摘要：行政复议前置设定立法层级的修改，使法律保留立法体系的完善再度成为重要的研究课题。我国法律保留立法体系，从本质上看，不同形态立法中法律保留事项均具有基本权利重要性或政治重要性；从形式上看，规定法律保留事项的不同形态立法之间具有不同的法律地位或适用顺序。我国法律保留立法体系没有明确规定保留标准，绝对保留范围较窄，且例示项之间存在逻辑错误，绝对保留不能授权立法存在认识误区，授权立法层级较乱，法律保留立法体系失调。为完善法律保留立法体系，应规定重要性标准为法律保留标准；基于重要性标准重构绝对保留与相对保留关系，扩大绝对保留事项范围，明确绝对保留事项的非核心部分可以授权立法；统一授权立法层级为下一级授权；将宪法或法律规定应当制定法律的事项列入《立法法》的法律保留条款，在立法实践中确立《立法法》的法律保留基本法地位，理顺法律保留立法体系。
关键词：法律保留 绝对保留 相对保留 授权立法 复议前置
作者简介：张峰振，法学博士，江苏师范大学法学院教授。
行政复议前置是发挥行政复议化解行政争议主渠道作用的主要制度设计，服务于主渠道的立法目的。[1]适度扩大复议前置范围，[2]让更多的行政争议进入复议渠道，有利于充分发挥行政复议的主渠道作用。2023年修订的《行政复议法》提高了复议前置设定的立法层级，由原来的“法律、法规”提高为“法律、行政法规”。[3]这一修改取消了地方性法规对于复议前置事项的设定权，限制了复议前置设定的立法范围，与行政复议化解行政争议主渠道的立法定位和适度扩大复议前置范围的价值取向并不契合。[4]《行政诉讼法》仍然规定地方性法规可以设定复议前置事项。[5]有观点认为，地方性法规和行政法规均无权设定复议前置事项，如“复议前置作为一项司法制度，不可授权”，[6]“因为公民的权利行使的选择性和自主性是一项重大程序性权利，不宜由法规来加以规范和限制”。[7]复议前置到底应由哪一层级的立法设定？如果复议前置属于《立法法》规定的法律绝对保留事项，依法不能授权立法，《行政复议法》为何将其授权行政法规设定？如果复议前置属于法律相对保留，是否只能授权行政法规而不能授权地方性法规设定？或者说，授权立法是否只能向下一级授权？在复议前置立法层级问题上，《行政复议法》与《行政诉讼法》的规定冲突，是按照特别法优于一般法的适用规则解决，还是按照新法优于旧法的规则解决？如何理解《立法法》与《行政复议法》《行政诉讼法》等在法律保留事项上的关系？由于复议前置关乎相对人的行政诉讼权利，属于法律保留事项，有关复议前置的立法规定一定程度上是法律保留立法体系的缩影。因此，本文将以这些问题为缘起，在梳理我国法律保留立法体系现状的基础上，检讨我国法律保留立法体系存在的问题，尝试提出完善我国法律保留立法体系的建议，以期助力中国特色社会主义法治体系的健全和完善。
一、我国法律保留立法体系的基本构造及内在逻辑
法律保留指行政机关只有在取得法律授权的情况下才能实施相应的行为。[8]法律保留立法体系，是有关法律保留立法所构成的规范体系。我国法律保留立法体系的基本构造可从横向的法律保留范围和纵向的法律保留强度两个维度分析。
（一）法律保留范围的多元立法形态
法律保留范围，指行政主体必须有法律的授权根据才能实施相应行为的事项范围。它反映了行政权受立法权拘束的范围。我国法律保留范围的立法形态主要有《宪法》《立法法》以及单行法律。
《宪法》规定了许多法律保留事项。《宪法》规定由法律调整的事项，基本上反映了法律保留的事项范围。但《宪法》在规定这些事项时，并未清楚地表明所涉事项是只能由法律规定，还是也可由法律以外的其他规范性文件调整。《宪法》在规定由法律调整的事项时，使用的立法语言主要有“依照法律规定”“依照法律”“由法律规定”“以法律规定”“在法律规定范围内”等，这种表述虽然没有明确规定是否属于全国人大及其常委会的专属立法权限，但从立宪原意和法解释学的角度，可以解读为所涉事项属于全国人大及其常委会的专属立法权限，即属于法律保留范围。如有观点认为，立法机关作为“第一释宪者”，自觉将宪法中的“依照法律”“禁止非法”等理解为“只能制定法律”，也就是法律保留。[9]同理，宪法规定属于全国人大及其常委会职权范围的事项也应给出专属立法权的解释。据此，《宪法》中的法律保留事项，主要包括两个方面。一是宪法明确规定由法律调整的事项。从宪法文本看，明确规定由法律调整的事项有47项。[10]二是宪法虽然没有明确规定由法律调整，但属于全国人大及其常委会职权范围内的事项。《宪法》第62条和第67条规定的由全国人大及其常委会行使职权的事项中，需要制定规范性文件调整的，都属于法律保留事项。因为立法机关的任务是“将行政机关置于以法律的形式表达出来的人民意志的约束之下”。[11]
《立法法》集中、统一规定了法律保留事项。与《宪法》没有明确规定法律的专属调控权不同，《立法法》第11条、第12条明确规定了法律的专属调控权，“其内涵与法律保留并无二致”。[12]这是第一次集中、统一规定法律保留的事项范围，共有10项具体事项和1项兜底条款，主要包括国家主权、国家机构的产生、组织和职权、重要的政治制度、重要的基本权利、民事基本制度、宏观调控制度、基本经济制度、纠纷解决基本制度以及必须由法律调整的其他事项。
单行法律规定了特定领域中的法律保留事项。许多单行法律规定了法律保留事项。单行法中的法律保留既包括绝对保留，也包括相对保留。如《行政处罚法》第10条规定的限制人身自由行政处罚设定权，《行政诉讼法》第13条规定的终局行政行为规定权，为绝对保留；《行政复议法》规定的行政复议前置设定权为相对保留。当然，单行法也存在将法律保留事项授权地方性法规或规章调整的情况，后文将另行阐述。单行法关于法律保留的规定，有的以《宪法》或《立法法》为依据，如《行政处罚法》关于限制人身自由行政处罚由法律设定的规定；有的则难以在《宪法》或《立法法》中找到明确依据，如《行政强制法》第13条第1款关于行政强制执行由法律设定的规定。
（二）法律保留强度的多层立法形态
法律保留强度亦称法律保留密度，[13]指法律对其保留事项调整的程度或深度，或立法权介入特定事项的深度。有些事项虽被确定为法律保留事项，但法律对该事项涉及的问题并非事无巨细、面面俱到地予以调整，而是根据一定标准对其涉及的问题区别对待，分别由法律及其他位阶的规范调整。法律保留范围主要调整横向权力之间的关系，即行政权与立法权之间的关系。法律保留强度体现的主要是纵向关系。这种纵向表现为两个方面：一是法律规范对特定事项介入的深度；二是由不同层级法律规范对某一事项的介入程度不同所形成的层级化保留体系。对法律予以广义理解，基于不同的保留强度，我国法律保留立法形成了由宪法保留、法律绝对保留、法律相对保留等构成的层级化规范保留体系。
宪法保留，指对于某些极其重要的事项，只能由宪法规定或调整，法律、法规、规章或其他规范性文件不得调整的制度。[14]
法律绝对保留，指某些非常重要的事项只能由法律独占调整，下位法无权进行调整的保留形式。“就立法机关必须自己活动，不得转让其立法权限而言，法律保留是指议会保留。”[15]法律的绝对保留只适用于特别重要的事项。我国立法中明确、集中规定法律绝对保留的综合性立法是《立法法》第12条。该条规定的法律绝对保留事项包括犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等。我国立法中第一次规定法律绝对保留的单行立法是1996年通过的《行政处罚法》。该法规定限制人身自由的行政处罚由法律设定。许多法律中的“但书”条款也经常规定法律绝对保留。据不完全统计，截至2026年3月16日，我国立法中使用“法律另有规定的”法律和行政法规有49部。从我国但书条款的立法用语看，“法律另有规定的事项”在重要性上不同于“法律、法规另有规定的事项”和“法律、法规、规章另有规定的事项”，立法机关认为某事项重要，不能由法律以下位阶的规范性文件调整而只能由法律调整的，一般采用“法律另有规定的”表述，因此，该类事项一般为法律绝对保留事项。如2015年《食品安全法》第84条关于从事食品检验活动资质的例外规定，[16]就属于法律绝对保留。
法律绝对保留范围内，全国人大及其常委会的立法权限亦有差别。根据《宪法》和《立法法》，全国人大可以授权其常委会制定相关法律，可以在全国人大闭会期间，对其制定的法律进行部分补充和修改，但不得抵触该法律的基本原则。有观点称之为基于“基本法律”的相对保留和基于“基本原则”的绝对保留。[17]
法律相对保留，指应当由法律调整的事项，在尚未制定法律时，可以由法律制定机关授权下位法调整。在我国，法律相对保留是全国人大及其常委会授权国务院通过行政法规予以调整。《立法法》第11条规定的法律保留事项中，除了“有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项”外，均可以授权行政法规调整。
（三）法律保留立法体系的内在逻辑
我国法律保留立法体系呈现出两条主线：一是从本质上看，不同形态立法中法律保留事项具有相同的本质，这构成了我国法律保留的标准；二是从形式上看，规定法律保留事项的不同形态立法之间具有不同的法律地位或适用顺序，这确保了法律保留立法体系的有序和统一。
法律保留立法形态虽然不同，但其规定的保留事项具有相同的本质，遵循了相同的标准。关于法律保留的标准有不同观点，传统理论观点是以行政行为及其类型为依据、以侵害行政为基础发展起来的。在19世纪作为宪法工具发展起来的法律保留，“原先限于侵害行政”。[18]随着保留范围的扩大，除侵害保留说外，给付行政保留说、全部保留说、折中说等观点相继出现。这些观点都以行政行为及其类型作为法律保留标准，不可避免地会脱离各国的宪制和法治实践，无法全面反映所涉事务的性质和重要性，无法准确体现所涉事务对相对人权益影响的不同程度，于是，德国联邦宪法法院另辟蹊径，以对基本权利实现是否重要为标准提出了重要性理论。所谓重要性理论，又称本质性说、重要事项保留说。重要性的标准不是事务的性质，而是某个规则对共同体和公民个人的意义、分量、基础性、深远性及其强度等。[19]重要性理论已经成为德国法院实务的主流见解。[20]从我国《宪法》《立法法》及单行法律的规定看，有关法律保留的事项，除了侵害行政（如对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚、征收、征用等）外，还包括国家主权，国家机构的产生、组织和职权，重要的政治制度，民事基本制度，宏观调控制度，基本经济制度，纠纷解决基本制度以及必须由法律调整的其他事项。这些事项要么属于对公民基本权利实现具有重要性的事项，具有“基本权利重要性”；要么属于国家政治事务中的重要性事项，具有“政治重要性”。可见，我国法律保留事项实际遵循的是重要保留说。[21]重要性标准体现了我国法律保留立法体系的内在逻辑。
不同形态的法律保留立法具有不同的法律地位。我国法律保留立法体系中，《宪法》处于最高的法律地位，《宪法》中的法律保留规定是《立法法》和其他法律中法律保留立法的根据。“立法法可以根据宪法的规定，对全国人大及其常委会专属立法权限作出进一步的规定，使之更加明确化和系统化。但是，这些规定必须严格依据宪法，不得同宪法相抵触。”[22]在《立法法》与其他法律的关系上，如果其他法律关于法律保留事项的规定与《立法法》不一致，能否适用一般法与特别法、新法与旧法的冲突适用规则解决？笔者认为，回答是否定的。首先，《立法法》是宪法性法律，宪法性法律是所有法律中离宪法最近的法律，[23]而《立法法》又是宪法性法律中离宪法最近的法律。这是因为通过立法活动落实宪法是宪法实施的重要途径，《宪法》的规定主要通过有权机关行使立法权、制定并实施法律等活动落实。其次，《立法法》为法律、法规、规章的制定、修改和废止提供了依据和判准。《立法法》第1条所规定的该法的立法宗旨是“规范立法活动”，该宗旨决定了所有立法活动都应当符合《立法法》的规定。法律的制定、修改和废止等立法活动，受《立法法》规定的立法原则、立法权限、立法技术、立法内容、立法程序等拘束，不得违反《立法法》。最后，在法律保留范围和强度方面，《立法法》是其他法律是否合法的评判依据而不是被评判的对象。《立法法》的法律保留规定是其他法律设定法律保留事项的依据，其他法律只能在《立法法》规定的法律保留权限范围内进行立法活动，不得违反《立法法》规定的立法权限，否则将因越权而无效。无论是从制定主体、权限、程序看，还是从事项内容看，其他法律中的保留规定均根据《立法法》制定。一定程度上可以说，相对于《立法法》而言，根据《立法法》制定的其他法律是下位法。当其他法律与《立法法》的法律保留规定存在冲突时，如果按照一般法与特别法或新法与旧法冲突适用规则解决，则有“矮化”《立法法》、将《立法法》既视为“裁判员”又视为“运动员”的嫌疑。因此，“有必要将《立法法》的位阶置于我国《宪法》和其他法律之间”。[24]从这个角度讲，当其他法律关于法律保留的规定与《立法法》冲突时，可以视作是对《立法法》的“抵触”。如果行政法规没有授权而规定法律保留事项时，应当认定为与法律相抵触。“只要法律以下的法规和规章对‘法律保留事项’作出创制性规定的，属于法律抵触”，[25]这时应当按照上位法优于下位法的规则，适用上位法。
综上所述，在法律保留立法体系内部形成了“宪法-立法法-其他法律-行政法规”效力递减的层级结构。[26]当《立法法》以外的其他法律之间关于法律保留事项的规定不一致时，应当首先判断该法律关于法律保留的立法是否与《宪法》和《立法法》抵触，如果抵触，则该法律关于法律保留事项的规定无效；如果《立法法》以外的多部法律关于同一法律保留事项的规定不一致，则按照特别法优于一般法、新法优于旧法的规则选择应当适用的法律。
就复议前置事项的立法层级而言，由于复议前置事项属于法律保留范围，无论绝对保留还是相对保留，地方性法规均无权调整法律保留事项，因此，《行政诉讼法》关于授权地方性法规创设复议前置的规定与《立法法》抵触。[27]2023年《行政复议法》与2017年《行政诉讼法》关于复议前置设定的立法层级规定不一致，按照新法优于旧法的规则，应当适用《行政复议法》的规定。从一般法与特别法来看，复议前置属于影响相对人行政诉权的诉讼制度，由此被《立法法》规定为法律保留事项，《行政诉讼法》应为一般法；《行政复议法》规定复议前置的目的是发挥行政复议化解行政争议主渠道的作用，减轻行政诉讼的压力，《行政复议法》应为特别法。根据特别法优于一般法的法律适用规则，也应当适用《行政复议法》。
二、我国法律保留立法体系存在的问题
遵循法律保留标准和明确不同形态保留规范的法律地位，是法律体系和谐统一的保障。我国立法未明确规定法律保留的标准，致使有关保留事项的立法规范之间存在抵触或不一致现象，影响了法律体系的和谐统一。通过梳理发现，我国法律保留立法体系存在的主要问题如下。
（一）法律保留标准缺位
我国法律保留不同形态立法中均未规定法律保留标准。这导致法律保留立法体系缺少统一的评判依据。虽然我国立法中法律保留事项均具有相同本质，即基本权利重要性或政治重要性，但《宪法》《立法法》及单行法律中均没有明确规定重要性标准。《宪法》关于法律保留的规定多是通过“依照法律规定”“依照法律”“由法律规定”“以法律规定”“在法律规定范围内”等语言体现的。单行法律只是对所涉特定事项是否由法律保留进行单独规定，无法对所有法律保留事项的共同本质进行统一规定。只有《立法法》是最适合规定所有法律保留事项本质的法律。然而，《立法法》虽然通过“列举+兜底”立法模式规定了法律保留的事项范围，但并未明确法律保留事项的本质。
《立法法》中法律保留事项的兜底条款未反映保留事项的共同本质，无法作为法律保留标准。兜底条款是对示范列举事项的高度抽象和对列举事项性质的高度概括，体现了法律所欲调整事项的本质特征。《立法法》第11条的兜底条款本应抽象出列举事项的本质特征，从而确立法律保留范围的标准。但遗憾的是，第11条的兜底条款仅抽象出列举事项的制定主体特征，即“必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律”。该规定与“必须由法律保留”的表述实为循环定义，致使法律保留事项的本质或标准付之阙如。一方面，法律保留本质或标准的缺失使特定事项应由什么位阶的立法调整失去了判断依据，造成法律保留立法体系的冲突和混乱。例如，复议前置到底应由什么位阶的立法调整，有学者认为应由法律绝对保留，而《行政复议法》修改为“法律、行政法规”，《行政诉讼法》规定的则是“法律、法规”。另一方面，法律保留标准缺失限制了法律保留的范围。由于法律保留标准的缺失，法律保留范围主要依赖于示范性列举。《立法法》关于保留事项的列举又存在列举不尽的弊端，致使法律保留范围存在漏洞。
（二）绝对保留与相对保留关系错位
《立法法》虽未明确规定法律保留标准，但其关于绝对保留和相对保留事项的规定，体现了对重要性程度不同的事项采取不同保留强度的立法理念。然而，这种理念的贯彻并不彻底。
其一，法律绝对保留范围狭窄。《立法法》列举的绝对保留事项较少，列举以外的事项都可以相对保留。《宪法》第58条规定，全国人大及其常委会行使国家立法权。所谓国家立法权，是由一国领土之内的全体人民选举组成的国家机关，对于只涉及国民共同体利益的事项，为确定行为规则、调整公民权利义务关系而制定规范性文件的权力。[28]为了明确国家立法权的专属调整范围，强化专属立法权限，《立法法》第11条规定了法律保留。但从《立法法》第12条的规定看，由法律绝对保留的事项仅有列举的四项内容，列举之外的事项几乎都可以授权国务院制定行政法规，由此《立法法》第11条规定的专属立法权通过第12条的授权规定几乎被架空，第11条的存在意义大打折扣。“法律保留原则之所以产生，有最直接的目的，便是保障公民的基本权利。”[29]基于民主原则，保障公民基本权利的主要任务应由民意机关执掌，而不应轻易将其委诸行政部门。
绝对保留范围狭窄不利于保护公民基本权利。如有观点认为，《土地管理法》第2条第4款将《宪法》规定的“依照法律征收或征用并给予补偿”中的“法律”变为“法”，《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《土地储备管理办法》规定征收制度，都存在合宪性问题。[30]笔者认为，上述问题与《立法法》没有将非国有财产的征收征用纳入法律绝对保留有关。从应然角度看，公民的财产权在维护公民基本尊严和人格发展上，其价值有时不亚于人身自由权，没有理由将非国有财产的征收征用排斥于法律绝对保留外。同理，有学者建议对财产的重大行政处罚及强制措施也应当由法律绝对保留。[31]另外，《行政处罚法》新增的“通报批评”处罚，其对相对人权益的影响程度，“要远重于对法人的资格限制方面的制裁（如第4项规定），与‘行政拘留’对人身自由限制的后果相近”，[32]亦应考虑由法律绝对保留。
其二，绝对保留例示项存在逻辑错误。犯罪和刑罚，与公民政治权利的剥夺具有包含关系；犯罪与刑罚，与限制人身自由的处罚具有包含或交叉关系；限制人身自由的强制措施既包括行政强制措施，如保护性约束措施，也包括刑事强制措施，如刑事拘留，还包括人民法院对妨害诉讼秩序的人所采取的司法拘留，而司法制度包含了刑事诉讼、行政诉讼、民事诉讼制度，因此，限制人身自由的强制措施与司法制度具有交叉关系。另外，《立法法》第12条中“司法制度”有些突兀，与相对保留事项难以匹配。第12条绝对保留事项是对第11条相对保留事项的特别规定，从第12条的立法表述看，[33]该条列举的绝对保留事项，应在第11条所列事项范围内，但第11条没有关于“司法制度”的明确概念。这将导致司法制度的范围难以与第11条的事项严格对应。
其三，绝对保留事项不能授权立法存在认识误区。首先，《立法法》第11条规定的“下列事项只能制定法律”与相对保留的立法定位存在悖论。从《立法法》第12条规定看，除了“有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项”由法律绝对保留外，第11条中的其他事项都可以授权行政法规调整，即都属于法律相对保留。但第11条规定“下列事项只能制定法律”。按照文义解释，“只能”指只有一种选择，没有其他选择的可能或余地，即第11条所列事项的立法形式，唯一的选择是法律，没有其他选择。法律以下的立法形式不能调整这些事项。易言之，“只能制定法律”实际表达的是法律绝对保留，而这又与第12条的规定冲突。其次，《立法法》没有规定绝对保留事项的标准。《立法法》第12条虽然采用列举方式，却没有对被列举事项的共同本质进行概括，无法把握绝对保留的强度标准。绝对保留事项后面“等”字是“等内等”还是“等外等”，无法判断。有学者认为，绝对保留事项没有遵循重要性递增或递减的顺序，逻辑上不能自洽。[34]最后，绝对保留标准缺失导致授权立法事项存在认识误区。《立法法》第12条仅列举了不得授权立法的事项，没有明确可以授权或不得授权的标准，致使出现《立法法》规定的绝对保留事项均不允许授权立法的认识误区。另有观点从立法过程的相关争议入手，认为《立法法》第12条的授权立法仅指通过授权决定的授权立法，不包括法条授权，从而认为，法律绝对保留事项不能授权立法。[35]但授权立法主要根据事务的重要性程度决定由哪种位阶的立法调整，与授权形式（授权决定或法条授权）没有必然联系。绝对保留不允许授权立法的认识，既不符合法律保留理论，也忽视了我国授权立法的现实。
从法律保留理论看，重要性标准要求根据事务的重要程度确定调整的立法层级。完全重要的事务需要议会法律独占调整，重要性小一些的事务也可以由法律规定的法令制定机关调整，一直到不重要的事务不属于法律调整的范围。[36]绝对保留事项中法律保留的密度或强度也存在差异。“纵使在根本上应由法秩序规范的地方，此种规范秩序的强度也可能差异性颇大。在此，法治国家也不要求极大值：法律明确性的要求并不强制立法者不断地以非常精确的要素来制定法律构成要件。”[37]因此，从法律保留强度理论看，绝对保留事项中也存在授权立法的空间。从授权立法实践看，绝对保留事项中存在授权立法。如《刑法》将“违反国家规定”中的“国家规定”调整权授权给行政法规，就是在犯罪与刑罚这一绝对保留事项下的非核心事项的授权立法。无独有偶，虽然诉讼制度属司法制度，由法律绝对保留，但作为该制度下非核心事项的行政复议前置设定权，存在授权立法的空间和可能。从这个意义上说，行政复议前置虽属司法制度，应由法律绝对保留，但由于其不处于司法制度的核心领域，法律保留的强度可以适当降低，允许授权立法，《行政复议法》授权法律、行政法规设定复议前置符合法律保留强度的要求。
（三）授权立法层级较乱
重要性理论决定了《立法法》规定的授权立法属于下一级授权。所谓下一级授权，指根据事项的重要程度，有权机关可以将应由自己调整的事项授权下一层级的规范调整，不得将其越级授权下两级或更低层级的规范调整。从事项的重要性程度看，应由全国人大及其常委会以法律形式调整的事项，由于各种原因（如该事项属于新生事物或其他原因），立法时机尚不成熟时，可以由全国人大及其常委会授权国务院制定行政法规调整。这是事项的本质决定的，符合重要性理论。
《宪法》中有许多事项授权法律保留，[38]《立法法》第12条授权行政法规保留，均是下一级授权立法的典型体现。一般而言，《宪法》不能将由其保留的事项直接授权国务院制定行政法规。例如，有学者从法律的法规创造力原则角度，认为对《宪法》第89条第1项，以禁止直接依据宪法制定行政法规的解释为宜。[39]再如，《刑法》第96条规定的“违反国家规定”，在规范层级上仅指全国人大及其常委会、国务院制定的规范性文件。按照调整事项的重要性程度，将部分犯罪构成要件要素委诸法律和行政法规，不违背罪刑法定原则。在法定犯上，尤其要坚守罪刑法定原则，[40]不能将犯罪构成要件要素的规范层级无限降低。《最高人民法院、最高人民检察院关于办理侵犯公民个人信息刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第2条，将部门规章纳入“违反国家有关规定”的范围，有学者就认为，“司法机关在认定侵犯公民个人信息罪中的‘违反国家有关规定’时，不能完全按照《解释》第2条的规定直接将部门规章也纳入本罪前置法依据的范畴，而应坚持《刑法》第96条对分则条文适用范围的制约作用，合理限缩侵犯公民个人信息罪的成立范围”。[41]这种观点符合下一级授权的要求。
《立法法》第16条的授权是否受下一级授权拘束，取决于第16条授权的性质定位。关于第16条授权的性质，有不同认识。第12条授权与第16条授权在授权时是否存在相关法律、授权时权力是否转移、授权事项范围等方面均不同。[42]第12条是授予法律制定权，第16条是授予法律修改权。[43]第12条是授权制定法规范，第16条是“对已经生效法律的部分规定如何实施所作出的一种特别安排”。[44]“若决定中含有要求下级机关制定具体试点方案的内容，则其应属于授权立法决定，……不过，在实践中，要求下位法制定机关制定实施性规定的情况并不多见，绝大多数暂时调整或暂时停止适用上位法的决定很难被称为真正的授权决定。”[45]笔者认为，第16条的授权实质是全国人大及其常委会对法律的修改，与第12条的授权立法不同。如果第16条授权决定中出现要求下级机关制定规范性文件的情况，则属于第12条的授权立法，应遵守下一级授权的要求。
我国法律保留立法体系中，违反授权立法层级要求的单行立法并不鲜见。这种违反主要表现为，将法律保留事项授权下两级或更低层级规范调整。以授权下两级立法为例，全国人大及其常委会制定的法律中，就所涉事项向下两级授权给省级地方性法规调整时（省级地方性法规与法律是否存在下两级关系，将在后文探讨），通常使用的立法语言主要有如下几种：“法律、法规另有规定的除外”；“法律、法规另有规定的，从其规定”；“法律、法规规定的其他情形”；“由法律、法规规定”；或者法律与法规之间不加顿号，直接使用“法律法规另有规定的”“法律法规规定”等。在北大法宝法律法规数据库中，以“全文”为检索项，以“法律、法规规定”；“法律、法规另有规定”；“法律法规规定”；“法律法规另有规定”为检索词分别进行检索，共得到63部、2部、28部、1部法律。[46]这些法律规定的“法律、法规”调整的事项多数为法律保留事项，将其授权地方性法规调整不符合下一级授权立法的要求。同理，行政复议前置事项即使可以授权立法，也只能授权行政法规设定，不能授权地方性法规设定。《行政诉讼法》关于复议前置可以由地方性法规设定的规定不符合法律保留理论中授权立法的层级要求。
（四）法律保留立法体系失调
法律保留不同形态立法没有形成有机的体系。《立法法》是宪法性法律，其以专属立法权的形式规定法律保留的事项范围，是对全国人大及其常委会的专属立法权限所作的集中、统一规定。这一规定既表明了国家立法权的专属调整范围，又体现了国家最高权力机关的权威和地位。因此，《立法法》应全面规定法律保留事项。但考虑到法律保留的事项较多，《宪法》与很多单行法律也规定了法律保留事项，《立法法》在规定法律保留时，应当对《宪法》及单行法律中的法律保留事项给出衔接性规定，以使法律保留不同形态立法形成有机联系的整体。但《立法法》没有对有关法律保留事项的不同形态立法之间的关系进行规定，致使有关法律保留事项的不同形态立法难以形成和谐统一的有机体系，甚至存在相互冲突或矛盾现象。以复议前置设定权为例，不仅《行政复议法》与《行政诉讼法》的有关规定不一致，而且与《立法法》相冲突。因为如果将复议前置认定为诉讼制度或司法制度，则《行政复议法》《行政诉讼法》关于复议前置设定可以授权立法的规定与《立法法》的绝对保留规定冲突；如果将复议前置认定为法律相对保留事项，则《行政诉讼法》关于地方性法规可以设定复议前置的规定也与《立法法》规定的下一级授权冲突。
三、我国法律保留立法体系的完善进路
从法律保留立法体系的基本构造和内在逻辑看，我国法律保留立法体系存在的问题，主要是由法律保留标准缺失导致的。法律保留标准的缺失造成不同形态保留规范之间的关系不顺，进而影响法律保留立法体系的和谐统一。完善我国法律保留立法体系，应从确立法律保留标准和明确不同形态保留规范的法律地位入手。
（一）明确法律保留标准
法律保留事项的本质构成了法律保留标准，是法律保留体系一以贯之的主线，应由立法明确规定。《立法法》关于法律保留例示项规定已经体现了重要性标准，立法可予明确规定。
重要性标准契合国家权力配置的目的。首先，重要性标准突出了国家权力配置中基本权利保障的承担主体。重要性标准下重要事项的保留主体与国家权力架构中保障基本权利的主体一致。我国国家权力配置的目的是保障公民的基本权利，在国家权力架构中，全国人大及其常委会行使国家立法权，承担着维护公民基本权利的主要立法任务。行政机关作为执行机关，主要承担依据法律规定保护公民基本权利的执行职责。重要性标准将对基本权利具有重要影响的事项交由法律保留，契合了宪法将维护公民基本权利的立法职权交由国家立法机关行使的配置初衷。其次，重要性标准强调了国家权力配置中基本权利保障的核心内容。重要性标准超越了以行政行为类型为保留标准（如侵害行政保留）的传统学说，将对基本权利具有重要性而非单纯侵害性作为判断基准，有效适应了时代发展需要，可以将给付行政、风险行政等新型行政活动，数据产权保护、信用惩戒等新型行政管理手段纳入法律保留视野，确保公民在享受公共服务或面对新型风险时，其核心权益依然由法律保护。这与国家机关保障基本权利的核心内容相一致。最后，重要性标准彰显了国家权力配置中基本权利保障的民主逻辑。重要性标准的核心在于通过事项重要性的分层，精准划分立法权与行政权的边界，从而在民主正当性与行政效率之间构建动态平衡。一方面，对于涉及公民基本权利核心、国家根本制度等具有高度重要性的事项，必须由代表全体人民意志的最高国家权力机关即全国人大及其常委会通过严谨的立法程序制定法律加以规定。这一过程不仅确保了重大决策拥有最坚实的民意基础，而且将人民主权原则从抽象宪法理念转化为具体的制度实践，防止行政权对核心权利的恣意侵蚀，彰显了法治的民主底色。另一方面，对于重要性相对较低、主要涉及执行细节或专业技术的事务，则通过授权立法灵活处理。这既避免了立法机关陷入繁琐的技术性事务而降低议事效率，又充分发挥了行政机关反应迅速、专业性强、适应能力高的优势，有效提升了国家治理的效能。
法律保留事项的兜底条款应明确规定重要性标准。《立法法》第11条关于法律保留事项的范围规定，由于受立法语言、立法技术以及社会发展等因素影响，难以通过列举方式穷尽该类事项，使用兜底条款可以解决列举不尽的弊端。在立法中，为了严密法律之网，兜底条款的设置不仅是不可或缺、难以避免的，而且，兜底条款在增强法律的适应性、稳定性、公正性以及文本的简洁性等方面有其独具的功能价值和优越性。[47]兜底条款要发挥“兜底”作用，必须将列举事项的共同本质抽象并概括出来。体现列举事项的共同本质是兜底条款的最主要特征。《立法法》关于法律保留事项范围的兜底条款，仅概括了保留事项的制定表面特征或主体特征，即“必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律”，没有抽象出该类事项的最本质特征，无法发挥“兜底条款”应有的制度功能。相关事项是否应由全国人大及其常委会制定法律调整，仍然需要识别和判断该事项与列举事项是否具有其他相同的本质，而这种识别和判断的标准有待明确。通过梳理和分析现有法律保留立法，可以发现，体现“基本权利重要性”或“政治重要性”是法律保留的标准。这也是我国法律保留事项的共同本质。《立法法》应明确将重要性标准规定为法律保留标准。由此，《立法法》可将法律保留事项范围的兜底条款，修改为“应当制定法律的其他重要事项”。
在明确规定法律保留的重要性标准之后，还需要基于重要性标准，优化保留事项列举方式。《立法法》第11条规定的法律保留事项无论涉及的是公民基本权利还是重要的政治性事项，均存在列举漏洞。例如，第11条保留事项中列举或涉及的基本权利明显少于《宪法》的规定，如平等权、宗教信仰自由、人格尊严权、住宅权、通信自由、受教育权等均未涉及。作为落实宪法规定或精神的立法活动的基本法，《立法法》应按照法律保留标准，将具有政治重要性或基本权利重要性的事项尽可能概括列举。结合《立法法》列举的保留事项，可以把与公民基本权利有关的事项，合并为“公民的基本权利”，有关国家机构的事项合并成“国家机构”。归类合并后，法律保留的例示项可简化为：“国家主权；国家机构；国家的基本制度；公民的基本权利；应当制定法律的其他重要事项。”这样的表述更简洁，包容性更强。
（二）重构绝对保留与相对保留关系
基于重要性标准重构绝对保留与相对保留关系，对于建立完善的法律保留立法体系具有重要意义。在中国特色社会主义法律体系已经形成、建设更加完备的法律体系成为当前主要目标的背景下，[48]调整绝对保留与相对保留的关系，将应当由法律调整的事项保留由全国人大及其常委会专属调控，让国家立法权回归本位，既契合立法事项的重要性程度，也是以宪法为核心的完备法律体系之要求。因此，基于基本权利重要性或政治重要性，凡属法律保留的事项，均应当制定法律调整，原则上不应当授权下位法调整。由于受立法语言、立法技术等限制，不得不将法律保留事项授权行政法规调整时，也必须遵守重要性标准，维护绝对保留的边界。结合域内外授权立法的理论与实践，我国法律绝对保留的事项应包括对基本权利的本质或核心进行限制或剥夺的事项，以及国家政治事务中极其重要的事项。当然，宪法绝对保留的事项除外。[49]这是我国法律绝对保留的标准。根据这一标准，加强合宪性审查、合法性审查，梳理并修改不符合法律绝对保留标准的立法，是推进建设中国特色社会主义法治体系的必然要求和重要举措。
重构绝对保留与相对保留关系是理顺法律保留立法体系的重要步骤。为防止引起误解，可修改《立法法》关于相对保留立法的表述，即将“下列事项只能制定法律”中的“只能”修改为“应当”。法律在表述义务性规范时，一般用“应当”。[50]应当“着重表示立法者的主观认识，是一种原则性的规定或一般要求，因此允许在执行中有一定的灵活性，允许例外和特殊情况存在”。[51]“‘应当’一词可以反映法律规则中‘假定条件’与‘法律后果’之间的逻辑关联性。”[52]“应当制定法律”与法律相对保留的定位契合。将《立法法》第12条中绝对保留事项的表述，修改为“本法第十一条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关国家主权、国家机构、国家的基本制度、公民的基本权利等事项的核心部分除外”。这样既确立了绝对保留的标准，又扩大了绝对保留事项的范围，即国家主权、国家基本制度、公民基本权利、国家机构等事项的核心部分属于绝对保留。如此一来，现行《立法法》规定的绝对保留事项中非核心部分也可以授权行政法规调整。《行政复议法》关于复议前置可以由行政法规调整的规定，亦将顺理成章，逻辑自洽。
（三）规范授权立法层级
重要性标准为绝对保留事项内部的分层处理提供了理论支撑。《立法法》第12条规定的法律绝对保留事项中的非核心部分允许授权立法。从逻辑上看，法律绝对保留与相对保留相互排斥。某事项属于法律绝对保留范围，就不能授权行政法规调整。但如前所述，由于立法语言或技术的局限，立法中规定的绝对保留事项有时需要根据法律保留强度标准具体分析，以决定是否需要全部由法律调整。法律保留事项中，对于基本权利实现或政治共同体具有重要影响的部分，属于该事项的核心部分，需要较高的法律保留强度或规范密度，应当由法律绝对保留，而属于非核心的其他部分根据需要可以授权立法。仍以行政复议前置设定权为例，复议前置是行政诉讼中的程序制度，属于诉的适法性要件。[53]在诉的适法性要件中，各要件对于基本权利实现的重要程度并不相同。如终局行政行为，直接剥夺行政相对人的起诉权，属于诉讼制度的核心事项，应由法律绝对保留。[54]起诉期限，是当事人能够向人民法院对行政行为提起行政诉讼的有效期限，超过这一期限，当事人丧失向人民法院提起行政诉讼的权利，[55]该事项也属于诉讼制度的核心事项，应当由法律绝对保留。[56]与终局行政行为或起诉期限不同，复议前置程序并未直接否定或剥夺相对人的起诉权利，仅是在其行使行政诉权时增加了前置条件，是对诉权行使的程序限制，对于相对人基本权利实现的重要程度低于终局行政行为或起诉期限，因此，复议前置不属于行政诉讼制度的核心事项，法律保留强度可以降低，允许相对保留，授权行政法规调整。再如，犯罪与刑罚属于法律绝对保留事项，但《刑法》仍然将部分犯罪构成要件中“违反国家规定”的“国家规定”事项授权立法。因此，法律绝对保留事项内的具体事项也存在重要性程度的差异，对重要性稍小的事项有授权立法的制度空间，“绝对保留范围内可以存在具体授权”。[57]
重要性标准要求法律保留范围内的授权立法仅指下一级授权。全国人大及其常委会授权省级人大及其常委会制定地方性法规是属于下一级授权，还是属于向下两级授权？这个问题的核心是行政法规是否是省级地方性法规的上一层级立法文件？从《宪法》第100条及《立法法》第80条、第99条规定看，法律的效力高于行政法规，行政法规的效力高于地方性法规。依此推导，全国人大及其常委会对省级地方性法规的授权是向下两级授权，而非下一级授权。有学者从权力的同质性、事项的包容性等角度认为，“省级地方人大的上一级机关是全国人民代表大会而不是国务院，……地方性法规与行政法规之间不存在位阶上的高低关系，两者同属法律之下的第三层级的规范性法律文件”。[58]这种观点具有一定道理。但从我国单一制的国家结构和立法规定看，行政法规的效力高于省级地方性法规，这既是单一制国家维护中央政府权威的要求，也是《宪法》和《立法法》的明确规定。因此，全国人大及其常委会对省级地方性法规的授权是向下两级授权。从事项的重要性程度看，应当由全国人大及其常委会通过法律调整的事项，在尚未制定法律时，全国人大及其常委会可以授权行政法规调整，而不宜直接授权省级地方性法规调整。但下一级授权亦有例外，即当应由法律调整的事项尚未制定法律、行政法规时，如果该事项属于地方性事务、影响范围仅限于地方或具有明显的地域差异，可以授权省级地方性法规调整。如《行政强制法》第10条规定的行政强制措施设定权，《人口与计划生育法》第18条第3款授权省级地方性法规调整少数民族计划生育政策，《道路交通安全法》第123条授权省级人大常委会规定罚款的具体适用标准，《海南自由贸易港法》第10条授权海南省人大及其常委会制定海南自由贸易港法规。
根据重要性标准，违反授权立法层级要求的单行立法应予修改。违反授权立法的层级要求，将法律保留事项授权下两级或更低层级规范调整的立法主要有两类。第一类是授权地方性法规调整。如《行政诉讼法》将复议前置设定权授予地方性法规；《预备役人员法》规定，预备役人员的其他条件、暂缓征召的其他情形、退出预备役的其他情形、不得退出预备役的其他情形、应当取消预备役人员身份的其他情形等，均可以由包括地方性法规在内的法律、法规设定。[59]前者属于诉讼制度或司法制度，后者属于兵役制度，[60]都属于法律保留范围。第二类是授权规章调整。如《海警法》第54条将非国有财产的征用设定权授予法律、法规、规章。根据《立法法》，非国有财产的征用属于法律保留事项，即使可以授权立法，也只能授予行政法规。在加快建设完备的社会主义法治体系背景下，应当加大备案审查力度，推进合宪性审查和合法性审查，全面梳理并及时修改现行法律中违反授权立法层级要求的规定，促进法律保留立法体系的和谐统一。
（四）理顺法律保留立法之间的关系
确立《立法法》作为法律保留基本法的地位，可以为单行立法提供规范依据。《立法法》在规定法律保留时，应明确其与《宪法》和单行法律中法律保留的关系，以体现《立法法》作为立法活动基本法的地位，为单行法律提供立法指导和规范依据。为此，《立法法》应以援引方式规定《宪法》和单行法律中的法律保留事项。《立法法》第11条对法律保留事项范围的基本规定，应当就我国法律体系中的保留事项作出集中、统一安排。《宪法》、单行法律中的法律保留事项，应体现于这种集中、统一安排之中，而不应将其置于《立法法》之外。否则，就无法充分体现《立法法》作为立法活动基本法的地位，无法发挥《立法法》作为法律保留基本法的功能，也无法使现有关于全国人大及其常委会专属立法权的规定统一起来。因此，建议《立法法》第11条增加一项作为第1项，明确规定《宪法》与单行法律中的法律保留事项。其具体可表述为：“下列事项应当制定法律：（一）宪法或法律规定应当制定法律的事项。”这样不仅可以简化示范性列举的负担，使立法的包容性和适应性更强，而且可以使法律保留不同形态立法形成一个有机联系的整体，从而避免单行立法违反立法基本法的现象发生。
明确法律保留不同形态立法之间的适用顺位，可以确保有关法律保留规范体系的统一和秩序。从我国法律保留立法体系看，《宪法》是最高法，《立法法》是法律保留立法的基本法，其他单行法是法律保留立法的补充法。在规定法律保留时，《立法法》和单行法均不得抵触《宪法》，单行法不得抵触《立法法》，单行法之间关于法律保留规定不一致时，按照新法优于旧法、特别法优于一般法的适用规则，判断和选择应适用的法律。
四、结语
法律保留除了有规制行政权的基本功能外，还有调控立法权的功能。法律保留在立法体系内部形成了一种层级化的规范保留体系，即由宪法、法律、行政法规等不同位阶规范性文件构成的规范体系。[61]该体系明确了不同层级立法机关的立法权限，有效地维护了立法秩序，此乃法律保留的延伸功能。法律保留的此种功能虽然溢出了其产生的宗旨，但对法治国家建设具有重要意义。就复议前置而言，由于该事项属于法律保留事项中的行政诉讼制度或司法制度，作为单行法的《行政复议法》《行政诉讼法》关于复议前置设定权的规定，不得抵触作为法律保留基本法的《立法法》。同时，复议前置虽属行政诉讼制度，是司法制度，由法律绝对保留，但由于其并不直接剥夺或否定相对人的诉讼权利，该事项不处于行政诉讼制度的核心领域，从其对相对人诉讼权利影响程度而言，将其纳入法律相对保留范围，允许授权立法，符合法律保留标准。
和谐统一的法律保留立法体系，是实现中国特色社会主义法治体系建设目标的重要保障。党的二十届三中全会明确提出，进一步全面深化改革的总目标是，到2035年，推动中国特色社会主义法治体系更加完善。为此，应推进科学立法、依法立法，增强立法系统性、整体性、协同性。以行政复议前置设定权修改为契机，全面梳理并审查法律保留立法体系，确认法律保留标准，厘清绝对保留与相对保留的关系，统一授权立法层级，规范法律保留不同形态立法之间的关系，必将使中国特色社会主义法治体系更加完善。
【注释】
本文系国家社会科学基金一般项目“数字政府建设背景下行政职权优化配置研究”（项目编号：23BFX015）的研究成果。
[1]参见马怀德：《行政复议前置的法理与适用》，载《法律适用》2024年第5期。
[2]参见《行政复议法》第23条。
[3]2023年《行政复议法》第23条第1款第1项、第3项、第4项属于新增的复议前置事项，第5项兜底条款规定了复议前置设定的立法层级为“法律、行政法规”。2017年《行政复议法》第16条第1款规定，设定复议前置的立法层级为“法律、法规”。
[4]参见何海波：《积极应接行政复议前置范围的扩大》，载《中国法治》2023年第10期。
[5]《行政诉讼法》第44条第2款规定，设定复议前置的立法层级为“法律、法规”。
[6]叶必丰：《行政复议前置设定的法治实践》，载《法学评论》2024年第1期。
[7]黎军：《行政复议与行政诉讼之关系范畴研究》，载《法学评论》2004年第3期。
[8]参见[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，刘兆兴校，法律出版社2000年版，第104页。
[9]参见张翔：《基本权利限制法律保留的中国方案》，载《法律科学》2023年第6期。
[10]《宪法》文本中“法律”一词共出现87处，有52处与法律保留有关，涉及的事项是47项。
[11][德]汉斯·J.沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔：《行政法》（第一卷），高家伟译，商务印书馆2002年版，第343页。
[12]张翔：《基本权利限制法律保留的中国方案》，载《法律科学》2023年第6期。
[13]参见[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，刘兆兴校，法律出版社2000年版，第109页；陈清秀：《依法行政与法律的适用》，载翁岳生主编：《行政法》（上册），中国法制出版社2002年版，第185页；吴庚：《行政法之理论与实用》（增订八版），中国人民大学出版社2005年版，第70页。
[14]参见张峰振：《论宪法保留》，载《政法论坛》2018年第4期。
[15][德]汉斯·J.沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔：《行政法》（第一卷），高家伟译，商务印书馆2002年版，第343页。
[16]2015年《食品安全法》第84条规定：“食品检验机构按照国家有关认证认可的规定取得资质认定，方可从事食品检验活动。但是，法律另有规定的除外。”
[17]参见钱坤：《论全国人大授权其常委会制定法律的基础和界限》，载《环球法律评论》2024年第2期。
[18][德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，刘兆兴校，法律出版社2000年版，第109页。
[19]参见[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，刘兆兴校，法律出版社2000年版，第109-110页。
[20]参见许宗力：《法与国家权力（一）》，元照出版有限公司2006年版，第162页。
[21]参见周佑勇：《行政法基本原则研究》，法律出版社2019年版，第171页。
[22]郑淑娜主编：《〈中华人民共和国立法法〉释义》，中国民主法制出版社2015年版，第30页。
[23]参见马岭：《宪法性法律的性质界定》，载《法律科学》2005年第1期。
[24]姚魏：《论浦东新区法规的性质、位阶与权限》，载《政治与法律》2022年第9期。
[25]胡建淼：《法律规范之间抵触标准研究》，载《中国法学》2016年第3期。
[26]此处仅从法律保留角度而言。《立法法》是离宪法最近的法律，是其他法律制定、修改和废止的依据。就法律保留事项而言，作为法律保留基本法的《立法法》相对于其他法律而言具有效力上的优势，可以看作是其他法律的上位法。
[27]根据《立法法》，抵触发生在具有上下位阶的立法之间，不一致发生于相同位阶立法之间。如文中所述，关于法律保留事项，《立法法》可视为其他法律的上位法，其他法律关于法律保留的规定与《立法法》冲突时，可视为抵触《立法法》。
[28]参见***：《关于国家立法权的内涵、性质和设置的探讨——兼论立法权与主权和治权的关系》，载《长白学刊》2003年第2期。
[29]陈新民：《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年版，第36页。
[30]参见王磊：《论我国土地征收征用中的违宪问题》，载《法学评论》2016年第5期。
[31]参见康敬奎：《〈立法法〉法律保留规则的缺失与完善》，载《江海学刊》2012年第2期。
[32]朱芒：《作为行政处罚一般种类的“通报批评”》，载《中国法学》2021年第2期。
[33]《立法法》第12条的表述为：“本法第十一条规定的事项尚未制定法律的，……但是，……司法制度等事项除外。”
[34]参见刘连泰：《评我国〈立法法〉第八条、第九条关于“法律保留”制度》，载《河南省政法管理干部学院学报》2003年第3期。
[35]参见郑淑娜主编：《〈中华人民共和国立法法〉释义》，中国民主法制出版社2015年版，第50页、第52页。
[36]参见[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，刘兆兴校，法律出版社2000年版，第110页。
[37][德]施密特·阿斯曼：《秩序理念下的行政法体系建构》，林明锵等译，北京大学出版社2012年版，第58页。
[38]参见张峰振：《论宪法保留》，载《政法论坛》2018年第4期。
[39]参见王贵松：《论法律的法规创造力》，载《中国法学》2017年第1期。
[40]参见刘艳红：《法定犯与罪刑法定原则的坚守》，载《中国刑事法杂志》2018年第6期。
[41]张德权、夏伟：《侵犯公民个人信息罪的实质限缩》，载《郑州大学学报（哲学社会科学版）》2025年第5期。
[42]参见李云霖：《全国人大及其常委会立法授权的类型与价值》，载《政治与法律》2024年第8期。
[43]参见邢伟星：《〈立法法〉全国人大及其常委会授权条款的体系解释》，载《政治与法律》2025年第2期。
[44]李少文：《中央授权地方改革的法治模式》，载《中国法学》2025年第6期。
[45]俞祺：《授权立法范围的合理界定》，载《法学》2024年第2期。
[46]检索日期为2026年3月26日。检索结果为现行有效和即将施行的法律，不包括有关法律问题和重大问题的决定、法律解释、工作答复和工作文件。
[47]参见张建军：《论刑法中兜底条款的明确性》，载《法律科学》2014年第2期。
[48]中共中央印发的《法治中国建设规划（2020—2025年）》提出，法治中国建设的总体目标之一是，“到2025年，党领导全面依法治国体制机制更加健全，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系更加完备”。
[49]参见张峰振：《论宪法保留》，载《政法论坛》2018年第4期。
[50]参见全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会《立法技术规范（试行）（一）》（法工委发〔2009〕62号）。
[51]金承光：《从法律逻辑学的视角审视规范逻辑》，载《昆明师范高等专科学校学报》2005年第3期。
[52]魏治勋、刘一泽：《法律规范词的语义解释与司法实践运用》，载《扬州大学学报（人文社会科学版）》2025年第4期。
[53]参见[德]弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》（第5版），莫光华译，刘飞校，法律出版社2003年版，第137页。
[54]参见[德]弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》（第5版），莫光华译，刘飞校，法律出版社2003年版，第137页。
[55]参见林莉红：《行政诉讼法学》（第5版），武汉大学出版社2020年版，第178页。
[56]参见《行政诉讼法》第45条、第46条，在直接规定具体起诉期限的同时，均把另行规定不同起诉期限的权力授予“法律”。
[57]俞祺：《授权立法范围的合理界定》，载《法学》2024年第2期。
[58]胡玉鸿：《试论法律位阶划分的标准——兼及行政法规与地方性法规之间的位阶问题》，载《中国法学》2004年第3期。
[59]参见《预备役人员法》第17条、第38条、第53条、第54条、第55条。
[60]参见《宪法》第55条。
[61]参见张峰振：《法律保留探源：涵义、依据与功能》，载《河北法学》2025年第3期。
