摘要：既有国有企业改革研究主要沿着产权路径展开，该范式在明晰产权关系、塑造市场主体地位和完善现代企业制度等方面发挥了重要作用，但难以完整解释国有企业特殊地位的规范本质、国有企业的公共使命以及国有资本的“进”“退”边界。经济宪法提供了一套由国家目标、全民所有、社会主义市场经济、自主经营、国有经济主导力量和基本权利依次展开的规范体系，分别回答改革的价值方向、公共性基础、体制框架、主体资格、功能定位与外部界限。依此审视，当前改革实践仍然存在规则生成层面的公共性表达不足，企业运营中行政化治理的限度与方向模糊，国有资本“进”“退”标准不明确等问题。为此，应健全兼顾公共逻辑与资本逻辑的国有企业改革规范体系、实现有限政府与有为政府相统一、规范推进国有经济布局优化，从而推动国有企业改革在宪法指引下沿法治轨道展开。
关键词：经济宪法 所有制 企业改革 经济布局
作者简介：李世伟，中央财经大学法学院博士研究生。
一、引言
国有企业改革始终是中国经济体制改革的重要组成部分，深刻地改变了计划经济体制下企业的组织形态和运行机制，同时参与塑造了社会主义市场经济体制。1978年至2013年，国企改革的核心任务是促进诞生于计划经济体制下的国有企业尽快与社会主义市场经济融合（何源，2023）。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》正式宣告这一阶段性任务基本完成。进入新时代，国有企业改革所处的历史方位已从一般意义上的市场化改造转向服务中国式现代化和国家治理现代化。党的二十届三中全会对国有企业改革任务作出了全面要求，改革的核心任务不再局限于明晰产权、完善治理和提升效率，而是进一步指向增强核心功能、提升核心竞争力，推动国有经济布局优化和结构调整。国有企业改革深化提升行动进一步将国有企业改革置于服务国家战略、保障国家安全、推动科技自立自强、维护产业链供应链安全和促进高质量发展的整体格局之中。2026年4月公布的《企业国有资产法（修订草案）》进一步增设功能性分类管理、参股权益管理、全民共享和人大监督等制度，表明国有企业改革还需关注改革成果如何惠及全体人民。
面对国有企业改革的新变化、新要求，目前的理论分析框架存在着一定的不足。无论是早期关于政企分开（蒋一苇，1979；周叔莲，1992；杨瑞龙，1995）的讨论，还是建立现代企业制度（马洪，1994；林毅夫和李周，1997；郝大明，2006；邱霞，2015；中国社会科学院工业经济研究所课题组，2024）的研究，其基本逻辑大多建立在经济学产权理论之上，将国有企业改革视为不断优化产权关系、优化治理结构和提升资源配置效率的过程。这一研究范式对于推动国有企业摆脱计划经济体制束缚、激发企业活力、融入市场具有重要意义，但其关注点主要集中于企业层面的产权安排和治理机制，难以充分解释国有企业所承担的国家目标、公共使命与制度功能。在法学领域，部分学者已经意识到国有企业改革私法调整的局限（顾功耘和胡改蓉，2014；张力，2016；何源，2021）和宪法在国有企业改革中的作用（谢海定，2017；黄明涛，2023），但未搭建完整的宪法分析框架。
当前国有企业改革中出现的跨界投资乱象、考核评价中的唯利倾向等问题，本质上都涉及国家权力如何进入市场、国有资本如何参与市场化配置以及国家目标实现等根本性问题。这些问题并非单一的经济学问题或者私法问题，应当置于宪法所规定的社会主义市场经济、全民所有以及国有经济等经济宪法条款中审视。基于此，本文尝试突破既有的产权路径分析框架，从经济宪法的视角出发，系统梳理国有企业改革的宪法基础，据此审视当下改革中规则生成层面的公共性表达不足、行政化治理边界模糊、国有资本“进”“退”标准不明确等问题，并提出相应举措，以期为当前国有企业改革提供法治化路径。
二、从产权路径到宪法路径：国有企业改革范式的转换
（一）国有企业改革中产权路径的阶段性适配
改革开放以来，国有企业改革基本上遵循着产权路径，改革方案的设计和相关立法主要围绕国有企业产权关系展开。产权路径之所以能够成为指导我国国有企业改革的主导性理论进路，主要在于其深刻契合了改革开放后相当长时期内国有企业改革的核心任务。当时，国有企业主要面临的是计划经济体制下政企不分、权责不清、经营自主权不足等问题。由此，改革的逻辑起点自然地落在了如何使国有企业减少行政化干预、回归市场主体身份之上。这一时期的改革进程沿着清晰的产权脉络展开。从1979年国家开始探索通过“让权放利”的手段激发企业活力，到1984年“两权分离”的提出[1]；从1993年确立“转换国有企业经营机制，建立现代企业制度”的改革方向[2]，到1999年将建立现代企业制度凝练为“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的十六字方针[3]；再到2013年积极发展混合所有制经济成为国有企业改革的重要内容[4]，国有企业改革的核心任务一以贯之，即建立清晰的产权结构，推动国有企业向市场主体转变。
在此基础上，国有企业改革的目标主要包括明晰产权关系、建立现代企业制度以及增强国有企业市场竞争力。明晰产权关系要求厘清所有权、企业财产权与经营权之间的关系，以权利为媒介设定投资者与企业的法律关系（陈甦，2023），改变计划经济体制下国家直接经营企业的状态。建立现代企业制度要求在所有权与经营权适度分离的基础上，通过企业章程以及股东大会、职工代表大会等一套民主制度安排实现企业管理，使国有企业从计划型企业形式转变为符合市场经济要求的企业形式（毛立言，2012）。增强国有企业市场竞争活力要求通过公司制改革、股份制改革、混合所有制改革等举措，使国有企业逐步减少对计划性手段和行政资源的过度依赖，并使其在市场竞争中提升经营效率。由此，国有企业改革在相当长的时期内被理解为“去行政化”和“公司化”“市场化”的过程，其核心任务在于使国有企业从计划经济体制下的行政附属物转变为市场经济体制下的商事主体。
具体到法学领域，以上改革举措体现为以私法为主的调整模式，即用私法制度规范并推进国有企业改革。在国有企业改革进程中，国有企业不断地从行政机关的附属地位中剥离出来，并塑造为具有独立法律地位的私法主体，以解决其财产权享有和行使问题。这一调整在立法上体现为逐步将国有企业视为一般的商事公司，逐步放弃以《全民所有制工业企业法》（已于2026年3月12日废止）进行专门调整的立法模式，并全面适用《公司法》。此种法律调整路径实质上是对产权路径的遵从，并且以其作为法律规制的主线，以适应市场经济运行和交易秩序的要求。
（二）国有企业改革核心任务的拓展与产权路径的解释限度
国有企业改革的核心任务并非一成不变，而是随着社会主义市场经济体制发展、完善以及历史条件变化不断调整。目前，国有企业的现代企业制度建设和市场化运营已取得重要进展，改革的核心任务已不仅是国有企业如何成为一般意义上的市场主体，而是进一步拓展至国有资本如何优化布局、国有企业如何发挥功能以及国有经济如何服务于国家战略目标等更为宏观的层面。面对国有企业改革核心任务的拓展，以产权路径为主的改革和立法方案体现出一定的局限性。
一是产权路径虽然能识别国有企业与民营企业的表面差异，却难以揭示国有企业特殊地位的规范本质。在产权理论的视角下，国有企业通常被视为国家出资或国家控股的公司法人，其特殊性往往被置于股权结构和出资人身份中考察，国家被理解为“股东”或“出资人”，进而将国有企业的特殊性归结为股东身份的差异性。但国有企业的特殊地位并非简单来源于国家持股。2015年《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》指出，“国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量”。2016年习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上进一步强调：“国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量。”以上表述不仅是对国有企业重要性的论述，更改变了将国有企业仅理解为普通市场主体的看法，使国有企业与国家治理、国家现代化、全民利益保障联系起来。若仅从产权理论视角出发，容易模糊国有企业特殊地位的本质属性，难以解释全民所有制的本质以及国有企业有别于一般市场主体的正当性基础。
二是产权路径虽然能为国有企业经营效率提升提供制度方案，却难以解释国有企业为何需要承担国家战略、公共服务、国家安全、社会稳定的功能使命。新时代以来，国有企业改革的目标已明显超越单一提升国有企业经营效率的范围，相关政策表述愈发明确地将国有企业改革置于国家战略和公共任务之中。目前，国有企业在能源、基础通信、铁路运输、粮食储备和应急救援等领域高度集中，这些领域的投资具有投资周期长、沉没成本高、收益回报慢等特点，一般市场主体往往缺乏投资意愿，即使进入相关领域也难以独立承担持续、稳定的服务供给。例如，2021年煤炭价格高位运行，而燃煤发电上网电价并未同步反映燃料成本上涨，煤电企业普遍出现成本与收入倒挂，煤电行业一度陷入整体性亏损。在“发一度亏一度”的情况下，中央发电企业仍能按照能源保供要求维持机组多发满发，优先保障电力供应和群众基本生活。国有企业在这些领域的存在并非单纯基于资本收益最大化和市场竞争优势，而是与国家安全、民生保障等公共任务和战略功能相关，不能仅以一般企业效率标准衡量国有企业改革。
三是产权路径虽然能够解释国有企业以何种身份参与市场竞争，却难以明确国有资本在市场中的“进”“退”边界。国有企业改革并非只是解决国有企业自身如何经营的问题，还涉及国有经济布局中国有资本在相关市场的进入与退出问题。特别是在竞争性领域中，国有企业改革还需要考虑国有企业进入市场后如何避免不当挤压民营企业和促进公平竞争的问题。国有企业改革在重视提升企业经营能力和国有资产保值增值能力的同时，还需要回应国有企业参与市场正当性的诘问。例如，在房地产市场较为活跃的时期，中国铁路总公司所属18个铁路局完成公司制改革后，将房地产开发纳入经营范围，拥有3亿平方米可供开发利用的土地资源。经营范围登记只能说明铁路公司具有从事相关业务的资格，但不能回答其进入房地产市场的功能依据。
由此可见，产权路径构成理解国有企业改革的重要起点，但却不能成为解释和规范国有企业改革的完整分析框架。
（三）国有企业改革中宪法视角的引入及其根据
随着国有企业改革的深入推进，相关议题受到了不同学科的广泛关注，各学科对于国有企业改革有着不同的解释立场和理论工具选择，但任何理论与路径选择都有其特定的语境和适用范围。当国有企业改革不再局限于私法意义上的产权配置、组织结构和治理方式，而是进一步涉及国家治理、国家与市场关系和国家经济权力行使时，就不可避免地落入宪法学的研究范畴之中。宪法作为国家根本法与国家意志的集中体现，在市场经济体制改革与国有企业改革的进程中具有举足轻重的地位和作用，其始终与改革保持良性互动，能够为国有企业改革提供整体性视角、根本法保障和合宪性指引。
首先，宪法通过价值整合功能，为国有企业改革中各类价值需求提供整体性解释。国有企业改革同时涉及效率、公平、竞争以及企业自主经营、公共任务承担、国有经济布局优化等多重关系。中国宪法自始秉持整体主义理念以及权利的群体关联观（韩大元和王炜煜，2025），其突破以孤立个人权利和单一的市场自由为核心建构经济秩序的方式，始终将市场主体权利、市场自由与社会整体秩序联系起来，追求国家目标、公共利益与权利保障之间的整合。宪法视角不仅能涵盖国有企业中产权配置和市场化运营问题，还能关照公共服务目标实现、市场主体权利保障以及国家经济治理等多方面的价值需求，在为国有企业提供规则的基础上，超越单一的产权路径和私法路径，为国有企业改革中不同价值的冲突与协调提供整体性的解释框架。
其次，宪法通过根本法上的确认，为国有企业改革提供了最根本的法治保障。一方面，国有企业改革成果通过宪法得到确认。从我国宪法制定与修订的角度看，宪法始终对国有企业改革保持充分关注，并及时地将国有企业改革的成果通过根本法的形式固定下来。例如，1993年《宪法修正案》将“国营经济”“国营企业”的表述修改为“国有经济”“国有企业”。所谓“国营”，强调国家直接经营；所谓“国有”，则在国家所有与企业自主经营之间留下了制度空间，使国有企业能够在坚持国有属性的同时取得相对独立的市场主体地位，标志着国有企业的改革实践在根本法层面得到确认。另一方面，宪法为国有企业改革提供根本法保障。在国有企业改革推动宪法修改之后，宪法不再仅承担改革成果的记录作用，而进一步成为指导和保障改革的根本法规范。宪法除通过国有企业条款确认国有企业的宪法地位外，还间接地通过国家目标条款、经济制度条款和基本权利条款为国有企业改革提供坚实的制度保障。
最后，宪法为国有企业改革提供合宪性标准。宪法作为国家根本法，从第一部宪法开始，就对国家经济制度与经济秩序作出了规定。国有企业的每一次改革都不是毫无依据的，需要在以宪法为统领的法律体系中接受检验。国有企业以何种形态存在、沿何种方向改革，不仅是一时的经济政策选择，从规范层面来说，也是宪法秩序的一种内在要求，蕴含着时代的发展性与规范的延续性，符合宪法要求是其根本前提。要以宪法为国家经济权力划定边界，妥善处理政府与市场的关系、国有企业与民营企业的关系，促进各种所有制经济共同发展、公平竞争，并确保重大改革于法有据。
三、国有企业改革的宪法基础
国有企业改革不能简单地从经济效率和企业治理的便捷性出发，必须回到我国宪法文本所确立的规范体系和价值秩序中寻找依据。现行宪法经济条款的设置在维持根本经济制度稳定的同时，为经济体制改革保留了必要的空间，通过原则性和开放性相结合，在宪法稳定性与制度变迁之间形成平衡，以推进社会主义现代化建设（肖蔚云，1986）。宪法中与国有企业改革相关的规范并非彼此孤立，而是形成了一套由改革目标、公共性基础、制度框架、主体地位、功能定位和外部边界共同构成的体系。宪法上的国家目标条款从价值层面规定国有企业改革应当服务的根本方向；有关全民所有的规定揭示国有企业的公共属性；社会主义市场经济条款确定改革展开的经济体制框架；自主经营条款赋予国有企业独立市场主体地位；国有经济条款确立国有经济在国民经济中的结构性地位，明确国有企业改革所承载的制度功能；与国有企业改革相关的基本权利条款则从外部划定国家推进国有企业改革的界限。只有从宪法层面系统阐释国有企业改革的规范逻辑，才能为相关改革和实践提供根本法上的标准。
（一）国家目标：改革的根本方向
国有企业改革不单纯是一般意义上的政策调整，而是国家目标条款在经济领域的具体化，国有企业改革必须服务于中国式现代化和国家战略任务。《宪法》序言第七段明确宣示了国家的根本任务，即“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”。宪法上的国家目标条款通过明确特定发展方向，引导国家机关、各类组织和全体公民的行为。这一国家目标并非简单的政治宣示，而是对党和国家提出不断履行与持续关注的宪法要求，对国家活动具有基础性的调整效果。
国家目标具有稳定性，但其实现条件和阶段性任务具有开放性，这使得国有企业的功能和使命随着不同发展阶段的国家发展战略目标而动态调整。回顾国有企业改革的历程，国有企业的每一次改革都是在回应国家目标在不同发展阶段的具体要求。进入新发展阶段后，我国进一步聚焦全面建设社会主义现代化强国，高度重视和切实防范化解各种重大风险，要求加快科技自立自强，赋予了国家目标以新的时代内涵。国有企业改革的行动方向也应当与时俱进地拓展至维护国家安全和经济命脉、保障国计民生、推动战略性新兴产业发展等领域，回应国家生存与发展的根本性需求。
国家目标条款赋予国有企业以方向性要求，但国家目标本身不能直接决定国有企业应当采取何种经营方式，更不能成为任意扩大国家对国有企业干预的根据。国有企业改革还需以宪法所确立的全民所有为公共性基础。
（二）全民所有：改革的公共性展开
国有企业不可能直接由全体人民经营，一般也不适宜由国家直接经营。因此，在理论和实践中形成了一条多层级的国有资产委托代理链条（吴刚梁，2025）。该链条的起点为“全体人民”，但由于“全体人民”只是集合意义上的权利归属主体，无法直接行使所有权，需要借助“国家”完成代表与实现。《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”由此决定全民所有在宪法上首先通过人民代表大会制度取得政治上的代表基础，具体所有权的代表人为全国人民代表大会及其常务委员会。但全国人大的组织活动形式使其不便直接行使国家所有权，进而权力通常交由其产生的最高国家行政机关行使（于文豪，2025），再由国务院授权各级人民政府具体实施，由此形成“全体人民—全国人大及其常务委员会—国务院—地方各级人民政府及其相关部门—国有企业”的宪法委托代理链条。
国有企业具有公共性。根据经营性国有资产的委托代理链条和“国有经济，即社会主义全民所有制经济”的定性，可推导出国有资产为全民所有，并不属于任何特定组织或者个人，国有企业经营收益和改革成果最终应当惠及全体人民。而全体人民作为国有资产的所有者，对国有企业发展的各方面利益诉求是多元的。这也决定了国有企业改革不能仅以资本为逻辑，不能简单追求利益最大化，还要将公共目标纳入考量范围，要求国有企业承担起一般市场主体不愿或者难以承担的公共任务。
（三）社会主义市场经济：改革的制度框架
“社会主义市场经济”作为宪法规范，具有严格的规范要素，为国有企业改革确立了必须遵守的制度框架。1993年《宪法修正案》第十五条将“计划经济”修改为“社会主义市场经济”，这是我国经济制度的一次重大调整（李世伟，2026），“国家实行社会主义市场经济”由此获得宪法确认。“社会主义市场经济”的核心要义在于厘清政府与市场的关系，体现平等、公开与效率，是蕴含马克思主义政治智慧的创造性概念，是对国家发展中的整体与个体、政府和市场等关系的提炼与统括（于文豪，2023）。作为规范概念的“市场经济”与“计划经济”相对应，其不仅是对国有企业市场地位合法性的确认，还是对国有企业运营中政府权力的直接约束以及对政府参与资源配置决定性作用的否定（韩大元，2019）。这一宪法层面的经济体制调整，必然要求国有企业改革不能仅依靠计划手段和行政命令，需要发挥市场的决定性作用，尽量选择市场化手段。国家在国有企业改革中主要承担起巩固和发展国有经济的角色，并发挥提供良好制度环境的作用，其在国有企业的具体经营中需要保持谦抑性。但市场的决定性作用并非全部作用。习近平指出：“我国实行的是社会主义市场经济体制，我们仍然要坚持发挥我国社会主义制度的优越性，发挥党和政府的积极作用。”[5]从“社会主义市场经济”的“社会主义”属性出发，意味着需要摒弃“市场万能论”，坚持和发挥社会主义制度优势，在发挥市场积极作用的同时，施行科学的宏观调控、推进有效的政府治理。因此，在国有企业改革过程中，一些全面市场化、私有化的主张与做法并不妥当。
“社会主义市场经济”内含的自由、平等、竞争等价值必然要求发挥法治在国有企业改革中的作用。社会主义市场经济本质上是法治经济，法治建设决定着市场建设的深度和广度。《宪法》第十五条第一款在规定“国家实行社会主义市场经济”的基础上，在第二款、第三款接连出现两次有关“法”的表述，即“国家加强经济立法，完善宏观调控”和“国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序”，体现出法治在经济领域的重要作用。据统计，截至2024年11月，我国现行有效法律305件，其中经济立法占三分之一以上（庄晓泳，2025），为社会主义市场经济的发展提供了保障。但从国有企业改革实践来看，目前的法律制度难以回应国有经济领域相关改革的现实需求。因此，在遵循既有法律制度的前提下，应立足国有企业改革实践，将改革过程中的经验及时总结并通过立法的方式加以固定，形成改革与法治良性互动的关系。
（四）自主经营：国有企业市场主体地位的授予
社会主义市场经济体制的确立，在改变资源配置方式的同时，也重新塑造了国家与国有企业之间的关系。国有企业要能够在市场经济中运行，前提在于依法作出独立的经营判断并承担相应责任。1993年《宪法修正案》将1982年宪法第十六条第一款规定的“国营企业在服从国家的统一领导和全面完成国家计划的前提下，在法律规定的范围内，有经营管理的自主权”修改为“国有企业在法律规定的范围内有权自主经营”，并延续至今。该条款直接规范国有企业的“企业”组织形态和“自主经营”运行方式，改变了“国营企业”作为计划经济的“基本生产单元”[6]和行政附属机构的局面，确立了“国有企业”在法律规定范围内享有自主经营权的主体地位。国有企业虽然以全民所有制为基础、承担国有经济巩固和发展的宪法任务，但其完成该宪法任务的方式并非国家直接经营。相反，《宪法》第十六条通过确认国有企业的自主经营权，在国家所有与企业经营之间划清了界限。从政府在国有企业设立和运行中的身份来看，一方面，对于国家出资兴办的企业或持有股份的企业，政府可以作为出资人依法行使资产收益、重大决策等股东权利，对债务承担有限责任；另一方面，政府也可以作为国资监管者监督国有企业。但无论政府以何种身份与国有企业发生关系，都应当受到自主经营条款的限制，不能以不当的行政手段代替企业自主决策。
国有企业自主经营权的范围不完全等同于私法自治的范围。国有企业的自主经营权是在“法律规定的范围内”行使的自主经营权，与私法领域所奉行的“法无禁止即自由”不同，国有企业的自主经营不是脱离国家目标、基本经济制度和公共任务的绝对自由。国有企业不能以自主经营为由排除必要的国资监管，也不能以企业效率和市场理性为由不承担相应的公共使命，而是要在作为市场主体的基础上，回应国家目标，落实全民所有制要求，并遵循社会主义市场经济体制。
（五）国有经济：改革的正向要求与反向限制
相较于“自主经营”对国有企业自身运行方式的规定，宪法上的国有经济条款对国有企业改革提出了一项结构性要求。《宪法》第七条将国有经济定位为国民经济中的“主导力量”，同时规定“国家保障国有经济的巩固和发展”。从宪法学理上，可将此条款视为制度性保障条款（李响，2016）。制度性保障的核心在于，宪法中某些看似保障“权利”或“制度”的条款，其本意并不仅是设立一项权利或者制度，而旨在防止立法者通过法律篡改和废止宪法确立的核心制度，并且立法机关负有建立健全有助于权利实现和制度运行的义务（张翔，2012）。宪法规定的“主导力量”是国有经济的本质属性，无论国有企业改革如何发展，具体法律制度如何变化，都应保障由宪法所预设与历史所形成的国有经济“主导力量”核心内涵不被改革和立法所改变。普通立法和改革政策可以调整国有企业的组织形式、股权结构和经营机制，也可通过混合所有制引入非国有资本，但这些调整不得使国有经济在关键领域的控制力和战略支撑能力受到实质削弱。混合所有制改革尤其需要接受这一要求的检验。混合所有制改变的是企业的资本结构和治理结构，对于处于关系国家安全、国民经济命脉、重大公共服务和战略性产业等领域的国有企业，股权结构的调整还应考察国家是否保有实现公共任务所必需的控制能力，企业功能是否因资本结构变化而发生根本性转变，以及国有资本收益的使用与经营决策是否仍然符合宪法确定的制度目标。若与此相左，即使改革在《公司法》和交易形式上符合一般规则，也不符合国有经济“主导力量”的内在要求。
国有经济的“主导力量”地位并非绝对垄断地位。自1993年中央提出建立社会主义市场经济体制的目标以来，从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制的转变，实施经济体制改革的基本认识是，市场作为配置资源的基础性手段是普遍有效的，有利于激发经济主体的创新性和活力，提高企业竞争力，从而保障经济的持续、高效、稳定发展以及社会的繁荣和进步（方小敏，2009）。虽然国有经济被定位为“主导力量”，但其在国民经济组成部分中处于一个相对的位置，即“主导力量”以其他经济成分的存在为前提。《宪法》第十一条规定：“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。”在社会主义市场经济体制下，公有制经济与非公有制经济需要共同发展，且非公有制经济的合法权益受到保护。由此可见，国有经济的主导地位不等同于国有企业的绝对垄断地位，不得排斥、挤压甚至替代其他经济成分。主导地位的相对性决定了当国有企业在某一领域形成了不合理的垄断地位时，便偏离了《宪法》第七条的规范旨意。
（六）基本权利：改革的外部约束
国有经济“主导力量”地位的实现通常伴随国有经济布局调整、资源配置和产业整合，并可能对其他市场主体的生产活动、经营空间和财产权益产生影响。国有企业改革作为一项国家主导性的行为，本质上是国家权力的行使，不能以减损其他市场主体的基本权利为代价，必须受到基本权利防御功能的约束。因此，从一般市场主体的基本权利层面规范国有企业改革具有理论上的可能性和现实的必要性。在国有企业改革中，平等权是首先需要考虑的因素。《宪法》第三十三条规定：“公民在法律面前一律平等”；《民法典》第二百零六条规定：“保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利”。这要求保障其他市场主体和企业家在经济活动中免受不合理的差别对待。国有企业改革的实践往往伴随着政策倾斜、市场准入、行业监管等举措，这些举措应当在平等权的要求下被限制在合理范围内。其次，应当强化对其他市场主体财产权的保护。在施行产业整合、混合所有制改革等举措时，需要避免产生其他市场主体财产被变相处置和强制剥夺的风险，若涉及对私有财产的处置，需要遵循法定程序，支付合理对价或给予公平补偿。此外，国有企业改革还要兼顾市场主体知情权和参与权的要求。改革过程中应当就影响其权益的重大经济决策听取利益相关主体的意见和建议，并提升国有企业的透明度。其他市场主体应当获得与国有企业相一致的公开竞争条件保障，保证其平等、合理地获得相关资源。
四、当下国有企业改革的宪法审视
宪法对于国有企业改革的意义，不止于从宪法文本中寻找改革依据，更在于为改革实践提供总体性的观察方法。国有企业改革越是深入推进，越需要在宪法秩序中审视其制度安排、权力运行与价值取向是否与宪法要求一致。
（一）规则生成维度：国有企业的公共性尚未充分体现
宪法上的国家目标与全民所有共同要求国有企业改革具有明确的公共性指向。然而，伴随社会主义市场经济体制的建立，民商事法律规范逐步成为调整国有企业的基础性规则，国有企业被纳入以私法自治为核心的规则体系之中。相关规范在强调企业市场主体地位的同时，承载国有企业公共性的规则供给却长期滞后。
一是以私法为中心的调整模式难以承载国有企业的公共使命。国有企业作为公司制企业，在设立、运营、解散等环节均受《民法典》《公司法》等私法规范。私法调整的是平等法律主体之间的关系，当国有企业面临改革的战略性需求时，难以承载其中的非市场化目标。作为“中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础”与“党和国家最可信赖的依靠力量”的国有企业[7]，公共性一直是其一大特征。虽然《公司法》第七章对“国家出资公司组织机构”作出了特别规定，但其内容主要围绕着组织机构的设置和合规管理展开，属于内部治理与形式控制层面的制度安排，对国有企业其他事项的规定依旧适用一般性规范，未从根本上凸显国有企业的公共性。由于缺乏法律上的公共目标设定、公共服务标准、社会效益考核、公共信息披露等系统安排，易造成国有企业以股东利益最大化为根本逻辑，使其商业理性与国有经济所承担的公共使命之间产生张力，导致国有企业的公共性被虚置。从当前国有企业履行公共职能的方式看，很大程度上依赖临时性、一事一议的行政命令。行政命令随意发布、变动频繁，可能突破自主经营的公司治理架构，陷入经营责任与公共责任界限模糊、权责失衡的困境。
二是现有国有企业相关立法未能从国有资产委托代理链条的最顶端构建。委托代理链条法律上的断裂，实质上是法律对全民所有这一宪法规范的关注不足，使得国有资产的全民性在制度顶层设计中未能得到完整落实。国有资产委托代理链条中的不同环节分别由《企业国有资产法》《公司法》以及大量行政法规和部门规章进行调整，各类规范在委托授权、权力行使等核心问题上缺乏系统的衔接，导致调整国有企业改革的法律体系呈现碎片化特征。全体人民作为国有资产的最终所有者，国有资产收益应当更多地惠及全体人民。而从相关法律内容来看，尚无明确条文作出相关规定，仅《企业国有资产法》在第十八条规定：“国家出资企业应当依照法律、行政法规以及企业章程的规定，向出资人分配利润。”但未就利润分配的比例、程序和用途以及最终受益主体作出明确规定。在制度实践中，这一系列要求由《中央国有资本经营预算管理暂行办法》《中央国有资本经营预算支出管理暂行办法》等行政规范性文件具体规定。而此种做法存在两方面不足，一方面，国有企业利润分配涉及全民分配水平和格局，仅由行政性规范文件规定难免面临民主性、合法性与正当性的诘问。另一方面，若长期仅以行政规范性文件调整国有资产利润分配，会使得全民所有的财产权益游离在法定程序之外，难以受到法律监督与程序约束，易造成委托代理链条向上溯源环节的断裂。
三是考核评价体系对营利目标的过度偏重弱化了国有企业的公共功能。2006年发布并实行至今的《中央企业综合绩效评价管理暂行办法》第二条对“综合绩效评价”作出了解释，即“以投入产出分析为基本方法，通过建立综合评价指标体系，对照相应行业评价标准，对企业特定经营期间的盈利能力、资产质量、债务风险、经营增长以及管理状况等进行的综合评判。”可以看出，虽然名为“综合绩效评价”，但其评价内容主要是基于投入与产出分析，重点围绕各项财务指标展开，相关公共考核内容未能取得与财务绩效同等明确的评价地位。2019年发布的《中央企业负责人经营业绩考核办法》则明确提出“坚持质量第一效益优先”的原则，进一步将利润总额、经济增加值等指标纳入企业负责人经营业绩考核。由此，国有企业的经营压力不仅来源于市场竞争，还来自于一套以资本回报、利润增长和国有资产保值增值为核心的制度化考核机制。相比之下，考核体系中相关公共性指标的权重、可量化程度和责任机制仍显不足，容易使国有企业在经营决策中优先选择诸如房地产、金融、一般消费品等收益高、回报快、考核效果更易显现的投资领域，造成对重大基础设施、公共服务、战略性新兴产业以及民生保障等投资周期较长、市场回报慢的领域投入不足，使得国有企业与民营企业之间的功能差异被进一步削弱。如此一来，国有企业似乎实现了规模扩张与利润增长，但却未真正回应国家目标和全民所有的利益需求，导致国有企业公共性难以彰显。
（二）企业经营维度：行政化治理的限度与方向模糊
根据宪法中对社会主义市场经济和国有企业自主经营的规定，国有企业与政府之间应当具有明确的界限。随着计划经济向市场经济的转轨，行政化手段不断从市场中剥离。但由于计划经济时期政府主导资源配置的历史惯性，政企关系依旧复杂，未能严格区分过度干预型、必要调控型两类行政行为，使政府行政化治理的积极面向未能完全体现出来。
一是国有企业治理中政府行为边界不清。《企业国有资产法》第四条规定国务院和地方人民政府分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，第十一条规定根据本级人民政府的授权，国有资产监督管理机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。履行出资人职责的机构兼具国有资产监管者和企业股东的双重身份。这使得其一方面需要根据《企业国有资产法》对国有企业进行监督管理，另一方面又需要以股东身份根据《公司法》参与公司治理。当行政命令要求国有企业承担战略性任务，而企业考核规定又要求实现利润增长时，政府何时可以作为出资人参与公司治理，何时可以作为监管者实施国资监管，何时又可以基于公共任务要求对国有企业施加特殊影响，现行制度并未作出足够清晰的区分。同时，国有企业作为一般市场主体，其组织和运行主要依靠《公司法》规范和保障。《公司法》以公司自治为基础，强调通过公司章程、股东会、董事会、经理层等内部治理机制实现企业自主经营。然而，《企业国有资产法》以及相关行政法规、部门规章和行政规范性文件又在股权转让、资产处置、人事任免等企业自主管理事项上设置了众多行政审批程序，在《公司法》之外形成了一套有别于自主经营原则的行政化规则体系（胡改蓉，2021）。
二是国有企业改革中行政化手段的积极面向未被重视。从比较视角看，在我国国有企业改革的历程中，政府主要的“有为”方向与西方国家政府的努力方向并不相同。以美国为例，政府的主要目标在于维持企业的公共服务取向。美国的公共企业多分布于教育、能源、自然资源、环境保护、港口交通等具有显著公共服务属性的领域。政府在其中的作用是确保这些国有企业不完全沦为市场化的商业主体。在我国，国有企业首先是被作为一种维持政治基础的工具。因此，自新中国成立以来，国有企业天然地存在政治追求，并在此基础上建立了行政化或者说“准行政化”的管理和运行模式。随着宪法对于经济问题的规范从国家全面管制转向容纳、尊重经济自发秩序（张翔，2022），在保持国有企业在维护国家安全等方面作用的前提下，政府主要努力方向也相应转变为使企业更具商业性并更好融入市场，进而实现国有资产的保值增值和国有企业的功能目标。这一过程中，我们可以看到民营经济与外资经济的发展与繁荣，也可以观察到政府推动国有企业市场化转型的政策取向日益明确。在完善社会主义市场经济体制的背景下，国有企业改革中的行政化治理方式具有方向性和效率性的一面。行政化治理本身并非问题，真正需要检视的是其介入方向、运行方式和规范边界。反观始终坚持私法路径和较为微观的改革方式，其试图一味地将所有行政化手段从国有企业中剥离的主张或许值得反思。因此，目前国有企业改革的关键，是在肯定产权改革取得成效的同时，适当将重心转向如何行使行政化治理更好地服务于改革，并使其运行更加高效、规范。
（三）国有经济布局维度：国有资本的“进”“退”标准不明确
国有资本的“进”“退”，并非单纯指企业设立、注销或者破产，而是指国有资本进入或退出特定行业、领域的边界问题。根据国有经济的“主导力量”地位与基本权利保护的要求，国有资本的进入与退出应当遵循明确标准。当前国有企业改革虽然反复强调国有经济布局优化、产业结构调整以及国有企业要实现“有进有退”，但在实践中，国有企业究竟应当进入哪些领域、退出哪些领域，并未形成清晰稳定的判断标准。
一是国有企业进入市场的标准不够清晰。从现行立法看，予以准入和保护的规范重心主要落在关系国民经济命脉、国家安全和依法实行专营专卖的行业，以国有企业的公共属性承接特定领域的战略功能和管控要求。例如，《企业国有资产法》第七条规定：“国家采取措施，推动国有资本向关系国民经济命脉和国家安全的重要行业和关键领域集中”；《反垄断法》第七条规定：“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护”；《烟草专卖法》第十五条规定：“经营烟草制品批发业务的企业，必须经国务院烟草专卖行政主管部门或者省级烟草专卖行政主管部门批准，取得烟草专卖批发企业许可证，并经工商行政管理部门核准登记。”但在一般竞争性领域中，国有企业进入市场的正当依据和判断标准均处于较为模糊的状态。目前，以《市场准入负面清单（2025年版）》为代表的市场准入规则，其制度设计旨在对一般市场主体实行“非禁即入”的普遍化准入管理，并未从正面明确国有企业在一般竞争性领域的市场准入标准。实践中，部分国有企业进入某一行业，并不一定基于国家战略、公共服务或者市场失灵的需要，而可能更多出于资本增值、规模扩张、地方财政收益、政绩目标或者短期经营利润的考虑。例如，Y省某国有资本运营有限公司原负责人在任职期间，无视国资监管部门对企业的职能定位，三年内投资78个项目，金额巨大，官方通报将其概括为投资布局杂乱无章、严重偏离主业，并造成国有资本的浪费和巨大损失。[8]
二是国有企业退出市场的标准同样不明确。改革开放以来，我国国有企业和民营企业的数量关系整体上呈现“国减民增”的趋势。国有控股企业的数量从改革之初的129万余户减少至2024年的32.9万户；民营企业则经历了从无到有，从少到多的发展过程。宪法上国有经济的“主导力量”地位并不意味着国有企业必须长期占据所有行业和领域，但国有企业从哪些领域退出、何时退出、以何种方式退出，缺乏稳定的制度标准。对于一些市场竞争已经较为充分、民营企业能够有效供给、公共任务关联较弱的领域，国有企业是否应当继续保留，是否应当压缩布局，是否应当通过重组或股权转让退出，并没有形成明确规则。结果是，部分国有企业即使已经偏离主责主业，仍可能因资产规模、地方利益、历史包袱或部门利益等原因长期停留在相关领域。
五、宪法指引下国有企业改革的法治化路径
对照宪法对国有企业改革的要求，有必要在识别当下国有企业改革主要问题的基础上，更为清晰地构建国有企业改革的法治化路径。应当围绕规则生成、企业经营和国有经济布局三个维度，分别推进公共逻辑与资本逻辑的规范协调，厘清有限政府和有为政府的作用边界，并建立国有资本有序进退的制度标准。
（一）健全兼顾公共逻辑与资本逻辑的国有企业改革规范体系
国有企业改革规则生成层面的公共性不足，实质上源于国家目标与全民所有的宪法要求尚未充分转化为约束国有企业改革的规范内容。国有企业改革的规范完善，需要使国家目标和全民所有贯穿国有企业法律规制、收益分配和监督评价全过程。
一是提升国有企业私法治理的公共性，加快推进专门立法。国有经济倚重私法治理并不意味着私法规范本身不能承载公共性因素。在实践中，国务院国资委已经将国有企业改革深化提升行动中探索出的行之有效的经验固化为公司章程和企业内部管理制度，地方国资委也逐步开展章程集中规范专项工作。后续可将相关改革中的经验进一步总结并通过法律固定。以《公司法》为例，国家作为国有企业的所有者，可通过增加专门条款明确国家制定或者参与制定企业章程，在企业章程中明确党的领导以及国有企业的公共性目标和战略性要求，再通过企业章程对国有企业的经营行为予以约束（何源，2025），为国家嵌入国有企业私法治理提供合法性依据。同时，需要根据宪法加快制定专门性法律。提升私法的公共性虽然能够一定程度缓解私法调整模式的弊端，但从整体上来看，私法的价值逻辑难以应对国有企业改革的整体性选择，因此，应当加快出台综合性、基础性的立法，适时制定《公共企业法》《国有经济保障法》等专门性法律。
二是加强国有企业领域立法的全民所有制度表达。2024年《国务院关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》提出“体现全民共享”的总体要求。全国人大常委会2025年度立法工作计划将制定《国有资产法》和修改《企业国有资产法》列入预备审议项目，这为加强全民所有相关领域的立法提供了契机。在相关法律制定和修订过程中，应当考虑加入“国有资产全民所有”“收益归属于全体人民”“运营服务于全体人民”等基本原则，体现立法的人民性，并将这些原则落实在出资人制度、国家出资企业治理、关系企业国有资产出资人权益的重大事项、国有资本经营预算、企业国有资产监督等具体环节。《企业国有资产法（修订草案）》第九十一条便规定：“国有资本收益的使用应当兼顾企业发展和全民共享，主要用于注入国家出资企业资本金，通过调入一般公共预算统筹保障和改善民生。”体现出“全民共享”作为国有资本收益使用的指导原则与规范约束，立法颁布后将使得国有企业利润上缴、划转部分国有资本充实社会保险基金等改革举措具有规范依据。在后续与国有经济相关的立法和修法的过程中，应当继续加强与细化国有经济领域立法的全民所有制度表达。例如，明确人大国有资产专项监督机制，对国有资产实行穿透式监管，使宪法对全民所有的保障不再仅停留于企业层面。
三是完善国有企业考核评价体系。相关部门和企业总部应当增强考核指标的个性化、针对性，探索实行“一业一策”“一企一策”，在考核中统筹国家战略导向、共性量化指标与个体差异性，合理平衡国有企业的公共性和市场性，充分体现对科技创新的高度重视。在国有企业功能性分类的基础上，针对功能类、公益类国有企业实行不同的评价制度，增加国家安全保障能力、国民经济运行保障能力、服务国家战略成效、公共服务质量和民生保障能力等指标，建立科学客观、可量化的国有企业功能价值评价体系，并对国有企业落实功能定位和发展目标的情况进行定期评价。
（二）实现有限政府与有为政府的统一
面对国有企业经营中的行政化治理困境，需要更加明确地界定政府介入国有企业经营的边界与规范路径，以区分对企业经营的过度干预与服务市场的必要调控，实现有限政府与有为政府的统一。
一是将与出资人无关的公共职能和管理事项从国有企业管理中适当剥离开来，完善国有资本投资、运营公司的规范设计，实现从“管企业”转向“管资本”。1982年宪法第二十七条第一款确立了国家机构的“精简”“统一”“效能”三项原则（门中敬，2025）。党的二十届三中全会提出要深化国有资本投资、运营公司改革，国资监管从管企业转向管资本，是进一步实现政企分开、政资分开的新途径，本质上就是要让国有企业享有充分的经营自主权（袁东明和袁璐瑶，2019），为政府介入国有企业经营划清界限。对此，首先要从法律层面明晰两类公司的法律属性与功能定位，推动国资监管机构职能调整，使国资委从直接管理企业的角色中抽离出来，回归监管本位。其次要加大放权力度，不断明确国资监管机构与两类公司之间授权与被授权的规范关系，坚持“能放则放”与市场化原则，将企业治理与运营层面的重要职权交由董事会依法行使。最后要规范“两类公司”与所出资企业之间的关系，通过公司治理方式而非行政化方式行使出资人权力。
二是实现国有企业改革“去行政化”到“规范化行政”的再选择，体现行政化治理的“有为”面向。在经济社会的发展过程中，“有为”的面向要求政府主动适应新发展态势，并在其中主动作为，动态地调整治理方式（王春业，2026），建设成为服务型政府和法治政府。政府在继续完善中国特色现代企业制度，推动国有资本和国有企业做强、做优、做大的基础上，还需要在以下几个方面发力。首先，政府需要服务于国有企业改革，加强对国有企业改革所需的制度供给，通过完善国有资本授权运营体制、深化分类改革和分类监管，确保国有资产不被异化为地区利益、部门利益或个别群体利益，保障全体人民作为国有资产终极所有者对受托运营管理的资产享有知情权与监督权。其次，政府在秉持竞争中性原则的基础上，还应当通过行政化手段服务和推动国有企业透明度提升、劳工保护标准完善和知识产权保护，以助力国有企业更好地对接WTO、RCEP、CPTPP等规则要求和中欧投资协定等框架（王宏淼，2022），推动国有企业“走出去”，加快建成世界一流企业。再次，以全国统一大市场建设为契机，强化政府不当干预市场行为综合治理，破除部分地区的国有企业地方保护和市场分割，确保国有企业自主决策、使用自有资金参与市场竞争（李子文，2026）。最后，在现有法律不能较好承担国有企业改革任务时，政府要承担规范供给的职责，可先行制定国有企业改革领域的行政法规，审慎地发布规范性文件。
（三）规范推进国有经济布局优化
国有资本“进”“退”标准的缺失，反映出国有经济整体布局与市场主体平等保护之间尚存一定张力。推进国有企业改革，既需要设立国有企业进入市场的必要性审查制度，也需要通过平等保护防止国有企业改革对其他市场主体的不当挤压。在此基础上，还可以通过规范混合所有制改革促进国有经济功能实现与不同所有制经济平等参与。
一是构建国有企业进入一般竞争性领域的主责主业审查制度。具体而言，应当重点审查四个方面。其一，功能关联性审查。应当判断拟进入领域是否与企业主业范围、功能定位和战略任务具有实质关联。对于与主业联系较弱、主要基于投资收益考虑的领域，应当从严审查。其二，能力适配性审查。应当判断国有企业是否具备进入该领域的必备技术能力、产业基础和资源条件。若企业不具备相应经营能力，只是依靠资本并购或者财政支持进入相关领域，则不宜认定为符合主责主业要求。其三，必要性审查。要求国有企业必须保持“最小必要介入”，即只有在市场供给不足、关键领域存在短板、产业链安全需要保障或者国家战略任务确有需要时，国有企业才有进入相关市场的必要性。当一般市场主体已经能够通过充分竞争完成资源配置与有效供给，国有企业原则上不应继续扩大经营范围。其四，影响均衡性审查。应当综合评估国有企业进入相关领域对国有经济布局、市场竞争秩序和其他市场主体发展空间的影响，应使国有企业进入某一领域所产生的战略效益、公共效益和产业带动效益与其可能造成的市场挤压、竞争扭曲和资源错配之间保持合理均衡（表1）。在建立国有企业主责主业审查机制的基础上，需要对已经进入一般竞争性领域的企业实行定期评估，当市场发育成熟、一般市场主体已具备充分供给能力时，国有企业应当在保证职工权益和资产安全的前提下有序退出，将国有资本进一步集中到关系国家安全和经济命脉的关键领域、公共服务与民生保障领域，以及前瞻性战略性新兴产业领域。现行《中央企业投资监督管理办法》已经建立企业主业确认、非主业投资比例控制、项目后评价等制度，2025年《中央企业发展规划管理办法》又将主责主业纳入企业发展规划管理，为审查制度落地提供了基础。后续可在《企业国有资产法》修订或者综合性立法中规定“实行国有企业进入一般竞争性领域的主责主业审查制度”，授权国务院国资监管机构通过部门规章制定主业目录编制规则、非主业投资负面清单和评价指标。必要时可将主责主业审查机制写入公司章程、董事会议事规则和投资管理制度之中。
注：本表为国有企业进入一般竞争性领域的四维审查标准，可在《企业国有资产法》修订及国有资本投资监督制度中转化为立法与监管规则。
二是在国有经济布局优化过程中，要保障各种所有制经济“先同后异”地平等发展，缩小不同所有制企业面临的制度落差。国有企业改革的作用往往会超越国有企业自身，对其他市场主体的经营和发展产生影响。虽然宪法将国有经济定位为“主导力量”，但在各种所有制经济发展过程中，国有企业与其他类型的市场主体应当受到平等对待。一方面，此种平等对待应当是法律上的平等，即国有企业与其他类型的企业具有平等的法律地位和平等的救济渠道。另一方面，平等对待还意味着其他企业应当与国有企业享有平等的制度环境：在产业政策方面，鉴于民营经济对政策环境较为敏感，涉企政策应当具有确定性和稳定性，不能朝令夕改，以保障民营企业发展的制度环境；在市场准入方面，需要完善并落实公平竞争审查制度，促进各类企业在行政许可等方面获得实质上的公平，避免国有企业因政府主导、干预而获得一般市场主体难以获得的低成本信贷资金、无偿或低价划拨的土地、隐性的政府信用背书以及排他性的行业准入资格等制度性待遇，并依法规制行政性垄断；在公开竞争方面，建立相应公开竞争机制，保障各类企业能够便利、合理地获得和使用竞争资源，尤其是政策和信息资源。
三是规范发展混合所有制经济。规范发展混合所有制经济的核心在于明确混合所有制改革的范围，并以法治化手段实现各种所有制经济之间的平等合作，共同服务于国有企业改革和国有经济布局。国有企业须根据《中央企业混合所有制改革操作指引》确立的“宜独则独、宜控则控、宜参则参”原则，制定企业改革方案，具体说明引入非国有资本的目的、投资者条件、股权比例、资产定价、治理结构和退出机制，重点考察产业协同能力、长期投资意愿、技术资源和治理经验。对于一般竞争性领域的混合所有制改革，应当在法律和政策层面强化“混改”后非国有股东的权利保护，保障其知情权、参与权、收益权和救济权，避免其他经济成分成为分担市场风险的工具。对于涉及国家安全、国民经济命脉和关键核心技术领域的混合所有制改革，需要依托相应制度保障国有资本的必要控制。在混合所有制公司成立后，需依据《公司法》《证券法》《国有资产评估法》等法律，通过公司章程、董事会制度、信息披露制度等方式健全公司治理和管控方式，建立市场化选人用人机制和薪酬分配机制，健全市场化用工制度，并完善激励约束机制，使混合所有制改革从“混资本”走向“改机制”。
【注释】
[1] 1984年中国共产党第十二届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》指出：“根据马克思主义的理论和社会主义的实践，所有权同经营权是可以适当分开的。”
[2] 1993年中国共产党第十四届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》设置专门章节，对“转换国有企业经营机制，建立现代企业制度”作出系统部署。
[3] 1999年中国共产党第十五届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》指出：“建立现代企业制度。实现产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学，健全决策、执行和监督体系，使企业成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场主体。”
[4] 2013年中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“积极发展混合所有制经济。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。”
[5] 中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编（上）》，中央文献出版社2014年版，第500页。
[6] 克里斯托夫·帕斯、布赖恩·洛斯、莱斯利·戴维斯：《科林斯经济学词典》，上海财经大学出版社2008年版，第677页。
[7] 《习近平强调：坚持党对国有企业的领导不动摇 开创国有企业党的建设新局面》，http://www.gov.cn/xinwen/2016-10/11/content_5117541.htm。
[8] 《为谋晋升，他任意糟蹋国有资产——云南省国有资本运营有限公司原党委书记、董事长刘岗严重违纪违法案剖析》，《中国纪检监察报》2019年11月13日，第007版。
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