摘 要：农村基层治理有两种不同的模式，一种是针对基层治理中出现的问题，由基层干部具体解决问题；第二种是将群众组织起来，由群众解决基层治理中出现的问题。第一种治理模式中，村民群众是客体，基层干部及他们背后的国家资源才是主体。这种治理模式存在的最大问题是，因为问题群众成为基层治理的焦点，基层治理变成了国家及其村庄代理人与问题群众之间的斗智斗勇，大量国家资源被消耗在了村庄治理真正需要之外。第二种治理模式中，村民群众是主体，村干部的主要工作是将村民群众组织起来表达自己的需求偏好，解决自己的问题。因为村民群众组织起来了，国家资源下乡就可以找到对接的力量。当前国家治理政策中过度强调“不能出事”，导致基层治理资源主要用于应对问题群众和无理诉求，基层治理陷入被动。基层治理的重点应当是做群众工作，基层治理资源也应当重点用于组织群众和动员群众，让群众成为基层治理的主体，让他们自己建设自己的美好幸福生活。

一、引  论

在湖南调研时，一个乡镇党委书记说，现在农村基层工作90%的人力物力都用在了应付10%的不合理事务与不讲理群众上面了。他举例说，12345市民热线，很多都是不合理诉求，因为要考核满意率，基层干部就不得不耗费大量时间和资源去满足这些不合理诉求。信访也是如此，往往只占10%的无理上访，占据了相关部门和基层90%用于信访的公共资源，基层治理中最大的难点痛点就是应对无理上访，尤其是缠访、闹访、越级上访。

从解决问题的角度来看，基层治理直接面对群众，就是要解决群众在生产生活中出现的各种问题。不合理的事务，不讲理的群众，都是基层群众在生产生活中产生出来的问题。群众利益无小事，基层治理资源主要用于解决基层治理实践中产生出来的事务，兵来将挡、水来土掩，正是通过基层干部辛勤扎实的工作，保了一方平安，为农村和农民提供了基本生产生活秩序，为乡村振兴提供了基本保障。

以解决问题为导向的基层治理也存在若干问题，其中的核心问题是，将主要治理资源用于应对不合理事务和不讲理群众，可能会进一步激发基层治理中的不合理事务和群众的不讲理诉求，基层治理变成了将主要资源用于“灭火”，越堵越被动，从而使基层治理丧失了主体性，群众也越来越变成了基层治理中的消极客体。

基层治理的另一种打开模式是，通过动员群众，将群众组织起来，以群众为主体来解决基层治理中的问题，维持农村基本生产生活秩序。一旦农民被动员和组织起来，具有了主体性，他们最了解自己的需求，最有能力建设自己的美好生活，也就可以通过较低成本来实现基层有效治理。

传统时期的基层治理主要靠基层自治，国家从农村汲取资源，却缺少深度介入基层进行治理的能力，有所谓“皇权不下县”的说法，基层自治主要依靠乡绅、宗族等地方精英，而非民主自治。近代以来，国家加强了对农村的汲取，之前乡村中的乡绅逐渐劣化，出现了唯利是图的土豪劣绅，基层自治解体，基层治理陷入困境。新中国成立以后，在进行彻底土改的基础上，国家通过互助组、合作社、人民公社，重建了农村基层治理，国家在从农村汲取资源进行工业化建设的同时，通过对农民的高度组织化，使农村在农业生产、教育、医疗、公民素养等诸多方面都取得了巨大进步。分田到户后，人民公社解体，重建乡镇政权，形成了“乡政村治”新体制。在城市化背景下，缺少传统组织力量，村民自治在维护农村基本秩序方面的总体效果一般。2006年取消农业税后，国家持续增加对农村的财政投入，基层治理发展到新的阶段，目前基层治理中的突出问题就是前面讨论的“以解决问题为导向”的治理。

本文试图通过对农村基层治理特征的讨论，进一步分析当前基层治理中存在的问题，并尝试提出应对当前基层治理问题的办法，这个办法就是通过动员群众，建立群众主体性，以重建一种基于民主的基层自治体制。

二、农村基层治理的特征

从国家与农民的关系来讲，农村基层治理要解决两个问题：一是完成自上而下的政务，二是完成村庄内部的村务。政务就是国家任务，最典型的如收取税费和计划生育；村务则是村庄内部的事务，尤其是与农民群众生产生活基本秩序密切相关的基本公共品供给，如道路维护、水利设施建设、纠纷调解等等。政务与村务之间的联系是，如果农民群众不能获得基本公共品，无法保持基本生产生活秩序，就不可能完成政务；相反，如果村庄中的各种矛盾得不到解决，就会上升到更高层面，以至于上级政府不得不花费巨大精力来解决村庄中的问题。政务与村务之间既有冲突的一面，也可能有一致的一面。例如分田到户以后，正是借收取农业税，乡村两级也顺便将共同生产费收取上来，从而为建设农村公共品筹措到资金。取消农业税以后，国家提出城乡基本公共服务均等化的政策目标，提供村庄基本公共服务就成为了国家目标。

从村务来讲，即从村庄公共事务来讲，村庄公共事务往往具有很强的地缘特征。因为村庄本身是相对封闭的，村民往往是长期生活在村庄中，甚至祖祖辈辈都生活在村庄中的，且村民生产生活也大多集中在村庄，村庄基本公共品供给就成为村民生产生活基本秩序的保障。作为受益主体的村民群众在村庄公共品供给中的利益往往是具有排他性的，即村庄公共品供给中的主要受益者就是在村庄中生产和生活的村民群众，或者说村级治理的主要受益者就是在村庄生产生活的村民群众。因此，在历史上的绝大多数时期，村庄公共品供给的主体就是村民群众，村民群众自己建设村庄基本公共品，以维护村庄中的基本生产生活秩序。

基本生产生活秩序的维护，核心是解决基本公共品供给问题，基本公共品供给又来自基层治理有效。基层治理不是一个人的治理，而是村庄所有公共品受益人的治理，是超越个人和家庭的治理，是集体行动的问题。反过来，如果村庄中的村民无法解决集体行动的问题，无法做到基层治理有效，村庄基本公共品供给就会不足，村庄基本生产生活秩序就难以得到维护。一旦基本生产生活秩序难以维护，村民的生产生活就会陷入困境难以持续。长期陷入生产生活困境的村庄会面临解体，因此，村民群众一定要想出办法以达成共同意志，形成集体行动，现实中往往是借助乡村精英和宗族组织而实现基层自治，这个基层自治不一定是民主的，却是有强制力的，即对少数不服从者具有惩罚权力。

一个理想的基层治理形态是，通过内部筹资筹劳，建设充分的村庄公共品，为村民提供良好的生产生活秩序，村民生产便利生活方便。村庄公共品建设和村民增加的收益正好等于村庄为建设村庄公共品筹资筹劳的投入。超出收益的投入就会产生公共品供给的过剩，公共品投入不足则会导致生产生活的受损。

因为村庄是超出个人和家庭的单位，村庄集体行动是需要成本的，只有那些涉及大多数人利益的基本公共品才容易达成集体行动，因此，一般情况下，由村民承担筹资筹劳任务的村庄公共品供给都是不充分的，主要集中在基本公共品供给上面。

决定村庄公共品供给充分程度的一个关键是达成集体行动的成本。决定集体行动成本的因素有很多，比如村庄规范的强度（可以约束少数反对者），公共品受益与投入的匹配性和公平程度，村庄中是否有结构性力量（乡绅、宗族），以及村庄是否有公产（比如族产）等等。强大的宗族组织、良绅、强有力的规范、公共品筹资筹劳的公平性等等，决定了村庄公共品供给水平，也就决定了村级治理水平。

村民群众出钱出力建设自己的美好生活，前提是维持基本生产生活秩序，建设基本公共品。村庄无法建设基本公共品，就意味着村庄基本生产生活秩序无法维持，就意味着村庄的解体，所以，在历史上的绝大多数时期，村庄基本公共品供给仍然是有保障的。问题是基本公共品不太够，村民还要建设更高水平的公共品，这就需要有更高水平的村级治理，就需要将集体行动成本进一步降低。

村民群众自己建设自己的美好生活，他们就要判断哪些公共品是值得投入的，应当投入多少，投入建设在哪里，怎样建设，以及建设的先后顺序如何。到底是先修村东的桥，还是先修村西的路，到底是先治坡还是先治窝，就需要由村民充分讨论，并达成共识，从而调动村民群众的积极性，建设村民群众自己的美好生活。村民群众自己建设自己的美好生活，他们自己最清楚什么公共品才是自己最需要的，如何建设成本最低质量最好，建在哪里可以惠及最大多数村民群众，他们一定会精打细算。村庄事务是透明的，几乎不可能出现公共品建设中的贪污浪费。

简单地说，在绝大多数传统时期的农村基层治理中，村庄公共品都是由内生供给的，这种内生供给有两个重要特征：一是几乎所有公共品供给都是高效的，既可以满足村民公共品需求偏好，可以采用最适合项目的建设方式，又可以用最低成本进行建设，公共品供给中几乎不会出现贪污浪费的情况；二是总体来讲，村庄公共品供给不足，原因除了村民群众普遍不富裕以外，还在于村庄达成公共品供给的集体行动是需要成本的。正因如此，不同时期和不同地区甚至仅仅是不同村庄，村庄公共品供给水平以及供给方式都是相当不同的。

村庄公共品供给或村级治理事务，具有不同于国家治理的若干重要特征。理解村级治理事务的特征，才能真正理解村庄公共品供给水平，才能理解如何建设村民群众的美好幸福生活。

绝大多数中国村庄都具有悠久历史，村民祖祖辈辈生活在村庄中，也在村庄中生产，村民之间的关系往往非亲即邻，是典型的熟人社会。不同地区的村庄，因为地理区位、地形特征、种植结构、聚居方式、人地关系、灌溉条件、距市场远近的差异等，对公共品的需求十分多样。村庄公共品往往细小琐碎，具有很强的特殊性。

村庄公共品供给的过程也就是村级治理进行的过程。从村级治理事务的角度来看，村级治理事务具有的显著特征决定了外生型村庄公共品供给的低效率和内生供给村庄公共品的重要性。具体来讲，村级治理事务具有以下几个显著特征：

第一，村级治理具有面对面的特征。如果说国家治理具有科层化的一般特征的话，作为最基层行政建制的村级治理往往具有反科层化的特征，即村干部工作往往是针对每一个具体的村民群众，通过做具体群众的工作，一把钥匙开一把锁，具体问题具体分析，具体问题具体解决。村干部是由一个个具体的村民选举上去的，村干部也要回应一个个村民具体而特殊的问题，以让村民满意。只有熟悉村民，与村民有利益关系，甚至与村民有各种特殊联系，村干部工作才更有抓手，村民也才会更加信任村干部。村级治理搞得好不好，往往不是由村支书或村主任的工作决定的，而是由哪一个人来当这个负责的村支书或村主任所起作用的。

第二，村级治理事务具有显著的人格化特征。特殊主义而非普遍主义是村级治理事务的普遍特征。同时，村级治理事务又必须要保持底线公平。在一般性的公平与特殊主义的自己人之间能否保持平衡，十分重要。仅仅靠规则不行，没有底线只讲人情也不行。情理法力，各种力量都在村级治理中发挥作用。

第三，村级治理事务具有细小琐碎、不规则的特征。不规则的事务就很难适用规则之治，而往往以解决问题为目标。细小琐碎决定了村级治理不适合复杂的科层治理，而要求有机动灵活的治理形式和工作方法。

第四，村级治理事务往往具有综合性和季节性特征。综合性是指具体村务中往往涉及复杂利益，牵一发而动全身。只有村庄内部人才容易理解村级治理中的这种综合性以及其中微妙且复杂的利益关系。季节性是指村庄大量事务都只是季节性的，而非全年的，比如冬修水利，因为只有到了冬季才适合修水利，春种秋收是农忙季节。每个地方的农村都有自己特殊的农闲时间和独特节庆。

第五，村级治理事务不仅包括硬的基础设施建设和软的纠纷调解工作，而且包括移风易俗等文化倡导以及文化建设。如今农村的人情、彩礼已影响到农民生活质量的提升，农村老年人缺少丰富的文化生活，这都成当前乡村建设中的短板。

简单地说，中国不同地区的村庄情况千差万别，只有村民群众自己最了解自己的需求，也只有村民群众最知道自己是否从村务中受益。村级治理最为重要的特点是具体面对基层农民群众，每个农民都是有血有肉的，村级治理事务具体、琐碎、复杂，具有很强的综合性和季节性，因此，村级治理中村干部必须要有主动性、灵活性，要有具体问题具体分析、具体问题具体解决的能力。村干部工作的核心不仅是要面对个体的村民，而且要对村民群众进行分析，从村民群众中找到积极分子，依靠积极分子，团结大多数，孤立少数分子，从而建立村民的主体性，让村民群众有能力组织起来建设自己的美好生活。

三、农村基层治理中的“悬浮型内卷”

2006年取消农业税前，农村公共品供给的主体都是村庄，国家缺少为农村供给公共品的资源条件。如前已述，村庄内生供给公共品几乎不可能出现公共品偏离村民需求偏好的情况，且公共品往往都是用最适合当地实际的方式方法进行建设，成本低质量高。不足之处是，因为集体行动的困难，村庄公共品往往供给不充分。

2000年前后几乎同时发生了三个对村级治理具有重大影响的转变。

第一个重大转变是2006年取消了农业税，以及其他各种专门向农民的收费。取消农业税前，农村公共品供给主要依靠“三提五统”、共同生产费和“两工”。随着农业税的取消，“三提五统”一并取消，之前搭车收取的共同生产费也难以收取。很快，国家承诺提供城乡均等的基本公共服务，越来越多国家财政资源下乡为农民提供了远比过去多得多的基础设施和基本公共服务。当前时期，农村公共品供给责任几乎均由国家承担，农民不再承担村庄公共品供给的责任。

第二个重大转变是，进入新世纪，农村青壮年劳动力离土离乡，进厂进城，快速融入城市化。他们中的一些人不只是进城务工经商，而且开始在城市买房安居。农村人口快速进城尤其是农村青壮年劳动力进城和富裕家庭进城，使农村出现了普遍的空心化和老龄化。与此相关，当前中西部农村，缺少进城机会的老年人成为农业经营主体，进城农民让渡出来的农村获利机会为没有进城的留守青壮年农民提供了进行适度规模经营的机会，从而产生出一个数量不大却十分重要的农村中农群体。

第三个重大转变是，随着农民进城，农户收入来源多元化，之前相对封闭的一直附着在土地上的农民在城乡之间流动，他们可以自由选择进城或返乡，封闭的村庄边界被打破，村庄变得更加开放，开放的村庄弱化了村庄规范发挥作用的空间。

在以上三大转变背景下，当前中国农村公共品供给和村级治理发生了史无前例的变化，这个变化的核心是，随着城市化的快速推进，国家财政能力的极大增强，国家向农村输入越来越多的财政资源，为农村提供与城市均等的基本公共服务，推动实现乡村振兴，建设农民群众美好幸福生活。国家向农村大规模输入资源进行乡村建设的一个重要原因是，国家试图通过乡村社会建设形成与高度市场化城市之间的平衡。

国家资源下乡为农村提供与城市均等的基本公共服务，也就意味着国家规范、标准、程序的下乡，检查监督的下乡，以及考核评估的下乡，也就是国家权力的下乡。之前农村公共品供给主要是村庄内部的事情，现在变成了国家的事情。国家资源是通过各个部门下乡的，因此就有各个部门制定的规范、标准、程序的下乡，部门检查监督的下乡，部门考核评估的下乡，部门权力的下乡。随着资源部门的下乡，其他非资源部门也越来越借各种考核创新下乡，其中典型的是每个部门都试图在年终绩效评估中获得一定的评估记分。

任何一个部门都是有部门利益的。随着部门权力的下乡，部门必然会有权力最大化和责任最小化的内在冲动。权力最大化就是尽可能地将部门工作包装成为地方的中心工作，通过成立地方工作领导小组来强化部门权力。部门同时借各种小概率事件向地方下发排查整改通知，要求地方最大范围、最严要求、最快时间进行排查整改，以降低小概率事件发生率，以及为发生小概率事件时转嫁责任。

如此一来，每个部门就都由之前的“上面千条线”，变成了“上面千把刀”，砍向地方和基层的“一颗头”。结果就是，到了基层，村庄的公共服务和基础设施建设越来越由国家财政供给，基层治理中心工作也越来越变成配合上级部门工作要求。过去村干部的主要工作是了解村民需求，解决村民问题，现在村干部的主要工作变成完成上级部门安排下来的任务，接受上级考核，并领取由上级发的工资。

自上而下的部门要求与全国不同地区的农村实际必定有巨大差异。一般来讲，越是上级要求，越是应当原则化，以便于地方和基层结合地方实际执行。但在实践中，上级部门为了扩大部门权力和推卸部门责任，防止地方变通政策要求，往往会有各种“一刀切”的具体要求，以及繁琐细致且严厉的考核指标，而本来应当通过结合地方实际对上级部门政策进行转化的地方政府，为了免责，往往只是简单粗暴地转发上级政策要求到基层，要求基层执行。结果就是，基层治理的主要工作变成了完成上级任务。上级任务既多且繁，基层治理几乎所有资源都用于应付上级要求，而缺少了对基层情况的了解，更缺少对村民群众诉求的回应。基层治理繁忙，却主要是在应对上级要求的形式主义内卷，而脱离了基层具体的实际，形成了当前全国普遍存在的“悬浮型内卷”，基层治理陷入空转。

这样一来，当前农村基层治理与中国历史上绝大多数时期都完全不一样了，即历史上的绝大多数时期，村级治理的主要工作都是面向村民群众，做群众工作，以动员村民群众缴纳税费和通过筹资筹劳建设村庄公共品。现在的村级治理主要是配合上级部门完成各种惠民工程，村干部与村民的接触主要是解决基层治理中出现的各类钉子户，村干部甚至县乡干部的主要精力用于应对村民群众中的极少数不合作者。值得特别说明的是，那10%的不合作村民群众是作为问题被纳入到基层治理中的。之前一直自己对自己负责的自治变成了由国家对村民群众负责，村民群众缺少了自己建设自己美好幸福生活的主动性与主体性。

四、国家供给农村公共品的悖论

当前基层治理中存在的一个显著问题是基层治理资源的90%用于解决10%村民群众的不合理诉求。造成这一后果的原因是，随着国家资源下乡，农村公共品供给责任越来越多地由国家承担，国家为了保证资源有效使用，而对基层有了越来越严格细致的考核，村干部的主要工作是按上级要求开展工作，协助上级部门完成任务。当基层治理任务由上级布置，考核由上级负责，工资奖金由上级发放，且村干部基本上脱产化、专职化甚至工资化时，基层治理工作的重点就不再是组织动员村民群众自己建设自己的美好幸福生活，而变成了主要解决上级部门为村民群众提供公共品时遇到的问题。这方面有很多悖论性现象，以下简要列举。

1.防返贫监测

脱贫攻坚战结束后，为防止规模性返贫，全国各地建立了防返贫监测系统，要求地方政府和基层干部密切监测“三类户”的情况，严防农户重新陷入贫困。

虽然中央提出的是防止规模性返贫，但在地方实践中往往变成防止任何农户在任何情况下的返贫，因此，防返贫监测系统就提出了很多具体指标，比如监测户必须100%参加新农合；农户有大病高额支出预警，基层干部必须在第一时间到农户家了解情况，以防止大病支出导致农户返贫；脱贫户劳动力外出务工的交通补贴必须及时到位，若在上级抽查中发现补贴不到位，就要对基层扣分甚至一票否决。

任何一个现代社会都应当为低收入群体提供基本保障。脱贫攻坚，全民奔小康，实现共同富裕，既是社会主义优越性的体现，又是中国发展到新阶段的必然要求。国家为贫困户提供各种政策支持，甚至通过发钱发物让贫困户获得基本生活保障，合情合理合法。农户家庭中有人生大病花费高额医疗费，存在返贫风险，国家也应当为农户提供各种医疗保障，比如大病救助等等；脱贫户劳动力外出务工是提高家庭收入最重要的手段，国家为脱贫户补贴外出务工路费，既减轻了其经济压力，又能激发其自力更生的内生动力。

现在的问题是，国家有扶贫济困的政策，并且也是广泛宣传的，一般来讲，脱贫户以及所有农户对这些政策都是熟知的，他们如果符合申报条件，就应当自己去申报，申报责任和获得补助都应当归农户，而不应当归基层干部。只有农户最了解自己的情况，当有农户为获得补助隐瞒收入时，基层干部应当通过实地察看，地方政府应当通过大数据比对发现问题，以防止申报农户隐瞒实际情况。只有农户自己申请，并且符合条件，才应当获得补助。

农户家庭成员生大病，医疗花费巨大，目前的政策仅仅在医疗上就有三重保障：一重是合作医疗报销，前提当然是缴纳了医疗保险。如果没有缴纳医疗保险，就无法给予报销。二重是大病保险。三重是医疗救助。现在的问题是，如果农户未缴纳合作医疗费用 ，就不可能享受到合作医疗报销。而防止大病返贫的政策又要求凡是得大病花费高额医疗费，就应当给予报销，结果就是，既然得大病了国家就要想办法报销医疗费，甚至报销比例比一般农户更高，农户家庭为什么还要缴纳合作医疗费呢？监测户必须要100%缴纳合作医疗，这是上级对地方和基层进行考核的重要指标，如果监测户不缴纳合作医疗，干部就不得不垫缴。既然干部可以垫缴，监测户为什么要缴呢？

也就是说，上级部门对地方和基层进行防返贫监测，不允许出现返贫，监测户必须全部进医保，农户大额医疗支出要第一时间报销，并以此对地方和基层干部进行考核，脱贫防返贫的责任不再是农户自己，而变成了基层干部。农户尤其是监测户就必定会缺乏自己努力致富的动力，从而出现越扶越懒的问题。

2.合作医疗收费

最近几年，全国农村普遍出现了合作医疗收费难的问题。甚至有乡村干部讲，合作医疗收费是当前乡村工作中的第一难事，堪比取消农业税前的“收粮派款、刮宫引产”。

之所以收费会如此困难的一个原因是合作医疗缴费增长太快，2012年实行农村新型合作医疗，农户个人缴10元，国家补10元，到了2024年，农户缴400元，国家补670元，短短十多年，合作医疗的缴费增长40倍，国家补助更是增长67倍。以一个5口人的农户家庭为例，每人缴纳400元，就要拿出2000元现金，这对缺少现金收入的农户来讲，压力确实不小。

国家按每人670元给予的补贴是实实在在的惠民资金。按说农户缴纳合作医疗费用应当是自愿的，农户自己缴纳，国家给予补助，医疗报销大幅度增加，就可以极大地改变农户看不起病，尤其是看不起大病的问题。如果没有缴，农户家庭有人因病致贫，农户就会有缴纳合作医疗费的内在动力。且往往是一户未缴纳合作医疗费，生了大病没办法报销，因病返贫，可以提醒其他农户要按时缴费。

现在的问题有二：一是国家不允许农户返贫，也就是说，即使农户未缴纳合作医疗，生大病返贫了，仍然可以获得国家的医疗报销，甚至因为返贫了而由地方政府代缴合作医疗费。农户因此就没有强烈的为防大病意外而必须缴纳合作医疗费的内在动力（侥幸心理）。二是当前全国几乎所有地方都对农户缴纳合作医疗费情况进行排名，都有必须达到近乎百分之百缴费比例的任务，否则基层领导就会被通报约谈，甚至被撤职。因此，乡村干部就不得不想办法催缴合作医疗费。本来是农户自己的事情，现在变成了村干部的事情，甚至有农户以拒缴合作医疗费来要挟村干部。

导致农户不愿缴纳合作医疗费以及全国县级医保基金普遍亏空的一个重要原因是，给低保户和贫困户更高的报销比例，以及实行二次报销，而低保户和贫困户的合作医疗费往往是由财政来承担的。低保户和贫困户某种程度上成为了特权户。有生大病农户家庭条件好，不够低保户标准，有地方就允许生大病农户家庭成员单独加入低保。个人入保的主要目的不是为了获得低保收入，而是要获得低保户远超一般农户的合作医疗报销比例，以及享受二次报销政策。

3.人居环境整治

国家推动农村人居环境整治，在较短时期极大地改变了农民生活居住环境。为推动人居环境整治，全国地方政府普遍推动自上而下的检查评估考核，其中一种方法为观摩。以县为例，县委领导、职能部门和乡镇书记镇长每月或每季度对各个乡镇人居环境整治的现场进行观摩，然后现场打分。每次观摩中得分第一的乡镇党委书记作典型发言，排名最后的党委书记作表态发言。连续两次表态发言就可能会影响晋升。因此，乡镇就不得不想方设法筹资进行人居环境整治。在观摩考核压力下，乡镇在村庄打造人居环境整治示范点，要求农户拆除残垣断壁，扫干净，码整齐。农户却不认为这是自己的事情，就很消极，乡镇就不得不让乡镇干部来帮村民打扫卫生，不得不出钱让村民配合乡村工作。结果就是，本来应当是农户自己建设自己美好环境的事情，变成了乡镇和村干部的事情。干部干，群众看，甚至群众不满意，认为干部干得不好，在一旁指指点点。这样通过观摩建设的示范点，之后注定无人维护，很快就恢复原样。

4.高标准农田建设

国家出钱进行高标准农田建设，要占用农民部分土地，或要拆掉农民已经废弃的猪圈。因为高标准农田项目是通过招标实施的，外来工程队到村庄施工，与村民发生任何一点涉及利益的纠纷，村民都可能借此机会索要高价。一旦有村民借土地被占用或废弃猪圈被拆掉而索要超额补偿，工程队几乎无还手之力。工程队为了赶工期而不得不以高价进行补偿，索要高价的钉子户因此从工程队获得了更多利益。其他农户看到钉子户能索要更多利益，也就会效仿，从而出现了国家为农民建设越多公共品，就有越多农民变成钉子户来索要超额补偿。

5.市民热线

全国普遍开通了12345市民热线，市民打一个电话，提出诉求，接听电话的市民热线就将诉求分转到相关部门或基层单位，由他们来解决。市民热线除对接听到的诉求进行分类分转外，不可能甄别诉求本身是否合理。为了提高解决诉求的部门或单位的责任心，市民热线对所有解决诉求进行两项考核，一是诉求处理及时率，二是诉求处理满意率。在某些特殊时期，地方领导会亲自调度市民热线，对参与解决诉求的部门和基层单位在处理诉求上的及时率和满意率进行排名，对排名靠后的单位进行通报，排名情况记入年终绩效考核。

在上级调度与考核的压力下，参与诉求解决的部门和基层单位倾向满足通过市民热线提出诉求的群众的诉求，满足诉求也就是调用资源来为提出诉求者解决问题。后果就是，提出诉求的群众只打了一个市民热线，就可以获得行政资源来解决问题，这就会激励市民通过市民热线提出诉求，甚至是不合理的诉求，越来越多不合理诉求通过市民热线被提出来了，解决诉求的部门和基层单位也就不得不将越来越多的行政资源用于应对这些即使不合理的诉求。

6.信访

几乎到每个地方调研都会遇到令地方政府头痛的无理上访户。尤其有趣的是，几乎每个乡镇都会有1—2例每周都来乡镇上访的缠访户。不会多，因为多了，乡镇政府就没有办法正常办公了，但也不会一例也没有，总是会有1—2例。信访领域有一个共识，就是80%的信访资源用于应对20%的无理上访，20%的信访资源就可以解决80%的有理上访。也就是说，只要是有理的，可以解决的，这样的上访很快就解决了。有的上访诉求无理，且无法解决，又不能不允许上访，这样的上访就变成缠访、闹访，虽然在所有信访件中占比很低，却占用了大量信访资源。

无论是市民热线还是上访，绝大多数问题或纠纷都发生在基层，对农民来讲就是发生在村庄，结果发生在村庄的纠纷或问题，经由市民热线或上级信访部门，再回到村庄来解决，就变得与村庄直接解决有了不同的含义，即善于利用市民热线或信访系统的往往是比较偏执的村民，可以借上级话语来大量消耗基层治理资源。

以上列举的六种现象都属于当前由国家供给公共品的基层治理常见问题。在传统时期，基层治理中国家往往是缺位的，或者说，在传统时期，村庄基础设施和公共服务基本上都是内生提供的，只有极少数会溢出村庄。村庄的基础设施、公共事业、公共服务以及纠纷调解等，都可以视为村庄公共品供给，村级治理的目标就是要提供基本村庄公共品，以维持村庄的生产生活秩序。

传统时期，村庄公共品供给主要靠内生，就是说，要从村民那里筹资筹劳来供给村庄公共品。村庄公共品具有正外部性，缺少基本公共品，村庄生产生活秩序就难以维持，充分的公共品供给可以为村民提供良好的生产生活条件。一般情况下，村庄公共品供给是不充分的，也就是说，如果继续投入资源建设公共品，可以获得远比投入更大的收益。现在的问题是，村庄是由不同村民构成的，不同村民有不同的公共品需求偏好，且不同公共品带给村民不同的利益，将村民组织起来建设充分的公共品，就不仅需要极大地降低村级治理的组织成本，而且需要做到村民资源投入与利益分享的精准匹配。这实在是太难了。只有基本公共品的缺乏造成所有村民生产生活的不便，才容易达到筹资筹劳建设基本公共品的共识。因此，传统时期的基层治理基本上局限在基本公共品供给上面。

综上所述，我们可以刻画一个村庄内生供给公共品的机制。

村级治理能力强，就有能力充分动员村民群众筹资筹劳，从而建设比较充分的村庄公共品，保持较稳定的村庄生产生活秩序，村民群众受益，村民群众因此支持较高强度的动员，村级治理能力更高。

村级治理能力弱，缺少动员村民群众筹资筹劳的能力，村庄公共品供给就不可能充分，村庄生产生活秩序就难以维持，村民群众因此就不满意，这种不满意到了一定时点，就可能形成强烈的舆情、民意，也就要促使村干部提升治理能力，村干部借村庄舆情和民意打通筹资筹劳的堵点，尤其是对不配合的钉子户施加压力，从而可以完成筹资筹劳，建设基本公共品。如果村庄长期无法打通堵点，缺少基本公共品，村庄的基本生产生活秩序难以维持，村庄就陷入解体的危机。

因此，在内生供给公共品的情况下，决定村庄公共品供给水平的核心就在于村级治理是否有能力充分动员村民群众，村级治理的核心工作也就变成对村民群众的动员和组织，也就是群众工作。因为是从村民那里筹资筹劳的，村庄公共品供给必然与村民的公共品需求偏好高度契合，村庄公共品建设必然采用最符合当地实际的有效办法。简单地说，就是村民群众用自己的钱搞建设一定不会浪费，一定会珍惜每分钱，用一分钱办出三分钱的事情。

当前时期，村庄公共品供给主要靠国家投入资源，或者说，当前时期国家承担了村庄公共品供给的责任。由国家为村民群众提供公共品，不需要向村民群众筹资筹劳，村干部自然就不用去动员群众，村级治理的重点就是配合上级部门资源在村庄中的落地。上级资源在村庄落地的过程中会遭遇钉子户，钉子户索要超额补偿，其他村民只是冷眼旁观，村干部在上级压力下面去做钉子户工作，缺少群众民意基础，就变成村干部与钉子户的单打独斗。

因为不再需要向村民群众筹资筹劳，村级治理的重点也就不再是组织动员群众，而是配合上级部门做钉子户工作，上级部门下达到村庄资源的多少和资源如何使用，村民并无发言权，因此，上级资源进村往往与村民公共品需求偏好不一致，且往往不能采用最适合当地的办法来建设公共品，结果就是国家花了很多钱在村庄搞建设，建设的公共品却与村民需求有偏差，且建设方式并非最佳。在村民群众看来，既然不需要自己出钱出力，由国家建设村庄公共品，不要白不要，至于是否最佳则并不重要，也不关心，也缺少关心的途径与渠道。

因此，以国家资源为主供给村庄公共品存在两个特别重大的弊病：第一是农村公共品供给错位，这在全国农村情况千差万别，村庄公共品需求各不相同的情况下是必然的。第二是农村公共品建设低效。两大弊病合二为一，就是国家花了很多钱为村庄提供公共品，村民群众受益却不多，公共品供给中存在着严重的资源浪费。

与此相应的另外一大弊病则是，既然是由国家供给村庄公共品，村庄治理的重点是应付少数不配合国家资源下乡的村民，村级治理中的一般群众因此就变成了客体，他们变得沉默，丧失了主体性。这会进一步加剧国家资源下乡时的错位与浪费。

五、农村基层治理的关键在于群众工作

显然，国家为农村提供公共品中的错位与浪费是不行的，是必须要改变的，其中的核心是要重新将村民群众变成村级治理中的主体，村级治理的核心就在于动员和组织群众，通过做群众工作，真正建立村民群众的主体性。

中国农村地域广大，不同地区差异巨大，不同村庄的不同农户需要不同的公共品。村庄公共品具有一定的排他性，也就是说，村庄公共品主要为村民群众提供福利，建设美好幸福生活，必须要有村民群众自己的参与。相对来讲，标准化程度高的基础公共品，国家更有能力直接保障，而建设美好幸福生活所需的差异性公共品，由国家直接提供几乎是不可能的，因此，只有将村民动员起来，村民群众有了主动性和主体性，才有可能建设真正适合农民需要的美好幸福生活。

当前，基层治理90%的资源用于应付10%群众的不合理诉求，说明现在的基层治理陷入被动，其中一个后果就是国家大量资源下乡却难以满足村民群众差异化的公共品需求，从而造成严重的资源浪费。当前的基层治理必须从被动转变为主动，基层治理工作重心应当从应付10%群众的不合理诉求中解放出来，通过认真细致的群众工作，将群众动员和组织起来，让他们自己建设自己的美好幸福生活。国家资源下乡应当是支持村民群众的自我建设，而非国家为农民搞建设，村民群众作为客体在一旁冷眼旁观。

在资源下乡的条件下，基层治理工作陷入被动，不仅体现在主要治理资源用于应付钉子户，而且基层工作中出现了普遍的形式主义。在国家供给村庄公共品的情况下，基层治理就不需要组织动员村民群众，只需要协助上级部门资源落地，摆平项目落地中出现的钉子户。因为缺少对村民群众的动员，摆平钉子户的过程往往也是迁就钉子户、收买钉子户的过程。在这个过程中，钉子户变得十分重要，且他们的不合理诉求往往可以得到满足。钉子户成为基层治理中的重要角色，并且获得了好处。钉子户得好处，中间群众就会效仿钉子户变成钉子户，群众中的积极分子就会受挫，就被边缘化，基层治理因此陷入困境。因此，基层治理必须从消极被动地应付钉子户变成积极主动地做群众工作。

与当前国家资源下乡，基层治理的重点是协助上级部门摆平钉子户不同，我们还可以有另外一种基层治理的逻辑，即基层治理的重点是将村民群众组织起来，建立主体性，再辅以国家资源下乡，通过激活村庄组织村民来牵引国家资源投入到最符合村民偏好的项目，且可以以最符合当地实际的方式建设好项目，从而让国家资源发挥最大作用。

基层治理的核心是群众工作，做好群众工作的前提是真正认识群众、理解群众、教育群众和引导群众。群众不是均质的，任何群众总有积极的和消极的，左的与右的，群众工作的第一步就是要发现和培育群众中的积极分子，然后将积极分子组织起来，在村级治理中发挥先锋带头作用，带动中间大多数群众，孤立群众中的落后分子。

当前时期，中西部传统农业地区，农村青壮年劳动力大都进城去了，正是这些青壮年劳动力进城，让渡出来他们之前在农村获利的机会，而使仍然留守农村的青壮年可以通过捕获这些获利机会而成为“中农”，这些“中农”通过适度规模经营，在不离村的情况下可以获得不低于外出务工的收入，这样的留守青壮年农户就成为村庄中的“中坚农民”，这些“中坚农民”的生产生活都在村庄，他们又年轻力壮，也就是村庄中最重要的积极分子来源。除“中农”以外，缺少城市就业机会的低龄老年人，身体很好，有生产能力，也都仍然在耕种自家承包地，农闲时间在附近务工以增加收入，这样的低龄老年人也是空心化和老龄化程度比较高的中西部农村天然的积极分子。

积极分子不仅与其职业和年龄结构有关，而且与其个性、经历有关。“五老”群体是农村传统的精英群体，他们往往有更大的责任感和更强的组织能力，也更有权威和主动性，子女在外功成名就的老年人有更强的公益心。村级治理的核心就是发现和培育一批村庄中的积极分子，通过积极分子来带动中间群体，以此建立村庄中的公共性和共识，形成村庄的主体性。

六、激活群众主体性

综上所述，农村基层治理有两种不同的模式，第一种是国家通过基层组织和乡村干部解决村民群众提出诉求的直接治理模式，第二种是国家通过基层干部组织群众自己满足自己的诉求、自己解决自己问题的间接治理模式。

在直接治理模式中，提出诉求的村民群众往往是对利益敏感的群众，其中不乏一些钉子户，提出的诉求是无理诉求，结果就是，国家通过基层组织来解决村民群众诉求，变成了与钉子户无理诉求的缠斗，治理成本高，钉子户成为基层治理中的主导群体，村民群众成了默不作声的客体。国家大量治理资源都消耗在了远离最广大村民群众实际需要的地方。

在间接治理模式中，村民群众自己解决自己的问题，自己对自己的利益负责，村民群众既是公共事业的受益者，也是公共事业建设成本的承担者。只有当村民群众由客体变成主体，他们才会珍惜资源，才愿承担责任，才可以具备有效接应国家治理资源的能力。

当前时期，国家资源下乡在某种程度上导致了基层治理中村民群众客体化的问题。要重建基层治理，就必须要真正通过群众工作，建立村民群众的主体性。当前中西部农业型农村地区存在的问题是，农村精英进城，农村出现了普遍的空心化与老龄化。当前农村基层治理的机遇在于，国家大量资源下乡，如果方式得当，就可能激活群众主体性。

原文刊发于《学术界》2025年第4期