内容提要：国家安全能力是新时代中国国家治理能力的重要组成部分。就本体论而言，国家安全能力是主权国家为有效实现安全意图，在国家安全制度体系运行中形成的监测预警、防范化解重大威胁和系统性风险，进而影响塑造内外安全环境的素质和本领。从方法论出发，中国国家安全能力建设在总体国家安全观的指引下突出系统统筹和过程整合，以政治安全、人民安全和国家利益至上相统一为价值基础，坚持积极防御、统筹维护和塑造国家安全的安全意图。遵循内在的动态过程逻辑和问题导向原则，国家安全能力可以分为国家安全监测预警力、防范化解力和影响塑造力三个不可逆的接续范畴，三者的子能力间也存在着过程相关关系，共同构成了国家安全能力的过程机制分析框架。

关键词：国家安全体系和能力现代化 国家安全能力 总体国家安全观

国家安全体系和能力现代化是完善和发展中国特色社会主义制度、全面深化改革的重要创新。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央创造性地提出了总体国家安全观，填补了国家安全制度空白，高度重视构建国家安全领域的治理能力。党的十九大将“坚持总体国家安全观”发展为新时代中国特色社会主义思想的方略之一，明确提出“完善国家安全制度体系，加强国家安全能力建设”。党的二十大将“推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定”作为专章工作部署，设置“增强维护国家安全能力”为四个重点方向之一。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）在内容设置上把国家安全放到更加突出位置，将“聚焦建设更高水平平安中国”列入进一步全面深化改革总目标下的“七个聚焦”，并在其中强调“增强维护国家安全能力”。

相较于“国家安全体系和能力现代化”的政策话语被广泛传播和使用，作为学术概念的“国家安全能力”仍处于理论荒野状态，尚未形成具有内在逻辑的一般性分析框架。如何兼顾学理性和实践性界定国家安全能力，发掘这一概念的学术逻辑是指引国家安全能力建设实践、推进国家安全学基础理论的重要工作。因此，本文试图回应这一理论困惑，对国家安全能力进行本体论阐释和方法论探析。首先，在中国特色国家治理语境下，明晰国家安全能力提出的学理性内涵与时代性价值；其次，依照概念的内在逻辑，提出总体国家安全观指导下的国家安全能力过程机制分析框架；最后，从国家安全工作实际出发，具体描述框架中过程相关的国家安全子能力，以及统筹维护和塑造国家安全的实践方法。

一、国家安全能力的逻辑与内涵

明晰国家安全能力的内涵与外延，既要理解概念的内在逻辑，又要以国家能力为主体进行演绎和定位，从而“确保国家安全体系和能力同国家治理体系和治理能力现代化进程相适应”，描述出兼具理论和现实张力的国家安全能力概念轮廓。

（一）国家安全能力的动态过程逻辑

如果对“国家安全”这一概念不加说明地使用，那么，其造成的困惑远比其带来的政策和理论价值要大。作为一个“模糊的符号”，国家安全通常被定义为一种不受威胁的状态或是保障安全状态的能力。这种能力建设一般被叙述为防御性的，从而获得“普世价值”意义上的道德正当性。爱德华·厄尔（Edward Mead Earle）最早将“国家安全”概念化，他认为“国家安全是一种状态，在这种状态下，国家的领土、政治独立、权利和重要利益不受外国或由外国控制的国内势力实质性威胁。这种威胁既来自军事又来自意识形态，而威胁的感知则基于对外国价值观和能力（capacity）的判断”。沃尔特·李普曼（Walter Lippmann）认为，“如果一个国家希望避免战争，并且在受到挑战时能够通过在战争中取胜来维护其核心价值（core value），那么这个国家就不会面临牺牲核心价值换取和平的危险，就是安全的”。阿诺德·沃尔弗斯（Arnold Wolfers）称李普曼的定义方式符合这一术语的实际应用场景，暗含的逻辑是“安全与否取决于一国遏止进攻的能力”。他进一步提出了一个被广泛接受的国家安全概念：“国家安全在客观上衡量核心价值是否受到威胁，在主观上衡量是否存在被攻击的恐惧”，而且国家拥有通过自身努力减少危险的能力和机会。

由此可见，“国家安全”概念提出伊始就是以问题为导向、以具有能动性的能力建设为落脚点的。从本体论出发，国家安全的基本特征有三：一是国家客观的安全状态，二是决策者和国民主观的安全感觉，三是国家具备保障安全状态、满足安全感的能力。《中华人民共和国国家安全法》（以下简称《国家安全法》）将国家安全定义为“国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力”，同样强调了能力建设对维护国家安全的必要性。国家安全概念中的能力面向阐述的是具备安全能力的重要性，而“国家安全能力”则进一步延伸到安全实践，探寻国家如何在变动安全环境中有效保持安全状态，使政治精英和国民获得安全感。

作为学术概念，国家安全能力（national security capacity）在西方学界鲜有被建构和讨论。有研究分析了私人行为体的安全参与对美国国家安全能力的影响，宽泛地将强制能力、汲取能力和行政能力的安全面向纳入国家安全能力的概念范畴。与学术领域的沉寂不同，国家安全能力在西方大国安全文本中频频出现，通常被理解为国家抵御和管控安全环境中威胁和风险的本领，用以衡量国家安全体系的运行效果，以及国家能否达到安全战略的预期目标。澳大利亚《国家安全能力指南》认为，国家安全体系由非国防领域的国家安全机构组成，而“国家安全能力由这些机构产生，使得国家安全体系可以管控国内、边境、近海和网络空间等国家安全环境中的风险，进而实现国家安全目标”。英国《国家安全能力评估报告》则更详细界定了国家安全能力的功能，称“国家安全不仅取决于国内的警察、安全部门和世界各地的英国军队，更取决于能否充分有效地调动全部的能力来应对挑战，以及如何才能最好地运用国家安全机制来应对日益增长的多样化威胁”。西方政策实践中的国家安全能力概念重视国家安全的工作协调机制，把国家安全体系的有效与否作为衡量能力强弱的标准。

国内学术界对国家安全能力的界定可以分为两个脉络。第一种以形式逻辑将国家安全能力理解为“国家安全+能力”，即维护国家安全的能力。这种定义方式偏于静态，仍在陈述国家安全概念中的能力面向，而非动态的能力建设，不能很好地呈现国家安全能力的实践性。第二种定义方式是“资源—制度—能力”的路径，认为国家安全能力是基于对国内外战略资源的动员，综合运用各种制度手段实现国家安全目标的能力。这种制度中心主义定义方式忽略了衡量“有效性”这一关键的概念内核，造成了“有制度、有资源就有能力”的假象。

实际上，资源和制度是实现国家安全的必要条件，而非充分条件。斯大林认为，“常有这样的情形，资源很多但是使用得极不得当，使优势等于零。除了资源以外，还必须有善于动员这些资源的能力和正确运用这些资源的本领”。国家安全能力衡量国家在安全实践中能否正确、高效运用资源和制度维护重大利益，直观地体现为能否发现并阻止，避免威胁和风险成为危险，造成损害。因此，对国家安全能力进行界定应该遵循事实逻辑而非形式逻辑，体现出危险和威胁被化解的过程。

从“有效性”这一特征出发，国家安全能力概念的内在逻辑体现在“发现—防范—消除”重大威胁和系统性风险这一不可逆的过程机制。早期的国家基于城市产生，无论是欧洲的城邦国家，还是中国春秋战国时期的诸侯国，瞭望塔、护城河和军队都构成了最初的“国家安全体系”。这些防御工事和力量能否抵御外敌入侵是早期国家安全能力的体现：瞭望塔的观测水平体现了危险的预先发现能力，护城河深浅、军队强弱则体现了针对威胁的防范和拒止能力。

随着时代和国家形态的变迁，国家安全体系日益复杂化，面临的不仅有军事威胁，还有现代性带来的各领域风险。19世纪工业资本主义的蓬勃发展和20世纪初现代技术的出现，催生了国家保护国民免受生产生活中不确定风险影响的新理念。到了经济全球化后工业时代的“风险社会”中，风险变得愈发不可计算且难以防范，这种不可计算性揭示了风险发生后的不可逆性：风险一旦成为现实危险，往往对政治、经济和社会秩序造成结构性的重大影响。现代国家的安全制度体系不是要彻底消除威胁和风险，而是要对影响到国家安全的“重大威胁”和“系统性风险”加以辨别和应对，维持既有秩序不受结构性损伤。这一过程同早期国家应对危险的方式在底层逻辑上一致，国家安全能力的过程逻辑在时间维度上贯穿始终。

（二）国家安全能力的概念定位与内涵

从概念主体出发，国家安全能力是一项基础性的国家能力。作为一种“解决问题”的能力，国家能力首先要应对涉及生存的安全问题。从社会契约论到“战争缔造国家”，现代国家出于战争动员和组织资源方面的优势在其他政治组织中脱颖而出，安全意图是这种共同体在形成和发展过程中的主要动力和逻辑起点。托马斯·潘恩（Thomas Paine）称，“安全是政府的真正目的和存在的意义所在”。无论是强国家还是弱国家，安全都是第一需求，构建国家安全能力是为了维持国家组织的存续，是国家保证生存的“本能”。西达·斯考切波（Theda Skocpol）将主权完整和对特定领土稳定的行政-军事控制认定为国家能力的首要基础和先决条件，国家安全能力可以视为“保障国家能力基础持续安全状态”的能力。在这一逻辑下，国家安全能力概念符合基础性国家能力的标准，如果缺乏维持安全状态的国家能力，既有秩序可能遭受重大颠覆性冲击，其他国家能力将难以发挥甚至难以为继，国家的运行也会困难重重、乱象频生。

第一，在各国普遍存在的国家安全“总体战”思维下，国家安全能力有赖于国家能力而实现。在各项基础性国家安全能力中，强制能力、汲取能力、行政能力与国家安全能力密切相关：强制能力使国家能够在合法垄断暴力的基础上抵御内外威胁、控制边界，强制实施安全政策；汲取能力为国家安全机构筹集和维持资金供给，直接关系着国家拓展其权力和安全；行政能力使国家能以安全利益为目标设置公正有效的政策议程，进行国家安全立法和监管活动。国家能力越强，就能更有效地汲取和吸纳财政、资源和人才投入国家安全领域，整合国家安全制度，协调行政部门执行国家安全战略和政策，动员国民参与国家安全事业。

以未来危险为指向、以实际问题为导向的过程机制是国家安全能力区别于其他基础性国家能力的关键所在。“备豫不虞，为国常道”，前现代国家或许可以凭借较强的动员能力应对突如其来的军事威胁，但时至今日，再强的国家能力也难以完全抵御人工智能时代全方位、多领域、成体系且不确定、难预料的国家安全问题，需要预先针对重大威胁和风险进行监测预警、防范化解的国家安全能力建设。

第二，国家的安全意图影响着国家安全能力的构建方向和限度。一方面，安全意图影响着国家安全能力构建的方向。不同的国家和民族在定义威胁时有着不同的界限，由于始终涉及主观评价和推测的问题遭受攻击的可能性永远无法客观地衡量。因为这种主观性的存在，国家、国家集团和地区等共同体在一系列共享理念和行动中形成了安全的不同风格，即共同体的安全文化。安全文化影响着国家安全观念和意图，一国可能遵循防御性、相对安全、共同安全导向的合作型文化，也可能秉持进攻性、绝对安全、竞争安全导向的冲突型文化。另一方面，安全意图影响着国家安全能力构建的限度，安全能力也并非越多越好，过度的能力构建可能会导致国力透支。国家安全过度投入形成的安全能力边际效益不变或递减，对外造成军备竞赛和“安全困境”，对内挤占生产投入，影响安全投入的可持续性。

第三，国家安全能力体现了决策者运用国家安全体系解决安全问题的水平，始终是一个实践中的、兼具结构性和过程性的概念。概念的结构性来源于国家安全制度体系与能力之间的关系，能力由制度体系生成，依附于体系存在。一方面，国家安全体系是具体的、静态的，是国家应对重大风险、威胁和危险的基本制度结构和“工具箱”。国家安全子体系越多，制度工具的选择范围就越大，维护国家安全的手段就越多。另一方面，国家安全能力是抽象的、动态的，是国家利用制度工具应对安全问题的水平，衡量的是国家安全体系的有效性，以及解决实际国家安全问题的效果。就功能而言，国家安全体系呈现维护国家安全的制度手段多寡，而国家安全能力体现这些手段运用的好坏、能否解决层出不穷的安全问题。

综上所述，国家安全能力是主权国家为有效实现安全意图，在国家安全体系运行中形成的监测预警、防范化解重大威胁和系统性风险，进而影响塑造内外安全环境的素质和本领。国家安全能力同样包括总体的国家安全能力和具体政策领域的国家安全能力，前者是其内涵，后者是其外延。本文论及的是国家安全能力概念的总体逻辑，其一般规律适用于具体的国家安全领域。

二、总体国家安全观引领下的国家安全能力过程机制框架

在总体国家安全观指引下，中国国家安全能力建设坚持系统统筹、以实际问题为导向，有不同于西方的价值基础和安全意图。在过程整合的逻辑下，监测预警力、防范化解力和影响塑造力三个过程相关的能力范畴与各自子能力共同构成了国家安全能力过程机制框架。

（一）守正创新：国家安全能力的时代价值与构建理念

一项国家能力受到重视源于时代的需要。20世纪90年代初，中国向社会主义市场经济转变需要改变“分灶吃饭、财政包干”制度带来的市场分割，重新调整利益和权力的关系，建立由中央宏观调控的全国统一市场。在此背景下，国家财政汲取能力受到重视。1993年的《中国国家能力报告》称：“中国迫切需要一个强有力的具有现代化意识的中央政府和国家汲取财政能力，推动工业化快速发展。”对于加强国家汲取能力的呼吁推动了1994年分税制改革的实施，这一改革扭转了中央权威下降、地方竞争失序的问题，实现了央地之间“活力与秩序的相对统一”，推动了全国统一市场的形成和中国经济的持续高速增长。在国家安全方面，分税制改革明确了“中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费”，保障国家安全作为中央财政事权在20年间逐步得到确认和加强。可以说，中央的财政汲取能力直接影响着中国国家安全能力的发挥。

世纪之交，为应对冷战后外部世界安全形势的新变化，以军事手段为核心的“国家战略能力”受到重视。科索沃战争、“9·11”事件和阿富汗战争的发生使中国决策者意识到战争的现代化、信息化转型，以及恐怖主义等非传统安全挑战的逼近。江泽民同志提出，要“营造有利战略态势，增强国家战略能力”。所谓国家战略能力，是国家“在需要采取战争行为时所能够调动的各种力量的总和”，“涉及经济社会发展、国防和军队建设的各个方面，包括经济实力、国防实力、民族凝聚力构成的全部综合国力”。国家战略能力是一种“打赢战争”能力，立足于现有战略实力，动员各类资源实现国防军事目标和国家安全利益，包括战略实力、转化机制、谋略运用等要素。

21世纪第一个十年，为构建社会主义和谐社会，维护社会稳定和公共安全能力受到重视。随着改革开放的深入和经济的快速发展，现代化进程中的现代性风险加速累积出现，中国社会进入矛盾凸显期，维护社会稳定、化解公共安全风险成为突出问题。一方面，2004年的政法工作会议提出维护社会稳定的“五个能力”建设，着力推进社会治安的综合治理。党的十七大后，这五个能力在“党的执政能力建设”主线的指引下得到了强化和发展，致力于“全面提升维护国家安全和社会稳定的能力和水平”。另一方面，党和国家致力于建立健全社会预警体系，加强应急管理工作，提高“保障公共安全和处置突发公共事件的能力”，预防和减少自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件及其带来的损失，维护人民群众生命财产安全。

党的十八大后，全面深化改革将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为总目标，“国家治理能力”开始受到重视。国家治理体系的现代化意在探索一种符合我国实际的治理模式，“为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系”。仅有现代化的权力组织结构并不必然带来善治，“专制非无良规，共和非无秕政”，必须有强大的国家能力，即国家治理能力的现代化，使国家在政体层面把不同地域和领域的权力网络有效组织起来，在政策层面将自己意图转化为现实，并得到有力的执行。国家治理能力渗透在社会的各个领域，并随着新时代生产力和生产关系、经济基础和上层建筑的矛盾运动而调整着力重点，及时应对和解决我国发展过程中的主要矛盾和衍生问题。

与此同时，中国内外安全环境发生了全局性、根本性的深刻变化，国家安全问题成为新时代新征程上的主要矛盾之一，通过全面深化改革重塑国家安全体系、通过开展现实斗争强化国家安全能力势在必行。2014年以来，中国以总体国家安全观为指引，着力构建系统完备、科学规范、运行有效的国家安全制度体系。十八届、十九届中央国家安全委员会将建立健全“集中统一、高效权威”的国家安全体系作为主要任务推进，国家安全能力在这一时期的正式、非正式安全制度中成为重要概念。到党的二十大召开时，经过近十年建设的“国家安全制度基础设施”已初步成型，实现了国家安全工作协调机制有效运转，法治体系、战略体系、政策体系的不断完善，以及地方党委国家安全系统全国基本覆盖，需要在此基础上加强国家能力建设。因此，党的二十大要求“增强维护国家安全能力”，目的在于提高新制度在中国式现代化新征程中解决突出国家安全问题的水平。

从政策理念看，“国家安全能力”的提出是对既有安全能力的综合与创新，在总体国家安全观的指引下突出系统统筹方法。第一，国家安全能力建设兼顾内部安全和外部安全。习近平新时代中国特色社会主义思想指出，增强国家安全能力需要“加强重点领域安全能力和海外安全保障能力建设”。《决定》在部署国家安全体系能力现代化时也体现了统筹内外安全：对内完善公共安全治理机制、健全社会治理体系，对外完善涉外国家安全机制。第二，国家安全能力建设重视科技赋能，以应对新一轮科技革命带来的挑战。总体国家安全观要求“提高运用科学技术维护国家安全的能力”，《决定》也强调“聚焦重大需求加强关键核心技术攻关，全面增强科技维护和塑造国家安全能力，更好发挥科技创新对国家安全的支撑保障作用”。第三，国家安全能力不仅立足于防，在策略上更强调主动塑造内外安全环境。“统筹维护和塑造国家安全”是推进国家安全体系和能力现代化的总体要求之一，国家安全能力建设的重要目标在于“不断塑造总体有利的国家安全战略态势，把维护国家安全的战略主动权牢牢掌握在自己手中”。

新时代国家安全能力的另一大理念创新在于重视构建安全“软实力”，专群结合地加强国家安全教育，力图改变长期和平环境下国家安全意识麻痹和忧患意识淡化的局面。塑造国家安全的能力不仅体现在对外营造有利的战略态势，也表现于对内树立起共同的国家安全意识，从而“形成汇聚党政军民学各战线各方面各层级的强大合力，全社会全政府全体系全手段应对重大国家安全风险挑战”。习近平新时代中国特色社会主义思想要求“广大人民群众同专门机关相结合”，进行全面国家安全教育，“提高各级领导干部统筹发展和安全能力，增强全民国家安全意识和素养，筑牢国家安全人民防线”。同时，新安全格局“全域联动，立体高效”的体系目标要求推动国家安全责任的结构优化，“既要发挥党委的领导主体责任，又要发挥各个部门、全国人民共同的力量”，在统一的国家安全意识凝聚下，形成多主体参与的国家安全协同治理能力。

（二）价值基础：政治安全、人民安全和国家利益至上相统一

西方世界国家安全概念的关键是保护“核心价值”，在这一语境下，核心价值不只是非物质观念，而是将物质上的国家利益与自由资本主义的意识形态、政治体制相融合，在权衡利弊之后作为优先事项出现的国家安全目标。梅尔文·莱弗勒（Melvyn P. Leffler）把美国国家安全的核心价值归结为“将民主、自决、荣誉、种族意识等意识形态戒律和文化象征与原材料、市场准入等具体利益融合在一起的目标。”中文的“安全”包括了防御型安全（security）和管理型安全（safety），国家安全不仅要面对威胁，还要应对现代性风险。《国家安全法》对“国家安全”的定义强调“重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态”，体现了中国追求相对安全的“和合主义”安全文化传统，“重大利益”同样不只是祛价值化的物质利益，而且是融合了总体国家安全观的“五大要素”基本原理，有自身独特的价值基础。

在总体国家安全观引领下，国家安全能力价值基础在于政治安全、人民安全和国家利益至上相统一。国家安全的价值指向决定了国家安全工作是否服务于国家利益和国民福祉。总体国家安全观明确了中国国家安全的根本问题是政治安全、人民安全和国家利益至上的有机统一，同时这也是中国特色国家安全道路的本质特征。政治安全是国家安全的根本，人民安全是国家安全的宗旨，国家利益至上是国家安全的原则，这三者的有机统一体现了执政党、人民群众和主权国家三个安全主体的安全诉求的一致性。因此，新时代中国的国家安全能力构建要回应根本问题，坚持党对国家安全工作的绝对领导，国家安全一切为了人民，以及不以任何条件牺牲国家利益，将党的长期执政、人民安居乐业、国家长治久安作为贯穿始终的价值追求。

（三）安全意图：积极防御，统筹维护和塑造国家安全

党的历代领导集体坚持并根据安全形势的变化发展着积极防御的国家安全战略方针。在新民主主义革命时期，面对革命战争中敌强我弱的形势，以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人创造了积极防御的战略思想，交替运用进攻和防御手段，以反攻和进攻为目的进行防守，通过游击战和持久战赢得了土地革命战争、抗日战争和解放战争的胜利。中华人民共和国成立后，积极防御思想核心由“保存自己、消灭敌人、夺取政权”转变为以实力为基础维护国家安全。彭德怀指出，“我国的性质、任务和外交政策，都很清楚地说明，我们的战略方针只应当是防御的。首先发动战争是和我国性质、任务和外交政策根本相违背的”。在此思想指导下，中国坚持“有理、有利、有节”的原则，打赢了中印、中越等多场自卫反击战，维护了国土安全和地区和平。

即便时代主题由“战争与革命”转向了“和平与发展”，积极防御的战略方针也不曾改变。邓小平反复强调积极防御战略的长期性、一贯性：“我们的战略始终是防御的。就是将来现代化了，也还是战略防御。”江泽民指出，积极防御思想是“根据我国社会主义制度的性质和维护国家安全的需要制定的”，并在战略指导上进行了重大调整，推动科技强军，将战备基点转为“打赢现代技术特别是高技术条件下的局部战争”。胡锦涛同样指出，新时期要“贯彻积极防御的军事战略方针，积极推进中国特色军事变革”，增强“应对危机、维护和平、遏制战争、打赢战争能力”。

进入新时代，总体国家安全观在坚持积极防御战略方针的同时将其创新发展为“五个统筹”实践方法，以适应内外安全环境的新变化。处于由大到强、将强未强之际的中国处在国家安全高风险时期，习近平强军思想指出，“不仅要坚持，而且要坚定不移坚持”积极防御战略思想，贯彻总体国家安全观，加强军事斗争准备，营造有利于国家和平发展的战略态势、预防危机，遏制并打赢战争。积极防御的国家安全战略方针不仅适用于军事安全领域，还适用于政治安全、经济安全、文化安全等其他20个国家安全领域。

“五个统筹”实践方法充分体现了积极防御战略思想中的“攻势防御”理念。一方面，前四个“统筹”体现了防御、自卫、后发制人的原则，立足于维护内部的人民安全、政治安全和社会稳定，同时在外部追求共同、综合、合作、可持续安全，构建人类安全共同体。另一方面，“统筹维护和塑造国家安全”体现了战略上防御与策略上进攻的统一。塑造国家安全建立在维护国家安全的基础上，是更高层次、更具有前瞻性的维护，意在在百年未有之大变局中开新局，主动塑造有利于发展的内外安全态势和环境。

综上所述，“积极防御”由军事战略逐渐演变为中国国家安全的战略思想和主要安全意图。在新时代新征程上，“积极防御、统筹维护和塑造国家安全”的安全意图符合我国社会主义制度的性质和国家根本利益，是对于党的国家安全战略思想的继承和发扬，也是国家安全能力现代化建设必须遵守的基本原则。

（四）过程整合：以问题为导向的国家安全能力分析框架

国家安全能力这一素质和本领的高低需要有标准来评判，国家安全能力的高低取决于是否回应了安全意图。中国的国家安全能力构建追求积极防御、统筹维护和塑造国家安全，总体国家安全观要求“坚持问题导向”，“及时化解矛盾风险，不断提高国家安全能力”。因此，遵循“发现—防范—消除”的内在过程逻辑，以及以实际安全问题为导向的原则，可以将国家安全能力分为监测预警力、防范化解力和影响塑造力三个连续的过程性能力范畴。这种分类方式最能体现国家是否具备应对风险、威胁和危险、维护好国家安全，以及进一步塑造国家安全的本领和素质。

依照上述分类方式，国家安全能力由国家安全监测预警力、防范化解力和影响塑造力三者构成。如图1所示，这三个能力是线性相关关系，前两者是维护国家安全的能力，体现了国家安全的客观性；后者是塑造国家安全的能力，体现了国家安全的主观性。

第一，国家通过国家安全的监测预警体系对内外安全环境中的风险和威胁进行监测识别，对其危害性和发展态势进行评估，并加以分级预警，形成监测预警力。第二，在明确国家面临重大风险和威胁的基础上，国家通过国家安全战略政策体系、法治体系，有针对性制定长期的国家安全战略和法律，以及短期的国家安全政策和法规加以防范，并警惕敌对国的渗透，形成防范能力。当国际和国内危机来临时，通过国家安全军事保障体系和危机管理（应急管理）体系做好突发事件应对，及时化解危险，形成化解能力。第三，在前两者的基础上，有地区和全球影响力的大国会主动影响和塑造周边、全球的外部安全环境，以及社会稳定的内部安全环境，形成国家安全的影响塑造力。

以上三种接续的过程性能力构成了国家安全能力的整体框架，每个能力范畴中又包含着不同功能的子能力，各个子能力之间也存在着过程性的逻辑相关关系，形成了国家安全能力的过程机制框架。国家安全监测预警力体现了一国对内外安全环境中风险源和威胁信息的搜集整合与分析预警能力，由情报信息力和研判预警力两个子能力构成。情报信息力体现了国家对于情报的收集与整合能力，监测并识别国家安全环境中的重大风险和威胁信息。在此基础上，研判预警力基于安全情报进行危害性研判和态势评估，分层次、分领域对风险和威胁的危害程度进行分析和趋势判断，并以此为依据进行分级预警。

根据预警信息，一国可以明确面临的主要安全问题所在，有针对性地形成国家安全防范化解能力。防范化解又可以分为防范和化解两个方向的能力，其中防范能力分为国家安全战略政策力、国家安全法治能力和反情报能力，化解能力分为军事保障力和危机管理力。从预防到化解，体现了在危险未到时做好预备，减少损失；在危机来临时抵御住冲击，及时脱险、减少损失。从预防到化解是两个接续的过程，共同构成了国家安全防范化解力。

在形成了前两个能力的基础上，国家往往会寻求战略主动，构建国家安全的影响塑造力。这种能力通常被体系性或地区性大国所垄断，包括硬性的威慑能力和软性的国家安全议程设置力。第一，大国可以凭借在地区和全球的经济军事优势，以及在国际制度中权力地位对潜在的威胁形成威慑能力，保障外部安全环境稳定。同时，威慑能力也体现在对国内敌对势力的震慑作用，依靠军队、警察、武警部队系统维护公共安全和社会稳定。第二，议程设置力是国家让某一议题“安全化”的能力，使内外安全环境有利于自身安全意图的实现。国家通过对外设置国家安全战略政策议程，可以影响一个地区或者全球的安全文化；对内设置国家安全公众或媒体议程，可以动员全民国家安全参与、进行国家安全教育。

三、“瞭望塔”：国家安全监测预警力

监测预警力是对国家安全环境中风险、威胁认知和预警的能力，其使命在于搜集可信、及时的情报信息，并准确评估其意义。国家安全情报是抵御威胁的第一道防线，对于风险威胁信息的监测、识别和预警是国家安全工作的起点。

（一）情报信息力

现代以来，世界各国无不把情报工作看作是国家安全实践中不可或缺的部分。所谓国家安全情报信息能力，指的是对威胁国家安全重大事件、要素和风险的预先发现、准确告知和实时掌控的能力。钱学森指出，情报工作分为两大方面：一方面是收集资料并建立资料库，再一方面是将这些资料“活化”，对其进行分析研究。本文所指的情报信息力内涵在于第一个方面：收集涉及各个地域和国家安全领域的情报信息，并加以整合，形成“资料库”供决策者使用。

第一，情报信息力体现搜集情报信息的广泛度和准确度，为国家安全环境评估、国家安全决策辅助和行动支援提供可靠信息。在国家安全环境评估阶段，国家安全机构通过发挥情报信息能力提供有关战略环境、国际态势、对手、威胁、机遇等方面的信息，尽可能消除认知的不确定性，塑造一个对己方“尽可能透明的”信息环境。在新时代，风险和威胁往往具有跨领域、跨地域联动耦合的特性，大大增加了情报信息搜集和甄别的难度，特别是面对人工智能安全、深空安全、深海安全等重要新兴战略安全领域时，需要较高程度的基础科学和工程技术知识支撑。

第二，情报信息力体现了情报信息的整合能力。世界主要国家情报系统大都由国家综合情报系统、部门情报系统、军事情报系统和外围情报系统几个部分组成。“中心化”是情报系统沿革的主要方向。传统的情报工作流程虽然有组织结构严密、安全性强的优势，但许多情报系统之间各自为政、反应速度慢、共享不够等弊病也显而易见，必须从国家层面进行整合，促进各机构间信息共享，实现情报信息运用的最大效能。《中华人民共和国国家情报法》界定的国家情报体制同样追求这一目标，“国家建立健全集中统一、分工协作、科学高效的国家情报体制”，推动情报信息的整合。

第三，国家安全情报信息力依赖于强大的技术支撑。充分运用人工智能、电子侦察、网络通信等现代科学技术手段，能够对浩如烟海的情报信息进行鉴别、筛选，形成全天候、近实时、不间断收集相关信息的情报搜集系统，助力战略决策者快速准确做出决断。同时，生成式人工智能时代存在着大量的错误信息和深度伪造信息，需要通过新的技术手段加以甄别，对多渠道情报信息的交互印证，实现对国家安全相关部门和社会层面的信息整合

（二）研判预警力

研判预警力是连接国家安全监测预警力和防范化解力的重要环节，也是监测预警能否成功的关键。在获取、整合国家安全情报的基础上，国家安全监测预警体系进行危害性研判和态势分析，及时对潜在的重大风险和威胁进行分级预警，形成研判预警力。

针对国家安全情报的研究、判断和态势评估至关重要。通过情报信息系统收集的国家安全情报，需要对其中的风险、威胁进行研判和做出静态的分析，判定其是否能够对国家安全构成危害。除了静态的危害研判，还要从动态角度出发，进行国家安全态势分析。所谓国家安全态势分析，指的是对国家安全各个领域面临的形势和状态进行研究，把握其本质与内在联系，揭示发展规律和未来可能的状态。动态的态势评估要求把风险和威胁放在国家安全环境中，对其发展趋势和潜在危害进行进一步分析。对于不同安全领域风险和威胁的研判要根据实际情况设置评价指标，划定相应的、适当的红线和阈值。

预警能力是监测预警力的最后一环，指的是在危害性研判和态势评估的基础上，对可能危害到重大国家利益的风险和威胁进行定级和预警。《国家安全法》规定：“国家健全国家安全风险监测预警制度，根据国家安全风险程度，及时发布相应风险预警。”判断危害程度需要对国家面临的风险和威胁进行定级，这一环节决定了应对的优先次序。

针对风险预警而言，以减灾抗灾为目的的公共安全风险定级有着较为成熟的国际经验和研究方法，分为两种模式。第一种是在危害性研判和态势评估的基础上进行定性分析，根据紧迫性分为“立即应对”和“不需立即应对”的两分法，或“低风险、一般风险、较大风险和重大风险”的四分法。第二种是通过建模的定性、定量相结合的方式对风险进行定级。这种定级方式依赖于预警系统的智能化和信息化水平，利用大数据挖掘、信息碰撞、分析比对、交叉影响分析和相关性分析，生成有高度战略价值的态势评估，最终汇总成为国家安全预警和加强相应安全措施的建议报告。

针对威胁的预警被称为国家安全战略预警。军事行动、恐怖主义的突然袭击存在着隐蔽性和随机性，难以在事前对其进行定级和预警，一般通过危害性研判和态势分析中表现出的先兆对其进行定性判断，进而分级预警。情报失误第一定律（first law of intelligence）表明，“预防突袭很大程度上取决于情报分析人员和决策者对已获取信号的理解和关联能力”。美国在“9·11”事件之后建立起针对恐怖主义威胁的分级预警系统，并经历了三次迭代。我国同样也有威胁预警的工作机制和能力建设要求，《国家安全法》规定：“对可能即将发生或者已经发生的危害国家安全的事件，县级以上地方人民政府及其有关主管部门应当立即按照规定向上一级人民政府及其有关主管部门报告，必要时可以越级上报。”

四、“护城河”：国家安全防范化解力

监测预警力可以归结为风险和威胁信息的收集力和判断力，防范化解力则是国家通过国家安全战略体系、法治体系、反情报体系和应急管理体系形成的针对重大风险和威胁的预先防御力，以及危险来临时的化解力、应变力。

（一）战略政策力

从世界范围来看，大多数国家在冷战后建立起以国家安全委员会或类似机构为核心的国家安全战略政策制度体系。尽管不同国家对于战略政策体系的侧重点不同，但都有着国家安全决策、咨询和协调三大核心功能。总体国家安全观同样将“加强国家安全战略谋划能力”作为国家安全能力建设的重要方向，要求“坚持原则性和策略性相统一，加强战略谋划和前瞻布局，完善国家安全战略和政策”。国家安全战略政策力体现为国家安全决策能力、咨政能力和协调能力。

第一，战略政策体系为国家安全政策制定和战略谋划提供制度平台，在此制度基础上形成国家安全决策能力。一方面，国家安全政策制定体现短期决策能力，针对不同国家安全领域和国际国内安全态势变化和事件采取应对措施。另一方面，国家安全战略规划体现长期决策能力，需要超越常规的国家安全议题，对国家安全战略进行宏观的设计，对国家核心重大利益和威胁进行界定，有针对性、前瞻性、系统性地进行布局。

第二，咨询功能体现的是国家安全咨政能力，为最高决策层提供国家安全战略的思想资源和具体政策制定的专业性、独立性意见。国家安全问题的领域联动性和复杂性需要庞大的国家安全智库群体为决策提供广泛的政策咨询和智力支持，国家安全委员会系统对这些意见和建议进行筛选和综合，根据安全环境和形势的变化提供适配的解决方案。对于国家安全问题的回应度是衡量资政能力的重要标准，这既取决于国家安全智库研究的质量、数量和广度，也考验着国家安全委员会系统的经验和综合能力。

第三，国家安全战略政策力还表现在对于安全机构的协调和整合能力，避免部门利益化而增加内部沟通成本。冷战后国家安全内涵的扩展和安全环境的复杂化推动着制度变迁，越来越多的政府部门开始参与国家安全治理，需要进行协调统筹。中央国家安全委员会成立之时就被定位为“中共中央关于国家安全工作的决策和议事协调机构，向中央政治局、中央政治局常务委员会负责，统筹协调涉及国家安全的重大事项和重要工作”。就国家安全能力概念而言，协调能力体现在各个环节之间能否准确、及时地进行衔接，保证过程机制可以流畅地运行。

（二）国家安全法治力

总体国家安全观强调，“要始终坚持在法治轨道上推进国家安全体系和能力现代化”，“依法应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾”。国家安全法治能力既是对国家安全行为的保障力，也是对国家安全治理行为的规制力和约束力。

第一，国家安全法治力体现了对国家安全行为的保障。国家安全法律体现了国家对于安全行为的认可，体现了国家强制力作为其执行的后盾。除了强制执行力，国家还要对依法履行国家安全职责工作人员提供保护和权力，社会、组织有义务为其提供相应的支持和便利。因此，各国安全实践中不可或缺的一环就是建立起以国家安全专门法为核心、部门法、领域法为补充的国家安全法治体系，为战略政策体系等国家安全子体系和相关领域国家安全行为确立法律地位。

第二，国家安全法治力体现了对国家安全治理和管理行为的规制和约束，保证国家安全行为始终服务于国家利益，“国家安全”不会被泛化为不法行为的外衣，造成权力滥用。国家安全行为特别是情报和反间谍工作需要较大的自由权，但是这种权力不能以侵害公民的权利为代价，需要进行监督和规制，国家安全法治能力对国家安全行为的规制在世界各国普遍存在。

第三，国家安全法治力也有着“武器化”倾向，以国家安全审查之名行打压之实。对于外资和商品的国家安全审查本意是在开放条件下维护国家的经济安全利益。为此，各国纷纷设立了国家安全审查的法律和条款。国家安全审查标准的模糊性、软约束性和形式法律化，赋予审查主体主观解释的空间。即便外国投资不构成对国家安全的威胁，也可以将其裁定为威胁。美国对华贸易战中频繁运用国家安全审查的法律手段，就体现这一能力的泛政治化和武器化。

（三）反情报能力

区别于情报信息力的功能是搜集和整合情报，反情报能力则是国家对于己方情报的保护力和反渗透力。反情报能力（counterintelligence capacity）是挫败国外情报机构、恐怖团体和国内颠覆者采取敌对行动的能力。反情报能力由两个部分组成，一是被动防御性的保密能力，二是积极进攻性的反间谍能力，二者结合同样体现了积极防御方针中的攻势防御思想。同时，反情报能力建设要始终遵循“凡事适度”（all things in moderation）的原则，以避免能力构建不足导致危险发生或冗余的能力构建扰乱正常秩序。

第一，反情报能力要避免国家安全秘密被有意或无意地泄露，形成国家安全的保密能力。保护国家秘密对于世界所有国家的国家安全都十分重要。英国军情六处前局长约翰·索尔斯（John Sawers）曾公开强调国家秘密的重要性：“没有保密就不会有情报部门，也就没有特种部队等其他国家资产。我们的国家将因此在威胁和危险面前更加暴露无遗。”保密能力涉及对国家重大决策、国防建设和武装力量活动、外交和外事活动、国民经济和社会发展、科学技术进展中的秘密事项进行保护，确保保密制度得到严格执行和监督管理。《中华人民共和国保守国家秘密法》明确规定了我国的保密能力建设要坚持总体国家安全观，以及“既确保国家秘密安全，又便利信息资源合理利用”的工作原则，保持适度的灵活性。

第二，反情报能力在于对间谍活动的侦查和破坏形成反间谍能力。反间谍（Counterespionage）是反情报工作的主要组成部分，在总体国家安全观提出前，国家安全工作长期被狭义地理解为反间谍工作，“防间保密”是维护国家安全的一项重要工作，需要全社会共同参与。《中华人民共和国反间谍法》规定，我国的反间谍能力建设要坚持总体国家安全观、党集中统一领导，以及公开与秘密结合、专群结合的原则，在具体工作方法上“坚持积极防御、依法惩治、标本兼治，筑牢国家安全人民防线”，建立健全新时代的反间谍工作协调机制。

（四）军事保障力

国家安全军事保障力是国家安全防范化解力的重要组成部分，指的是利用军事力量化解国家内部和外部的危险状态，从而保障国家安全和社会稳定的能力。军事保障力是国家安全的坚强后盾，是化解危险的保底手段，有对内对外两个作用维度。

对外的军事保障力是指综合运用各种军事手段打赢常规和非常规战争的能力，保障国家政权、主权、统一和领土完整不受损害。对内的军事保障力体现在为需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件提供军事力量支持，保障公共安全与社会稳定。简言之，就是为应急管理和维持社会稳定活动提供军事保障的能力。除此之外，武警部队是对内军事保障力的另一大行为主体，作为执行党的政治任务的武装力量，承担着维护社会稳定、保障人民群众安居乐业，打击恐怖主义、分裂主义、极端主义“三股势力”的破坏活动，为构建平安中国提供安全稳定社会环境的神圣使命。

（五）危机管理力

从国家安全和社会稳定的角度来看，危机指的是对一个社会系统的基本结构和价值产生严重威胁，并在时间压力和不确定性极高的情况下，需要对其进行紧急决策的事件。危机一词中同时具有“危险”和“机遇”的含义，危机管理能力就体现在能否“化危为机”。“国家安全危机管理”是国内外安全遭受重大事故所面临的一种紧急而危险的状态，国家安全危机管理力则是“脱险”的能力，指的是国家在危险发生时有效做好应急处置，及时摆脱危险状态，减少损失，恢复原有秩序的能力，包括应对国际危机和公共危机内外两方面能力的构建。

国家安全危机管理能力的理想状态是政治、社会、经济、生态等各个领域系统具有安全韧性。韧性是系统在受到外界干扰时所表现出来的应对能力，系统的安全韧性是系统为了维持其能力而具有的韧性强度，有三重意涵：第一，政治、经济、社会等系统受到突发事件冲击时能有较强的抗打击能力，有效吸纳冲击造成的损害，保持系统基本结构和功能完整和运转，不至于瘫痪；第二，在危机过后快速恢复到系统原有秩序的能力，强调在新安全环境下系统的重建与功能恢复；第三，在危机过程中的学习能力，是一种正向演进而非简单复原，通过对危机管理经验的总结学习，进而提高国家和社会系统应对风险和威胁的自适应安全能力。

五、“制衡术”：国家安全影响塑造力

“不战而屈人之兵”是国家实现安全的最高境界。在维护国家安全的基础上，大国通常利用其政治、经济、文化上的优势去影响和塑造国家安全。可以说，国家安全影响塑造力是一种高阶的国家安全能力，通过改变国家安全环境和对手意图来实现战略目标。

（一）威慑能力

威慑能力是改变对手进攻意图和行动的能力。现代威慑理论是核时代的产物，20世纪四五十年代，核威慑理论家们普遍认为，核武器的主要目的是防止大国之间发生大规模战争。美国艾森豪威尔政府因此出台了核色彩浓厚的“大规模报复战略”，利用报复性的核威慑推行霸权主义。20世纪五六十年代的威慑理论将“确保相互摧毁”视为走出生存困境的重要途径，即在对方率先进行核打击的情况下仍具有“第二次打击能力”，从而使对方慑于报复而不敢发动核打击。20世纪60年代末到80年代的威慑理论由报复威慑转向以实战为基础的“否决”（deny）威慑，不只围绕核武器展开，还越来越关注常规威慑的可能性。威慑作为“军事行动成本和风险的函数”，只有当进攻方认为其行动成功的可能性低且成本高时，威慑才有可能成功。

新一轮科技革命显著改变了传统威慑的逻辑，威慑不仅限于核威慑和常规军事威慑领域，跨域的综合威慑能力建设成为新趋势。非传统安全威胁的出现使威慑的对象不仅限于理性的超级大国，同时也包括恐怖主义团体、海盗团体等非理性行为体。除了威慑客体的多元化，跨域威胁能力不仅包括传统核威慑以及陆海空常规军事威慑，太空、网络、人工智能等领域随着技术手段的进步也被拓展为重要的威慑领域，约瑟夫·奈（Joseph Nye）称，网络威慑要通过报复威慑和拒止威慑相结合的方式改变对手的行为。美国在2022年的《国家安全战略》中明确提出了以中国为假想敌的“五位一体”综合威慑能力建设：海陆空天网五大军事领域和经济、科技和信息等非军事领域一体化威慑，本土和全球关键区域一体化威慑，军事行为与“灰色地带”行动一体化威慑，外交、情报、经济各部门一体化威慑，以及盟友体系的一体化威慑。此外，一国展现出的坚定的威慑还会对国内安全产生深远的影响，提升民众对国家的信任水平和政治安全水平，促进国内社会的和谐与稳定。

（二）议程设置力

议程设置力是影响塑造力的关键维度，涉及国家如何通过主动引导和影响国内外的媒体、公众和政策议程来维护国家安全。国家安全议程设置力是一种“安全化”能力，指的是行为体逐渐适应其他行为体对什么是“真正”威胁认知的过程。国家可以将一个事项或某种议题赋予存在性威胁的地位，通过言语-行动（speech act）的过程，赋予安全行动意义。“国家安全”一词被广泛使用就受益于沃尔特·李普曼在美国新闻传播界的影响力，他指出，“在政治上公众须对付的世界是他们接触不到、看不到和想不到的，而外界的舆论塑造着公众对公共事务的认知、需要和意图。”

在算法主导的社交媒体时代，人们思考和概念化“国家安全”的方式已经被计算机、网络监控基础设施和统计模型重塑，这一塑造能力被己方还是对方掌握几乎决定着国家安全工作是否有主动权。对人类认知和决策过程进行干预的“认知战”（Cognitive Warfare）逐渐成为新的信息战方式，“战争将不再与暴露的身体相关，而是与被暴露出的思想打交道”。随着社交媒体、元宇宙增强现实技术、交互式生成人工智能的广泛使用，国家行为体可以凭借技术权力优势更容易地影响国内外民众思想，成本也更低。社交媒体能将一项议题在数小时内传播到数百万人，并通过让最初的一小部分目标受众进一步分享而滚雪球式地传播。这种“滚雪球效应”可以在认知战中被利用，而深度伪造等新技术则提高了共享信息的可信度。

对外，国家通过安全议程设置力引领国际安全议程，影响塑造地区或全球的安全规范、认同和文化。规范是国家所处的全球或国内安全环境的文化或制度因素，直接塑造着国家安全利益和政策。同时，国家认同变革也塑造着国家安全利益和政策，并影响着安全共同体这种制度结构，如冷战时期的安全困境根植于西方精英对于敌我的不断建构，以及北约的形成表达的“自由民主”国家的共同认同。相反地，国家出台的安全战略和政策再生重构着安全环境中的规范和认同，这也是国家安全议程设置力的对外作用机制。

对内，议程设置能力起到引导国内国家安全议题，动员全民国家安全参与的作用。国内的国家安全媒体议程、公众议程和政策议程设置能力对于国家安全动员和教育至关重要。现代数字和社交媒体对于国家安全议题的经常性报道可以形成媒体议程，塑造“国家安全，人人有责”的社会共识。中国《国家安全法》将每年的4月15日定为“全民国家安全教育日”，意在将这一日期设置为固定的国家安全公众议程，提醒全体公民认清国家安全形势、增强危机忧患意识、树立国家安全观念。同时，“总体国家安全观”“统筹发展和安全”成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容并写入党章，把安全问题放在同发展问题同等的地位上，凸显了国家安全在政策议程中的优先地位。（注释略）

注：本文为中国人民大学科学研究基金“研究阐释党的二十届三中全会精神专项课题：推进国家安全体系和能力现代化研究”（297524117409）的研究成果；受到中国人民大学中央高校建设世界一流大学（学科）和特色发展引导专项资金“国家安全学建设专项”的支持。

作者：黄大慧、王月禾，中国人民大学国际关系学院、中国人民大学国家安全交叉学科平台（北京市，100872）