摘要：全国人大及其常委会能够以决定形式行使立法权，作出“有关法律问题的决定”，以此调整法律保留事项。此类实践能够填补法律不适合涉足领域的立法空白，同时也契合我国法律保留规定的功能适当内涵，即《立法法》第11条列举的事项不仅是只能和必须制定法律，还应当解释为“适合制定法律”。然而，此类实践同时也内在地具有突破“宪法保留精神”的风险，具体表现为作出决定的主体不适格、事中民主性减损与事后监督缺位。基于此，应当为全国人大及其常委会行使相关权力确立以下规则：为重要性不同的待决事项匹配适合作出决定的主体，并在兼顾决定功能优势的前提下设置合比例的程序负担。

关键词：立法法 有关法律问题的决定 功能适当 宪法风险 重要性理论

作者简介：王建学，法学博士，天津大学法学院教授；索逸凡，天津大学法学院博士研究生

2024年9月，十四届全国人大常委会第十一次会议一次审议通过《关于实施渐进式延迟法定退休年龄的决定》（以下简称《延迟退休决定》）。值得思考的是，退休制度属于法律保留事项，《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第44条明确要求国家“依照法律规定”实行退休制度：同时，根据《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第11、12条的法律保留规定，法律保留事项“只能制定法律”，那么，全国人大及其常委会能否以决定而非法律的形式调整法律保留事项？传统研究主要依循“若决定是法律即可调整法律保留事项”的思路来分析该问题。反对者认为，“只能制定法律”中的法律是“最为狭义的法律”[1]，决定的制定程序简单，故不属于狭义法律，不能调整法律保留事项。支持者则认为，决定的简易制定程序可为《立法法》中立法程序的例外规定所涵摄，应认可决定作为“法律的形式”[2]。然而，无论对“法律”作限缩还是扩张理解，都缺乏坚实的规范基础作为支撑。《立法法》在2023年二修之后，已经将“有关法律问题的决定”写入其中。依其第68条规定：“全国人民代表大会及其常务委员会作出有关法律问题的决定，适用本法的有关规定。”

基于2023年《立法法》的修改，有关法律问题的决定显然是与法律并列的概念，问题的关键在于，第11条的法律保留规定是否属于作出有关法律问题决定所适用的第68条所谓的“有关规定”。这一问题的解决需要结合实践对《立法法》的相关规定、原则和精神进行系统阐释。为此，本文选择以如下思路分析这一问题。首先，梳理和呈现决定调整法律保留事项在实践中的存在形态，并明确全国人大及其常委会以决定形式调整法律保留事项是行使立法权的过程。其次，对法律保留规定作目的解释，证立其功能适当内涵；论证决定这一形式凭借其特有功能优势调整法律保留事项，契合此种内涵。再次.分析功能适当内涵的宪法边界，并指出决定调整法律保留事项存在逾越此边界的风险。最后，为决定调整法律保留事项确立行权规则。

一、决定调整法律保留事项的实践形态

全国人大及其常委会以决定形式对法律保留事项进行调整，实践中存在三种情形：其一，行使立法职权并“创制性”调整法律保留事项，作出有关法律问题的决定，将其拟制为法律；其二，行使立法职权并对法律保留事项进行“部分创制性”调整，作出有关法律问题的决定，但不将其拟制为法律：其三，行使非立法职权对法律保留事项进行“非创制性”调整，作出“有关重大问题的决定”。

（一）以决定形式行权的类型

“有关法律问题的决定”（如无特别说明，以下简称“决定”）是全国人大及其常委会以决定形式行使立法权的结果。根据《立法法》第23条、第36条第1款，《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》（以下简称《全国人大议事规则》）第26条第2款和《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》（以下简称《常委会议事规则》）第23条第1、2款，决定案同法律案一样，以宪法和法律委员会为统一审议主体。因此，决定可以对各类法律关系作一般性调整。根据《常委会议事规则》第35条“有关法律问题或者重大问题的决定的议案”之表述，“有关重大问题的决定”区别于决定，其不是立法权的行使结果。再根据《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第37--40条，《全国人大议事规则》第35条，《常委会议事规则》第23-26条，“有关重大问题的决定”案以宪法和法律委员会之外的其他专门委员会为统一审议主体。因此，“有关重大问题的决定”只能对各类法律关系进行个别调整，所以其对法律保留事项的调整，不属于本文研究范围。在立法实践中，决定被列入全国人大常委会工作报告附件“通过的法律和有关法律问题的决定目录”[3]（以下简称“工作报告附录”）中，具有反复适用效力。而“有关重大问题的决定”只公布于常委会公报，不列入工作报告附录。

当然，决定的内容也可以包括或同时是对“重大问题”的个别决断，这不影响其整体上的一般效力。例如，全国人大常委会于1998年2月作出《关于批准国务院提出的由财政部发行特别国债补充国有独资商业银行资本金的决议》，既具体批准了国务院增发当年的国债，也作为在其正式出台《关于加强经济工作监督的决定》（2000年3月）之前，对国务院经济工作行使监督职权的依据。该决议具有事实上的约束力，也被列入当届工作报告附录。而全国人大常委会于2000年8月作出《关于批准国务院增发长期建设国债和今年中央财政预算调整方案的决议》，就只是有个别效力的“有关重大问题的决定”，其未被列入当届工作报告附录。

对未履行统一审议程序的部分决定，则可通过其制定依据来判断相关行权的性质。《宪法》第67条第17、18项，和大部分以“决定”“批准”“审查”等动词来修饰全国人大及其常委会职权的法律条文，都没有为全国人大及其常委会预留抽象意志的形成空间，属于非立法职权规范。而《宪法》第62条第12一16项，第67条第7、8、16、17、19—22项，和以“规定”来修饰全国人大及其常委会职权的法律条文，则预留了此种空间，是立法职权规范。同时，也应当强调，不能因《宪法》第62条第13、14项的动词表述是“批准”“决定”就将其认定为非立法职权规范，因为批准设立直辖市、决定设立特别行政区或宣布紧急状态等行为，不可能单纯以宣示性规范进行表达。例如，八届全国人大第五次会议作出《关于批准设立重庆直辖市的决定》，必然需要考虑规定行政区划和设立该级权力机关的问题。该决定只对前者作了规定，后者则由全国人大常委会专门作《关于成立重庆市第一届人民代表大会筹备组的决定》进行规定。实际上，这些内容也可以由《关于批准设立重庆直辖市的决定》一并规定。总之，全国人大及其常委会只有以立法职权规范作为根据，才能形成决定。

（二）决定调整法律保留事项的方式

决定作为立法权的行使结果，能够在创制意义上调整法律保留事项，包括创制性调整和部分创制性调整两种方式。前者是指，该决定涉及法律保留事项，且属于“无中生有地创设新法律制度与改变废止已有法律制度”[4]，并具有一般效力。以全国人大常委会《关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》（以下简称《设立海事法院决定》）为例，该决定创设了海事法院制度，规定了海事法院的设置、组织、职权和法官任免等内容，是对《立法法》第11条第2项所列法律保留事项的创制性调整。立法机关将这类决定拟制为法律，以主席令公布并列入“现行有效法律目录”，[5]使其与正式法律一样易于识别。之所以称“拟制”，是因为根据《常委会议事规则》第49条第2款，决定通过后本该“由常务委员会公布”而非以主席令公布。当然，被拟制为法律的决定也仍然属于“有关法律问题的决定”。而此后为设立北京、上海、广州、海南自贸港知识产权法院以及上海、北京、成渝金融法院所作决定，虽属于对同类法律保留事项的一般性调整，却未被拟制为法律。其原因在于，相关决定或在效力上受到限制，或在内容上无创设性，只是对法律保留事项的“部分创制性调整”。全国人大常委会《关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》创设了知识产权法院制度，但附带空间限制、日落条款和报告义务。而尽管为设立海南自贸港知识产权法院（2020）以及北京（2021）、成渝（2022）金融法院所作决定未受效力限制，却也并未创设何种法律制度，因为《中华人民共和国人民法院组织法》（2018年）第15条已对知识产权法院和金融法院制度作出规定。同理，事关人大系统运行的决定具有“届别生效”[6]特点，也属于对法律保留事项的“部分创制性调整”，这类决定同样列于工作报告附录，但未纳入法律目录。

此外，若某决定具有“组织规范”或“规制规范”的性质，则其只能对法律保留事项进行“部分创制性”调整。按照功能定位区别，对各类决定同样可作“组织规范/规制规范/根据规范”三分，法律保留只是“有关根据规范的问题”[7]，原因主要包括两点。其一，“规制规范”或“组织规范”类决定不能产生实体性请求权。“规制规范”类如全国人大常委会《关于完善和加强备案审查制度的决定》，是对备案审查工作方式的细化，且没有为公民行使诉讼权利设置直接依据。“组织规范”类如历次国务院机构改革决定，对新设部门职权只作笼统规定，并没有设置能够作为直接执法依据的“根据规范”，也不能作为行政诉讼的直接依据。其二，“规制规范”类决定可能只是立法者基于新情况，对已有法律制度作的补充或解释。以全国人大常委会《关于维护互联网安全的决定》（2000年）为例，其虽以决定命名，本质上却属于立法者依据《立法法》第48条第2款规定的“新的情况”对既有法律所作的立法解释。如该决定第4条将《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）第252条的“信件”扩张解释为包括“电子邮件和其他数据资料”[8]。此类决定不涉及新罪名的创设或法定刑的调整，不列入《刑法》的序言、附录或工作报告附录，只能对法律保留事项作部分创制性调整。行文至此，广义上各类“有关法律问题的决定”的特征已梳理清楚，如下列附表所示。

附表 各类决定（广义）的特征

二、决定调整法律保留事项的正当性证成

全国人大及其常委会以决定形式行使立法权，对法律保留事项进行创制性或部分创制性调整，均可能突破法律保留规定的文义边界。毕竟，决定并非《立法法》第11条所谓的“法律”，因此，其正当性需要证成。对法律保留规定作目的性扩张，可以发现其具有功能适当内涵，包含了一般和特殊两种保留关系类型，因而存在容纳上述行为的规范空间。

（一）法律保留的两种类型

《立法法》第11、12条之法律保留规定，内含一般和特殊两种立法权限划分方式。一方面，《立法法》第12条已被证明是“关于授权的例示性规定”[9]，法律保留规定具有功能适当内涵：国务院之外的其他分工主体，包括两高、监察委、军委以及下一级权力机关，都可以基于自身的分工优势，获得创制性调整法律保留事项的授权。这是法律保留的一般类型，其主要特征是：各分工主体获得的创制性调整法律保留事项的权力，是“国家立法权内部的再次分配”[10]之结果。《立法法》第12条所谓的授权具有“权力转移”[11]性质，官方也明确将这种授权与“法律中的授权”[12]作了性质区分。也因此，《立法法》十分重视对授权的民主控制。其一，基于明显的分工优势区别，在国务院之外的其他分工主体和立法机关之间，可参照《立法法》第12条进行“相对一绝对”式的保留事项划分，以明确授权的事项界限。其二，实践中，各分工主体需要根据《立法法》第17、29条，以立法提案权的形式，主动向立法机关申请相关授权。自《立法法》2000年首次设置该条以来，各类授权决定、授权改革决定也主要是依提请制定的。其三，《立法法》第13条规定了授权明确性原则，第14、16、72条规定了法律转化义务，第五章限定了授权立法的效力以及备案审查要求。总之，基于我国《宪法》第2条之人民主权原则和人民代表大会制度政体规定、第3条之民主集中制原则规定，《立法法》中的“一般类型法律保留”与当下德国法中的“议会保留”内涵相似，既强调民主原则，也反对由此而“错误地推导出以全面的议会保留形式出现的权力垄断”[13]。

另一方面，随着法律保留理论与实践的发展，“新的法律保留进一步要解决的问题是保留给什么样的法律”[14]。那么，同样基于功能适当逻辑，可从《立法法》第11条中解读出法律保留的“特殊类型”：在特定情形中，全国人大及其常委会选择以决定而非法律的形式调整法律保留事项。特殊类型的直接特点是行权主体“相对合一”。在一般类型中，所谓保留是指立法主体将立法权保留于自身，不授权给各分工主体；特殊类型则主要是在讨论以何种形式行使立法权，而非由谁行使立法权。特殊类型的根本特点是：除全国人大适用《立法法》第10条第4款授权其常设机关制定法律的情形外，全国人大及其常委会以决定方式行使立法权并调整法律保留事项，不以“权力转移”的存在为前提。这一结论有其宪法依据。现代社会具有高度复杂性，全国人大及其常委会在行使立法权时，必须有能力处理法秩序外的各类价值因素，因而肩负了“使全体人民能够更好地行使国家权力”[15]的宪法期待。因此，《宪法》为其设计了灵活的职权行使方式。《宪法》第2、57、58条确立了全国人大及其常委会“双重的主体地位”[16]，第62、67条规定其拥有决定权、监督权和兜底职权等非立法职权。基于此，全国人大及其常委会可以“组合行权模式”作出决定，应对法律的缺位：在不适合“立法机关”出场的情形，其便基于“权力机关”身份，将待决事项涵摄于某种非立法职权，并履行立法权行使程序，从而创制性调整法律保留事项。例如，2016年辽宁省人大常委会成员大量被终止资格，导致常委会因人数不足而无法召开，既有法律对此种特殊情况并无规定。全国人大常委会基于“最高国家权力机关的常设机关”之身份，认为在此种情形下，其必须履行“监督宪法和法律实施的职责”，以决定形式为下一级权力机关设立筹备组。该决定是符合“宪法和有关法律精神”的“创制性安排”[17]。若该届（第十二届）全国人大常委会当时仍保留有提供“工作报告附录”的惯例，则这份决定也应当列入其中，因为它对法律保留事项作了部分创制性调整。

总之，《立法法》第11条作为“全国人大及其常委会专属立法权的规定”[18]，并未限定立法权的行使形式和行权结果。对负有立法义务但不适合以法律形式调整的法律保留事项，全国人大及其常委会当然可以也应该作出决定，并非只能制定狭义法律，因为决定相较于法律而言具有独特的功能优势。

（二）决定的功能优势及其作用场域

决定有两类功能优势，在调整两种“不适合由法律调整”的法律保留事项时发挥作用。一方面，对“阶段性不适合”用法律调整的事项而言，决定发挥其“过渡”功能，为未来正式立法作铺垫，这类决定“对专属立法事项作出的规定只能是一种阶段性存在”[19]。“阶段性不适合”事项产生于两种情况。一种是在突发事件中，立法机关需要进行“急就章”式立法，对既有法律作出补充。例如，全国人大常委会作出的《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》（以下简称《全面禁止非法野生动物交易决定》）即为“急就章”，该决定第1、2条对《刑法》第341条规定的“危害珍贵、濒危野生动物罪”“非法狩猎罪”的构成要件作扩大解释，使《中华人民共和国野生动物保护法》《国家重点保护野生动物名录》中与两罪关联的引致规范之效力被暂停。其草案说明指出，“全面修订野生动物保护法需要一个过程，在疫情防控的关键时期，由全国人大常委会通过一个专门决定既十分必要又十分紧迫”。在“制定法律的条件成熟后”，全国人大常委会通过修改《中华人民共和国野生动物保护法》，出台《中华人民共和国刑法修正案（十一）》，为《刑法》第341条新增一个选择性罪名，即“非法猎捕、收购、运输、出售陆生野生动物罪”。另一种是当法律滞后于情势发展，全国人大及其常委会依职权或依提请，先以决定方式回应新生事物。事关经济、行政、司法体制改革的各类授权决定，即属于全国人大及其常委会基于新情形，对《立法法》第11条第2、5、6、7、9、10项所列事项作先行调整的结果，均负担法律转化义务。

另一方面，对“终局性不适合”用法律调整的事项而言，决定发挥其“调和”功能，其具有独立地位，永远不会转化为法律。决定的调和功能可以缓和法秩序稳定性和价值多元性间的内在张力。《立法法》于2015年首次修改时赋予设区的市以地方立法权，并以决定形式赋予东莞、中山、嘉峪关和三沙四个不设区的地级市以地方立法权。2023年《立法法》修改时再次以决定形式赋予不设区的谵州市以地方立法权。立法者区别对待设区的市和不设区的市，其合理事由是“层级较高的行政区域往往在辖区面积、人口数量和经济规模等方面具有复杂性”[20]。而尽管上述不设区的地级市在形式上不符合要求，却与一些设区的市经济社会发展情况相当，基于平等原则，它们同样有权获得地方立法权。然而，如果以《立法法》正文调整此类个别事项，则不仅威胁法制统一原则，也不符合立法的一般性要求。同时，将以决定方式处理类似事项作为惯例，若未来再出现应获得地方立法权的“非设区的市”，即能以决定形式赋予之。如此，则既能保证法秩序稳定，也可节省再次修改《立法法》所需成本。而与之形成明显对比的是，全国人大常委会于2019年所作《关于国家监察委员会制定监察法规的决定》，其出台是基于以决定方式行使立法权“既具有法律效力，又能够及时地解决问题”之功能考量，但“较为理想的解决方式”仍然是“修改立法法”[21]。因此，2023年《立法法》二修时将该决定转化为正式法律。总之，决定调和了实质正义与形式正义间的紧张关系，也使立法供给更及时、更高效，这是法律所不具备的功能。

三、决定调整法律保留事项的宪法风险

对《立法法》第11、12条的目的性扩张和适用，必须以《宪法》为边界。然而，全国人大及其常委会以决定形式调整法律保留事项，在规范逻辑上具有突破宪法边界的可能。

（一）法律保留规定的宪法边界

《宪法》具有最高效力，是理解和适用法律保留规定的边界。不过，这一边界的规范表达，并非《宪法》中47处“依照法律规定”之表述。原因在于，一方面，部分法律条款与这些表述存在张力。例如，在设计《立法法》第11条之法律保留内容时，虽以这些表述为依据，但包括退休制度在内的基本权利事项最终却未列于其中；同时该条第2项较《宪法》第86、95、129、135条更是增加了各级政权的“产生”“职权”规定。再如，根据《宪法》第40条，只有公安机关或检察机关可基于国家安全或追查刑事犯罪的需要，依照法律规定对通信进行检查；而《中华人民共和国民事诉讼法》第70条第1款却能额外支持人民法院基于民事案件审判需要，向通信公司调取公民通话记录。而另一方面，这些矛盾事实上又能够为宪法释义所支持。一来，《宪法》47处“依照法律规定”之表述，只是一种“例示列举”[22]，本身并不完整。即便是在采取“区别式的立法例”[23]制定《基本法》的德国，学界和联邦宪法法院亦更倾向于“通过各种解释（如联邦宪法法院的'宪法整体性'、整体价值秩序'）”[24]来灵活理解类似表述。二来，即使部分法律条款较《宪法》有细微差别，也不能仅据此便否定其合宪性，因为立法机关有发展宪法之义务，需要对宪法条文作灵活理解和具体化。

《宪法》对法律保留规定边界的规范表达是“宪法保留精神”。当然，作为现行《宪法》中的“默示性规范”[25]，其具体内容需经宪法释义得出。具体而言，由于法律保留本质上是对立法权的保留，那么，通过考察制宪史，并梳理现行《宪法》关于全国人大、全国人大常委会和其他宪法主体的宪法地位和职权的规定，可发现制宪者以平衡“民主与效能”[26]为目标，对立法权作了“制宪者保留”“最高国家权力机关保留”“常设机关保留”之梯次配置。由此，宪法保留精神便可具体化为以下三个方面内容。

一是，根据《宪法》第57、58条和第62条第1项，全国人大具有最高立法权。不过，基于“确保当下、具体和可能犯错的人民服从永恒、抽象和绝对正确的人民”[27]之考量，全国人大获得的立法权不包括制宪权。因此，即使是全国人大也不得调整宪法专属事项，这些事项包括国家性质、国体、政体和国家根本制度等，关乎“人民作为主权者的不可更动所决定的人民共和国的延续性”[28]。此为“制宪者保留”。二是，历部《宪法》对赋予常设机关以立法权都持慎重态度。现行《宪法》通过前，全国人大常委会只能制定法令；此后虽几经全国人大授权，其也只能制定“具有部分法律性质的单行法规”[29]。现行《宪法》第67条赋予全国人大常委会制定“基本法律”以外的“其他法律”和“部分补充和修改”基本法律的权力，并以《宪法》第62条第12项对其进行民主控制，防止全国人大被“架空”[30]。因此，与“基本法律”重要性相当的事项，必须由全国人大亲自行使立法权。不过，基于“有所为、有所不为”[31]的立法权行使原则，以及《宪法》第3条民主集中制原则的功能适当内涵，全国人大应适时将立法权通过法定程序授予其常设机关或其他宪法主体，并对授出之权进行相应强度的民主控制。此为“最高国家权力机关保留”。三是，根据《宪法》第67条第2、3项，全国人大常委会相对于其他宪法主体而言，具有民主功能优势。因此，与“其他法律”重要性相当的事项，必须由全国人大常委会亲自行使立法权。当然，其也同样需要基于功能适当考量适时授权给其他宪法主体，并设置民主控制机制。此为“常设机关保留”。

综上所述，宪法保留精神为我国法律保留规则的设计和实践确立了一个纲领性标准：基于制宪者对立法权的梯次配置，必须为重要性不同的事项匹配适格行权主体，并对具体的行权行为进行必要的民主控制。

（二）决定调整法律保留事项的宪法风险及成因

特殊类型法律保留的规则设计和制度实践，内在地具有背离宪法保留精神的倾向。首先，全国人大及其常委会在身份上“相对合一”，二者都具有民主功能优势，只是程度有别，因此难以在特殊类型法律保留中形成“相对一绝对”式的立法权限划分，进而可能导致作出决定的主体与待决事项的重要程度不匹配。如前所述，“制宪者保留”事项带有根本性和唯一性，易于判断；而对“最高国家权力机关保留”“常设机关保留”事项的识别则较为困难，原因在于无法对“与基本法律重要性相当的事项”“与其他法律重要性相当的事项”作出客观界定。现行《宪法》在设计全国人大常委会职权时，也曾考虑规定“特别重大的建设项目需要人大批准”[32]，最终却因为难以客观界定何谓“特别重大”而作罢。可见，规范上的模糊是不可避免的，然而，这也导致了相关主体在行权实践中的含混立场。因此，由全国人大常委会作为《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》和《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》的制定主体，固然可能存在合宪性疑问：但若不从规范层面为行权主体提供一个相对客观、可操作的事项划分建议，也实在有违“法律不强人所难”的法谚。

其次，如前所述，在一般类型中，各分工主体的受权能够在事前、事后两个环节得到民主控制机制的约束。然而在特殊类型中，决定发挥其功能优势却以事前的民主性减损为必要前提。其一，在决定以“急就章”身份应对突发事件时，《立法法》第32条规定的草案三次审议程序，第39条第3款规定的草案论证、听证程序，以及第39条第4款和第40条规定的草案征求意见程序，无疑会滞碍决定发挥其应急性过渡功能。而且在紧急情形下，也很可能不具备《立法法》第20、31条规定的提前发放草案的条件。因此，省略这些民主程序是必要的，《全面禁止非法野生动物交易决定》甚至还省略了宪法和法律委员会统一审议程序。其二，在依提请作出决定的情况下，若待决事项有明显的分工事务属性，相关决定草案一般由提请主体起草，并经其内部民主程序通过。由分工主体主导起草具有“孕育法律”[33]意义的草案，可能会淡化立法机关的民主功能，并滋生部门利益，《立法法》第57条也将面临虚置风险。其三，在决定发挥其调和功能时，往往需要对法律关系作个别调整，这在一定程度上可能牺牲法制统一原则。

最后，由于决定的效力位阶特殊，也难以通过现有宪法监督制度对其进行事后民主控制。其一，备案审查制度不适用于决定。备案审查制度以《宪法》、法律为审查依据，以法律之下的“复数法规”作为审查对象。大多数决定虽不是法律，却被作为审查的依据而非对象。在备案审查实践中，《关于中国人民武装警察部队改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定》、《关于司法鉴定管理问题的决定》（2005年）、《关于实行宪法宣誓制度的决定》都曾被作为备案审查依据使用，[34]这些决定甚至并未被立法机关拟制为法律。其二，《宪法》第62条也无法作为对决定进行事后民主控制的规范依据。因为根据该条无法确定由谁来审查全国人大的决定。若扩展该条的规范内涵，设置一个以全国人大审查全国人大常委会的机制，在理论上可行；但若考量到会期制度等现实因素，则存在时效性问题。还有以“权力机关”的身份去审查自己的另一重身份不太现实，因为决定者和审查者在事实上合一；若由下一届权力机关审查上一届的立法工作，则同样存在时效性问题。当然，对未经宪法和法律委员会统一审议的部分决定而言，《宪法》第62条确实有适用空间，但这毕竟是少数情况。

四、决定调整法律保留事项的行权规则

基于宪法保留精神，全国人大及其常委会以决定形式调整法律保留事项，应当对事项重要性作出区分，并遵循“适格主体规则”以及“合比例程序负担规则”。

（一）事项重要性区分的宪法表达

以“重要性”来区分不同事项，既有必要，也有可能。制宪史中的一些细节表明，现行《宪法》对“重大事项”的理解，主要建立在保障国家权力高效运行和优化治理效能的考量之上。例如，王汉斌在谈及全国人大及其常委会职权分工时就指出：“有些特别重大的建设项目还是经过人大为好….有个缓冲余地呀。过去阿尔巴尼亚等国家一再要我们援助，钱少了还不满意。你可以说我们得经过人大，我作不了主。”[35]也因此，立法者在界定“重大事项”时，往往将基本权利事项与一些“功能性事项”并列，后者包括：公民的基本义务，以及“国家经济和社会生活中某一方面的基本关系”“国家政治生活各个方面的基本制度”“事关国家主权和国内市场统一的重大事项”[36]。《立法法》第7条亦将“公民、法人和其他组织的权利与义务”与“国家机关的权力与责任”并列为立法工作的主要内容。

诚然，《宪法》第33条第3款规定的人权原则，是对公民基本权利的确认，也是宪法秩序的核心价值。但很多情况下，“国家权力高效运行”应得到相对独立于“公民基本权利”的评价。一来，“受益权”意义上的基本权利本身就要求国家积极行使权力。二来，很多功能性事项与公民基本权利的关联程度很低。也因此，我国《宪法》确立了多元宪法价值，可用来衡量不同类型重大事项的“重要性程度”。例如，《立法法》第11条第1项可能会被解释为，该项所列事项关系到“复数”的公民在国家主权上享有的基本权利。但是，其作为一种在《宪法》上未列明的基本权利，无法得到类型化表达；笼统认为“复数”的公民享有这种基本权利，在功能上也并不适当。再如，该条第2项所列组织法内容，与公民基本权利并无直接关联，甚至有“特别权力关系”之意味。不过，这些事项可能对《宪法》中其他价值的实现具有重要意义。《宪法》第1条“社会主义原则”、第2条“人民主权原则”、第3条“民主集中制原则”、第4条“民族平等原则”、第5条“法制统一原则”，以及序言、总纲和“公民的基本权利和义务”一章体现的“共同富裕原则”，都是《宪法》要求国家实现的、功能性事项领域的各类宪法价值。此外，序言第7段还确立了“改革开放”和“实事求是”[37]的宪法精神，同样属于宪法价值。

综上所述，可参照“重要性理论”设置一个相对具体的重要性判断方法。重要性理论将“重要事项”定义为“对基本权的实现重要的”[38]事项，并通过区分事项重要程度将法律保留层级化。由于该理论与我国《宪法》的功能性表达并不相符，笔者认为，可以借鉴其表达方式，将重要事项理解为对实现某种宪法价值而言具有重要性的事项，由此，法律保留因事项重要程度的区分得以层级化。

（二）适格主体规则

基于重要事项的界定方法，可总结出以决定形式行权的“适格主体规则”。由于特殊类型法律保留涉及的行权主体只包括全国人大及其常委会，且制宪者保留事项易于识别，因此，该规则主要是在明确“最高国家权力机关保留”事项的决定主体是否适格。换言之，该规则旨在界分全国人大及其常委会各自的决定权限。

具体而言，当待决事项旨在调整前述某种宪法价值所确立的宪法秩序时，就必然会影响相应宪法价值的实现，进而属于由最高国家权力机关保留的重要事项。除社会主义原则和人民主权原则外，其他原则所体现的宪法价值有一个共同特征：均属于制宪者对某类功能性事项的“初次规定”。民主集中制原则将国家权力在不同执行机关之间、中央和地方之间进行“首次分配”；因“自然因素、历史因素等影响”，民族平等原则在现阶段更侧重“实质平等的实现”[39]：法制统一原则为公民、国家机关、社会团体等宪法主体产生的抽象、具体意志，构建了“效力框架”；人权原则对公民享有且法律能够限制的基本权利进行了例示列举：共同富裕原则为“社会主义初级阶段”中公有制经济和非公有制经济的宪法地位作了基本定性，并规定了该阶段社会财富的分配规则。总之，上述原则旨在确立的宪法秩序不涉及国家根本，是对各类国家基本制度的规定。人民有权随着社会情势发展对相关基本制度作出调整，但必须通过最高国家权力机关行使权力，由全国人大作出决定或制定法律。因此，由全国人大常委会作出《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》不利于民主集中制原则的实现，因为其并非调整权力分工的适格主体。而由全国人大以决定形式赋予特定几个不设区的市以地方立法权，则有利于法制统一原则的实现，因为其是充实上述“效力框架”的适格主体。此外，对《立法法》第10条第4款关于全国人大授权其常委会制定法律的规定可作广义理解，即认为该款所谓的“法律”包括决定，但必须为其附加时间、空间等限制或报告义务。因此，全国人大常委会能够基于全国人大授权作出《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》这样旨在调整宪法基本秩序但附加限制的决定。

（三）合比例程序负担规则

以决定形式行使立法权存在“事前民主性部分减损、事后监督缺位”的内在特征，必须以不妨碍决定发挥其功能优势为前提，在事前补强其民主性。尤其是对被判断为“最高国家权力机关保留”和“授权禁止”的事项而言，作出相关决定（以下统称“重要决定”）应参照或类推适用《立法法》中的程序规范，为不同决定设置合比例的程序负担。基于此，对《立法法》第68条所谓“适用本法的有关规定”作如下理解。

一方面，将《立法法》中部分裁量规定作为羁束规定适用，或对部分程序要求作扩大解释，以强化事前的民主控制。首先，根据《立法法》第57条第1款，重要法律草案“可以”由有关专门委员会、常委会工作机构组织起草。但就重要决定草案的起草而言，相应决定权主体则负有“应当”义务，即必须组织起草其他分工主体拟提请的决定草案，和拟提请批准的、决定附带的下位阶规范性文件。其次，对《立法法》第23、36条作扩大解释。依此两条规定，重要决定草案在经统一审议后，宪法和法律委员会“对涉及的合宪性问题以及重要的不同意见应当在审议结果报告中予以说明”。之所以如此规定，是为了强调“法律草案审议过程的合宪性控制”是宪法和法律委员会“核心的功能”[40]。实际上，由于事后监督的缺位，还可以要求其说明相关决定的合法性（主要是与已有法律的衔接）、政治性或适当性。对于党中央委托直接提交审议的事项，无需再作政治性审查。例如党的十八届二中全会委托国务院将《国务院机构改革和职能转变方案》提交十二届全国人大第一次会议审议，该事项天然具有政治正当性。而对于主要关涉分工优势事项的提请类决定，则应基于谦抑立场，在作适当性说明时，延续提请主体在决定草案说明中的陈述。再次，根据《立法法》第47条和《常委会议事规则》第49条第2款，法律和决定通过后分别“以主席令公布”“由常务委员会公布”。但是，重要决定应当以主席令公布，并列入法律目录。最后，对《立法法》第14、16、72条规定的“法律转化义务”应作扩大解释。对“阶段性不适合”制定法律的事项而言，在时机成熟后应及时将重大决定废止，并制定或修改相关法律。同时，“非重大决定”也同样负有法律转化义务。以前述辽宁贿选案为例，例外情形既然出现多次，就应及时修改相关法律，而不宜将其作为政治惯例延续下来，因为“现实迫切性并不是可以搪塞法律依据缺位的借口”[41]。对“终局性不适合”制定法律的事项而言，则应尽量将其归入事项性质相似的部门法、单行法，或列为附件，从形式上维护法制统一。

另一方面，变通适用《立法法》中部分羁束规定，或将部分例外规定作为原则规定进行适用，以充分释放决定的功能优势。该规则不仅适用于重大决定，也适用于非重大决定。首先，变通适用《立法法》第20、31条关于“应当”提前将法律草案发给人大代表、常委会委员的规定，决定草案可以临时发放。其次，变通适用《立法法》第32、33条之审次规定，以及《常委会议事规则》第49条第2款之公布方式规定。对决定草案而言，应当以一次审议通过为原则、两次为例外；若审议了三次，则即便其并非“重要决定”，也必须列入法律目录并以主席令公布。全国人大常委会作出《关于维护互联网安全的决定》（2000年）和《关于司法鉴定管理问题的决定》（2005年）分别审议两次、三次，耗费如此高的立法成本，二者在制定之初却未以主席令公布，且至今未被列入法律目录，这会压制决定的功能优势。最后，变通适用《立法法》第39条第3款中的“应当听证”规定。决定草案如果存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，“可以”听证，但不得牺牲决断时效性。同理，也应变通适用《立法法》第39条第4款、第40条之“应当征求意见”规定。此外，《立法法》第二章第二、三、五节中的其他程序条款，以及两部议事规则中的相关程序条款，也可依同理变通适用，以补强决定的民主性或释放其功能优势。

五、结语

全国人大常委会以决定形式调整《宪法》所规定的退休制度，整体上符合法律保留规定和宪法保留精神。《延迟退休决定》废止了之前的退休年龄规定，无疑是对法律保留事项的创制性调整。但退休制度属于“终局性不适合”以法律形式进行调整的事项，其具体内容因职业而异、因时代而异，需要立法者灵活行权。因此，以决定形式调整退休制度，契合法律保留规定的功能适当内涵。同时，该决定不涉及对未列明基本权利的确认或限制，全国人大常委会属于适格决定主体。当然，该决定在制定程序上也存在一定不足：《延迟退休决定》草案及其附件《国务院关于渐进式延迟法定退休年龄的办法》，都应当由全国人大常委会工作机构组织起草。因为后者由行政法规“升格”为了法律，且同决定正文一样不受备案审查制度监督。此外，该决定创设了实体性请求权，应当以主席令公布，并列入法律目录，避免行政机关、司法机关进行法律适用时出现困惑。

《立法法》二修新增第68条，意在保障全国人大及其常委会充分有效地行使《宪法》所赋予的立法权。因此，对该条所谓的“有关法律问题的决定”和“适用本法的有关规定”之理解，应持功能主义立场，以“开源节流”的思路展开综合分析。“节流”是指，筛选和识别实践中存在的各类决定，将“有关法律问题的决定”限定为全国人大及其常委会行使立法权的结果，同时明确其与法律的关系。“开源”是指，对《立法法》第11、12条之法律保留规定，《立法法》第五章关于法律的适用和效力规定作目的性扩张，将相关条文中的“法律”扩大解释为全国人大及其常委会行使立法权的结果。但是，由于“立法规范体系本身在效力上的分层现象”[42]，对《立法法》第68条的功能性理解与适用，必须以《宪法》为边界。《立法法》第5条规定：“立法应当符合宪法的规定、原则和精神，依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一、尊严、权威。”全国人大及其常委会对立法权的行使，既要满足《宪法》对国家权力高效运行的期待，发现并充分利用《宪法》为其预留的功能空间，也要注意到各类宪法规则、原则和精神为其划定的行权禁区。

【注释】

本文系国家社会科学基金重大项目“国家纵向治理体系现代化和法治化若干重大问题研究”（项目编号：20&ZD159）的阶段性成果。

[1]秦前红、刘怡达：《“有关法律问题的决定”：功能、性质与制度化》，载《广东社会科学》2017年第6期，第218页。

[2]何海波：《论收容教育》，载《中外法学》2015年第2期，第443页。

[3]只有第八至第十届全国人大常委会提供了“工作报告附录”，其他届全国人大常委会只在工作报告中列出了通过的决定数量。

[4]江辉：《论有关法律问题的决定的含义与识别》，载《中外法学》2024年第5期，第1369页。

[5]法律目录中的决定共27件,包括其未列出但明确认可的9件刑事立法决定(补充规定)和8件在港澳实施的全国性法律的增减决定。参见《现行有效法律目录(310件)》，载中国人大网,http://www.npc.gov.cn/c2/c30834/202509/t20250917_448047.html,2025年10月17日访问。

[6]王锴：《论组织性法律保留》，载《中外法学》2020年第5期，第1322页。

[7][日]盐野宏：《行政法总论》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第47页。

[8]彭醇：《再论八二宪法通信权条款：原旨与变迁》，载《法学评论》2023年第5期，第59页。

[9]秦小建：《全国人大常委会授权的宪法定位及合宪性展开》，载《中国法学》2023年第1期，第177页。

[10]姜芳：《法律保留抑或立法保留：对<>

[11]胡建淼：《有关中国行政法理上的行政授权问题》，载《中国法学》1994年第2期，第73页。

[12]乔晓阳主编：《立法法讲话》，中国民主法制出版社2000年版，第91页。

[13]王锴：《论组织性法律保留》，载《中外法学》2020年第5期，第1311页。

[14]王贵松：《行政活动法律保留的结构变迁》，载《中国法学》2021年第1期，第130页。

[15]赵一单：《论司法制度的法律保留：含义、理由与边界》，载《中外法学》2023年第3期，第736页。

[16]林来梵：《从宪法规范到规范宪法：规范宪法学的一种前言》，商务印书馆2017年版，第349页。

[17]李建国：《全国人大常委会关于（全国人民代表大会常务委员会关于成立辽宁省第十二届人民代表大会第七次会议筹备组的决定（草案）>的说明—2016年9月13日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2016年第5号，第887页。

[18]全国人大常委会法制工作委员会国家法室编著：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2015年版，第39页。

[19]赵一单：《“只能制定法律”的体系解释》，载《社会科学研究》2021年第5期，第112页。

[20]王建学：《论地方性法规制定权的平等分配》，载《当代法学》2017年第2期，第5页。

[21]沈春耀：《关于〈全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定（草案）〉的说明-—2019年10月21日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议上》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2019年第6号，第924页。

[22]王贵松：《行政活动法律保留的结构变迁》，载《中国法学》2021年第1期，第140页。

[23]陈新民：《德国公法学基础理论》（增订新版·上卷），法律出版社2010年版，第391页。

[24]张峰振：《论宪法保留》，载《政法论坛》2018年第4期，第42页。

[25]莫纪宏：《新立法法视角下宪法保留原则的特征及其规范功能》，载《政法论坛》2023年第5期，第71页。

[26]钱坤：《论全国人大授权其常委会制定法律的基础和界限》，载《环球法律评论》2024年第2期，第33页。

[27]王建学：《法规审查要求权的规范阐释及其历史契机》，载《法学家》2019年第3期，第4页。

[28]张翔：《四部，还是一部？一我国宪法承继关系的理论重述》，载《中国政法大学学报》2024年第6期，第83页。

[29]许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2005年版，第819页。

[30]肖蔚云：《我国现行宪法的诞生》，北京大学出版社2024年版，第74页。

[31]乔晓阳主编：《立法法讲话》，中国民主法制出版社2000年版，第85页。

[32]王汉斌：《王汉斌访谈录 亲历新时期社会主义民主法制建设》，中国民主法制出版社2012年版，第84页。

[33]乔晓阳主编《立法法讲话》，中国民主法制出版社2000年版，第106页。

[34]参见全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室编著：《规范性文件备案审查案例选编》，中国民主法制出版社2020年版，第4、114、160页。

[35]王汉斌：《王汉斌访谈录 亲历新时期社会主义民主法制建设》，中国民主法制出版社2012年版，第84页。

[36]乔晓阳主编：《立法法讲话》，中国民主法制出版社2000年版，第85页。

[37]许崇德：《许崇德全集》（第四卷），中国民主法制出版社2009年版，第1069、1070页。

[38]赵宏：《性教育课程案》，载张翔主编：《德国宪法案例选释》第1辑，法律出版社2012年版，第225页。

[39]吴玉军：《国家认同视域中少数民族权利的保障与实现》，载《中南民族大学学报（人文社会科学版）》2019年第2期，第27页。

[40]韩大元：《从法律委员会到宪法和法律委员会：体制与功能的转型》，载《华东政法大学学报》2018年第4期，第12页。

[41]郑磊：《危机中的自新契机-—从衡阳贿选事件的三层处理方案谈起》，载《法学》2014年第7期，第106页。

[42]王建学：《立法法释义学的理论建构》，载《荆楚法学》2022年第1期，第128页。