贾康:新一轮财税体制改革:方向与思路

选择字号:   本文共阅读 4970 次 更新时间:2024-02-28 20:28

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贾康 (进入专栏)  

 

不久前的中央经济工作会议指导精神中,明确给出了要谋划新一轮重大改革举措和谋划新一轮财税改革的重要信息。自中国改革开放新时期于上世纪70年代末拉开帷幕,已有的几轮重大改革举措,都是在宏观层面选择作为“国家治理的基础和重要支柱”的财政,以其体制的改革为突破口和先行军而展开的。谋划即将考虑实施的整体配套改革重大举措,显然合乎上述逻辑关系地再次把财税体制深化改革新一轮设计与部署,提上了议事日程。

简要回顾我国已40余年的改革历程,财政体制服务全局的分权取向变革,始自上世纪80年代初的“划分收支、分级包干”(“分灶吃饭”)体制,其后实现从“行政性分权”向“经济性分权”历史性转变、具有里程碑意义的最重大举措,则是1994推出的“分税制”财税配套改革。这一以经济性分权为实质的突破性改革方案,实际上是从中央地方关系正确处理切入而实施的更全面改革的配套——现在很多人说分税制是正确处理了中央和地方的关系,这一认识无疑正确,但还远非全面——1994年改革同时解决的,是政府和企业,中央与地方,还有公共权力体系(各级政府)和作为自然人的公民(纳税人)之间的关系,使三大关系在这个体系构建里一并得到正确处理。

首先,在分税制形成框架之后,所有的企业无论大小,不问行政级别高低,不讲隶属关系,不看经济性质,在税法面前一律平等,该交国税交国税,该交地方税交地方税,税后可分配的部分按照产权规范和政策环境企业自主分配。这是刷出各种企业“公平竞争一条起跑线”的关键性制度变革。在这以后,国有企业的行政级别自然可以淡化,跟着有所谓跨隶属关系、跨经济性质的企业兼并重组,才得以展开。按照原来的框架,国有企业和非国有企业混合所有制改革是完全无法想象的,跨行政隶属关系的兼并重组也是不可能实现的,于是生产要素按照市场经济客观要求的充分流动,也就不可能,而邓小平南方谈话后明确了我国要搞市场经济,所以,分税制改革带来的这样一个经济性分权的历史贡献居功至伟--为企业公平竞争刷出“一条起跑线”,是1994年改革里程碑意义的第一条。

其次,跟着分税制,中央地方间也进入没有“体制周期”的状态,不用谈什么三年、五年不变,过去怎么想不变都稳不住,而新的分税制走到现今,唯一的问题就是共享税不得已越搞越大,但是中央和省代表的地方之间的分税制,是稳定下来的。一直到现在,三十年下来没有所谓体制周期之说,中央和省为代表的地方之间,没有必要再藏着掖着做“猫捉老鼠”式的博弈了。

再有第三个视角,为走向现代国家的现代税制,1994年给出了一个相对规范的框架,涉及把原来碎片化的个人所得税(是对外国专家的),又有对先富起来的自己国人的个人收入调节税,还有对个体工商户的所得税,合并在一个相对规范的个人所得税制上了,并且可以跟上其多轮深化改革。

总之,这是一个在中国现代化所要求的制度建设进程中,1994年后已经进入的政府和企业、中央和地方、还有各级政府和作为自然人的公民之间关系“三位一体”的正确处理框架。

但由于种种主客观条件的制约,1994年的改革,也不得不处理不少需作妥协的事项,具有浓重的过渡色彩。在1994年后取得我国经济、财政状况向好明显实效的运行过程中,伴随完善社会主义市场经济体制的努力,财税领域自1994年以来,又已陆续推出了一系列深化改革措施,继续取得相关制度、机制的多项进步。但也需正视,时至今日,我们虽然保持、维护了中央与以省为代表的地方间的分税制框架,但省以下的地方各层级间的分税制,还没有真正贯彻落实,仍是复杂易变、五花八门、讨价还价的分成制甚至包干制。为按照中央要求构建高水平的社会主义市场经济体制,必须积极研讨、适时推出新一轮具有配套特征而服务全局的财税体制改革。我认为,其大方向,应是充分肯定和坚持1994年分税制改革的基本制度成果,认清仍困扰我们的基层财政困难、地方隐性负债和“土地财政短期行为”等问题的根源,决不在于分税制,而恰恰在于分税制“横向到边、纵向到底”深化改革的不到位,特别是省以下分税制,亟待结合财政层级按中央、省、市县三级的“扁平化”和结合地方税体系的打造,而得以真正落地。这样才能以“改革深水区”攻坚克难的举措,达到以分税制为基础的分级财政制度建设的到位,匹配高水平社会主义市场经济,支持中国现代化战略目标如愿实现。

这新一轮财税体制改革的总体思路,应是在合理定位各级政府职能、力求实现其转变达标的前提下,配合政府层级的扁平化和“大部制”取向下的机构整合与精简化,建立“扁平化”后的三级财政层级框架,合理划分中央、省、市县这三级政府的事权和支出责任,改进转移支付制度,在此三级框架下,按“一级政权,一级事权,一级财权,一级税基,一级产权,一级举债权,一级预算”的原则,配之以中央、省两级自上而下的转移支付与必要、合理的辅助性横向转移支付,建立内洽于市场经济体制的“财权与事权相顺应、财力与支出责任相匹配”的财税体制;同时,要深化预算管理制度改革,实行打造合理地方税体系、促进“调结构,转方式” 的税制改革,并强化、优化全面预算绩效管理。由此,可望使财税体制与财力分配,在服务于国家的长治久安和实现中华民族伟大复兴现代化战略目标的轨道上,发挥好其应有的功能作用。

此文英文版已发表于中国日报2024年2月26日

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