朱学磊:论我国合宪性咨询制度的建构方法

选择字号:   本文共阅读 13287 次 更新时间:2023-07-07 00:32

进入专题: 合宪性审查   合宪性咨询   全国人大常委会  

朱学磊  

 

摘要:虽然合宪性审查与合宪性咨询密切相关,但两者并不相同。合宪性咨询是指特定主体在依据宪法行使职权的过程中,对如何理解与适用宪法存在疑问,向全国人大常委会提出咨询请求并由其作出答复的行为。咨询主体包括在行使职权时需要以宪法为依据或底线的各类机构,它们享有对是否提出咨询请求的裁量权,由此可能出现“咨询不足”与“过度咨询”的问题,可以通过事前引导与事后监督加以应对。咨询请求的提出应当符合特定规范,全国人大常委会可以通过三重过滤审查机制研究处理。咨询意见在性质上属于宪法理解,不具有规范约束力但可以产生事实影响力。为了推动合宪性咨询工作的制度化,有必要为其提供相应的规范保障。

关键词:合宪性咨询;合宪性审查;全国人大常委会

 

一、引言

党的十九大提出“推进合宪性审查工作”的重要论断之后,合宪性咨询成为经常与合宪性审查共同出现的概念。合宪性咨询不仅被视为推进合宪性审查工作的重要机制[1],一些地方和部门在起草法规等规范性文件过程中,也会就如何理解和适用宪法有关规定向全国人大常委会提出咨询[2],这意味着合宪性咨询已经在各个层面对我国的宪法实施与监督工作产生重要影响。中共中央于2021年1月发布的《法治中国建设规划(2020—2025年)》提出“建立健全涉及宪法问题的事先审查和咨询制度”,《全国人大常委会2022年度工作要点》也指出“建立健全涉及宪法问题的事先审查、咨询制度和事后审查制度,积极稳妥处理合宪性、涉宪性问题”。党的二十大报告指出:“加强宪法实施和监督,健全保证宪法全面实施的制度体系,更好发挥宪法在治国理政中的重要作用,维护宪法权威。”[3]为了使党的二十大精神转化为依宪治国的生动实践,应当以科学方法建构合宪性咨询制度,提高我国宪法实施和监督工作的精细化和规范化水平。

国内学术界以往关于合宪性咨询的研究主要围绕法律询问答复展开。法律询问答复以立法法第69条为基础,主要功能是为具体的法律实施工作提供指导。在实践中,有的法律询问答复针对部分宪法条款的理解和适用而作出[4],在一定程度上发挥了合宪性咨询的作用,但不宜把两者混为一谈。原因在于,法律询问答复主要面向全国人大及其常委会制定的法律,在宪法层面的询问答复属于对该制度的扩大适用。更重要的是,立法法把作出答复意见的权力赋予了全国人大常委会法制工作委员会(以下简称“法工委”),这种由内部工作机构行使权力的做法可能引发关于制度合法性的质疑[5]。为避免合宪性咨询陷入“有分无名”的尴尬境地[6],有必要为其设计一套兼具正当性与可行性的程序机制。本文便是在此方向上的一种尝试。文章以下将立足我国宪法实施与监督实践,依次对合宪性咨询的概念、功能与制度建构方法展开论述,以期为相关工作提供一定的理论资源。

二、合宪性咨询的概念与功能

在我国的宪法实施与监督体制中,合宪性咨询是一个有别于合宪性审查的独立概念,两者虽然联系密切但也存在重要区别。在推动宪法实施和发展以及维护宪法统一适用等方面,合宪性咨询发挥着相对独特的功能,使得合宪性咨询制度的建构不仅可能而且必要。

(一)合宪性咨询的概念辨析

当前关于合宪性咨询的代表性定义来自实务界。有的实务界人士认为:“规范性文件的制定主体在起草制定过程当中,可以向有关方面,比如全国人大常委会提出咨询,其正在制定的规范性文件及有关制度设计是否合乎宪法,再由有关部门作出相应答复,从而建立起畅通的咨询渠道。”[7]值得注意的是,该定义与当前实务界对事前和事中合宪性审查的理解基本一致。具体而言,事前和事中审查是指有关主体在制定法律规范的过程中遇到宪法问题把握不准,提前向全国人大常委会进行请示的行为,其中事前审查发生在法律规范的动议阶段,事中审查发生在起草和审议阶段[8]。按照上述定义,合宪性咨询与事前和事中审查没有区别,或者说事前和事中审查实质上就是一种咨询行为。对此有以下三点值得进一步探究。

第一,合宪性咨询与合宪性审查的行为模式不完全相同。现代汉语中的咨询是指“征求意见”,审查则是指“检查核对是否正确、妥当”[9]。从逻辑上看,“征求意见”是“检查核对是否正确、妥当”的一种辅助手段,因此合宪性咨询与合宪性审查在功能取向上具有一致性,均是为了让宪法得到准确适用。但是,不能就此对两者等同视之,因为它们所指向的行为主体存在差异。合宪性咨询发生在征求意见方和被征求意见方两类主体之间,前者是指遇到宪法问题的机关,后者是指作为被咨询对象的全国人大常委会。相比之下,合宪性审查通常由单一主体即可完成,是由审查机关单向输出审查结论的行为。因此,把合宪性咨询和合宪性审查当作同一概念容易引起理解和表述上的混乱。

值得注意的是,实务界之所以倾向于将合宪性咨询与合宪性审查等同起来,主要是因为预设了全国人大常委会是唯一的合宪性审查主体这一前提。对此应当看到,全国人大常委会行使合宪性审查权并不排斥其他机关作出具有审查性质的行为。在实际工作中,其他机关有时也会根据宪法检查核对特定规范或行为是否正确、妥当[10]。这种事实上的审查行为源自于“依宪立法”或“依宪行使权力”等现代宪法基本原则的要求,表达的是相关机关对宪法的理解和认知,在体系化的合宪性审查工作机制中属于“初始审查”,有别于全国人大常委会依据宪法赋予的宪法解释权和宪法监督权所作的“终局审查”[11]。其他机关在对照宪法进行初始审查时,可能对相关宪法条款的含义产生疑问,产生合宪性咨询需求,请求全国人大常委会再次检查核对并作出答复。总而言之,合宪性咨询与合宪性审查不是等同关系,前者是后者的重要环节,是在合宪性审查工作中连接全国人大常委会和其他国家机关的纽带。

第二,与我国“全链条”式的合宪性审查模式相适应,合宪性咨询不仅可以发生于事前和事中审查阶段,也可以发生于事后审查阶段。例如,当前我国正在着力推进的备案审查工作是一种典型的事后审查。按照中央关于规范性文件“有备必审”的要求,备案机关应当在备案过程中对法律规范是否符合宪法作出判断。如果在此过程中遇到自身难以解决的宪法问题,就有赖于全国人大常委会提供指导和帮助。

第三,合宪性咨询的咨询主体除了制定和监督法律规范的机构,也包括其他非立法行为主体。“对象全覆盖”是我国合宪性审查的另一个突出特征,除了各级各类法律规范,某些不具有立法性质的行为也要直接依据宪法而作出[12],它们同样有可能产生合宪性咨询需求。至于咨询主体的范围究竟有多大,需要结合我国的法律规范体系和权力运行的现状进行具体分析。

综上,我国的合宪性咨询是指法律规范制定主体或其他行为主体在事前、事中或事后阶段审查法律规范或其他行为是否符合宪法的过程中,对应当如何理解与适用宪法存在疑问,向全国人大常委会提出咨询请求并由其作出答复的行为。

(二)合宪性咨询的基本功能

在我国的宪法实施和监督体制下,合宪性咨询的功能主要包括三个方面。

第一,对作为咨询主体的国家机关而言,有助于及时解决合宪性疑问,降低实施宪法和法律的成本。在事前和事中审查阶段,合宪性咨询兼具激励和预防功能,在引导咨询主体积极行使职权的同时避免其制定违宪的法律规范或作出违宪行为。在事后审查阶段,合宪性咨询可以帮助审查机关对已经生效的法律规范或其他行为的合宪性作出准确判断,纠正对宪法的错误适用,减少因其造成的公民权益损失或法律关系的不稳定。

第二,对作为咨询对象的全国人大常委会而言,有助于更加规范地指导其他机关实施宪法,维护宪法统一适用。在合宪性咨询程序中,全国人大常委会是恒定的咨询对象,此种身份由宪法规定的“监督宪法的实施”职权延伸而来。虽然我国宪法也把此项职权赋予了全国人大,但由于全国人大开会时间较短,所以它更多由全国人大常委会来行使[13]。与合宪性审查这种可能引发法律后果的强形式的监督相比,合宪性咨询属于弱形式的监督。咨询程序的启动权由咨询主体掌握,全国人大常委会通常是在被动地回应,由其提供的咨询意见也没有规范约束力。尽管如此,咨询意见可以引导其他机关尽可能正确地理解和适用宪法,巩固全国人大常委会在宪法实施和监督工作中的主导地位,为其日后作出正式的宪法解释积累素材。

第三,为咨询主体和咨询对象搭建对话和学习通道,推动宪法发展。有些时候,咨询主体会通过咨询程序提出某些宪法疑难问题,解决这些疑难问题需要全国人大常委会往返于事实与宪法规范之间,提出妥当的宪法理解方案。咨询主体与全国人大常委会对此各有所长:前者更了解社会事实,对社会事实与宪法之间的张力更加敏感;后者更熟悉宪法规范,能够提供相对丰富的教义资源和解释方案。经过双向沟通,全国人大常委会可以更准确地判断是否有必要启动释宪乃至修宪程序对宪法含义作出调整,进而推动宪法的发展与完善。

三、合宪性咨询的主体范围

前文提到,合宪性咨询主体既包括制定和监督法律规范的机关,也包括作出非立法行为的机关。在我国的法律规范体系中,合法性审查可以解决多数法律规范存在的问题,合宪性审查只在必须诉诸宪法的时候才会启动[14]。同理,在非立法行为领域,诸如“依法行政”“依法审判”“依法检察”“依法监察”等法治基本原则已经成为各领域最重要的行为规范。各类非立法行为应当首先符合相关法律法规,只有当法律法规缺位时才有必要上升到宪法层面予以监督。因此,界定咨询主体范围需要首先厘清两类行为在接受审查时必须诉诸宪法的情形,然后在此基础上确定享有咨询启动权的具体机关。

(一)产生合宪性咨询请求的两种情形

根据宪法与相关行为的关系,可以将产生合宪性咨询请求的情形归纳为两种。一是宪法为行为提供依据,而且宪法之外的其他规范无法提供评价标准。对此可以进一步分为两种情形。其一,行为直接以宪法为依据,而且只能依据宪法对其进行审查。具体包括:1.全国人大及其常委会制定法律和作出立法性决定的行为。2.国务院依据宪法第89条制定行政法规以及作出决定和命令的行为。为了及时回应实践产生的立法需求,国务院可以在没有法律依据的条件下直接诉诸自身享有的宪法职权,制定行政法规或者做出决定和命令[15],在此过程中要对其进行合宪性审查。其二,宪法和法律均提供了行为依据,但对其效果的评价只能在宪法层面进行。具体包括:1.设区的市以上地方各级人大及其常委会制定地方性法规以及有权机关对其进行备案审查的行为。立法法第82条第2款允许省、自治区、直辖市和设区的市、自治州在缺少法律和行政法规的条件下先行制定地方性法规,对此有必要运用宪法加以监督。2.自治区、自治州和自治县的人大制定自治条例和单行条例以及有权机关对其进行批准或备案审查的行为。立法法第85条第2款允许自治条例和单行条例对法律和行政法规作出变通规定并为其划定边界,宪法是对此类自治条例和单行条例进行规范控制的最后底线[16]。

二是宪法没有直接为行为提供依据,但可以被用来展开说理论证或者进行规范评价。对此可以进一步分为三种情形。其一,行为依据法律法规或授权决定而作出,但这些依据比较抽象,其监督功能要靠宪法补强。具体而言:1.立法法第117条授予中央军事委员会制定军事法规的权力,从《军事立法工作条例》第7条的规定来看,某些军事法规有可能触及受到宪法保护的基本权利[17],有必要在宪法层面对其进行审查。2.根据《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》,国家监察委员会可以通过制定监察法规“履行领导地方各级监察委员会工作的职责”。又根据监察法第11条,各级监察委员会的职责主要包括监督、调查和处置三项,这些职责的履行会影响监察对象的宪法权利[18],国家监察委员会在制定监察法规的过程中有可能提出与之相关的宪法问题。其二,法律或全国人大及其常委会的授权决定规定了某些特殊类型的地方性法规,主要包括经济特区法规、上海浦东新区法规和海南自由贸易港法规,这些法规可以对法律和行政法规作出变通规定。和前述自治条例和单行条例相似,宪法构成此类法规不可变通的底线。其三,在我国司法实践中,人民法院依据法律和法规作出判决,宪法被禁止援引为裁判依据但可以作为说理依据。如果人民法院希望通过援引宪法增强判决书的说理力度但又对相关宪法条款的含义把握不准,可以向全国人大常委会提出合宪性咨询请求。

(二)享有咨询启动权的具体机关

根据以上梳理,可以将我国产生合宪性咨询请求的行为提炼为三类:一是制定法律、各类法规、自治条例和单行条例、全国人大及其常委会的立法性决定以及国务院的决定和命令的行为;二是全国人大常委会以外的其他有权机关对地方性法规、自治条例和单行条例进行备案审查的行为;三是各级人民法院行使职权的行为。其中,后两类行为可以由备案审查机关和各级人民法院独自完成,它们可以直接以本机关的名义提出合宪性咨询请求。第一类行为所指向的具体机关较为复杂,因为在立法实践中,制定一部法律规范通常要经过起草、审议和表决等关键步骤,需要多方主体参与其中,它们能否以及如何提出咨询请求需要进一步讨论。

首先,在法律起草阶段,立法法第58条要求提出法律案的主体应当同时提出法律草案,所以起草工作通常由提案机关负责。立法法第17、18、29和30条划定了法律的提案权主体范围,为了解决行使提案权过程中遇到的宪法问题,这些主体原则上应当获得咨询启动权。但出于避免“自我咨询”的考虑,可以不再将其中的全国人大主席团、全国人大常委会、全国人大各专门委员会以及全国人大常委会委员长会议作为咨询主体。法律的审议和表决工作分别由全国人大各专门委员会、全国人大及其常委会行使,由于它们本身即是研究处理合宪性咨询请求的机构,进行“自我咨询”没有实际意义,所以也无需将其作为咨询主体。其次,行政法规、军事法规和监察法规的起草、审议和表决工作分别在国务院、中央军委和国家监察委员会系统内部完成,由此产生的咨询请求应当分别以上述三大机关的名义提出。最后,地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第22条和第52条划定了有权提出议案的主体范围,它们在起草地方性法规、自治条例和单行条例的过程中可以直接提出合宪性咨询请求。由于法规和条例的审议和表决权由地方人大及其常委会享有,所以在此过程中产生的咨询请求应当在得到人大主席团或人大常委会主任会议的批准后,以地方人大或其常委会的名义提出。

四、合宪性咨询的行为规范

从行为属性来看,提起合宪性咨询请求和发布咨询意见分别是咨询主体和全国人大常委会享有的自由裁量权。一方面,如前所述,合宪性咨询请求产生于咨询主体开展初始审查的过程之中。如果初始审查主体认为与其行为相关的宪法条款的含义是清楚明确的,可以决定不提出合宪性咨询请求。如果它们认为这超出了本机构的能力范畴,就可以提出咨询请求。另一方面,面对可能大量出现的咨询请求,作为咨询对象的全国人大常委会有权判断它们是否合理,在此基础上决定是否发表咨询意见。除此之外,作为一项正式的宪法实施和监督机制,合宪性咨询的程序还应当符合特定规范。

(一)规范咨询启动权的方法

鉴于合宪性咨询启动权具有较强的主观性,它在实践中可能出现“咨询不足”与“过度咨询”两个极端。“咨询不足”是指咨询主体对于某些应当提出咨询请求的宪法问题没有及时提出,导致后续履职行为出现对宪法理解和适用上的偏差。“过度咨询”则是指咨询主体为了确保对宪法的理解和适用绝对正确,不加区分地把所有宪法问题都提交给全国人大常委会,由此形成沉重的审查负担。健康的合宪性咨询制度应当避免陷入上述两个极端,既要督促咨询主体积极行使职权,做出力所能及的宪法判断,又要确保宪法的准确适用。对此可以从事前引导和事后监督两个方面加以规范。

事前引导是指确立提出合宪性咨询请求的标准,供咨询主体在开展初始审查时参考。对于不符合标准的咨询请求,全国人大常委会可以不提供咨询意见。事前引导所遵循的标准可以从形式和实质两个维度来把握。在形式维度上,咨询请求所涉及的应当是与咨询主体行使职权直接相关的宪法问题。这要求咨询主体不能单纯出于理论假设或者知识好奇提出咨询请求,而是要说明其职权的行使建立在正确理解宪法的基础之上。此外,咨询请求不能过于宽泛,而是要明确指向特定宪法条款,即便没有直接相关的宪法规定也要清楚描述其所指向的宪法原则或精神。在实质维度上,咨询请求所指向的宪法问题应当属于疑难问题,即宪法形式上无法为咨询主体行使职权提供有效指引。对疑难问题的界定可以从内外两个视角来进行。由宪法内部因素导致的疑难问题可能由两种原因引发。其一,宪法条款的抽象性使其存在较大解释空间,不同的宪法理解方案均能成立,咨询主体不知该如何选择。其二,与同一问题相关的不同宪法条款之间存在张力,咨询主体从中难以提炼出同时符合各条款要求的行动方案。由宪法外部因素导致的疑难问题主要是指政策环境变化要求对相关宪法条款作出新的理解,而这种理解可能与该条款的既有含义不完全一致,对此咨询主体可能把握不准,需要全国人大常委会提供指导,使相关条款的含义与社会变迁相适应。

事后监督是指对于行为主体应当提出咨询请求但没有提出而又经合宪性审查被认定为违宪的情况,可以由合宪性审查机构予以提醒。行为主体在作出相关行为之后,可能会因为“有备必审”的要求或者因为被公民、社会组织或其他国家机关认为违反宪法而接受事后审查。在此过程中,事后审查机构可能会因为行为主体错误地理解和适用宪法而认定其违宪。如果事后审查机构认为,导致违宪结果的问题属于应当提起合宪性咨询请求的事项,就可以在作出审查决定的同时向行为主体发出指导意见,提醒行为主体遇到类似问题应当事先通过合宪性咨询程序征求全国人大常委会的意见。但需要注意的是,不是所有的违宪结论都有必要附带指导意见,应当针对导致违宪结果的问题进行具体分析。从内部视角来看,如果行为主体对宪法的理解在解释学层面是可行的,但事后审查机关认为应当选择另外一种同样可行的理解方案,这在本质上属于不同机关之间的合理异议,可以不附带指导意见。相反,如果行为主体对宪法的理解并不合理,比如超出了宪法文本的语义射程或者与其他宪法条款存在明显冲突,事后审查主体就有必要发文提醒。从外部视角来看,如果行为主体在作出行为时相关宪法条款的含义并无争议,但行为作出后因为政策环境变化使得对该行为的宪法评价发生变化,对此不必发文提醒。相反,如果政策环境在行为主体作出行为时已经发生变化,但行为主体仍然按照既有宪法理解行使职权,就有必要予以提醒。

需要特别注意的是,由于制定法律规范的行为包括起草、审议和表决等不同步骤,涉及多个行为主体,所以对此类行为的事后监督不能只停留在行使最后表决权的规范制定主体层级,而是应当具有一定穿透力,最大程度发挥提醒督促功能。在具体操作上,如果法律规范在备案过程中被备案机关发现没有及时提出咨询请求,可以由备案机关发文给规范制定主体,同时要求其转发给起草和审议机构。如果法律规范是在备案结束之后经由立法法第110条规定的审查程序被发现没有及时提出咨询请求,可以由作为审查主体的全国人大常委会发文给规范制定主体和相应的备案机关,同时要求制定主体转发给相关起草和审议机构。

(二)咨询程序的具体建构

在决定启动咨询程序之后,咨询主体应当以书面形式提出咨询请求,诸如现场口头咨询或者远程电话咨询等非正式咨询方法应当被禁止。主要理由在于,提起咨询请求是咨询主体行使职权的行为,它不同于非正式的私人交流或理论探讨,应当符合基本行为规范以彰显权力的严肃性。具体而言,咨询请求在形式上应当符合《党政机关公文处理工作条例》的要求。虽然该条例主要面向各级党政机关,但根据条例第40条之规定,其他机关和单位的公文处理工作也可以参照执行。在内容上,咨询主体要清楚描述咨询主体遇到的宪法问题,说明该问题与本机构即将或正在行使的职权的关系,以便全国人大常委会在判断是否有必要答复以及如何答复时能够有的放矢,同时也能更高效地对咨询请求进行存档管理和后续应用。

咨询主体提出咨询请求之后,全国人大常委会需要通过合理的程序机制作出回应。鉴于全国人大常委会通常每两个月召开一次会议,为了及时回应咨询请求,有必要充分发挥其他相关机构的作用。这里主要包括法工委和全国人大宪法和法律委员会。在我国的宪法实施体制之下,咨询意见的权威性源自于咨询对象的专业性和民主性。从这两方面考虑,全国人大常委会可以建立三重过滤审查机制处理各类咨询请求。第一步,由法工委接收合宪性咨询请求并对其进行初步审查。对于不符合形式标准和要求的咨询请求,法工委可以要求咨询主体进行完善。经完善后仍不属于合宪性咨询范畴的,可以建议咨询主体通过其他渠道解决问题,或者建议全国人大常委会不予受理。第二步,由宪法和法律委员会对法工委的初步审查结论进行复核。对于法工委建议不予受理的咨询请求,重点审查其建议是否合理;对于通过初步审查的咨询请求,进一步研究处理并拟定咨询意见。在此过程中,法工委可以为宪法和法律委员会提供必要协助。第三步,宪法和法律委员会将通过复核的不予受理决定或拟定的咨询意见提交全国人大常委会审议,通过后以全国人大常委会名义正式作出答复。最后,为了充分发挥咨询意见的指导作用并向社会公众普及宪法知识,全国人大常委会的咨询意见应当定期向社会公开。

五、合宪性咨询意见的性质与效力

准确界定咨询意见的性质和效力是充分发挥合宪性咨询制度功能的前提。由于在程序和内容上存在差异,咨询意见不宜被归入宪法解释或法律之列,它所表达的是全国人大常委会对宪法的理解,在法律规范体系中属于立法规范性文件。虽然咨询意见在规范层面的效力等级较低,但可以在事实层面对咨询主体的行为产生较大影响。

(一)合宪性咨询意见的性质

比较来看,宪法理解是指“对宪法规范所表达的内容和具有的意义进行的认知、思考和接受”[19],国家机关、社会组织和公民个人都可以根据自身掌握的知识和信息形成对宪法的理解;宪法解释则是指有权主体对宪法规范的含义作出的有规范效力的说明,其主体通常是特定国家机关。虽然全国人大常委会既有权作出宪法解释也有权提出合宪性咨询意见,但合宪性咨询程序的特征决定了不宜将二者等同。一方面,咨询主体提出的宪法问题未必都需要在宪法解释层面解决。例如,咨询请求所涉及的宪法条款存在多种理解方案,咨询主体对此把握不准,希望通过全国人大常委会得到一个更加确定的答案,这并不足以作为启动宪法解释程序的理由。另一方面,虽然咨询主体遇到的宪法问题确有解释宪法的必要,但释宪的时机可能尚未成熟,还需要更加充分的信息支持和理论论证。对此,合宪性咨询意见可以暂时帮助咨询主体依宪行使职权,但它能否作为一种成熟的宪法解释方案还有待进一步检验。如果一味将其上升到宪法解释层面,受制于相对复杂的释宪程序[20],全国人大常委会可能无法及时为咨询主体提供指导,合宪性咨询制度的功能将受到影响。

除了有别于宪法解释,咨询意见也不能被视为法律,而是应当被理解为全国人大常委会针对特定问题作出的决定,在我国的法律规范体系中属于立法规范性文件。除法律之外,全国人大常委会还可以制定针对特定问题的决定,两者在制定程序和实质内容上存在较大差异。从制定程序上看,制定法律必须遵循立法法规定的程序,主要步骤包括由特定主体提出法律案、原则上至少经历全国人大常委会两次审议以及由国家主席公布实施。相比之下,有关法律问题的决定一般以一次审议通过为主[21],可以不经国家主席签署主席令而直接由全国人大常委会公布。按照前述三重过滤审查机制,咨询意见由全国人大常委会在一次审议后表决通过并予以公布,此种程序与法律距离较远而与决定更加接近。从实质内容上看,与直接调整公民权利义务关系或国家机构职权的法律相比,针对特定问题的决定具有较强的辅助性[22]。咨询意见的内容是关于如何理解和适用特定宪法条款的看法,它解决的是合宪性审查的前提性问题,没有直接调整法律关系,因而也与决定更加贴合。

(二)合宪性咨询意见的效力

咨询意见与宪法解释和法律的差异决定了它在效力位阶上不能与后两者等同。对咨询主体而言,咨询意见没有规范约束力,只是它们在行使职权过程中可以参照适用的一种意见和观点。理由在于,如果要求咨询主体必须适用咨询意见,会形成全国人大常委会和咨询主体共同行使职权的外观,这不仅意味着咨询主体职权的完整性被破坏,在出现问题需要追责的时候还可能出现责任不清的局面。但是,缺少规范约束力并不妨碍咨询意见可以在事实层面产生较强的影响力,咨询主体完全有可能基于现实而非规范层面的考量选择接受咨询意见。这是因为如前所述,咨询主体的行为可能在咨询程序结束之后接受其他机关的事后审查。在事后审查过程中,审查机关可能会重新对咨询意见的适用性作出判断。如果咨询主体没有接受咨询意见但审查机构认为应当接受,那么审查机关就有可能在咨询意见的基础上得出审查结论,认为咨询主体的行为违反宪法。可以预见,为了避免自身行为在可能的事后审查中被认定违宪,除非咨询主体能够提出正当理由,比如咨询意见赖以成立的客观环境已经发生变化,否则将不会轻易背离咨询意见而选择其他宪法理解方案。

结 语

在现行宪法公布施行40周年之际,习近平总书记强调,“我们要贯彻落实党的二十大精神,坚定不移走中国特色社会主义法治道路,增强宪法自觉,加强宪法实施,履行宪法使命,谱写新时代中国宪法实践新篇章”[23]。站在新的历史起点上,为健全保证宪法全面实施的制度体系,应当使不同类型的宪法实施制度各归其位,同时理顺它们之间的关系,让宪法的规则、原则与精神得到充分实现。虽然合宪性咨询与合宪性审查关系密切,但两者并不完全相同。合宪性咨询是合宪性审查的必要环节,其制度运转遵循着独特的内在逻辑,合宪性审查则为合宪性咨询创造条件并提供保障。当前我国实务界已经认识到合宪性咨询的重要性,但具体如何开展咨询工作还没有清晰的方法可循。有鉴于此,可以由全国人大常委会出台相关规范,推动合宪性咨询工作朝着制度化、规范化的方向发展。就此而言,本文提供了一套可资参考的方案。至于合宪性咨询制度细节的完善以及和其他相关制度的衔接方法,还需要随着实践的发展进行进一步的探索和调整,以此来推动我国宪法实施与监督工作不断迈上新台阶。

参考文献:

[1]梁鹰.备案审查制度若干问题探讨[J].地方立法研究,2019,(6).

[2]推进合宪性审查 坚持依宪治国[EB/OL].中国日报网,http://cn.chinadaily.com.cn/a/202110/18/WS616d064ea3107be4979f322d.html,2021-10-18.

[3]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[J].求是,2022,(21).

[4]周伟.论宪法询问答复[J].四川师范大学学报(社会科学版),2021,(1).

[5]林彦.法律询问答复制度的去留[J].华东政法大学学报,2015,(1).

[6]褚宸舸.论法律询问答复的效力——兼论全国人大常委会法工委的机构属性[J].政治与法律,2014,(4).

[7]朱宁宁.维护宪法权威,合宪性审查如何破局?[J].中国人大,2018,(5).

[8]全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室.规范性文件备案审查:理论与实务[M].北京:中国民主法制出版社,2020:109-110.

[9]中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典[G].北京:商务印书馆,2016:1731,1163.

[10]邹奕.省、自治区人大常委会的合宪性审查?——以设区的市地方性法规审批为例[J].人大法律评论,2020,(2).

[11]朱学磊.论法律规范合宪性审查的体系化[J].当代法学,2020,(6).

[12]王理万.走向以人大制度为中心的合宪性审查制度[J].人大研究,2021,(1).

[13]蔡定剑.宪法精解[M].北京:法律出版社,2006:332.

[14]胡锦光.论法规备案审查与合宪性审查的关系[J].华东政法大学学报,2018,(4).

[15]邹奕.论我国行政法规的宪法基础[J].法学论坛,2012,(6).

[16]莫纪宏.自治条例和单行条例合宪性审查的法理及分层[J].甘肃社会科学,2019,(2).

[17]丛文胜.军事立法的合宪性审查[J].地方立法研究,2018,(5).

[18]张杰.《监察法》适用中的重要问题[J].法学,2018,(6).

[19]王广辉.宪法解释与宪法理解[J].中国法学,2001,(4).

[20]韩大元等.宪法解释程序研究[M].北京:中国人民大学出版社,2016:174-178.

[21][22]江辉.有关法律问题的决定与法律的区别[J].人大研究,2012,(1).[23]习近平.谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40周年[N].人民日报,2022-12-20.

 

作者:朱学磊,中国社会科学院法学研究所助理研究员,法治宣传教育与公法研究中心秘书长。

来源:《中共中央党校(国家行政学院)学报》2023年第2期。

    进入专题: 合宪性审查   合宪性咨询   全国人大常委会  

本文责编:SuperAdmin
发信站:爱思想(https://www.aisixiang.com)
栏目: 学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:https://www.aisixiang.com/data/144305.html

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2023 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统