刘守英 陈航:城乡融合与统一大市场建设

选择字号:   本文共阅读 166 次 更新时间:2022-07-21 10:38:27

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刘守英 (进入专栏)   陈航  

   2022年4月10日,中共中央国务院《关于加快建设全国统一大市场的意见》正式发布,明确指出要建立全国统一的市场基础制度,清除造成市场分割的规定和做法;建立城乡融合、区域联通、安全高效的基础设施网络;健全城乡统一的土地和劳动力市场,加快发展统一的资本市场,促进要素和资源在更大范围内畅通流动。目前,建设全国统一大市场的最大障碍是城乡市场的不统一,原有的单向城市化模式下,城乡二元的体制结构和城市偏向的制度安排导致城乡市场分割,要素和资源无法在城乡之间顺畅流动、优化配置,阻碍城乡均衡发展,导致城乡差距扩大和乡村发展受阻。现阶段城乡格局已发生重大改变,由单向城市化转向城乡互动,呈现出城乡融合新形态,要顺应这种新变化,打破城乡分割的制度壁垒,促进城乡统一大市场建设,让各类要素和资源在城乡间互动配置,实现高效利用,消除发展中的不平衡、不充分问题。

  

  

   1城乡分割与市场分割

  

   长期以来,为了实现经济快速增长和结构转变,提高城市化率成为重要发展指标。单向的城市化进程,实现了城市的快速发展和城市化率的显著提高,我国常住人口城镇化率由1978年的17.92%增至2020年的63.89%。但由于长期存在城乡二元的体制结构和城市偏向的制度安排,造成了严重的城乡分割,成为影响全国统一大市场建设的重大障碍。

  

   一是城乡市场的权利开放不对等。市场准入、权利开放和保护实施等制度安排会影响市场主体对经济活动的参与度,从而影响经济发展和绩效改善。长期以来,中国城乡的权利开放程度存在显著差异,城市居民得益于城市权利开放,而农村居民的城市权利遭到忽视。农民不能作为平等的市场主体获取各类要素和资源,在市场准入、产权保护、公平竞争等方面遭到限制,造成乡村和农民的发展受到阻碍,带来城乡差距扩大(见图1)。从收入来看,1978—2020年名义城乡收入比率由2.57变为2.56,最低点为1983年1.82、最高点为2007年3.14,实际城乡收入比率由2.57变为2.32,最低点为1985年1.79、最高点为2009年2.80;从消费来看,1978—2020年名义城乡消费比率由2.68变为1.97,最高点为2003年3.21、最低点为2020年1.97,实际城乡消费比率由2.68变为1.79,最高点为2003年2.77、最低点为2020年1.79。

  

   二是城乡要素市场的分割。劳动力市场方面,计划体制时期形成的户籍制度,以及附着其上的教育、医疗、就业、养老、劳动保护等制度,妨碍乡村劳动力的流动与迁徙,将农民绑缚于土地,造成劳动力市场的二元分割;20世纪80年代以来的农村改革带来劳动力在农村内部和小城镇之间流动,随着户籍制度的放宽以及福利制度的改革,人口流动范围逐渐扩大,1978—2020年乡村人口由7.90亿人降至5.10亿人,减少了35.46%,但是不利于乡村劳动力转移的制度因素依然存在,地方性就业政策给予本地城市居民以优先地位,各种限制和排斥外来劳动力的制度安排依然存在。在城乡二元分割格局下,乡村劳动力难以平等获得城市劳动力市场的机会和待遇,在劳动力市场上遭受就业歧视,农民工身份与城里人天然不平等,在待遇和权利方面远不如城市劳动者,在城市生存和发展陷入难以入城困境。土地市场方面,改革开放以来,中国建立起城乡分治、政府垄断城市土地一级市场的土地制度,城市土地国家所有、农村土地集体所有,并分属于两套不同的法律治理结构。其中,农村土地以村社为界、集体成员准入,农地限于农用的流转处于无价格的非正规交易,农地要转为非农用地只能通过国家征用,将集体产权变更为国有产权才能进行非农建设。土地市场在地方政府高度垄断以及利用管制下,农民被排斥在农村土地的非农用途之外,发生农地转用时原农村土地所有者在取得土地原有用途的倍数补偿后丧失土地所有权,也失去了未来土地增值收益的分享权,政府获得大部分农地转用增值收益和资本化收益。大量低价的农村土地被征收并纳入城市建设范围,城市边界不断外拓,1981—2020年城市建设用地面积由6,720.0平方千米增至58,355.3平方千米,增长约7.68倍。资本市场方面,相比城市资本市场的发展和完善,农村金融机构数量少、资本市场发展滞后,与此同时,由于农业的弱质性以及农民的抗风险能力弱,农民难以平等地进入资本市场进行融资,投资农业的信贷市场发展受到各种限制。这种分割的资本市场不仅难为农村发展提供足够资金,反而还通过多种渠道将农村资本转移到城市,据测算,1978—2012年农村地区资金净流出规模达到26.66万亿(以2012年价格计算),其中通过税收、金融和工农业剪刀差等形式流出的比例分别为41.4%、24.8%、33.8%。

  

   2城乡融合形态与市场发展

  

   现阶段我国城市化率已达到60%以上,城乡形态出现一些新特征。

  

   一是劳动力的回流。近年来随着产业结构的升级、城市生活成本提升,以及乡村的持续发展,更多劳动力开始离城返乡,据统计,2020年农民工总量相比2019年减少517万人、下降1.8%,其中外出农民工比上年减少466万人、下降2.7%,本地农民工比上年减少51万人、下降0.4%,流动半径进一步缩小。劳动力的回流,尤其是高素质劳动力回流,会将他们在城市积累的技术、资金和经验带回乡村,向乡村注入新的活力,带动乡村发展,促进农民增收。

  

   二是农民的代际差异。随着出生于20世纪80年代后的农民成为离土出村的主力军,农一代与农二代之间的代际差异逐渐显现。相比农一代,农二代在受教育程度、工作技能和收入获取等方面具有优势,他们与乡村和土地的联系发生疏远,对农业经济活动的参与度下降,对职业的规划和选择更加多样,在经济行为和生活方式上逐渐向城市趋同,更有能力、也更有意愿融进城市。

  

   三是土地市场发展。长期以来,土地细碎化、经营规模小是制约我国农业发展的突出问题,土地权属保障缺陷及农业低回报导致农地流转率低。随着近年来城市化进程加快,土地对农户的保障功能弱化,农村土地流转明显加快。2011—2017年,流转出承包耕地的农户数由3,876.78万户增至7,070.56万户,增长了82.38%,家庭承包地土地流转面积由1,519.56万公顷增至3,414.09万公顷,占家庭承包经营的耕地面积比例由17.84%增至36.98%。

  

   四是进入农村资本增加。中国农村投资渠道主要有政府财政投入、农民个人的投资、来自金融的投入、农业利用外资或利用证券市场的直接融资等,1978—2020年,国家财政中用于农林水各项支出增加,由150.7亿元增至21,536.7亿元,城市工商业资本也通过各种渠道涌向农村,参与土地整理和流转、新农村建设以及农业经营,城市资本下乡成为一种趋势。

  

   五是乡村产业融合发展。促进农业与二、三产业的融合发展,会增强城乡市场间的物质交换,吸引城市现代要素进到乡村,与传统生产要素发生组合升级,有利于农业转变发展方式,并让农民分享到二、三产业的增值收益。从农民家庭经营收入及其构成来看,1978—2020年家庭经营纯收入由35.8元增至6,077.4元、增长了168.76倍,其中第一产业收入由1978年33.8元增至2020年3,978.1元,占比由94.41%降至65.46%,第二、三产业收入由1978年2元增至2020年2,099.3元,占比由5.59%增至34.54%,从二、三产业中获取的经营性收入得到增长(见表1)。

  

   六是乡村基本公共服务得到改善。近年来,中国农村水电、道路、通信以及人居环境等基础设施持续改善,1990—2020年全国村庄道路长度由262.1万公里增至335.8万公里,已通邮的行政村达到100%。基础设施的改善、现代流通体系和交易平台的建立,为城乡统一市场建设提供了必要的物质前提,有利于提高要素和资源在城乡间流通的效率。

  

   以上特征表明,现阶段中国的城乡关系已经发生转变,城乡分割的格局逐渐被打破,城乡间要素和资源的互动增多、交换增强,初步呈现出城乡融合的特征。但受制于长期以来影响城乡分割的制度障碍尚未根除,城乡市场仍未统一,市场准入制度和产权保护制度建设滞后,支撑城乡间物质交换的基础设施也需要进一步完善,这些方面不得到改变,会阻碍城乡融合的持续推进,影响农民收入增加和福利增进,制约城乡均衡发展,最终影响到现代化进程。因此,需要在城乡融合形态下考虑统一大市场建设。

  

   3城乡融合形态下的统一大市场建设

  

   进到城乡融合阶段,首要是转变从前割裂城乡的发展范式,破除致使要素和资源朝向城市流动的单向城市化思维,在城乡融合形态下促成城乡市场的不断完善和互动贯通,实现要素和资源的顺畅流动与优化配置,避免传统县城和乡镇的经济活动继续萎缩、产业结构越发单一。由于不同区域的发展阶段和城乡特征存在差异,城乡融合的程度和形态也不一样,还需要在统一大市场建设要求下,针对都市圈、大城市、传统县域三类区域,采取有针对性的市场建设和要素配置方式。

  

   一是都市圈的统一市场建设。都市圈是指“城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态”,都市圈内部会由于中心城市的辐射和蔓延形成由城到乡的连续体,城市和乡村不再以独立面貌存在,而是通过持续的物质交换来实现空间互补、功能融合、彼此渗透。在这种融合形态下,统一市场建设的关键是突破现有的城乡行政边界,协调区域内各行政单元和市场主体的成本分担和收益分配,在统一市场准入标准下,实现都市圈内劳动力市场和技术市场一体化,鼓励金融机构、服务平台、信息网络在都市圈内的协同布局,让人口、技术、资金、信息等要素率先实现在都市圈内的自由流动和优化配置,使之服从于整个都市圈分工体系的统筹规划。在用地方面,不仅要允许都市圈内城乡建设用地增减挂钩的结余指标能够跨地区调节,还要合理利用好非中心区域地价低的成本优势,妥善承接中心城区的经济功能转移和产业分工调整。此外,注重向乡村推进一体化的基础设施建设,畅通都市圈的轨道、公路和物流,为促进要素流动提供物质基础。

  

   二是大城市区域的统一市场建设。过去大城市资源、要素高度聚集,极化效应明显,这不仅会导致周边中小城市和乡村由于资源的外流而陷入衰落,而且因为人口大量涌进大城市,也给大城市的财政能力、资源环境、基础设施造成相当的压力。根据国际经验,随着城市化程度的提高,城市化速度会逐渐放缓,乡村人口比例的大幅缩减将导致城市难以吸收到非城市人口,反而由于农业生产率提高、道路网络的发展,以及运输、通信、通勤成本的降低,城乡间市场日趋活跃和完善,人口和生产逐渐分散化,带来远郊和乡村的发展。大城市进到城乡融合阶段后将趋于郊区化,人口、产业、公共服务等逐步从大城市向周边县城和乡村迁移,这类区域的统一市场建设要适应郊区化趋势,在规划上注重将城市功能逐步疏解到县城和乡村,而不是把土地指标、公共服务和基础设施都集中于大城市;逐步破除制约要素下乡的制度壁垒,促使劳动力、土地等综合成本低的中小城市、乡村与大城市形成公平竞争,通过市场作用积极引导产业、教育、医疗和住房在城乡间重新布局,满足城市外迁人口基本的生产生活需要。

  

   三是传统县城区域的统一市场建设。县城是连接城乡经济的纽带,是城乡融合发展的重要切入点,截至2021年,我国县城及县级市城区常住人口占全国城镇常住人口比例近30%,县及县级市数占县级行政区划数比例约65%,县城是大量农民、返乡人口的聚集地。现阶段县城发展的区域差异大,不同县城短板弱项不一样,配套公共服务和基础设施整体滞后,在这种情况下的统一市场建设,首要任务是注重区域差异性,因地制宜地补齐县城的短板弱项,推进县城和县城延伸区域的基础设施建设,提供促成城乡统一市场所必须的基本配套设施。在劳动力市场建设方面,对外来就业人口与本地农业转移人口提供同等的公共服务和社会保障,并顺应各类县城人口流动的趋势,在人口流入的县城使得公共资源的配置与县城人口的规模变化相匹配,在人口流失的县城引导资源适度集中。在资本市场建设方面,加强地方财政对县城和县城延伸区域的资金投入,提高县域内整体的金融服务水平,促成建立多元化、可持续的投融资机制,为县域内城乡融合发展提供更多的融资渠道。在土地市场建设方面,关键是建立起集约且高效的建设用地利用机制,满足县城建设的用地需求。

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《天津师范大学学报(社会科学版)》2022年第4期

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