司文 郑仪 梁建武:俄乌冲突对全球粮食安全的影响

选择字号:   本文共阅读 3244 次 更新时间:2022-09-14 21:59

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司文   郑仪   梁建武  


【内容摘要】俄乌冲突重创俄罗斯、乌克兰两国粮食生产、出口,削弱俄乌在全球粮食格局中的优势地位。冲突也导致化肥短缺和价格飙涨,引发全球粮食减产、价格突破历史高点、布局生变,致使全球粮食安全形势不断恶化。同时,俄乌冲突叠加多种因素令全球粮食不安全形势长期化,全球粮食不安全问题正成为全球治理的主要议题。脆弱国家粮价暴涨、政局动荡,改变了发达国家和发展中国家的实力对比,加剧了两者之间现有的不平衡。各主要粮食生产国借助“粮食武器”扩大影响力,展开新一轮的战略博弈,使百年未有之大变局再添变数。


022年2月24日,俄罗斯对乌克兰发动“特别军事行动”。在全球化背景下,两个农业生产大国间的这场冲突对全球粮食安全带来前所未有的威胁。伴随着两国战事不断升级,乌克兰粮食出口停滞,粮食生产和收获遇阻,俄罗斯出口变数增多,全球粮食价格随之飙涨。高度依赖乌克兰和俄罗斯粮食的国家面临粮食短缺风险,国际社会普遍认为全球粮食危机已然发生。同时,俄乌冲突推高化肥价格,进而影响全球下一个粮食生产周期。这场冲突叠加其他因素形成复合型冲击,使得全球粮食不安全形势长期化,引发国际社会高度担忧,以致粮食安全成为当前全球治理的紧迫议题。

俄乌冲突或改变两国在全球粮食格局中的优势地位。对乌克兰而言,城市和农村遭到严重破坏,正当季节的冬收春播被迫中断,民众大规模逃离家园,农业劳动力短缺。乌克兰土地、农作物和农业基础设施大量损毁,燃料、种子、肥料和农药等农资运输供应受阻,主要跨国粮商基于安全考虑纷纷暂停运营。不仅如此,俄乌冲突后乌克兰港口关闭、亚速海航运暂停,主要出口通道被切断,导致其国内库存严重积压。对俄罗斯而言,西方国家的严厉制裁和俄自身的反制裁造成了双重冲击。俄乌两国历经20余年才发展成为全球粮食生产链中的关键角色,这种优势地位都在不同程度地遭到削弱,而其他主要粮食生产与出口国则有可能抓住机会抢占市场份额,全球粮食市场格局或将因此生变。

俄罗斯和乌克兰在全球粮食和化肥市场中的地位举足轻重。据联合国粮农组织统计,2016~2020年,两国大麦、小麦、玉米产量合计年平均分别占全球总量的22%、16%和4%,大豆、油菜籽产量合计年平均分别占全球总量的3%、6%,葵花籽产量合计年平均占全球一半以上(见图1)。同时,两国也是全球最重要的农产品净出口国。联合国粮农组织(FAO)报告显示,2021年,俄罗斯是全球第一大小麦出口国,出口总量达到3290万吨,占全球的比重为18%;乌克兰是第六大小麦出口国,总计出口2000万吨,占全球的10%。乌克兰、俄罗斯在葵花籽油市场上的优势地位尤为明显,分别是第一、第二大葵花籽油出口国,合占全球市场份额的63%。许多国家的农产品进口高度依赖俄乌两国,在所有小麦进口国中近50国对两国进口依赖度达到或超过30%,其中,26国超过50%,白俄罗斯、格鲁吉亚、蒙古和厄立特里亚对其进口依赖度甚至超过90%。此外,俄罗斯还是全球重要的化肥出口国。2021年,俄氮肥出口量全球第一,市场份额占比约为16%;钾肥出口全球第二,占比约为22%;磷肥出口全球第三,占比约为14%。农业大国巴西每年从俄进口的氮、磷、钾肥分别占其使用量的约20%、11%和24%。欧洲25%的氮、磷、钾肥从俄进口。拉丁美洲、东欧和中亚许多国家对俄化肥的进口依赖度超过30%。

俄乌冲突重创两国粮食生产、出口。根据乌克兰农作物的生产周期,每年3~4月是小麦、冬大麦和油菜籽的关键生长期,也是春大麦的播种期,4月后进入玉米、向日葵等的播种期。第一阶段战事主要集中于乌克兰东部、南部和北部地区,涉及基辅、切尼尔戈夫、苏梅、哈尔科夫、卢甘斯克、顿涅茨克、扎波罗热和赫尔松等州,这些州覆盖了乌克兰小麦产量的39%、大麦的29%和油菜籽的22%。第二阶段战事主要集中于东部和南部地区,除基辅州和切尼尔戈夫州外,其他6个州战事仍在继续,覆盖了葵花籽产量的34%和玉米产量的15%。战事持续越久,乌克兰农业生产遭受到的破坏就越严重,不仅更多的农耕作业将被耽搁,更多的可耕地也将损毁。据乌克兰农业部预测,俄乌冲突可能导致乌克兰2022年春播面积减少20%,其中,北部地区因为排雷需要可能减少30%~40%,卢甘斯克、顿涅茨克等冲突激烈地区可能减少60%~70%。冲突还将在收获季前持续影响农业活动。预计乌克兰2022年单产也将下降。乌克兰谷物协会预测,2022年乌克兰谷物产量损失将多达40%。其中,小麦产量预计1820万吨,低于2021年的3300万吨;大麦620万吨(2021年1010万吨),玉米2310万吨(2021年3760万吨)、葵花籽980万吨(2021年1690万吨)、油菜籽150万吨(2021年290万吨)、大豆180万吨(2021年350万吨)。

为防止国内因减产而出现粮食短缺,3月初,乌克兰政府下令禁止黑麦、大麦、小米等出口,并对主要农产品小麦、葵花籽油、玉米等实施出口许可制度。在确认春播面积和库存充足后,乌克兰政府解除了对玉米和葵花籽油的出口限制,后续还可能酌情逐步放宽对其他产品的出口限制。

乌克兰的粮食运输通道主要为黑海,每年98%的谷物通过黑海港口出口,转运量可达1.6亿吨。港口关闭后,乌克兰农产品只能通过公路、铁路和多瑙河港口出口。其中,多瑙河港口由于此前并不经常营运而设施建设投资不足、运力有限,目前经运的出口量约占30%。通过铁路运输出口约70%,但只能从西乌克兰出境,进而运往波兰、罗马尼亚等欧洲国家,然后再出口,年转运量仅1200万吨,远不及港口运力。加之乌克兰铁轨宽度与邻国不同,其间还需重新装载货物或换轨,不仅耗时,还将推高粮食出口成本。大量装载粮食的货车因此积压,需要两到三周才能将货物清空。其他可用的运输出口渠道如罗马尼亚的港口成本过高。据分析公司APK-Inform统计,乌克兰农产品运往罗马尼亚康斯坦察港的成本为每吨133至166美元,而运到乌克兰黑海港口仅为每吨40美元。

乌克兰农作物无法正常出口还引发许多次生风险。一是作物变质风险。据联合国世界粮食计划署(WFP)统计,目前乌克兰约有450万吨粮食滞留在黑海港口和船上。这些粮食何时能够运出仍不可知,但如果储存期超过3个月,部分货物可能变质。二是农作物收割延迟风险。预计乌克兰2022年将减产,但其国内5%的粮仓因战火损毁,15%的粮仓暂时无法使用,玉米等收割较晚的作物可能没有足够空间储存。如果黑海港口一直关闭至2022年9月,农民就不得不将玉米留在田里,势必将影响质量和价格。国际谷物理事会预测,乌克兰2021/22年度季末谷物库存将达2000万吨,是以往平均水平的4倍。农业咨询机构UkrAgroConsult评估认为,依靠铁路和公路将积压库存运出至少需要10个月。此外,未来农耕难以持续。据联合国粮农组织预估,目前乌克兰还有2500万吨粮食库存。若难以及时变现,农民就无法获得后续种植季所需的资金。

俄罗斯农业生产未受战事直接破坏,作物产量总体向好,天气条件继续利好单产,为2022年增产预期打下了基础。欧盟数据显示,俄罗斯小麦播种量较此前预期同比小幅增长,5月小麦产量预报数已提高至1.395亿吨。但是,以美国为首的西方国家全面、持续、强力的制裁还是给俄农业产业带来了一定冲击。西方国家联手将俄7家选定银行踢出环球银行间金融通信协会(SWIFT),并且还在讨论将更多、更大的俄银行踢出。四大粮商阿彻丹尼尔斯米德兰、邦吉、嘉吉和路易达孚缩减俄业务规模,多家港口、航运和物流企业暂停往返货运,甚至退出俄市场。如果说西方制裁从外部限制了俄的出口能力,那么俄的出口政策则从内部施加了限制。一方面,俄为保护国内粮食市场、稳定农产品价格,暂停葵花籽、油菜籽、白糖等出口,对葵花籽油和饼粕及固体残渣等实行出口配额;另一方面,俄为反制西方制裁,称只向“友好”国家供应农产品,且按商定比例以卢布和该国货币结算,这等同于对美国、欧盟、加拿大、日本等48个“不友好”国家和地区实施出口禁令。2022年,俄罗斯出口尤其是对上述国家和地区的出口可能会进一步收紧。

俄乌冲突或改变两国在全球粮食格局中的优势地位。乌克兰和俄罗斯都具有农业发展的得天独厚条件。乌克兰可耕地面积占比高达56.8%,拥有世界1/4的黑土地。俄作为世界国土面积最大的国家,可耕地面积虽然只占7.4%但总量仅次于美国和印度,且土壤肥沃。21世纪初,两国在全球粮食市场上都还是名不见经传的小角色。当时,全球谷物价格上涨,农业种植利润也随之上升,极大提高了乌克兰农民的积极性。玉米相较其他谷物更能抵御寒冬,因此种植面积自那之后增加了多达90%。加之玉米单产也大幅提升,在过去10年内增长约30%,乌克兰玉米总产量因此由2000/01年不足500万吨增至2011/12年的2000多万吨,2021年更是达到创纪录的4200万吨。同样,在上述因素以及需求增加的推动下,乌克兰油料种子种植面积在过去10年增长35%,其中3/4是葵花籽。同期,乌克兰大麦产量较为稳定,小麦产量稳中有升。由于国内市场消费有限,乌克兰得以有余力大规模供应国际市场。20世纪90年代,乌克兰只有约25%的玉米和20%的小麦用于出口,至2008/09年,玉米和小麦的出口比例均跃升至约50%。近几年每年玉米出口占比高达80%,为全球四大主要玉米出口国之最;小麦出口占比也超过2/3。

俄总统普京充分认识到农业发展的重要性,1999年就着手对农业政策进行调整,包括完善农业法律法规、优化农业政策体系、加大税费支持力度等。在政府的大力扶持下,俄农业生产逐渐恢复并实现了跨越式发展,与20世纪末相比,小麦产量增长了175%以上,玉米产量增长了16倍,大麦产量较为稳定,主要谷物出口量均大幅上升。2017/18年,俄出口小麦约4140万吨,首次成为全球最大小麦出口国。2020年,俄首次成为农产品净出口国,提前两年实现目标。两国经历20多年的发展后已成为重要粮食生产与出口国,赢得“世界粮仓”的称誉。过去20年,全球小麦贸易几乎翻了一番,很大程度上是因为乌、俄的小麦出口增加。

由于战事的冲击,俄乌两国在全球粮食市场的优势地位恐难维持,全球粮食生产、出口格局或将重新洗牌。乌克兰农业基础设施及生产能力遭严重破坏,要想重建并恢复至之前水平需要大量的时间和资金投入,何时能恢复主要粮食生产国的地位尚难预料。乌克兰黑海沿岸港口恢复通航遥遥无期,乌克兰境内包括两个炼油厂在内的许多燃料储备设施都被炸毁,且难以从其传统进口国——俄罗斯和白俄罗斯获取燃料,未来粮食生产将面临能源短缺问题。俄2022年虽然粮食产量预期不会受较大影响,但是农资供应风险逐渐上升,不确定性增加。俄农作物种子的进口依赖度高,包括小麦、玉米、大豆、油菜等的百余种农作物种子来自德国种业巨头拜耳。拜耳目前已经向俄提供了2022年度农业物资,但表示将根据俄乌战事变化决定是否提供2023年度及之后的农资。若战事升级、拜耳的农资供给渠道被切断,将对俄未来农业生产造成重大打击,其依赖外国种子和农资的恶果或将于2022年秋播至2023年春播时暴露。另外,美西方国家对俄制裁不断升级,如运营俄一半以上谷物出口的新罗西斯克海港遭到制裁;欧盟第5轮一揽子制裁甚至包括禁止悬挂俄国旗的船只进入欧盟港口,这一切都会妨碍俄的粮食出口。

全球粮食和肥料市场对俄乌两国高度依赖,两国冲突加剧了全球粮食体系的脆弱性、损毁了农业基础设施,导致农业生产受限、农资供给受阻,恶化了粮食安全形势。

俄乌冲突爆发之前全球粮食体系极度脆弱,供需紧张、粮价持续高位运行。根据美国农业部(USDA)和国际谷物理事会(IGC)数据(见表1),2019/20、2020/21、2021/22年度,全球谷物产量逐年增长,消费量也不断上升,产量与消费量之间呈现“紧张平衡”状态。上述两家机构的数据均表明,谷物期末库存量与消费量之比逐年下降,不少国家仍需动用库存以支撑消费;国际谷物的供应水平、稳定性均面临较大压力。从种类看,据国际谷物理事会统计,如不考虑2022/23年度的预期值,2019/20~2021/22年度,全球玉米、大米的期末库存量与消费量之比均逐年下降。2019/20~2022/23年度,大豆的期末库存量与消费量之比均低于联合国粮农组织所定17%~18%的最低限额比例标准。

俄乌冲突引发的化肥危机也冲击了全球粮食生产。化肥是农业生产不可或缺的要素。西方制裁限制了与俄罗斯化肥原材料和成品的交易,进口俄的化肥变得更困难、成本更高。欧洲部分化肥企业因无法从俄进口原材料而不得不减产,俄EuroChem集团子公司——立陶宛最大化肥厂Lifosa被迫停产。作为第5轮制裁的一部分,欧盟将从7月10日起对俄氯化钾、复合肥及其他含钾肥料实施为期一年的进口配额限制。瑞士紧随其后,对俄部分肥料实施进口配额限制。与此同时,俄罗斯为保证国内供应早就限制了化肥出口。2021年12月起,出口至俄境外、非欧亚经济联盟成员国的氮肥及复合肥都开始实施出口配额限制。该措施目前已延期至2022年8月31日,未来还可能再延期。2022年2月,俄实施硝酸铵临时出口禁令。3月,俄联邦工业和贸易部要求国内化肥厂商暂停出口,直至运输恢复正常并能够确保化肥安全交付。此外,俄乌冲突还推高了天然气价格,令化肥成本更高,价格涨势更难遏制。化肥涨价叠加供给短缺导致农民被迫减少用量,从而拖累全球粮食产量。国际水稻研究所评估认为,印度、孟加拉国、印度尼西亚、越南等水稻生产国的农民不得不减少施肥,可能导致下一季水稻减产10%即3600万吨,这些粮食原本足以作为5亿人的口粮。俄罗斯到巴西的海上货运需要30到40天,俄乌冲突后则已停运。这意味着,巴西这个农业生产和化肥进口大国在5月收到最后一批俄罗斯化肥后,海运这一农产品和化肥的主要进口渠道将完全中断。咨询公司MarcoSector预测,2022年巴西化肥施用量同比将下降8%。

再者,全球农业生产结构还可能因此而改变。由于成本压力的加大,农民正越来越倾向于种植使用化肥量更少的作物,比如大豆,然后依次是小麦、玉米。美国农业部3月发布的《种植意向展望报告》显示,美国2022/23年度玉米种植意向降至8950万英亩,大豆种植意向则达到创纪录的9100万英亩,小麦和棉花种植面积预期也在上升。由于俄罗斯在全球化肥出口市场占有重要分量,其他主要出口国很难完全填补其市场空缺。加拿大化肥巨头Nutrien警告,全球化肥供应紧张可能持续至2023年。

与此同时,俄乌冲突助推全球粮价高位运行。受俄乌冲突的影响,3月粮农组织全球食品价格指数高达159.7点,在2月突破历史纪录(为141.4点)的基础上环比上涨18.3点(涨幅13%),同比上涨40.5点(涨幅34%)。分类别看,3月,谷物、植物油、乳制品、肉类、食糖价格均不同程度上涨(见图2)。原本计划自乌克兰、俄罗斯出口的小麦受到影响,加之乌克兰对小麦、玉米的出口实施许可证要求,持续危及全球谷物供应。同时,加拿大、美国2021/22年度小麦收成减少,阿根廷当季出口因政府遏制通胀受限,澳大利亚物流满负荷运转,均难填补俄乌出口缺口。上述原因叠加,令3月全球谷物价格指数冲上170.1点的历史纪录,环比增长17.1%。乌克兰春播葵花籽种植面积减少35%,造成葵花籽油等价格上行,带动植物油价格指数环比陡增24.8%至251.8点,1~3月不断创历史转变。

此外,3月肉类价格指数也达到119.3点,破历史纪录。乳制品、食糖价格指数分别为145.8点,117.9点,同比涨幅均超过22%。4月,粮农组织谷物价格指数较3月历史高点环比下降0.4%;植物油价格远高于2021年同期,但需求调整下价格环比下行;乳制品和食糖价格继续上涨、肉类价格创历史新高;全球食品价格指数小幅回落,但仍远超此前2008、2011年粮食危机时水平。2020~2022年,粮农组织食品价格指数年均值为124.2,远高于1990~1999年的66.3,2000~2009年的72.8和2010~2019年的107.1。

俄乌冲突叠加多种因素令全球粮食不安全形势长期化。一是冲突持续,安全威胁凸显。联合国粮农组织认为,冲突会引起更高的死亡率,迫使更多人沦为难民、经历流离失所,并会破坏基础设施、住房、经济和文化,是导致严重粮食危机和饥荒的主要推动因素。粮农组织对比2010~2014年、2015~2019年两个时期发现,低收入和中等收入国家所面临冲突的数量、持续时间均明显增加。2022年初以来,以俄乌冲突为代表的系列冲突不断爆发,加剧了全球粮食系统的脆弱性,严重打击高度依赖粮食和农资进口的脆弱国家。“全球应对粮食安全网络”数据显示,俄乌冲突前全球已有81个国家的2.76亿人面临饥饿,如不尽快采取行动,当前冲突又将使另外4700万人受到饥饿威胁。

二是俄乌冲突加剧全球能源紧张,粮食生产承压。粮食是高能耗产业,机械化作业、灌溉、运输和冷藏等都依赖能源。2021年下半年,国际煤炭、石油、天然气供求压力增大,美欧多国及印度、巴西等国不同程度出现电力短缺,粮食生产难以独善其身。同时,能源价格持续上涨,将严重拉高农业生产、运输的成本,危及粮食生产、供应的稳定性。据世界银行数据,3月布伦特原油平均价格达每桶116美元,为2013年以来最高值;自2020年4月低点以来的油价涨幅更直逼1973年能源危机时的涨幅。此外,2021年3月欧洲天然气、煤炭价格也达到了历史高点。预计2022年国际能源价格仍将高位上涨,如澳大利亚煤炭价格仍将高位上涨81.1%,北海布伦特原油价格上涨42%,欧洲天然气价格上涨111%,北美天然气价格上涨25%,日本液化天然气价格上涨76.6%。当前,美西方国家与俄罗斯正围绕能源制裁与反制裁激烈博弈,预计将令全球能源供应持续承压,并继续刺激能源价格高位运行。

三是俄乌冲突叠加极端天气频发,冲击农业生产。气候变化引发的极端异常天气对当前以及未来很长一段时间的全球粮食体系构成重大威胁。粮农组织数据显示,低收入和中等收入国家中,遭遇极端天气影响的国家数量占比从2000~2004年的76%上升至2015~2020年的98%;且一定时间段内,同时遭遇多种(三或四种)极端气候灾害(热浪、干旱、洪水或风暴)影响的国家比例也从2000~2004年的11%上升至2015~2020年的52%。全球极端天气发生频率越来越高,不断威胁粮食体系的稳定性。2021年8月,联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)发布第6次评估报告,认为未来几十年所有地区气候变化都将加剧,不同地区将面临多种不同的组合性变化,包括干湿的变化、风雪冰的变化、沿海地区的变化和海洋的变化等。这些变化都将随着气温的继续升高而增加,并可能引发区域性农业气象灾害、威胁粮食安全,使农业生产面临困境。全球气候治理本以化石能源向清洁能源转型为主攻方向,但俄乌冲突导致欧盟等地区和国家停止淘汰煤炭的使用,迟滞了气候治理进程,削弱了各国应对极端天气影响的能力,将进一步促使全球粮食不安全形势长期化。

俄乌冲突恶化全球粮食安全形势,成为百年未有之大变局的推手之一,将进一步改变全球发达国家与发展中国家的实力对比,进而影响国际秩序。

全球粮食不安全问题成为目前和今后一段时期的全球治理难题。2007~2008年,全球旱灾及油价飙升,叠加粮食生产大国为确保本国供应而限制粮食出口,引发全球粮价上涨,世界多国爆发抗议活动,甚至出现政局动荡。2011年,严重的干旱致使非洲之角地区800多万民众失去粮食保障;主要小麦生产国发生创纪录高温、汛情,全球小麦供给减少,在中东地区7个小麦进口国引发政治抗议活动。联合国粮农组织数据显示,近年来全球层面的重度、中度或重度粮食不安全发生率一直在缓慢上升。全球重度粮食不安全发生率从2015年的8.1%逐年上升至2020年的11.9%,全球中度或重度粮食不安全发生率从2014年的22.6%逐年上升至2020年的30.4%。其中2015~2019年全球中度或重度粮食不安全发生率合计上升4个百分点,而仅2020年就上升了3.8个百分点,使全球约1/3的人口面临中度或重度粮食不安全。粮农组织食物不足发生率数据也显示出,2005~2014年十年间世界食物不足发生率从12.4%逐年下降至8.3%,饥饿人数从8.11亿人下降至6.07亿人;但是自2014年起,全球处于饥饿状态的人口逐年减少势头逆转。2017~2019年,全球食物不足发生率从8.1%升至8.4%,饥饿人口从6.15亿人上升至6.5亿人。2020年,全球食物不足发生率冲上9.9%高位,7.68亿人面临饥饿,其中半数以上(4.18亿人)分布在亚洲,1/3以上(2.82亿人)分布在非洲。“全球应对粮食危机网络”指出,2021年全球粮食危机状况继续恶化,53个国家约1.93亿人经历了危机或更糟糕的重度粮食不安全,比2020年破纪录的高点还要多4000万人。

全球粮食不安全问题的凸显,或将在一些地区和国家引发政局动荡。2021年3月,粮农组织公布了处于粮食危机需要外援的44个国家:肯尼亚、乍得、索马里等33个非洲国家;叙利亚、巴基斯坦、孟加拉、缅甸、朝鲜、也门等9个亚洲国家;委内瑞拉、海地2个拉丁美洲及加纳比地区国家。4月13日,粮农组织再次针对13个国家发布粮食危机预警,其中,高风险国家有苏丹、乌干达、津巴布韦、斯里兰卡、南苏丹、索马里,尼日利亚、马里,中风险国家有秘鲁、萨尔瓦多、哥伦比亚、智利、布基纳法索。世界银行中东和北非地区副行长撰文称,在至2021年底的三个月内,也门遭遇严重粮食不安全的人口数从1500万人增至1600万人,也门局势更加恶化。如果2022年国际社会不扩大人道主义和发展援助,俄乌冲突的复合冲击可能会在一些中东和北非国家造成悲惨后果。粮食价格上涨和饥荒加大了发生骚乱和政治动荡的风险。俄乌冲突之前,阿富汗、埃塞俄比亚、索马里、也门、缅甸、叙利亚和世界其他一些地区的民众就已处于饥荒中。2022年3月以来,喀麦隆、印度、巴基斯坦、斯里兰卡、西班牙等国爆发大规模抗议。在斯里兰卡,民众走上街头,大呼“戈塔(总统戈塔巴雅?拉贾帕克萨)滚回家”;4月5日,刚被任命一天的财政部长宣布辞职。在巴基斯坦,俄乌冲突推高了本已持续上涨的食品价格,引发民众强烈不满,成为总理伊姆兰汗下台的原因之一。在秘鲁,4月上旬民众举行抗议活动,对破纪录的食品和燃料价格表达强烈不满,卡斯蒂略总统竭力平息动荡。甚至连法国也有类似遭遇,高企的食品和燃料价格在刚结束的总统竞选中也成了热点。

如今,全球粮食不安全问题已经成为主要国家、国际组织和治理平台关注的重要议题。七国集团领导人承诺与世界粮食计划署、多边开发银行和国际金融机构密切合作,通过“粮食和农业复原力行动计划”(FARM)等解决全球粮食危机,并呼吁召开粮农组织理事会特别会议,以阻止全球粮食安全形势进一步恶化。美国总统拜登与欧盟主席冯德莱恩发表联合声明,称将在获得授权的情况下提供直接粮食援助来防止危机。德国总理朔尔茨承诺,德国将投入4.3亿欧元资金以帮助维持全球粮食供应,避免饥荒。国际社会同时意识到,仅依靠七国集团力有不逮。粮农组织提出设立全球粮食进口融资机制(FIFF),以减轻低收入和中等收入国家的粮食进口融资成本。一些专家呼吁七国集团和中国减免低收入和中等收入国家的债务,允许它们使用外汇储备支付较高的粮食进口成本。法国《回声报》援引专家评论称,FARM计划要想成功实施,需依靠二十国集团成员的参与,“尤其是拥有大量粮食储备的印度和中国”。

此外,粮食短缺恐慌迫使各国筑起粮食保护主义高墙。塞尔维亚宣布自2022年3月10日起暂停小麦和面粉、玉米和葵花籽油的出口。3月14日,俄罗斯暂时禁止向欧亚经济联盟成员国(白俄罗斯除外)出口小麦、混合麦、黑麦、大麦和玉米,时至2022年6月30日。哈萨克斯坦宣布2022年4月16日~6月15日对100万吨小麦、30万吨小麦或黑麦面粉实施出口配额限制。自俄乌冲突爆发以来,全球对食品实施出口限制的国家从3个上升到4月下旬的23个。就贸易总额而言,各国的出口限制影响了36%的小麦出口、55%的棕榈油出口、17%的玉米出口、78%的葵花籽油出口、6%的豆油出口。全球粮食出口限制蔓延,加剧了全球粮食市场乱局及粮食安全危机。4月13日,世界银行、国际货币基金组织、世界粮食计划署和世界贸易组织联合发声,敦促采取协调一致的行动,帮助脆弱国家应对日益严重的粮食安全威胁;提议提供紧急粮食供应和财政支持,促进贸易畅通无阻,以及投资保障可持续粮食生产和营养安全。

俄乌冲突正在改变各国的粮食生产分布和世界粮仓空间布局,各国粮食安全形势也急剧变化,从而加剧发达国家和发展中国家之间的不平衡,改变发达国家和发展中国家的实力对比。俄乌冲突严重损害了发展中国家的发展潜力,尤其削弱低收入和中等收入国家的经济实力,从而加大发达国家与发展中国家间的实力鸿沟。因为美国、加拿大、澳大利亚是世界重要粮食生产国,俄乌冲突引发的粮食价格高涨推高了这些国家的粮食出口收入,而欧盟也是小麦主要生产地区,对乌克兰的依赖主要是葵花籽油,受俄乌冲突影响有限。俄乌冲突对发展中国家的冲击远大于发达国家,并可能导致中低收入发展中国家陷入新的经济危机。

如国际货币基金组织2022年4月预测,发达经济体经济增速将从2021年的5.2%下降至2022年的3.3%,而新兴市场和发展中经济体增速将从2021年的6.8%下降至2022年的3.8%,降幅远大于发达经济体。再如《2022年全球粮食危机报告》所述,俄乌冲突造成的贸易中断和食品涨价加重了粮食进口国的负担,对发展中国家尤其是贫穷国家的打击最为严重,因为它们高度依赖粮食进口、受制于粮价上涨。这些国家遭受疫情重创,经济刚刚开始缓慢复苏,经济不确定性和社会混乱仍在持续。随着财政能力进一步恶化,许多低收入和中等收入国家的粮食营养安全前景令人担忧。面临粮食危机的53个国家或地区中有36个对俄罗斯、乌克兰小麦的依赖超过10%。洪都拉斯、喀麦隆、危地马拉、塞拉利昂、尼日利亚、肯尼亚等国家对俄罗斯、乌克兰的化肥依赖也达到10%~50%。俄乌冲突不断扰乱上述国家的粮食、化肥进口,推高价格,这些国家被迫支付紧缺的外汇,进一步挤压了财政空间,削弱政府的社会救助能力,可能导致新的经济和社会危机。

俄乌冲突推动世界各国围绕农业和粮食安全展开地缘政治博弈,深刻影响国际秩序。俄乌冲突意外凸显乌克兰和俄罗斯的农业超级大国地位,农业成为其在国际舞台上的实力名片。俄罗斯的粮食和天然气一样,都成为配合其外交手段的战略资源以及进行地缘政治博弈的工具。2022年4月初,俄罗斯联邦安全会议副主席梅德韦杰夫在社交软件Telegram上称:“我们将只向朋友出口食物和农产品,以商定的汇价用卢布和友好国家的货币计价。我们不会向敌人提供食品和农产品。俄罗斯的粮食是安静而可怕的武器。”欧盟正谋求把南半球的阿根廷和南非等国作为葵花籽油来源国,以摆脱对俄罗斯的依赖。巴西总统博索纳罗不顾美国抗议坚持访俄,并在联合国等多个场合对俄方的军事行动保持缄默。埃及正在拓展包括美国、阿根廷、加拿大、巴拉圭在内的更多小麦来源地。但是,这些国家早就习惯于从俄罗斯和乌克兰进口,陡然从穿越地中海改道穿越印度洋、太平洋,从长期以来粮食采购价格较低的俄乌地区转向价格更高地区采购,必然需要经历一段不稳定期并付出巨大代价。

同时,俄乌冲突由于削弱俄罗斯、乌克兰对全球粮食供应链的影响力,推动全球粮食供应链的重塑。印度等农业大国正对俄乌留下的市场份额虎视眈眈,有意借机保卫和扩大自身的势力范围。据农业研究公司AgResource评估,如果俄乌冲突持续至年底,2022年第三季度俄乌两国的小麦出口总量将下降超过60%。许多进口商开始将目光转向小麦的另一个主产国印度。此前印度小麦在国际市场并不叫好,主要出口至孟加拉国、印度尼西亚、菲律宾、尼日利亚和日本等国,而如今也成了“香饽饽”。2022年4月,印度出口了创纪录的140万吨小麦,埃及也首次同意从印度采购小麦。世界粮食计划署还从印度采购小麦,以援助索马里、肯尼亚和吉布提。其他粮食产区也嗅到了抢占市场的机遇。农作物数据公司AgFlowSA的统计显示,3月保加利亚和罗马尼亚等国的小麦出口有所增长,巴西和阿根廷等南美国家小麦出口增长一倍多,澳大利亚出口增长近75%。当前,国际社会围绕粮食安全的博弈正在展开,国际秩序也因为粮食危机而开始变化。

粮食安全关系国家安全、人类安全。为了应对全球粮食危机,国际社会都在积极行动。欧盟计划向农民提供5亿欧元援助,并腾出近400万公顷的休耕地种植农作物,刺激粮食生产。粮农组织应摩尔多瓦政府的请求,批准了一个紧急技术合作项目,支持其应对肥料、燃料和种子的短缺问题,降低难民涌入的影响。为应对化肥短缺冲击,巴西公布《国家化肥计划》以增加化肥产量减少对外依赖;印度加大对农户的化肥补贴,以及从加拿大、以色列、约旦、沙特阿拉伯、摩洛哥等国的化肥进口。有鉴于全球粮食不安全形势长期化的严峻性,各国和国际社会尚需系统施策,放眼长远。一方面,每个国家都需要重构和完善本国的粮食供给系统,使其在更长时期保持韧性,确保在气候、冲突和经济风险不断上升的情况下稳保粮食安全;另一方面,国际社会需要从“人类命运共同体”的理念出发,构建合作、公平、普惠、有效、可持续的全球粮食安全架构。惟其如此,才能保证全人类的生存,使人类安全获得基本保障。


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文章来源:本文转自《现代国际关系》2022年第5期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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