黄群慧:国有企业分类改革论

选择字号:   本文共阅读 1489 次 更新时间:2022-08-25 00:02

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黄群慧  


一、引言

对中国经济学研究者而言,如果绕开对中国国有企业改革发展问题的理论认知和实践了解,就很难说对中国经济问题与中国经济学发展有了全面认识。1978年以来,国有企业改革一直是中国经济体制改革的中心环节,而对于从计划经济体制转向市场经济体制的中国而言,国有企业改革发展问题自然会成为中国经济发展理论与政策研究中的重大问题。

中国国有企业改革是一个复杂的经济现象。一方面,从计划体制向市场体制转型过程中,中国国有企业改革的确借鉴了诸如产权理论、委托代理理论、企业交易费用理论等市场经济条件下的现代企业理论。另一方面,中国建设的是社会主义市场经济体制,坚持以马克思主义政治经济学为指导,必须保证公有制经济主体地位,国有企业改革深化更多是问题导向的“摸着石头过河”的不断探索的结果。将社会主义与市场经济体制结合是中国共产党的伟大创举,而其中如何确定国有企业在社会主义市场经济体制中的地位、发挥其作用,是至关重要的。从实践历程看,国有企业改革经历了从放权让利到转换企业经营机制、建立现代企业制度与国有经济战略性调整、改革国有资产管理体制和新时代全面深化国有企业改革等四个阶段(国企改革历程编写组,2019)。

虽然对国有企业进行分类改革、分类监管的思路,在改革开放之初就有理论和实际工作者提及,但到了新时代全面深化国有企业改革阶段,国有企业分类改革才真正实施。国有企业分类改革的提出和实施,具有重要的理论创新意义。以分类为前提,可以破解国有企业与市场经济体制融合的现实问题,促进形成中国特色现代企业制度,从微观基础上真正实现社会主义公有制与市场经济体制的有机融合。分类是新时代全面深化国有企业改革的前提,无论是优化国有资本布局和推进国有经济战略性调整,还是推进混合所有制改革,以及建设以管资本为主的国有资产管理体制和中国特色现代企业制度,都需要在国有企业分类改革基础上深入推进和实施。新时代全面深化改革更加强调改革的系统性、整体性和协同性,而这对国有企业改革而言,需要以分类改革为切入点系统、协同、全面地推进各项企业改革。正因为如此,甚至有学者将新时代全面深化国有企业改革这个阶段称为分类改革时期(黄群慧,2018)。

二、国有企业分类改革:提出、演进及争议

在计划经济体制下中国已经形成了庞大的国有企业群体,伴随着十分复杂的渐进式国有企业改革过程,国有企业逐步演化为在规模、行业、产权形式、经营状态等方面差异巨大的各类企业。面对庞大的、复杂的国有企业,随着改革的深入,国有企业分类改革逐步提上了议事日程。早在20世纪90年代,就有学者提出了分类改革的思路和建议。中国知网上的最早文献可以追溯至1992年,有研究(周叔莲,1992)从国有企业和国营企业的差别提出可以将国有企业分为相对独立的商品生产者和经营者,以及真正独立的商品生产者和经营者两类,以此来分类推进改革。一些实际工作者也认识到分类推进国有企业产权改革的必要性,认为分类推进的改革工作方法可以突破企业深层次改革的种种困扰,取得由量变到质变的良好效果(贾天增,1994)。

1995年以后,更多研究者(唐公昭,1995;杨瑞龙,1995;董辅礽,1995;杨启先,1996;姜树蔚,1996;姚家祥,1996)开始关注国有企业分类改革问题。学术理论界关于企业分类的研究主要是三类:一是基于企业的规模大小、经营状态进行的分类改革设计思路,二是基于企业功能着眼分类改革国有企业,三是基于企业所处领域的竞争性进行分类(岳清唐,2018)。第一类分类思路更多地是从企业改革发展中遇到的现实困难出发,尤其是配合“抓大放小”国有经济战略性改组需要提出的(杨启先,1996)。1995年,中央提出国有企业改革要基于“整体搞活”思路实施“抓大放小”战略,推进国有经济战略性改组,着眼于搞好整个国有经济对国有企业实施战略性重组,搞好大的、放活小的。“抓大放小”战略的提出,可以理解为最早的分类改革战略,但是“抓大放小”更多地是强调从战略上调整国有经济布局和改组国有企业,推进国有资产的合理流动和重组。当时还没有明确提出分类进行不同的企业制度设计,实际上并不是严格意义的分类改革。第二类可以认为是最早提出的比较完整的分类改革思路,从社会主义市场经济条件下国有企业功能角度入手,将国有企业分为竞争性与非竞争性两类推进分类改革的思路,非竞争性又划分为自然垄断性和公益性两类(董辅礽,1995)。从功能出发进行分类这个思路的出发点,相对接近20年后的2015年中共中央、国务院印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》提出的界定功能、划分类别、分类推进国有企业改革的思路。但是,其具体类型划分还有差异。第三类分类改革思路的代表性观点是,提供公共产品宜选择国有国营模式、垄断性企业宜选择国有国控模式、竞争性国有企业宜改造为以盈利为目标的现代公司制度(中国人民大学经济研究报告课题组,1998)。这种分类改革思路虽然具有一定的经济理论基础,但实践操作起来并不容易实现。

在2013年党的十八届三中全会之前,“抓大放小”重组战略代表着国有企业分类改革的主体思路,真正意义的国有企业分类改革并未成为国有企业改革领域的主流。但是,从分类角度解决国有企业改革中面临的现实问题,这类研究一直存在。例如,有研究提出,基于公共产品企业、垄断性企业、竞争性企业的分类构建有效的国有企业有进有退的战略性调整机制,进一步按照“共同治理”进行治理结构创新(中国人民大学国有企业改革课题组,1999);又如,有研究认为,要建立与国有企业分类改革相适应的国有资产管理模式,对于少数负有特殊社会功能的企业,作为特殊企业,国家制定专门规范国有企业行为的法律,而对于大多数并不负有特殊社会功能的企业,纳入《民法》和《公司法》所规范的—般企业运行规则之中(金碚,1999);再如,有研究基于国有企业目标定位,将国有企业分为以国家政策目标为主和以市场目标为主的两类企业,分别从报酬机制、控制权机制、声誉机制和竞争机制四个方面构建不同的国有企业经营管理者的激励约束机制组合(黄群慧,2000);还如,有研究认为,按照分类深化国有企业改革的原则推进国有产权制度改革,使国有产权集中于关系国民经济命脉和国家安全的公共领域,对非公共领域的国有企业要努力降低国有产权比重,建立多元产权相互制衡的产权结构。这些研究已经将国有企业分类改革覆盖国有企业改革的各个领域,包括产权改革、公司治理、激励约束、国有经济战略重组、国有资产管理体制等等,这实质上已经为2013年以后以国有企业分类为切入点全面深化国有企业改革奠定了基础。

国有企业的类型如何划分,无疑是分类改革的关键。一般意义的企业分类可以按照法律注册形式、产权属性和结构、企业规模、行政级别、行业属性、业绩绩效等各种标准进行分类。虽然这可以区分开企业并在改革中注意分类施策,但这并不是分类改革的本意。从改革的角度看,国有企业分类存在着按照企业改革进展和企业功能定位两个维度的分类。所谓企业改革进展分类,是指随着国有企业改革深化而形成了不同类型的国有企业,这是对国有企业改革进展状况的分类描述。例如,随着市场化改革的深化,中国传统计划经济体制下的国有企业逐步向市场经济体制下的国有企业转型,于是出现了与传统国有企业不同的市场主体——“新型国有企业”。在渐进式改革背景下,中国国有企业改革进展千差万别,如果按照企业产权制度现代化水平(混合所有制改革进展)和企业管理制度市场化水平(公司治理和三项制度改革进展)进行分类,可以分为改革滞后型国企、全新型国企、半新型国企(金碚和黄群慧,2005)。但是这种基于市场化改革进展导向的分类,只是针对市场化改革程度不同的企业分类,仅适用于解决如何深化市场化改革程度的单维度问题,同样也不是国有企业分类改革的本意。国有企业分类改革是指,根据企业功能定位不同对国有企业的分类,也就是说,在社会主义市场经济条件下,并不是所有国有企业都要有一样的市场化改革目标,并不是所有国有企业都要追求盈利目标。国有企业因其功能定位不同,产业布局、股权构成、治理机制、监管制度、管理制度等各方面都会不同,如果不分类改革和分类治理,国有企业运行会面临既要有盈利又要承担公共目标的逻辑矛盾,这就要求分类推进改革。

在国有企业经过了放权让利、建立现代企业制度、战略性重组、国有资产管理体制改革等重大改革之后,国有企业因没有进行功能定位区分而引起的盈利目标和公共目标的冲突日益明显,分类改革成为必然的选择。2011年发布的第十二个五年规划已经从完善国有资产管理体制角度明确提出探索实行公益性和竞争性国有企业分类管理。2013年11月,党的十八届三中全会正式提出“准确界定不同国有企业功能”,国有企业分类改革更成为理论和政策研究关注的重点。首当其冲的是国有企业分类的标准或者维度问题。具体而言,关于国有企业分类的维度,总体上经济学界和现实层面还是存在分歧的。经济学界大多更愿意从市场结构维度——如竞争性和垄断性的行业属性,来划分国有企业;或再叠加产品属性维度——如提供公共产品、准公共产品和具有竞争性与排他性的私人产品的角度,去划分国有企业(高明华等,2014;中国宏观经济分析与预测课题组,2017;杨瑞龙,2018)。虽然这在理论层面有一定的学术基础,而且一些发达国家的确也是将国有企业界定为提供公共产品或者准公共产品、从事具有自然垄断特性业务的企业。但是,相对于中国已经存在的庞大的国有企业,实际上从市场结构角度区分并不现实,垄断性、竞争性的度量,以及如何区分哪些是公共产品、准公共产品及私人产品,在复杂的现实中其操作性很差,而且将市场结构与所有制性质相关联,这本身并不被现实企业和国有资本管理部门所接受(罗新宇,2014)。此外,这种分类无法涵盖我国作为发展中国家有些国有企业要承担国家重大发展战略和社会责任的角色定位。现实中,国有资产管理部门更倾向于从企业业务属性和资本功能目标角度进行分类,也就是以业务是否属于商业性业务、资本功能上是否追求盈利回报为基本维度。这种现实部门提出的分类维度虽然更为直接和更能基于企业经营实际,但相对而言缺少统一的理论支撑。

一个能够统筹理论和现实、更早提出(早于十八届三中全会)的分类维度是基于“企业使命”分类,划分为具有公共性使命和盈利性使命的国有企业(黄群慧,2007)。“企业使命”不是经济学的概念,而是管理学的概念。管理学认为企业运行的基本逻辑是:使命决定战略定位,战略定位决定战略内容,战略内容决定组织结构,组织结构决定企业运行效率,企业运行效率决定企业使命的实现。使命就是企业存在的理由,是企业的价值取向和事业定位,使命不明确或者使命冲突会导致企业行为逻辑混乱。明确国有企业使命,也就是明确国家出资设立国有企业的理由。“企业使命”在很大程度上对应了资本功能目标,而使命决定战略,战略又对应了资本功能目标。基于“企业使命”的分类既有管理学的理论基础,又符合现实企业和国资管理部门实操性要求。基于这种分类维度,十八大以来的国有企业改革新时期,要以解决国有经济面临的“盈利性使命”和“公共性使命”冲突为国有企业改革的重要任务,突破那种将国有经济看作“铁板一块”的认知观念,引入分类改革与治理的思路,将国有经济部门区分成“公共政策性、一般商业性和特定功能性”三类,为它们分别构造不同的治理机制。所谓“公共政策性”国有企业,是国家保证实现社会公众利益的一种手段和工具,其“国家使命”是弥补市场缺陷、以是否完成国家赋予的具体政策目标为核心考核指标的“公共政策”导向,这类企业改革的方向是“一企一法”、“一企一制”,一般是国有独资企业,实施严格预算管理;所谓“一般商业性”国有企业,其“国家使命”是以国有资产保值增值为核心考核指标的“市场盈利”导向,其改革方向是市场化,使其商业活动全面和彻底地融入市场,其股权结构为国有相对控股混合所有制,完全按照《公司法》来运行;所谓“特定功能性”国有企业,是具有混合特征的国有企业,既非纯粹的一般商业性企业,也非典型的公共政策性企业,其“国家使命”是巩固社会主义基本经济制度和发挥在国民经济中的战略主导作用,包括“走出去”、促进经济发展方式转变、保证国家经济安全和主导经济命脉等具体功能,这类企业一般为国有绝对控股的混合所有制企业,需要有行业法规和相应的财政预算管理约束。从长期看,这类国有企业承担的具体“国家使命”功能是动态的,是随着国家的经济发展和战略需求而变化。对于2013年的115家中央企业,公共政策性企业有5家,其数量占全部中央企业数量的比重约为4%,特定功能性企业有32家,占比约为28%,其余78家为一般商业性企业,其数量占比约为68%(黄群慧和余菁,2013;黄群慧,2013)。有的国有企业改革史研究者认为,这个国有企业分类改革的研究,是最早表述了接近党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中有关分类改革思想的研究(岳清唐,2018)。2015年8月中共中央和国务院又印发《关于深化国有企业改革的指导意见》,具体提出了对国有企业分类改革的思路和方针。上述基于使命对国有企业的三个分类与这个指导意见提出的分类改革思路基本吻合。①

十八届三中全会《决定》公布以后,理论界存在“两分法”和“三分法”两个主流分类思路之争。所谓“两分法”,即以保障普遍服务、实现公共政策目标、提供公共产品为使命的公益保障类企业(也有公益类、公共政策类、特殊目标类等各种表述)和以追求商业利润、实现国有资产保值增值为使命的商业竞争类企业(也有盈利类、竞争类、商业类等各种表述)。所谓“三分法”,在公益保障类和商业竞争类之间增加一个以服务国家经济发展某方面具体特殊功能、提供准公共产品为使命的特定功能类(也有自然垄断类、合理垄断类、国家战略类等各类表述)。“两分法”思路的思想基础,来自于西方发达市场经济国家的理论与实践,是对西方发达市场经济国家国有企业实践的简单效仿,从理论上具有简单直接、明确区分、可以彻底避免国有企业“盈利性使命”和“公益性使命”冲突的特点,但其前提是国有企业数量非常有限。“三分法”思路基础是考虑中国现阶段是一个发展中、渐进式的社会主义经济转轨国家,拥有世界上最庞大和最复杂的国有经济部门。中国国有企业在相当长的历史时期既要有一般的市场体制国家在市场经济运行中国企应承担的“弥补市场失灵”使命,又要有发展中国家在经济赶超中国企应承担的“实现经济赶超”使命,还要有社会主义转轨经济国家在渐进式转轨过程中国企应承担的培育市场主体和保证公有制主体地位的使命,这三类使命要求必然存在三类国有企业,即公益保障类、特定功能类和商业竞争类。尤其是作为社会主义后发大国,我国的确需要在事关国计民生的基础产业、支柱产业、战略产业上与国外企业竞争抗衡,承担支持科技进步、保障国家经济安全的特定功能类企业。

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①在所有国有企业分类改革的文献中,这个分类改革思路不仅与后面政策吻合度较高(虽然三类企业具体称谓有差别),文献影响也较大,截至2021年12月20日在中国知网中以“国有企业分类改革”为主题查询文献共有431篇,这个思路的两篇代表性文献《新时期的新思路:国有企业分类改革与治理》、《新时期如何积极发展混合所有制经济》,分别以被引证353次和156次排在全部431篇文献的第一和第二位。另外,将该思路进一步拓展的文献《论新时期全面深化国有经济改革重大任务》也被引用239次。如果现在站在中国共产党已经实现第一个百年目标、开启全面建设社会主义现代化新征程的新发展阶段来看,这个基于企业使命的国有企业分类改革思路更能够对新发展阶段国有经济深化改革发展具有指导意义,因为新发展阶段要求与时俱进地根据国有企业的“国家使命”来调整国有资本功能定位和布局,尤其要求中央国有企业在构建新发展格局中发挥作用,打造原创技术策源地,成为现代产业链“链主”的主体力量。

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在2015年8月中共中央和国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》颁布以后,国有企业分类改革问题需要进一步聚焦分类改革过程中面临的操作性的具体问题,以及在分类前提下如何具体推进国有企业混合所有制改革、国有经济战略性重组、国有资产管理体制完善、中国特色现代企业制度建设等问题。尤其是在中国国有企业普遍具有业务经营多元化、企业功能多重性、交叉持股多层级、主营业务和功能定位动态变化等现象,致使国有企业在具体进行商业类或公益类的划分时存在着操作性困境。有研究从国有工业企业经济功能和社会功能变动的衡量视角,基于熵权评价法提出动态的“公益—商业比”的测算思路(徐丹丹等,2018)。国有企业分类作为新时代国有企业改革的切入口,对于构建更加成熟稳定的社会主义市场经济体制、统揽各项国有企业改革、使得国有企业改革各项工作推进更加系统协同具有重要意义,需要以国有企业分类为前提全面深化国有企业改革各项重大任务,包括与时俱进地根据“国家使命”调整国有经济功能定位和布局、协同推进混合所有制改革确立国有经济的主要实现形式、构建管资本为主的分层分类新国有经济管理体制、建立差异化的分类治理机制推动国有企业完善现代企业制度等(黄群慧等,2015)。尤其值得提及的是,分类改革框架下,国有经济改革的推进还需要进一步分层构建管资本为主的国有资产管理体制,尤其是中间层国有资本投资公司和国有资本运营公司的定位和功能,①对于国有企业分类改革又具有推进意义。

三、国有企业分类改革实践进展

2013年11月十八届三中全会通过的《决定》指出了要准确界定不同国有企业功能,国有资本要加大对公益性企业的投入。2015年8月中共中央和国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》中明确了分类改革的思路,提出了分类推进国有企业改革的具体要求。②

一是要划分国有企业不同类别。根据国有资本的战略定位和发展目标,结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要,将国有企业分为商业类和公益类。通过界定功能、划分类别,实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核,提高改革的针对性、监管的有效性、考核评价的科学性,推动国有企业同市场经济深入融合,促进国有企业经济效益和社会效益有机统一。按照谁出资谁分类的原则,由履行出资人职责的机构负责制定所出资企业的功能界定和分类方案,报本级政府批准。各地区可结合实际,划分并动态调整本地区国有企业功能类别。

二是推进商业类国有企业改革。商业类国有企业按照市场化要求实行商业化运作,以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标,依法独立自主开展生产经营活动,实现优胜劣汰、有序进退。商业类国有企业又分为商业一类和商业二类。商业一类是主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业,原则上都要实行公司制股份制改革,积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化,国有资本可以绝对控股、相对控股,也可以参股,并着力推进整体上市。对这些国有企业,重点考核经营业绩指标、国有资产保值增值和市场竞争能力。商业二类是主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业,要保持国有资本控股地位,支持非国有资本参股。

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①关于国有资本投资公司和国有资本运营公司,这是十八届三中全会提出的两类公司,虽然对这两类公司的概念以及组建运行方式还有争议,但这两类公司对于构建以管资本为主的国有资产管理体制,具有重要意义。在一定意义上,国有资本运营公司和国有资本投资公司也是一种基于功能定位的国有企业分类,但并不是作为新时代全面深化国有企业改革切入点的分类改革意义的企业分类。

②《人民日报》2015年9月14日第6版。

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对自然垄断行业,实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革,根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务,促进公共资源配置市场化;对需要实行国有全资的企业,也要积极引入其他国有资本实行股权多元化;对特殊业务和竞争性业务实行业务板块有效分离,独立运作、独立核算。对这些国有企业,在考核经营业绩指标和国有资产保值增值情况的同时,加强对服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及完成特殊任务的考核。

三是推进公益类国有企业改革。公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标,引入市场机制,提高公共服务效率和能力。这类企业可以采取国有独资形式,具备条件的也可以推行投资主体多元化,还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式,鼓励非国有企业参与经营。对公益类国有企业,重点考核成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力,根据企业不同特点有区别地考核经营业绩指标和国有资产保值增值情况,考核中要引入社会评价。

2015年12月7日国资委等部门颁布了《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》,以及与之相配套的《中央企业功能界定与分类实施方案》。国有企业分类改革进入了实施操作阶段,在把国有企业划分商业一类、商业二类和公益类的基础上,更加强调系统、协同地推进这些方面的改革。在具体操作层面,采取了谁出资谁分类的原则,由履行出资人职责的机构负责制定所出资企业的功能界定和分类方案。从2014年开始,各地方政府普遍开展了对国有企业的功能界定工作,并积极研究制订和出台国有企业分类监管办法。有些地方采用了“两分法”,没有公益类企业,或者没有商业二类企业。从中央和地方整体国有企业数量上看,对国企分类的结果大致是:商业一类占比最高,大体在60%—70%;商业二类其次,大体在10%—30%;公益类占比最低,大体低于10%。

2020年6月中央全面深化改革委员会通过了《国有企业改革三年行动方案(2020—2022)》(简称“三年行动方案”)。在该方案中,分类改革思路和措施得到进一步强化,尤其是以分类改革为基本原则指导混合所有制改革、推进分类治理、建立中国特色现代企业制度,都有了切实可行的改革目标、路线图和具体措施。例如,在混合所有制改革方面,支持商业一类企业加大引入非国有资本持股比例,推动混合所有制企业深度转换经营机制,支持混合所有制企业全面建立灵活高效的市场化经营机制,国资监管机构对持有股权的混合所有制企业、股权多元化的国有全资公司探索实施有别于国有独资公司的治理和监管机制;在国有企业子企业全面推行经理层成员任期制和契约化管理,在电网、电信、铁路、石油、天然气等重点行业和领域,放开竞争性业务,进一步引入市场竞争机制,不同类别业务分类核算,建立健全符合国际惯例的补贴体系,形成科学合理、稳定可靠、公开透明的补偿机制。这些重大措施对协同推进市场化改革进而坚持和完善社会主义基本经济制度具有重要意义。

从“抓大放小”到“分类改革”,基于功能定位对国有企业进行分类改革和分类治理,这是在新时代全面深化国企改革的一个重大进展,是探索国有企业与市场经济有机结合的不断创新。但是,无论是理论层面还是实践层面,“分类改革”有待进一步深化。一方面从理论上看,如何将三类企业对应到相应的功能定位和国家使命,如能否将公益性企业、商业一类、商业二类企业分别对应到市场经济国家弥补市场缺陷、转轨经济国家培育市场主体和社会主义公有制经济的主体地位等功能,还有待进一步论证(黄群慧和戚聿东,2019)。另一方面从实践上看,分类改革的透明度、分类改革后进行分类治理等有待进一步推进。而且分类改革是一个前提框架,未来需要在深化分类改革框架下,系统协调推进分类改革、国有经济战略性调整、混合所有制改革深化、以管资本为主的资产监管体制构建、公司治理结构规范和中国特色现代企业制度建设。

四、国有企业分类改革的理论意义

把社会主义制度与市场经济体制紧密结合起来,是中国开创的一项前无古人的伟大事业。这项伟大创造不仅仅给中国带来了经济发展奇迹,还是马克思主义政治经济学理论的重大发展。而国有企业分类改革有效促进了公有制经济与市场经济的有机融合,使得社会主义和市场经济体制真正能够在企业层面上、在微观机制上得以实现,无疑具有重要的理论创新意义。

在中国确立社会主义市场经济体制改革的目标后,作为公有制代表的国有企业如何与市场经济体制融合,一直是国有企业改革需要破解的根本性问题。这个问题能否较好地解决,在很大程度上决定了能否实现公有制为主体、多种所有制经济共同发展,决定了社会主义市场经济体制是否完善和成熟,进而还决定了社会主义基本经济制度是否完善和成熟。如何通过改革,解决国有企业与市场经济体制存在的管理体制、运行机制、定位布局、实现形式等方面的矛盾,使得国有经济能够适应市场机制,在市场竞争中不断提高效率、发展壮大,从而发挥在国民经济中的主导作用,构成了中国国有企业和国有资产管理体制改革的主线(中国社会科学院工业经济研究所课题组,2014)。这也正是一直以来将国有企业改革作为中国经济体制改革的中心环节的重要原因。

经过放权让利、建立现代企业制度、国有经济战略性重组、国有资产管理体制改革等一系列阶段和重大改革过程,以国有企业为代表的公有制与市场经济有机融合取得了重要进展,总体上国有企业越来越适应市场机制。但是,在没有实施分类改革的前提下,对于一家具体国有企业而言,其始终无法摆脱企业使命冲突和经营逻辑矛盾——是追求盈利的市场经济目标还是追求公益的政府公共目标,也就很难成为市场经济所要求的自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场主体。只有在分类改革的前提下,公益性国有企业专门承担服务公共目标、弥补市场失灵的功能,商业一类真正作为市场主体在市场公平竞争中实现盈利目标、企业发展、资产增值的功能,商业二类定位于服务支撑社会主义国家重大经济发展战略、保障国家经济安全等特定战略功能。这样每一类企业都有着清楚的功能和使命定位,这进一步决定了每类企业股权结构、发展战略、管理体制、治理机制等的不同。这意味着在社会主义市场经济条件下,宏观上公有制资本既能够服务于社会主义国家的公共服务、发展战略、经济安全等政治目标,又能够服务于一般市场经济下的资本利润回报和资产保值增值的经济目标,体现出增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力的公有制主体要求,而具体到每一家国有企业,又避免了其企业使命冲突和经营逻辑矛盾,保证微观机制上有效运行,这就从宏观领域和微观机制两方面实现了公有制经济与市场经济的有机融合。

从以上国有企业分类改革的理论演进和实践进展看,一方面,分类改革立足中国的实践,坚持问题导向和实事求是,体现了中国特色社会主义制度基本要求,另一方面,也很好地借鉴了市场经济体制国家的理论和经验。如果构建和发展中国经济学,国有企业分类改革可以构成中国经济学尤其是中国微观经济学的一项重要内容。实际上,国有企业分类改革的提出和演进,可以认为是中国经济学知识产生和形成的十分典型、具有普遍意义的一种路径。

市场和政府的关系问题,一直是经济学理论的核心,也是经济学上的世界性难题。西方经济学理论更多地是将二者看成平行而对立的双方,资本主义经济也始终没有处理好二者关系,成为经济危机的一个重要原因。而中国共产党开创的社会主义市场经济理论,将二者有机结合起来,开拓了当代中国马克思主义政治经济学新境界。国有企业作为市场和政府关系的一个核心连接点,通过分类改革,既要有大量的作为市场经济主体的国有企业,支撑“有效市场”,又要有相当数量国有企业定位为政府的政策工具或者承担特定战略功能,支撑“有为政府”,从而促进破解市场与政府关系这个世界性难题。

五、结语

国际金融危机以来,尤其是在新冠疫情冲击下,经济全球化遭遇强势逆流,但经济全球化仍是世界发展大势。中国在新发展阶段下正在加快构建新发展格局,中国国有企业积极“走出去”、参与国际国内双循环,也是一个必然趋势。这要求中国国有企业必须积极对接国际经贸新规则。从未来看,中国国有企业面临的最大挑战是国际经贸规则中的“竞争中性”。“竞争中性”所针对的国企补贴问题、扭曲竞争问题,仍将是美、日、欧等发达经济体与我国谈判甚至围剿我国的重要筹码。但还必须认识到,实行“竞争中性”符合市场经济的一般要求,也在一定程度上是中国建立高标准市场体系的一个努力方向。OECD提出关于竞争中性实践的八项基本准则,主要包括:精简国企运作形式、核算特定职责的成本、获得商业回报率、履行并厘清公共服务义务、税收中性、监管中性、债务中性和直接补贴、公共采购中性。从中可以看出,竞争中性与国企分类改革之间存在紧密的内在关联。大部分实施竞争中性的国家也明确通过界定商业与非商业活动来合理适用竞争中性原则,只有商业活动才适合竞争中性原则(和军和张依,2020)。这意味着中国要积极应对“竞争中性”,必须推进国企分类改革,分类改革实际上是应对竞争中性原则挑战的重要基础。

从进一步改革看,分类改革深化的方向是要明确国有企业的概念。未来中国国有企业“走出去”需要明确自己是否适用贸易规则中的国有企业条款。以《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)为例,国有企业被定义为主要从事商业活动的企业,且在该企业中,政府直接拥有超过50%的股本,或通过所有权益(间接)控制超过50%的投票权的行使,或有权任命董事会或其他类似管理机构的大多数成员。中国国有企业的类型中哪类才是真正适用国有企业条款,什么企业需响应“竞争中性”要求,这都需要深入研究。国有企业是一个非常复杂的概念,中国国有企业概念是随着市场化改革深入从“国营企业”演化而来。国有企业不仅仅是一个经济概念,也是一个政治概念,同时还有统计层面的概念,以及监管层面的概念,其内涵和外延都有不同,未来分类改革进一步深化,有助于我们更加深入理解国有企业的概念,而更加深入理解国有企业,对于新时代推进混合所有制改革、建立以“管资本”为主的国有资产监管体制、完善中国特色现代企业制度等一系列重大改革深化都具有重要意义。


参考文献

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(来源:《经济研究》2022年第4期)


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