自1979年中美建交以来，美国对台政策在“一个中国”政策框架下时有微调，但近年来随着中美战略竞争的加剧，美国对台政策出现了前所未有的重大变化①。特朗普上台后，对台政策突破传统框架，采取了一系列前所未有的举措。而在特朗普两个任期之间的拜登政府，虽然在政策表述上有所调整，但总体上延续了对华强硬路线，并在某些方面进一步突破了政策底线。特朗普和拜登政府的对台政策究竟有何异同？政策变化的深层逻辑是什么？政策调整对台海局势、中美关系及地区稳定产生了哪些影响？特朗普任内会不会拿台湾问题与中国做“交易”？从理论意义来看，美国对台政策的比较研究有助于丰富国际关系理论中关于大国竞争、联盟政治和地缘战略的认识。从现实意义来看，准确把握美国对台政策的演变趋势，对于中国大陆制定对台政策具有参考价值，有助于更好地管控风险、维护地区稳定。

一、特朗普第一任期对台政策分析

（一）政策背景与战略动机

特朗普第一次上台时，正值中美关系发生深刻变化的关键时期。从国际体系层面来看，中国经济实力的快速增长改变了中美实力对比。根据世界银行数据，中国GDP占美国GDP的比重从2008年的31.8%上升到2016年的66.3%，这一变化引起了美国战略界的高度关注②。美国对华接触政策被认为已经失败，没有能够实现美国的战略目标，“竞争”基本成为美国对华政策的基调。特朗普政府将中国定位为“战略竞争对手”和“修正主义国家”，这一定位为其对台政策调整提供了战略依据。2017年12月美国发布的《国家安全战略》明确将中国和俄罗斯定义为“修正主义大国”，认为它们“想要塑造一个与美国价值观和利益相对立的世界”③。在这一战略框架下，台湾问题被赋予了新的战略意义。

从美国国内政治层面看，特朗普政府的“美国优先”理念对其对台政策产生了重要影响。他在竞选期间就表现出对传统外交政策的不满，主张采取更加直接和强硬的手段维护美国利益。这种理念在对台政策上的体现就是将台湾更多地视为与中国进行战略博弈的“筹码”④。这种工具性的政策取向使得特朗普对台政策具有明显的交易性特征。美国国内政治环境的变化也为特朗普对台政策调整提供了支撑。国会两党在对华问题上形成了罕见的共识，都认为需要对中国采取更加强硬的立场。这种跨党派的共识为特朗普政府推进对台政策调整提供了政治基础⑤。

（二）主要政策措施与突破性举动

1.军售政策重大调整。特朗普第一任期对台军售11次总额高达183.3亿美元，其中2019年8月售台66架F-16V战机为80亿美元，成为美对台军售史上单笔订单最大的军售案 ⑥。特朗普政府不仅提供传统的防御性武器，还开始提供具有攻击性质的武器系统，确立了随提随审、个案审查的逐案审批模式，打破了相对固定的军售节奏，使得对台军售更加频繁和灵活。

2.法律框架重大变化。特朗普政府对涉台法律框架进行了重要调整，由原有的“一法三公报六保证”拓展为“四法三公报六保证”。《台湾旅行法》的通过是这一变化的重要标志，此后美高官窜台频率明显增加。“台北法案”（即《台湾盟邦国际保障与强化倡议法》）和《台湾保证法》的相继通过，进一步强化了美国对台支持的法律基础。

3.国际空间支持系统化。特朗普政府采取了更加系统化的措施，更加积极支持台湾参与国际组织和国际活动，美国官员在多个国际场合为台湾发声，支持台湾参与世界卫生组织、国际民航组织等国际组织。当多米尼加、布基纳法索等国与台湾“断交”后，美国采取了一系列反制措施，包括召回大使、减少援助等。

（三）政策特点与实施风格

1.实用主义导向明显。特朗普政府对台政策具有明显的实用主义色彩，主要服务于其对华竞争战略和“美国优先”的总体目标。特朗普政府将台湾问题更多地视为与中国进行战略博弈的工具，而不是基于价值观或道德考量的政策选择。这种工具性的政策取向使得特朗普对台政策具有明显的策略性特征。

2.突破性举措频出。特朗普政府对台政策举措在很大程度上突破了以往美国对台政策的框架和底线。2016年12月2日，还在候任总统的特朗普接听蔡英文电话，打破了美国对台政策的一个重要禁忌。特朗普任内通过涉台法案支持台湾拓展国际空间，每一项重大举措都具有明显的突破性特征。

3.不确定性显着增加。特朗普政府的对台政策缺乏连贯性、稳定性和可预测性，政策调整往往具较强的随意性（灵活性）。这种不确定性一方面源于特朗普个人的决策风格，另一方面也反映了美国对台政策在新的战略环境下的探索性特征。不过特朗普对台终究是采取“战略模糊”与“策略平衡”。

二、拜登时期对台政策分析

（一）策略取向与政策调整

拜登2021至2025年执政，四年任内既延续对华强硬的基本立场，又修正特朗普政府政策中的一些极端做法，“继承与修正”的策略取向在对台政策上得到了充分体现。拜登政府对台政策调整首先体现在多边主义的回归上，与特朗普政府的单边主义倾向不同，更加重视与盟友的协调，试图通过构建对华制衡联盟来增强对台支持的效果。这种多边主义的回归不仅体现在政策制定过程中对盟友意见的重视，也体现在政策实施过程中对多边机制的运用。其次，拜登政府表现出明显的制度化倾向，与特朗普政府相对随意的政策调整方式不同，拜登政府更注重建立规范化的政策框架，通过制度化的安排来确保政策的连续性和可预测性。另外，与特朗普政府更多强调经济利益不同，拜登政府将对华竞争更多地定义为价值观和制度的竞争。在这一框架下，台湾被视为“民主价值观”的代表，对台支持被赋予了更多的价值观色彩。

（二）主要政策措施与突破

1.军售政策的延续与创新。拜登政府延续了大规模对台军售的做法，但在具体实施方式上有所调整，虽然总额低于特朗普政府，但在频率和针对性上有所提升。拜登政府更加注重“小额多频”的军售模式，通过更加频繁但单次规模相对较小的军售来维持对台军事支持的连续性；更加注重提升台湾的“不对称防御”能力，重点提供有助于台湾构建不对称防御体系的武器装备。这种调整反映了拜登政府对台海军事平衡的新认识和新判断。

2.军援政策的历史性突破。拜登政府在军援政策方面实现了历史性突破。2022年通过的《2023财年国防授权法》是美国自1979年与台当局“断交”以来首次向台湾提供军援。军援政策的引入改变了美台军事关系的性质，使得美台关系更加接近盟友关系。军援与军售的根本区别在于，军售是商业性质的武器交易，而军援则是无偿的军事援助，后者通常只提供给正式的盟友或准盟友。拜登政府向台湾提供军援，标志着美台军事关系质的变化。

3.外交支持的制度化。拜登政府采取了更加系统化的措施，不仅延续了特朗普政府对台湾国际参与的支持，还通过多边机制来加强这种支持。在G7、QUAD等多边机制中，台海问题都成为重要议题，美国通过这些机制来争取盟友对其对台政策的支持。拜登政府对台政策的嬗变体现在通过提升“与台湾关系法”的政策位阶、挑战联大第2758号决议等方面⑦。这些举措都体现了拜登政府对台“外交”支持的制度化特征。

4.经济合作的深化。2023年6月，拜登政府启动并签署了“21世纪贸易倡议”的第一阶段协议实施法案，这是美台经济关系的重要发展。该倡议涵盖了贸易便利化、反腐败、中小企业等多个领域，体现了美台经济合作的深化。此外，拜登政府还加强了与台湾在半导体、新能源等关键技术领域的合作，推动供应链的重构。

（三）政策特点与实施特色

1.制度化倾向明显。拜登政府更加注重建立规范化的政策框架，通过制度化的安排来确保政策的连续性和可预测性。这种制度化倾向不仅体现在政策制定过程中对程序的重视，也体现在政策实施过程中对规范的强调。

2.多边协调较突出。拜登政府高度重视与盟友的协调，试图通过构建多边制衡机制来增强对台支持的效果。这种多边协调不仅体现在政策制定过程中，也体现在政策实施过程中。通过QUAD、AUKUS等机制，美国助台将台海问题“国际化”。

3.战略清晰化趋势。拜登政府注重对台政策的可持续性，表现出清晰的战略意图，2022年佩洛西窜台无疑是“以台制华”战略升级。拜登政府虽在“战略模糊”与“战略清晰”之间摇摆，但总体上对台政策目标明确。

三、两届政府对台政策的比较分析

（一）战略目标的一致性与差异性

从战略目标层面来看，两届政府都将台湾作为制衡中国崛起的重要工具，服务于维护美国在西太平洋霸权地位的总体目标，反映了美国对台政策的结构性特征，超越了党派政治的界限。然而，在具体的优先级排序上，特朗普更多地将台湾问题与经贸利益相联系，对华政策重点谋求美经贸利益，服务于对华贸易谈判的需要，更加突出利益导向，公开拒绝承诺“协防台湾”；拜登则更多地从地缘政治角度看待台湾问题，将其视为中美战略竞争的核心议题之一，多次不真不假地扬言“武力保台”。在时间框架的考量上，特朗普更多基于短期利益考量，政策调整往往是对特定事件或情况的反应；拜登则更多基于长期战略考量，注重政策的可持续性和系统性。

（二）政策工具运用的对比分析

两届政府都将军售作为对台政策的核心工具，但在具体实施方式上，特朗普倾向于“大额集中”的军售模式，通过大规模的军售来产生震慑效果；拜登则更倾向于“小额多频”的军售模式，通过更加频繁但单次规模相对较小的军售来维持对台军事支持的连续性。更为重要的是拜登引入了军援这一新的政策工具，使得美台关系更加接近盟友关系。“外交”手段方面，特朗普更多采用个人化、突破性的“外交”手段，通过打破既有框架来推进对台政策；拜登则更多采用制度化、多边化的“外交”手段，通过完善制度安排和加强多边协调来推进对台政策。经济政策工具方面，特朗普更多将经济工具服务于对华贸易战的需要，拜登则更多通过深化经济合作的手段来加强美台关系。

（三）政策风格的深度比较

在决策机制上，特朗普政府表现出明显的个人化特征，个人的偏好和判断对政策制定产生了重要影响；拜登政府则更多依靠制度化的决策机制，重视专业团队的意见和建议。在沟通策略上，特朗普更倾向于直接表态，经常通过突破性的言论来挑战政策底线；拜登则更多采用“战略模糊”的沟通策略，在保持政策弹性的同时避免过度刺激。在风险管控方面，特朗普表现出较高的风险偏好，愿意通过突破底线来实现政策目标；拜登则更加注重风险管控，试图在推进对台政策的同时避免引发直接冲突。在可预测性方面，特朗普的政策不确定性较高，往往具有较强的随意性；拜登的政策相对稳定，可预测性较强。

（四）延续性与变化性的深层分析

从结构性因素看，地缘政治结构的变化、国内政治共识的形成以及政策工具的路径依赖都为美国对台政策的演变提供了基本框架。中美实力对比的变化使得台湾问题在美对华政策中的地位不断上升。从偶然性因素看，政党轮替、决策者个人偏好以及外部事件的冲击都对美对台政策的具体走向产生了重要影响。特朗普与拜登在外交理念、决策风格等方面的差异直接影响了两届政府对台政策的具体特点。从变化的深度和广度来看，两届政府对台政策的变化主要体现在政策工具和实施方式上，而在战略目标层面则保持了较强的延续性。这种“目标延续、手段变化”的特点反映了美对台政策演变的基本规律。

四、政策影响的多维度评估

（一）对台海局势的深层影响。

在政治互动方面，美国对台政策的调整加剧了两岸政治对立，鼓励台湾当局的“倚美谋独”倾向。在美国支持与鼓舞下，台湾当局在两岸关系上采取了更加强硬的立场，拒绝承认“九二共识”，推动“去中国化”政策。在军事平衡方面，特朗普和拜登两届政府合计对台军售超过260亿美元，这一规模前所未有。这些先进武器装备的引入在一定程度上改变了台海地区的军事平衡。在社会心理方面，美国对台政策的调整对台海两岸社会心理产生了深层影响。民调数据显示，台湾民众对美“好感度”上升，而对大陆的“好感度”则持续下降，对两岸关系的长期发展产生极大的负面影响。

（二）对中美关系的结构性冲击

在战略竞争方面，台湾问题的影响已经从传统的政治军事领域扩展到经济、科技、文化等各个领域。美台经济合作的加强被视为对大陆经济影响力的制衡；美台科技合作被视为对大陆科技发展的遏制。台湾问题的升温对中美合作机制产生了严重冲击，涉台问题的敏感性使得中美高层对话变得更加困难，每当美国在台湾问题上采取新的举措，中国都会采取相应的反制措施，包括中断或推迟高层对话。台湾问题的升温显着增加了中美冲突的风险。当然，特朗普知道中国的“实力、红线、底线”，如介入“豪赌”，将是“魔鬼”选择。

（三）对地区稳定的深远影响

在盟友关系方面，美国加强了与日本、澳大利亚、英国等盟友在台海问题上的协调。这些国家在台海问题上的表态更加积极，军事合作也在加强。QUAD、AUKUS等多边机制的建立和发展都与台海问题密切相关。在安全架构方面，传统的东亚安全体系面临严重冲击。台湾问题的升温使得以《旧金山和约》体系为基础的传统安全架构的有效性受到质疑。在经济合作方面，台湾问题的政治化影响了区域经济一体化进程。RCEP的实施、CPTPP的发展等都受到台湾问题的影响。在台海紧张局势的影响下，各国都在重新考虑供应链的安全性，这导致了供应链的重构和分化。

（四）对国际体系的系统性影响

台湾问题的升温对国际体系产生了系统性影响，这种影响体现在大国关系、国际法和全球治理等多个层面。在大国关系方面，俄罗斯等大国在台湾问题上均坚持一个中国政策的立场。在国际法方面，台湾问题的升温对国际法体系产生了重要挑战，美国对台政策的调整被视为对中国主权的挑战，这种挑战不仅影响中美关系，也对国际法中的主权原则产生了冲击。不干涉内政原则也受到挑战，美国对台湾的介入被视为对不干涉内政原则的违反。在全球治理方面，台湾问题在联合国等多边组织中经常成为争议焦点，影响了多边主义的有效性，国际组织的效能下降，使得国际组织在处理全球性问题时变得更加困难。

五、特朗普2.0对台战略趋势研判

（一）特朗普对台战略的新考虑

一是，企图进一步加大对台军售及军事情报、军事人员合作，利用美日印澳“四方安全对话”（QUAD）及美日菲三边机制等，加强与盟友的军事合作与联合演习，服务于美国的大国竞争战略。二是，企图通过关税战、“脱钩断链”等手段，推进台积电及其产业链投资美国，中美瑞士日内瓦经贸会谈后，美方出台对华芯片出口管制等，再度加剧双边经贸关系的不确定性与不稳定性。三是，企图在“印太战略”中拉台湾与中国大陆抗衡，进一步炒作“台湾地位未定论”以推翻联大第2758号决议，支持台湾加入国际组织，助台拓展国际空间对抗中国大陆。

（二）特朗普眼中中美关系大于美台关系

一是，特朗普认知台湾是“笔尖”，更重视美中两国大战略关系。赖清德原定8月4日出访过境美国纽约遭叫停，原计划“防长”顾立雄赴美也遭搁置，特朗普不想这个时间点给美中关系惹麻烦，与美国可能重新评估对赖当局的支持有关。二是，特朗普内政、外交忙得不可开交，对台湾当局制造的“大罢免”风波基本保持沉默、低调，对台湾政党斗争兴趣不大，只需要台积电和台湾多买军火、美债、多投资，对台微税20%显示其并未给台优待，美台关系须满足特朗普胃口。三是，在特朗普眼里台湾价值不高，他在中美贸易谈判时提到谈判成果有助于中国的“统一与和平”，让台湾当局胆战心惊。目前看，美台勾连挑衅大陆的力度可能会有所降低，特朗普也更加谨慎。当然，蓝、绿、白都亲美，赖清德不会放弃“倚美抗中”，美“以台制华”战略也不会轻易放弃。

（三）特朗普对台与中国有做 “交易”的空间。

一是，美国政府及部分势力将台湾问题作为遏制中国的长期战略工具，若特朗普想在台湾问题上与中国大陆做交易，需面对来自国内政治对手、军工复合体、亲台势力等的阻力和限制。二是，特朗普具有现实主义和商人思维，认为任何事情都可谈成交易，曾表示台湾对美国是个大包袱。不完全排除特朗普可能从美国“利益最大化”角度出发，考虑以台湾问题换取中国在其他领域合作。三是，特朗普再次执政面对中国不断增强的实力和国际影响力，可能意识到继续在台湾问题上强硬对抗并非最佳选择，通过与中国在台湾问题上达成某种交易，改善中美关系，符合其“重振美国”理念。应该说，相较于拜登，中国大陆与“交易性格”的特朗普打交道，有利于进一步打击、遏制“台独”的工作空间。

注释：

①沈惠平，特朗普时期美国对台政策走向及其对两岸关系的影响——一种挫折攻击理论的视角[J]，台湾研究集刊，2019，(06):35-43。

②World Bank. GDP (current US$) - China, United States[EB/OL]. https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.CD?locations=CN-US, 2024.

③The White House. National Security Strategy of the United States of America[R]. Washington D.C.: The White House, 2017.

④田赐、董玲瑜，美国在台湾问题上的对华承诺与保证——兼评美国学界的“再保证”论[J]，台湾研究集刊，2025，(02):18-36。

⑤孙冰岩，特朗普第二任期对台政策前瞻[J]，台湾研究，2025，(01):36-47。

⑥汪曙申，美国对台军售政策调整：特点、趋向与影响[J]，亚太安全与海洋研究，2022，(01):83-101+4。

⑦信强，拜登政府对台政策的嬗变与困境[J]，台湾研究，2022，(3):1-11。

宁波大学商学院特聘副研究员 伍湘陵

华东师范大学两岸交流与区域发展研究所所长 仇长根

（全文刊载于《中国评论》月刊2025年9月号，总第333期，P29-34）