类社会谋求各自利益最大化、保障自身安全的最直接、最有效的暴力手段；尤其在利益和矛盾不可调和的情况下，不管其成本多高、代价多大，统治阶级也往往在所不惜。生产与生活方式过于单一及其对自然资源和生态环境的严重依赖，导致游牧文明体系十分脆弱，以劫掠的方式从周边获取生产与生活资料便成为常态。每遇天灾人祸，北方游牧人群大规模南下袭掠农耕区域则更为频繁。出于自身利益和安全考虑，农耕王朝势必对此做出武力反击，双方之间的战争于是不可避免。为了进一步解除北疆威胁，掌控边疆安全局势的主导权，军事征伐便成为历代大一统王朝经营边疆政策的先导，而军事防御体系的建立则成为其治理和维护边疆社会稳定、巩固王朝国家安全政策的主要内容。
秦末战乱以及长达五年之久的楚汉战争（前206—前202），导致汉初农耕区域民生凋敝、国力疲弱，但为了应对匈奴迫在眉睫的南下威胁，汉高祖刘邦还是在公元前200年发动了对匈奴的反击战，只是在平城之战失利后，才被迫采取“和亲”政策，谋取暂时的“和平”。然而此后匈奴仍然频繁南下袭掠，并始终是汉朝北疆乃至王朝安全最大的威胁。经过文帝、景帝两代的休养生息，汉朝的国力得到了恢复和增强。汉武帝继位后开始积极反击，在元光二年（前133）到征和四年（前89）长达45年的时间内，先后对匈奴发动了十余次大规模的军事行动，然而却有得有失。太初二年（前103）至征和三年（前90）间汉朝对匈奴的作战大多以失败告终，甚至造成全军覆没、主将（如李陵、李广利）投降。事实表明，汉武帝发动的系列战争不仅无法彻底消除匈奴的威胁，反而造成劳民伤财、损兵折将，导致内部产生统治危机。这就迫使汉武帝息兵罢役、偃武修文，改变单一的军事征伐政策，转而采取更为多元的边疆治理政策。
正是在对匈奴征战的过程中，汉朝的整体安全理念逐渐形成。以张骞通西域为标志，汉朝在稳定北部疆域安全局势的基础上，开始将边疆经略的重点转向西北。通过河西战役，特别是元狩二年（前121）骠骑将军霍去病大军“击破匈奴右地，降浑邪、休屠王，遂空其地，始筑令居以西，初置酒泉郡，后稍发徙民充实之，分置武威、张掖、敦煌，列四郡，据两关焉”，不仅隔绝了蒙古高原的匈奴与青藏高原的羌人之间的联系，而且打通了经营西域的通道。此后，汉朝与匈奴之争的焦点从北疆转到了西域。太初元年（前104）初次征伐大宛惨败后，贰师将军李广利又在太初三年（前102）率大军降伏大宛，从而使得“西域震惧，多遣使来贡献，汉使西域者益得职”，为汉朝在相对安全的环境下治理西域创造了有利条件。为了巩固战争成果，汉朝随即在敦煌通往西域的交通线上建立军事亭障和烽燧线，并在轮台和渠犂派遣士卒屯戍，“置使者校尉领护，以给使外国者”。上述这些军事行动与措施，不仅改变了以往西域诸国因不堪“负水儋粮，送迎汉使”之苦，以致“当道小国，各坚城守，不肯给食”“禁其食物，以苦汉使”，或“自以绝远，汉兵不能至”，“又数为匈奴耳目，令其兵遮汉使”甚至“攻杀汉使，取其财物”的局面，而且实现了驻防西域各地吏卒的物资自给，有效保证了丝路交通畅通和往返使节的供给与安全，从而确立了汉朝对西域政局的决定性影响地位，有效掌控了西北边疆的安全局势，为进一步深化对当地的治理提供了相对可靠的安全环境。
虽然上述军事行动使得汉朝“军旅连出，师行三十二年，海内虚耗”，加之征和三年（前90）李广利征伐匈奴失败并全军覆没，汉廷内部又发生“巫蛊之祸”，汉武帝被迫下诏深陈远征之悔，暂时中止军事行动。但是没有上述对匈奴的战争以及相应的军事防御体系建设，汉朝的边疆稳定和国家安全也就无从谈起。史称“自乌孙以西至安息，近匈奴。匈奴尝困月氏，故匈奴使持单于一信到国，国传送食，不敢留苦。及至汉使，非出币物不得食，不市畜不得骑，所以然者，以远汉，而汉多财物，故必市乃得所欲。及呼韩邪单于朝汉，后咸尊汉矣”。也就是说，只有在与匈奴的博弈中占得优势，汉朝“威德”地位才能得到确定，自身安全才能得到保证。由此亦可知，何以战争在汉初边疆经营与治理以及国家安全政策中居于先导地位的原因了。
然而战争也不能解决所有的问题。“武功”虽然能够取得立竿见影之效，但毕竟成本太高，且即使取胜并不意味着能带来持久的和平与安全。就边疆经营与治理政策而言，若要求得长治久安，还需文治与武功并举。其中武功是先导和保障，文治是基础和根本且其内容和形式更为灵活多样，西汉对西域文治政策的内容和形式至少包括通使、厚赂、纳质、和亲、册封和屯田等。两者在实践中缺一不可。事实上，汉朝在经营与治理西北边疆的过程中也正是这样做的。如汉武帝攘匈奴，“初置四郡，以通西域，鬲绝南羌、匈奴。其民或以关东下贫，或以报怨过当，或以悖逆亡道，家属徙焉。习俗颇殊，地广民稀，水草宜畜牧，故凉州之畜为天下饶。保边塞，二千石治之，咸以兵马为务；酒礼之会，上下通焉，吏民相亲。是以其俗风雨时节，谷籴常贱，少盗贼，有和气之应，贤于内郡。此政宽厚，吏不苛刻之所致也”。由此可见，文治与武功并举不仅为边疆地区创造了良好的社会秩序，更为保障边疆持续的稳定与安全提供了可靠的社会环境。
对于地域广袤、路途遥远且社会环境更为多样、安全形势更为复杂的西域地区经营治理而言，汉朝更是文治与武功并行。如汉武帝遣张骞出使西域，在联络月氏等共击匈奴的同时，还宣扬汉朝之威德，遂有“凿空”西域之功。张骞首次西使历经艰难归来虽“不能得月氏要领”，但带回了当时西域形势的详细信息，为汉朝经营西域政策的制定提供了依据。史称：“天子既闻大宛及大夏、安息之属皆大国，多奇物，土著，颇与中国同俗，而兵弱，贵汉财物；其北则大月氏、康居之属，兵强，可以赂遗设利朝也。诚得而以义属之，则广地万里，重九译，致殊俗，威德遍于四海。”正是在这一理念的指导下，汉武帝遣张骞第二次出使西域时，令其“将三百人，马各二匹，牛、羊以万数，赍金币帛直数千巨万，多持节副使，道可便遣之旁国”。此次张骞出使归来，还一同带来了大宛、康居、月氏、大夏、乌孙等国的使节，“因令窥汉，知其广大”。由此可见，汉朝最初经营西域，采取的是以“广威德”“致殊俗”“示广大”等为主要内容的文治政策，以此谋求能获得相对稳定和安全的周边环境。
即使汉武帝欲求大宛汗血善马，采取的也是先礼后兵的政策。史称其“遣使者持千金及金马，以请宛善马”，但大宛王却认为“汉绝远，大兵不能至，爱其宝马不肯与”，并借口“汉使妄言”而“攻杀汉使，取其财物”，导致汉朝被迫派遣贰师将军李广利率大军两伐大宛，最终“宛人斩其王毋寡首，献马三千匹，汉军乃还”。此后汉朝“又发使十余辈，抵宛西诸国求奇物，因风谕以伐宛之威。宛王蝉封与汉约，岁献天马二匹”。文治与武功并举的政策，不仅使汉朝在经营西域的过程中占据了道义上的高地，而且也为后续军事行动的展开及治理活动的顺利进行做了铺垫，从而产生了良好的治理效果。如史家所云：“盛德在我，无取于彼。故自建武以来，西域思汉威德，咸乐内属。”或许正因如此，相对北部疆域而言，汉朝对西北边疆的经营更为成功，安全成效也更为显著。
三、“军政合一”的治理制度与安全保障体系
文治武功并举的政策及其一系列实践活动，使汉朝基本掌控了包括西域在内的西北边疆的安全局势，从而为进一步的深化治理创造了良好的环境和条件。为了巩固经营成果，达成长治久安的目标，汉朝在治理西北边疆的过程中以屯田为起点，由点连线、由线及面，逐渐形成了一套符合当地实际情况而又行之有效的治理与安全保障体系。其集大成者便是“军政合一”的西域都护制度。
都护制度的建立是汉朝深化西北治理、维护边疆稳定、保障王朝国家安全的产物。如前所述，汉武帝遣李广利两伐大宛除为了获得所谓的“善马”外，主要还是因为其截杀汉使并劫掠财物。当时西域诸国之所以遮阻甚至劫杀汉朝使节，除了背后有匈奴的支持或影响因素外，还在于接待大量汉使所带来的人力和经济负担。对于一些人口数量以百、千计的小国而言，更是难以承受，故其常以汉朝“道远”“大军不能至”而“轻汉”，甚至无所顾忌地对汉使肆意劫掠和遮杀，从而对汉朝平稳经营和有效掌控西北边疆安全局势构成严重威胁。汉朝对匈奴和大宛的军事征伐虽然能暂时解除外部的威胁，震慑西域诸国，但仍然不能从根本上消除上述安全隐患，故对西域地区的常态化直接治理就显得尤为必要。
汉代西域治理体系的形成始于以建立屯田点对丝绸之路使者保障供给与人身安全的考量，完善于以都护制度为核心的军政合一治理与保障体制的确立，并在与匈奴博弈和角逐的背景下经历了一个由点及线、由线及面，最终体系化和制度化的发展过程。借助太初三年（前102）李广利伐大宛之势，汉武帝“置校尉，屯田渠犂”，在西域设置首个屯田点。或以为，元封六年（前105）西汉与乌孙和亲后，曾在其境内（今伊犁河谷）屯田，借以保护汉公主、防御匈奴。征和三年（前90）李广利北伐匈奴失败，搜粟都尉桑弘羊等曾向汉武帝建言扩大屯田范围，将西域与河西连为一体，从而强化对西域的掌控。具体方案为：“可遣屯田卒诣故轮台以东，置校尉三人分护，各举图地形，通利沟渠，务使以时益种五谷。张掖、酒泉遣骑假司马为斥候，属校尉，事有便宜，因骑置以闻。田一岁，有积谷，募民壮健有累重敢徙者诣田所，就畜积为本业，益垦溉田，稍筑列亭，连城而西，以威西国，辅乌孙，为便。”《汉书》卷96下《西域传》。汉武帝因连年征战劳民伤财且遭遇新败，故暂未采纳上述建议，但西汉此后对西域的治理措施却基本是按照桑弘羊等人的建议进行的。汉昭帝在位时（前87—前74）“乃用桑弘羊前议，以杅弥太子赖丹为校尉，将军田轮台，轮台与渠犂地皆相连也”。史称：“自敦煌西至盐泽，往往起亭，而轮台、渠犂皆有田卒数百人，置使者校尉领护，以给使外国者。”颜师古注云：“亭谓停留行旅宿食之馆。”据此可知，汉朝在丝路要道上建立亭，起初就是为了给往来使者提供休憩的场所；派遣士卒在轮台和渠犂等适宜之地屯田，也是为了保障使者的供给，使之不至于增添沿途诸国的负担，同时也就具有了驻防和戍守以及自给自足的功能。至于设使者校尉（秩六百石）一职负责领护，仅从职务名称上来看，其主要职责就是通过率士卒屯田为汉朝的往来使者提供安全保护与供给保障。汉代校尉本为武官，负责领兵和治安；使者校尉虽然也领兵，但主要任务却是屯田并以此保障和护卫汉朝使节，负责屯田事务，故其在设立之初便具有军政合一的性质。亭和屯田地，为汉朝治理西域提供了最初的支撑点。在保障使者供给与安全的名义下，汉朝通过亭的建立以及使者校尉的屯田活动，从点上开启了对西域地区亦即西北边疆的直接治理。
汉昭帝元凤四年（前77），鄯善王尉屠耆出于安全考虑，请求汉朝派军在其境内的伊循城“屯田积谷”，“于是汉遣司马一人、吏士四十人，田伊循以填（镇）抚之。其后更置都尉。伊循官置始此矣”。伊循介于轮台、渠犂与敦煌之间，伊循屯田点的建立将两者连接起来，实现了桑弘羊“稍筑列亭，连城而西”的战略方案，三者连为一体，相互呼应，汉朝对西域的治理由此开始连点成线。如果说汉朝在轮台、渠犂屯田的目的还是为了保障屯田吏卒和往来使者的供给与安全，那么伊循屯田、置官则具有从沿线维护西域社会稳定、保障丝路安全的意义，这就意味着汉朝对西域治理的深化。
汉宣帝地节二年（前68），汉朝派遣侍郎郑吉、校尉司马熹带领一批“免刑罪人”进驻渠犂屯田，积蓄人力和物力，准备征伐被匈奴控制并“教匈奴遮汉道通乌孙者”而多次阻断丝路北道交通的车师王国。当年秋，郑吉和司马熹征发万余西域诸国兵以及自领的1500名屯田士卒共击车师，攻破车师交河城。郑吉因功迁卫司马，“使护鄯善以西南道”。这标志着汉朝在西域的屯戍政策已由相对保守的自我供给保障和安全防护，转向主动出击和积极进取；其所打击的对象实际上是车师背后的匈奴，目的是服务于汉朝“断匈奴右臂”的整体安全战略，削弱匈奴在西域的势力和影响。史称：“至宣帝时，遣卫司马使护鄯善以西数国。及破姑师，未尽殄，分以为车师前后王及山北六国。时汉独护南道，未能尽并北道也”。这表明此时汉朝对西域的治理与安全保障的范围已经从线扩展到面，亦即领护鄯善以西乃至整个丝路南道区域的绿洲城郭诸国。
西域本为匈奴西部日逐王的统辖区域。对于天山以南的绿洲城郭诸国，日逐王设僮仆都尉一职管辖，“使领西域，常居焉耆、危须、尉黎间，赋税诸国，取富给焉”。车师由于地近匈奴，匈奴多次在此派军驻防，故成为匈奴统摄城郭诸国的重要支点。西汉在渠犂一带屯田借以压缩僮仆都尉活动空间的同时，不可避免地与匈奴展开争夺车师控制权的战争，双方互有胜负，对车师的控制权数次易手。在前述郑吉大军征服车师后，汉宣帝下诏，令其“田渠犂及车师，益积谷以安西国，侵匈奴”，“于是吉始使吏卒三百人别田车师”。但是此后在匈奴大军的多次打击和围困下，汉朝在车师屯田难以继续维持。元康二年（前64）被匈奴围困在车师城的郑吉，在常惠所率汉军的协助下才摆脱困境，被迫率吏卒退回渠犂并继续屯田，积蓄力量。
神爵二年（前60），匈奴单于继立之争引发内乱，日逐王先贤掸向郑吉表示归降汉朝；“吉既破车师，降日逐，威震西域，遂并护车师以西北道，故号都护”。包括丝绸之路南北两道在内广大地区，遂纳入汉朝的有效控制和治理范围，史称“汉之号令班西域矣，始自张骞而成于郑吉”。汉朝经过近百年的经营和治理，终于完成了对西域主要农耕区域的掌控，迫使匈奴罢西域僮仆都尉、失去了来自西域的援助，实现了“断匈奴右臂”、构建整体安全体系的战略目标。
以神爵三年（前59）郑吉获封安远侯后“中西域而立莫府”，亦即西域都护府的建立为标志，汉朝以屯田为核心的军政合一治理与安全保障措施进一步实现了体系化和制度化。
首先是西域都护府为核心的职官制度与管理体系的建立与完善，确保了汉朝在当地的有效施政，维护了西域的政治安全。除了西域都护府自身的职官设置日臻完善外，汉朝在天山南北所设置的各级官吏和士卒也均被统一纳入其管理体系之中，西域都护则成为总领和协调西域地区军政事务的最高官员，汉朝在西域的职官和管理体系随之实现了体系化和制度化，治理效能和安全保障能力因之达到了一个全新的高度。据《汉书·百官公卿表》记载，西域都护府的最高官员西域都护（秩二千石，相当于内地的郡太守）为“加官”，属于西汉在西域地区特设的职官；都护的佐官为副校尉（秩比二千石），协助都护处理相关事务；都护府内的都护属员包括丞1人，司马、候、千人各2人，基本都是负责各类军事和屯田事务的武官，人员总数不过7名。可见，都护府本身职官体系的规模不大且偏重军事，故可能是在当地原屯田校尉的基础上演变而来。或许正因为如此，各地屯田校尉虽然均属都护管辖，但前者和伊循都尉以及此后因车师屯田而设置的戊己校尉一样，均具有管理各自区域事务的相对独立性。如戊己校尉的属官就有丞、司马各1人，候5人，属员总数甚至和西域都护府相当。据研究，戊己校尉的属官还有“史”；果如是，则其属员人数甚至超过了西域都护。这样，西汉便在西域建立了以西域都护府为统领、包括各地屯田校尉以及戊己校尉、伊循都尉在内的治理制度和安全保障体系；西域城郭诸国原有的统治机构则被纳入了汉朝“因俗而治”的羁縻管理体系，“自译长、城长、君、监、吏、大禄、百工、千长、都尉、且渠、当户、将、相至侯、王，皆佩汉印绶”，亦均由西域都护府统领管辖，故西域都护府无论在名义上还是实际上均具有军政合一的性质。
西域都护府的军政合一性质还体现在其各项具体的职能上。除了统领西域各地屯田事务，保障往来使节供给和安全外，西域都护府的长官都护、佐官副校尉及其各级属吏的主要职责就是传达汉廷的政令，代表汉朝管理西域诸国，保证西北边疆稳定与安全，亦即史书所云的“镇抚诸国，诛伐怀集之”。这种镇与抚、伐与怀，军政合一制度与职能措施的有机结合，既是汉朝文治与武功并举边疆治理政策的制度体现，更与西域地域广袤且各地差异很大、族群众多且内外环境复杂的情况相适应，两者起点和目标则均是为了维护边疆稳定、保证王朝国家安全。正是有以西域都护府为核心的军政合一职官制度和管理体系作保证，“汉之号令班西域矣”，西域的政治安全与社会秩序才得以有效维护。
其次是以乌垒为中心的交通网络、防御和保障体系的建立与完善，为西汉在当地的有效统治提供了较为便利的交通通信与安全保障，维护了西域的军事安全和交通安全。作为西域都护府治所的乌垒城（今新疆轮台境内）“于西域为中”且“土地肥饶”，和临近的渠犂一样成为汉朝在西域最早的屯田戍守之所。这里不仅是掌控天山南北安全局势的地理中心，更是汉朝南控绿洲城郭诸国、北御匈奴以及督查乌孙与康居等国的政治中心、军事中心和经济中心。西域都护府建立后，汉朝一方面通过完善河西经伊循到乌垒的烽燧线和驿传系统，进一步强化了对乌垒的支撑，保障了汉朝政令的及时传达和往来人员的安全；另一方面则在丝路南北道的基础上，建构了一个以乌垒为中心、通达西域各国和各地的官方交通网络，既有效保证了都护府政令在西域各地的畅通及其对西域诸国的有效掌控，也为丝路人员往来和贸易畅通提供了良好的交通条件与安全环境。
再次是通过扩大屯田范围、统合屯田事务，汉朝完善和深化了西域的屯田格局与安全保障体系，有效维护了西域的经济安全和军事安全。史称西域都护府建立后，“于是徙屯田，田于北胥鞬，披莎车之地”；甘露二年（前52），“汉复遣长罗侯（常）惠将三校尉屯（乌孙）赤谷城，因为分别其人民地界，大昆弥户六万余，小昆弥户四万余”。加上戊己校尉在车师的屯田和戍守，汉朝的屯田和戍防点自此几乎遍布天山南北，在四通八达交通网络的联结下统合到西域都护府，形成都护治下的集军事攻守、信息传递、供给保障和安全防护于一体的治理体系，为西域地区的长治久安奠定了可靠的物质基础和制度保障。
余论
如前所述，秦朝兼并六国只是完成了中国古代农耕区域的统一，其对北部疆域的经营和治理虽然一度突破农牧交界带，但最后仅仅落脚到长城防御体系的建立，并未从根本上解决自身的安全保障问题。从严格意义上来讲，大一统王朝国家整体安全理念的滥觞及其完整疆域形态的形成肇始于西汉。正是为了谋求消解北部边疆威胁，从根本上解决自身安全问题，汉朝在与匈奴的互动和博弈中意识到西北边疆的重要性，从而形成相对完整的王朝国家整体安全理念，进而在践行整体安全理念的实践活动中，在开河西、设四郡的基础上，通过以屯田为核心的安全保障措施与以西域都护府为核心的军政合一治理体系的建立，将西域正式纳入大一统王朝国家的版图之中，从而形塑了西起葱岭、东至大海、北逾大漠、南抵交趾的大一统王朝国家疆域的基本形态。易言之，正是出于保障自身安全的考量，汉朝才开拓和经营边疆；只有完全掌控整个边疆，实现大一统，王朝国家的整体安全才能得到根本保证。当然，这一切的前提取决于王朝自身的稳定和国力的强大。
由此可见，王朝国家安全与边疆经营治理是彼此依存、相互促进的关系。边疆经营与治理是为了达成国家安全，而只有实现国家安全，边疆治理与发展才有保障。对于统一的多民族国家的生存与发展而言，两者缺一不可。事实上，西汉的整体安全理念与边疆治理策略和路径，均为此后的历代大一统王朝承袭并不断完善，体现了多民族国家历史发展的统一性和连续性。正是从这种意义上来看，习近平总书记“要坚持把维护国家安全和社会稳定作为边疆治理的底线要求”的论断，不仅对新时代边疆治理实践具有重大的理论指导意义，而且具有深厚的学理基础和丰厚的历史依据。国家安全与边疆治理的有机结合，并将国家安全作为边疆治理的起点和底线，统一纳入边疆研究框架和知识体系之中，对于构建新时代中国边疆学的学科体系、学术体系和话语体系，达成边疆治理体系和治理能力现代化而言，无疑具有重大的学术价值和实践意义。
该文原刊《中国边疆史地研究》2025年第3期，注释略去，引用请参照原文。
