虞崇胜:谁的代表与为谁说话:人大代表的代表性研究

选择字号:   本文共阅读 5766 次 更新时间:2023-11-30 00:03

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虞崇胜 (进入专栏)  

内容提要:人大代表的代表性,是人大代表的本质属性。人大代表是谁的代表,在履职中代表谁的利益,或者说为谁说话,这就是人大代表的代表性的核心问题。理解和把握人大代表的代表性,主要从法律规定和实际履职两个方面去展开。依据相关法律规定,人大代表既是全体人民的代表,也是选区或选举单位的代表,更是国家权力机关组成人员。从人大代表实际履职情况看,人大代表既要为人民利益说话,也要为选民利益说话,更要为公共利益说话。发挥人大代表的代表性作用,需要提高人大代表的角色意识、提高人大代表的履职能力、加强选民对人大代表的监督、完善人大代表的行为规范。

关 键 词:人民代表大会制度  人大代表  代表性

 

一、问题的缘起

2022年7月30日,广东人大代表刘世兴提出建议,对未履行疫情防控个人责任如核酸应检未检人员、疫苗未全程接种人员的健康码赋予蓝码管理。广东卫健委接到他的建议后明确表态称对于这个建议暂时不予采纳。[1]但是,这件事在网上引起热议。有人特意对刘世兴进行热搜,发现他是广州市珠海区龙凤街道社区卫生服务中心——又叫广州市珠海区龙凤街道疾病预防控制中心——的法人代表。由此,引发了一场关于人大代表为谁说话的讨论。

大多数人认为,所谓人大代表,应该处处站在他所在社区居民的立场,提出对社区民众有利的建议,而不是专门提对自己、对自己单位或者自己所在行业有利的建议。那些只为本单位本行业说话的代表,显然不是人大代表,实在要说他们是代表,他们代表的也只是自己以及某个利益团体的利益,不是普通群众的利益。

曾几何时,有人围观人大代表在人大会议上提出的建议,发现存在一个较为普遍现象,生产家电的为家电行业要政策,生产燃油车的为燃油车要政策,生产电动车的为电动车要政策,搞房地产的为房地产要政策,搞金融的为金融要政策……总之,几乎所有代表都在为本单位、本行业要政策、提“建议”、造舆论。

每年“两会”之际,伴随着一些富有争议性的代表提案曝光,引发舆论关于“人大代表到底代表谁?”“人大代表的代表性如何?”等问题的诘问,同时也吸引了越来越多学者从不同的角度对这些问题进行学术性探讨和研究。正是基于上述情况,本文试图从法律规定和实际履职中人大代表的代表性问题作出初步研究,为人大代表角色、人大组织和人大制度性质的精准定位提供某些参考。

大家知道,我国是人民当家作主的社会主义国家。由于我国地域广阔、人口众多且是多民族国家,人民当家作主是通过人民代表大会来实现的。人民代表大会是代议制的一种形式。所谓代议制,是选民通过选举代表行使人民权力的一种制度。代议制是社会分工的产物,也是现代民主政治的基本实现形式,没有代议制就没有现代民主政治。以前总有人以为直接民主比代议民主的程度高,但实际上在存在社会分工和民主技术条件不高的条件下,只有代议民主才是最有效的。代议机构是代议制的组织载体,没有代议机构就没有代议民主制。社会主义民主是民主发展的高级形态,社会主义民主同样也需要一定的实现形式,如果没有代议机构作为组织载体,社会主义民主就是空话。正如列宁所言:“如果没有代表机构,我们不可能想象什么民主,即使是无产阶级民主。”[2]

代议机构是通过在其中活动的代表而运作的,没有代表(西方是议员)就没有代议机构。在我国政治体系中,代议机构就是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。各级人民代表大会是我国的权力机关,而在各级人民代表大会中代表人民行使国家权力的就是各级人大代表。人大代表来自人民,由人民选举产生,代表人民在人大机构中为人民说话,发挥着人大代表的代表性作用。

人大代表的代表性,是人大代表的本质属性。人大代表是谁的代表,在实际工作中代表谁的利益,或者说人大代表是谁的代表和为谁说话,这就是人大代表的代表性的核心问题。是谁的代表和为谁说话是相互联系又有所区别的两个问题,人大代表的代表性就是通过这两个问题及其相互关系体现出来,抓住了这两个问题及其关系,就抓住了人大代表的代表性的关键。从一定意义上讲,人大代表的代表性是人大制度的根本特性,也是人大制度的合法性来源。如果不搞清楚人大代表的代表性问题,就不可能充分发挥人大制度的作用。理解人大代表的代表性,主要从法律规定和实际履职两个方面去把握。

二、谁的代表:法律规定中的代表性

有人认为,从我国法律现有的规定看,我国人大代表的代表性主要体现在独立性、服务性和榜样性三个方面。独立性是指人大代表独立地判断本级人大行政区域内人民的意志和利益,服务性和榜样性则是为原选区选民服务并树立守法的榜样。但是,在具体的法律实践中,人大代表的独立性受到了极大的制约,同时,服务性和榜样性仅仅具有宣示效应。然而,由于缺乏具体的制度保障,选民对人大代表完全失去制约,使人大代表与选民的关系进一步疏远。[3]

坦率地说,以上说法并没有抓住人大代表的代表性根本。人大代表的独立性、服务性和榜样性只是人大代表的某些特征,并没有抓住谁的代表和代表谁的利益这两个根本性问题,因此并不能精准体现人大代表的代表性。人大代表的代表性不能师出无名。从根本上来说,人大代表的代表性不是自为的,而是法律赋予的。

为了给人大代表身份定位,我国宪法、人大组织法以及《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》(以下简称《代表法》)都有所规定。宪法规定,全国人民代表大会由省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选出的代表组成。这也就是说,全国人大代表是全国人大的组成人员,赋予了人大代表的国家权力机关成员身份和地位。全国人大组织法也规定,全国人民代表大会由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。严格来说,这里所说的“全国人民代表大会由民主选举产生”,应为“全国人民代表大会由全国人民代表大会代表组成,全国人民代表大会代表由选举产生”。

改革开放后,鉴于人大代表在国家政治生活中的重要作用,全国人大专门制定了《代表法》。这个法律于1992年4月3日第七届全国人民代表大会第五次会议通过,后经2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议、2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议、2015年8月29日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议三次修订。依据上述法律规定,人大代表的代表性主要体现为:

(一)人大代表是全体人民的代表

根据以上法律规定,人大代表代表人民,这里所说的“人民”,既包括全国人民,也包本级和下级人民,即代表全体人民。人大代表作为一个总称,是一种政治身份,代表全体人民的利益和意志。《代表法》第二条规定,全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表依照法律规定选举产生。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表,代表人民的利益和意志,依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权,参加行使国家权力。这里所说的“代表人民的利益和意志”,显然是指全体人民的利益和意志。因此,首先必须确定人大代表是全体人民的代表。

(二)人大代表是各自选区或选举单位的代表

人大代表是个总称,是由各级各界各行各业的代表组成的,包括全国人大代表和地方各级人大代表。从人大代表的产生过程来看,他们是由不同的选区和选举单位选举出来的,并且受各自选区或选举单位的约束。因此,他们又是各自选区或选举单位的代表。

宪法要求,全国人民代表大会代表应当同原选举单位和人民保持密切的联系,听取和反映人民的意见和要求,努力为人民服务。《代表法》第二十一条规定,县级以上的各级人民代表大会代表,在本级或者下级人民代表大会常务委员会协助下,可以按照便于组织和开展活动的原则组成代表小组。县级以上的各级人民代表大会代表,可以参加下级人民代表大会代表的代表小组活动。《代表法》第二十二条规定,县级以上的各级人民代表大会代表根据本级人民代表大会常务委员会的安排,对本级或者下级国家机关和有关单位的工作进行视察。乡、民族乡、镇的人民代表大会代表根据本级人民代表大会主席团的安排,对本级人民政府和有关单位的工作进行视察。代表在进行视察期间,可以提出约见本级或者下级有关国家机关负责人。被约见的有关国家机关负责人或者由他委托的负责人员应当听取代表的建议、批评和意见。《代表法》第四十九条规定,地方各级人民代表大会代表迁出或者调离本行政区域的,即终止其本地代表资格。

以上这些规定说明,人大代表不仅有各自活动区域,而且也要受到区域选举单位的限制,一旦离开本行政区域,就不再是本区域的人大代表。

(三)人大代表是国家权力机关组成人员

这一点十分重要。根据《代表法》的规定,人大代表是国家权力机关组成人员。全国人民代表大会代表是最高国家权力机关组成人员,地方各级人民代表大会代表是地方各级国家权力机关组成人员。这种高度的政治概括,确定了人大代表的崇高政治身份和政治职务。

把人大代表界定为国家权力机关的组成人员,是有宪法根据的。宪法规定,全国人民代表大会由各省、自治区、直辖市和解放军代表组成;全国人民代表大会是最高国家权力机关;地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。因此,把人大代表定位为国家权力机关的组成人员,既有理论的依据,还有宪法的根据。

我国是社会主义国家,国家的一切权力属于人民。人民是如何来行使属于自己的权力的呢?这就需要借助一定的权力机关。宪法规定,人民通过选举自己的代表,并由人民选举出来的人大代表组成权力机关来集体行使国家权力。也就是说,人民把自己的权力委托给了人大代表,这些受人民委托的人大代表集合在一起组成了权力机关,并集体行使国家权力。因此,人大代表当然就是国家权力机关的组成人员。

国家权力机关的重要责任是把人民的意志转变为国家的意志,把党的主张转变为国家的主张,而人大代表作为反映人民利益和意志的载体,有责任通过执行代表职务,履行代表职责,把人民的意志转变为国家的意志,把党的主张转变为国家的主张。也就是说,国家权力机关行使权力是要通过人大代表执行代表职务和履行代表职责来实现的。

宪法和《代表法》这样的规定,不仅大大提高了人大代表在国家政治生活中的地位,同时也有助于进一步激发人大代表的政治责任感和工作积极性。

(四)人大代表不是什么“独立候选人”

早些年,网络上传出有人欲以“独立候选人”身份参选基层人大代表,当时全国人大有关人士明确表示,我国没有“独立候选人”的说法,所谓“独立候选人”既没有现实必要,也没有法律依据。

根据我国宪法和选举法规定,中华人民共和国年满十八周岁的公民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权;但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。我国选举法对人大代表的选举程序作出了明确规定。公民参选人大代表以及一切选举活动,都必须在法律规定的范围内,严格依法按程序进行。

根据选举法,任何公民参选不设区的市、区、县、乡、镇人大代表,首先要在选区进行选民登记,由选举委员会对选民资格进行审查和确认;其次,要依法被推荐为代表候选人,按照选举法规定,代表候选人由各政党、各人民团体联合或者单独提出,或者由各选区选民十人以上联名提出;然后,代表候选人由选举委员会汇总后交各该选区选民讨论、协商,根据较多数选民意见确定正式代表候选人名单,必要时可以通过预选确定正式代表候选人名单;最后,由选举委员会统一组织开展对代表候选人的介绍活动。

基于上述规定,我国不设区的市、区、县、乡、镇人大代表候选人,只有由各政党、各人民团体和选民依法按程序提名推荐的“代表候选人”,经讨论、协商或经预选确定的“正式代表候选人”,没有所谓的“独立候选人”,“独立候选人”的说法没有法律和事实依据。

由上可知,从法律的角度看,人大代表的代表性是相当明确的,他们既是全国人民的代表,也是各选区和选举单位的代表,但更为重要的是,他们是国家权力机关的组织人员,代表人民行使国家权力。在中国,没有西方国家所谓“独立候选人”之说,人大代表是要以人大组织为依托发挥作用的。

三、为谁说话:在实际履职中的代表性

关于人大代表在履职中为谁说话的问题,或者说人大代表以什么身份说话的问题,在政治学界一直有一个经典的争论,即“作为一个政治行动者,代表究竟应该成为选民指令的执行者呢,还是具有独立判断和自主性的人?”[4]前者以委托说为基础,认为代表应当代表选民的利益,后者以独立代表说为基础,认为代表对国家和公共利益的责任高于对选民利益的责任,应当根据自己的知识和经验对公共利益作出独立判断。

人大代表能否为人民说话和如何为人民说话,是人大代表的代表性的根本性问题,也是中国全过程人民民主的重要环节。我们知道,民主具有形式和实质的区分,科恩曾指出:“选举、法院与宪法作为民主的手段可以起无法估量的作用,但它们还不是民主。如果把它们当作民主,就是太注重形式,而忽略了它们为之服务的那一过程的实质。”“民主的实质比它的形式要重要得多。”[5]通过选举而产生不同的选民“代表”以及治理社会的过程,属于形式和程序的方面,这种形式之所以需要,是由于一般的民众因知识、视域、利益、信息等限定,无法把握社会运行的整体态势和真实状况,也难以确认自身在社会利益关系中的地位并由此真正代表他们自己。这样,由选民选出的政治人物来“代表”自身,就构成了基于选举的民主社会的运行机制。麦迪逊已注意到这一点,并认为在代议制下,“人民代表发出的公众呼声,要比人民自己为此集会,和亲自提出意见更能符合公共利益”。[6]

从实际政治运作的角度看,人大代表为谁说话,包括三个方面的内涵:一是代表谁说话;二是以什么方式说话;三是说的话产生了什么影响。这三个方面集中体现了人大代表的代表性问题。如果依据上述人大代表代表谁的逻辑和要求,人大代表为谁说话包括以下三个层次。

(一)为人民利益说话

人大代表,顾名思义,他既然是人民的代表,当然要为人民说话。但在实际工作中,有的人大代表由于对其代表性认识不足,在思想上和行动上并没有为人民说话。

2012年1月,在佛山“两会”南海区代表团的分组讨论时,人大代表方某在发言时谈到,“百姓是教好的,不是养好的,就像溺爱的孩子不可能是孝子,溺爱的百姓也可能比较刁民”。[7]他的这种言论表明,他根本不是人民的代表,而是人民的父母。因此,在网络上引起了轩然大波,并遭到广大网民的质疑。

又如,在广东省人代会深圳代表团的讨论中,多位代表呼吁给公务员加薪。广东省某人大代表认为,在国外,法官的工资相当高,所以很积极地承担社会责任,而“我们的法官按行政级别,副处、处级,基本工资也就一万元左右”。她甚至认为,“公检法的人才是弱势群体”。[8]

上述这些呼吁固然有其针对性,反映了公务员待遇较低的现实问题。但是,作为代表人民利益的人大代表,则应更多地关注人民群众的切身利益、社会普遍关注的重大问题,即使提出部分社会成员的利益问题,比如公务员加薪问题,也应从人民整体利益的角度提出,而不能单纯地为个人或某部分人利益说话。

为了避免人大代表利用代表地位为个人和小集团捞取利益,《代表法》第二十三条规定,代表根据安排,围绕经济社会发展和关系人民群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,开展专题调研。《代表法》第四十六条更是明确规定,代表应当正确处理从事个人职业活动与执行代表职务的关系,不得利用执行代表职务干涉具体司法案件或者招标投标等经济活动而牟取个人利益。这些规定明确限定了人大代表所代表的利益范围——为人民利益说话。

(二)为选民利益说话

关于人大代表要不要为选民利益说话,目前理论界有几种不同意见。有人认为,应从人大代表与选民的关系出发,通过对人大代表究竟代表谁以及代表什么这两个问题的辨识来合理定位人大代表的角色,厘清代表性内涵。[9]也有人认为,人大代表所代表的是选民的利益,而非选民本身,并且他们既然是特定选民选举产生的,就应当对相应的选民负责,只有充分代表好了各自选民和选区的利益才能升华为代表全体人民的普遍利益。[10]还有人提出,人大代表的代表性不只是体现在静态方面,应当从结构与职责两个维度来把握:从结构的维度看,人大代表是国家权力机关组成人员,他的作用是通过国家权力机关的作用体现出来的,如人大机关通过的法律和文件都凝聚着人大代表们的意见和建议;从职责的维度看,人大代表只有表达和反映了选民的利益和意志,履行作为人大代表的职责,才能得到选民的支持和肯定。[11]

人大代表是由选举单位的选民选出的,理应也必须为选民负责,为选民利益说话,这是人大代表的代表性的合法性基础。但是,人大代表为选民利益说话,与为人民利益说话并不是冲突的,反而是一致的。因为人民利益不能是笼统的,而是诸多选民利益构成的。而选民的利益也不是与人民利益冲突的,而是人民利益的具体体现。“我国的人大代表应当以人民的利益和意志为活动准则,同时,要反映原选区选民或者选举单位的意见和要求。”[12]所以,人大代表既要为人民说话,也要为选民说话,并且将两方面统一起来,成为人民利益的代表者和选民利益的代表者。

(三)为公共利益说话

人大代表要为人民利益说话,但是,人民是一个总体概念,只有将人民利益内化为社会公共利益,人大代表为人民利益说话才能落到实处。

在社会主义制度下,人民利益与公共利益在总体上是可以相互替代的。因为社会主义制度是将人民利益置于最高位置的,而最高位置的利益如同普照的光,是不同社会群体都可以享受的,因而也就是公共利益。

然而,我国基层人大代表在履职过程中,由于角色意识模糊,加之选举制度的问题,造成我国基层人大代表中荣誉型代表占据很大的比重,而能够代表公共利益说话的责任型代表明显不足。

学者魏姝通过对Q区人大代表角色的分析发现,基层人大代表的代表性呈现出两种趋向:在消极代表性方面,基层人大代表表现出高度的精英化特征;在积极代表性方面,有超过60%的代表属于荣誉型代表,真正责任型代表不足40%。通过对责任型代表提出的建议文本内容分析进一步发现,这些建议中绝大多数代表了选区利益或者公共利益,符合相关法律和现代代议制理论的角色期待,并且呈现出良性的发展趋势,但也有近10%的建议仅代表了利益集团利益,值得警惕和关注。[13]

荣誉型代表有一个共同的特点,就是将代表的荣誉性视为第一位的,而将代表的履职放在次要地位。比如,当年著名数学家陈景润是由天津选出的全国人大代表,但他与天津的选民基本没有什么联系,他自己也从来没有在人大会议上发表意见和建议,只是在投票的时候投下赞成票,因为他相信提交投票的人选和决策都是正确的。[14]

从理论上说,不管是哪一级的人大代表,都应该是代表公共利益的,否则就不能称之为“公家人”或“人大代表”。科恩在《论民主》中指出:“代表制的原则可简要地归纳为:一小部分人管理政府,这部分人对选举他们的选民负责,他们的权力都来自选民。所有被选出的官员,不论在政府哪一部门任职,他们在管理政府的全部事务时,最终都是依据这一原则。”[15]学者杨国荣也指出:“从价值方向看,政治人物所‘代表’的,不应是特殊的利益集团,而应当是最广大的人民:唯有真正‘代表’最广大人民的根本利益,社会的治理过程才具有正当性。”[16]可见,为公共利益说话是人大代表的本分,是其代表性的内在要求。

四、如何发挥人大代表的代表性作用

学者魏姝通过对我国基层人大代表代表性的实然分析发现,基层人大代表中普遍存在代表性不足问题,具体表现为代表中“中共党员多、非中共党员少,干部多、群众少,男的多、女的少”,“经营管理者多、普通职工少,个体企业主多、社会弱势群体少”,代表素质偏低履职不力,批评建议不痛不痒,参会履职“走过场”,调研监督“走马观花”,与选民交流渠道匮乏,等等。[17]应该说,这些现象是我国基层人大代表中的普遍现象,是加强和完善人民代表大会制度必须着重解决的问题。

如上所述,人大代表的代表性,是指各级人大代表代表着全国各族人民的根本利益的一种属性,即人大代表代表谁的利益,替谁说话。这种代表性主要体现在三个层次:一是人大代表与选民或选举单位保持密切联系,代表本选区人民的利益;二是代表在履行职务时,不仅要代表本选区利益,还要将本选区和本辖区利益有机联系起来,实现两者的最佳结合;三是不论哪一级人大代表,都要代表全国各族人民的利益和意志,依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权,参加行使国家权力。要以人民的意志和意愿为活动准则,以人民的利益为己任,成为人民群众真正的政治代言人。

那么,如何才能充分发挥人大代表的代表性作用呢?应该说,人大代表在人大会议上,投赞成票或投反对票都是人大代表的权利,也是履职的形式之一,问题不在于投不投反对票,而在于是不是代表人民的利益与意志。理性而不是感性的、依据于人民的利益和意志而不是依据个人的好恶去投票,既是人大代表的职责,也是作为人大代表的义务。鉴于人大代表的现实情况和人大代表的代表性的内在要求,发挥人大代表的代表性作用,需要从以下四个方面去改进。

其一,提高人大代表的角色意识。

如前所述,人大代表是人民的代表,代表着人民的利益和意志;人大代表更是国家权力机关的组成人员,代表着人民行使国家权力。因此,各级人大代表首先都要明确人大代表的政治角色,承担起应该承担的责任,而不能仅仅将人大代表视为一种政治荣誉,忽略了人大代表的代表性这个专属属性。这里需要提到的是,要提高人大代表的角色意识,需要将人大代表与人民代表区别开来。在给人大代表角色定位时,不要把人大代表直接叫作人民代表。在日常生活中,许多人没有将人大代表与人民代表区别开来,从而导致人大代表角色意识模糊,不能充分发挥代表性作用。

人大代表的全称是人民代表大会代表,比如全国人大代表是全国人民代表大会代表,省、自治区、直辖市人大代表是省、自治区、直辖市人民代表大会代表,设区的市或自治州的人大代表是设区市或自治州的人民代表大会代表,县、自治县、不设区的市人大代表是县、自治县、不设区的市的人民代表大会代表,乡、民族乡、镇人大代表是乡、民族乡、镇人民代表大会代表。

人大代表是人民代表大会代表的简称,是一个特定的概念,是对一种专门职务的特称,是一种政治身份,或者是一种政治角色。尤为重要的是,人大代表是国家权力机关的组成人员,人大代表的产生是要经过严格的法律程序的,并肩负着相应的法定职责。而人民代表则是一个内涵宽泛的概念。“人民”总体上是一个政治概念,泛指拥护宪法的各阶级、各阶层和各人民群众团体、组织中的人。因此,凡是能代表一方面的人民群众的个人,都可以被称为“人民代表”,而不需要按国家法律程序选举产生,也没有相应的法定职责。比如,出国访问的工会代表、共青团代表、妇联代表都可以被视为中国人民的代表。又如,日常生活中人们推选的办理各种具体事务的代表。人大代表理应是人民的代表,但他们是以人民代表大会为依托的,不宜简单地直接称为人民代表。

其二,提高人大代表的履职能力。

随着政治体制改革以及民主法治建设日益深入,人民代表大会制度改革和发展成为理论界及实务界关注的焦点。其中,人大代表专职化问题成为热烈讨论的话题之一,学术界似乎在某种程度上达成人大代表专职化是人大制度发展方向的共识,但是,人大代表专职化是一项复杂的系统工程,涉及我国根本政治制度建构的重大调整,在目前全面实现条件并不成熟。人大制度的健全和完善也是个循序渐进的过程,现阶段我们可以借鉴和汲取代表专职化的优势,在人大制度的现行整体框架下先行探索更具可行性和操作性的改革措施,积极稳妥地推进人大制度建设。

总体上看,目前我国人大代表专职化的条件还不成熟,但人大代表专业化倒是改革发展的一个方向。人大代表来自不同地区、不同领域,如何最大程度地发挥他们各自所长,让代表工作更加科学、高效和务实?这是近年来从中央到地方各级人大都在探索和思考的问题。2018年5月30湖南茶陵县人大常委会第十一次会议审议通过了《茶陵县第十七届人大代表专业小组工作方案》,在原有按区域组建代表小组的基础上,依据代表专业背景、工作特长、所从事的行业领域,组建五个代表专业小组,凝聚人大代表的集体智慧,以专业的精神、专业的形式、调研专业问题,开展专业监督,让人大代表履职走向“专业之路”,更好地发挥人大代表的主体作用,推动全县经济社会发展。[18]这种提高人大代表专业化的做法,应该普遍推广和完善,借此提高人大代表整体的履职能力。

其三,加强选民对人大代表的监督。

《代表法》对代表的权利和义务作出了明确规定,并且规定“选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表”,但是现实中由选民或选举单位罢免代表的情况极少发生。这在一定程度上说明选民对代表的监督制约严重不足。造成这种情况的原因是多方面的:首先,代表履职情况的公开性较差,例如选民很难了解代表们都提出了哪些建议和意见,其具体内容是什么,更不用说在会议上的发言情况了;其次,选民缺乏与代表联系的直接渠道,大部分地区人大代表的个人信息和联系方式都是不公开的,这与人大代表的代表身份严重不符;最后,组织控制式的候选人提名方式也影响了选民关注、监督代表的意识和积极性。现实中,人大代表的责任机制是以主观责任为主的,客观责任的成分相当稀薄。虽然客观责任和主观责任都是确保公职人员责任的重要途径,但是没有客观责任作为基础的主观责任往往难以落实。

根据《代表法》的要求,建议从以下四个方面加强对人大代表的监督。一是接受选民监督。人大代表应当接受原选区选民或者原选举单位的监督,包括采取多种方式听取人民群众对代表履职的意见,回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问,以多种方式向原选区选民报告履职情况。二是执行人大代表职务上的要求。人大代表应当正确处理从事个人职业活动与执行代表职务的关系,不得利用执行代表职务干涉具体司法案件或者招标投标等经济活动,牟取个人利益。三是接受选民或选举单位罢免。选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表,被提出罢免的代表有权出席罢免该代表的会议提出申辩意见,或者书面提出申辩意见。四是必要时暂时停止执行代表职务。因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判的,被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利,正在服刑的,就要暂停其执行代表职务或终止该人大代表的代表资格。

其四,完善人大代表的行为规范。

人大代表作为国家权力机关组成人员,要参与本级国家权力的行使,负有重大的管理责任,享有崇高的政治荣誉。为了使他们不脱离群众,能够忠实地代表人民群众的意志和利益,使他们不滥用“人大代表”的职权,积极地为人民群众谋利,有的地方人大组织在《代表法》基础上又制定了《人大代表守则》,具体规定了人大代表在会议期间的行为规范。目前这些守则还是很初步的,多侧重政治上、职业上和如何开好人大会议等方面作了一些规定,以后还应更多地从人大代表的代表性角度和人大代表人格道德上加以完善,加强对人大代表在闭会期间的行为管理,激发人大代表的代表性责任感和荣誉感,使人大代表真正成为遵守宪法法律,遵守公序良俗,遵守社会公德、职业道德、家庭美德的模范,进一步提高人大代表素质,发挥人大代表作用,展现人大代表风采。

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