王玉柱:中国共产党不同历史时期探索农民收入分配政策的制度逻辑

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进入专题: 农民收入   土地革命   共同富裕   统一大市场  

王玉柱  

内容提要:与农民收入相关的改革实践是中国共产党领导全国革命、建设和改革开放事业的政策主线。在不同历史时期,中国共产党制定农村收入分配政策总体经历了从兼顾多维关系平衡到新时代共同富裕改革主体的制度变迁。从土地革命开始到新中国成立初期,农村收入分配政策具有一定的权宜性,政策设计通常需要考量其他政治和经济发展因素。但随着改革的深入,中国共产党对于农民财富公平问题的关注越发关乎发展与改革全局,政策实践更能体现中国共产党之改革初心。新发展格局下,中国需打破城乡市场分割,提升农民收入水平和缩小城乡收入差距,通过稳住农业发展基本盘,激活国内统一大市场发展潜能,增强经济发展韧性。

关 键 词:农民收入  土地改革  共同富裕  统一大市场

 

农民收入问题属于分配政策范畴,贯穿于中国共产党一百年来整个改革历程。受革命任务和革命对象变化影响,共产党领导革命进程中,针对不同社会阶层进行阶段性利益关系平衡,以达到最大化凝聚革命统一战线的目的。很长一段历史时期内,与农民财产权利相关的政策设计具有权宜性,整体上经历了从“左”倾错误和后续再调整的发展历程。从土地革命时期打土豪分田地,到社会主义建设时期合作经营,再到改革开放后推行家庭联产承包制,共产党农民收入分配政策的改革和实践经历了从兼顾多维关系平衡到新时代改革主体的政策变迁。新发展格局下,共同富裕政策实施是全面建成小康社会后夯实国内需求侧改革的重要动力基础,农业农村是统一大市场建设的新政策实施载体,将成为中国40年高速增长后的新经济空间。

一、新中国成立前突出农民收入分配主体和兼顾多维关系平衡

近现代中国长期处于农业社会,生产力发展水平低下。因土地私有和土地权属历史传承导致的财富分配失衡成为中国社会经济矛盾的核心问题,土地权属相关的改革实践成了共产党早期领导农民革命运动的政策主线。

(一)革命主要矛盾变化与共产党早期政策实践中的农民问题

中国共产党成立初期,革命实践以城市为据点,根据当时半殖民地半封建社会状况,将共产主义经济政策理解为,把包括机器、工厂、原料、土地、交通机关等生产工具收归社会公有,通过社会公有消灭私有财产和赁银制度①。通过领导工人运动的方法,实现反帝反封建的政治目标。仅1922年1月到1923年2月,中国共产党领导的工人运动次数多达100多次。这段时期,农民在革命中主要扮演辅助角色,全国各地相继建立一些农业组织,但规模和影响力相对有限。比如,一大结束后不久,党领导的农民运动在浙江萧山等地开展,各类农民组织纷纷建立。萧山衙前村建立的农民大会成为第一个新型农民组织。截至1921年末,绍兴、曹娥等县共建立80多个农民协会,为维护农民利益进行多方面斗争②。

随着革命形势发生巨大变化,工人运动的失败强化了农民在革命中的地位。自中共三大起,农民被视为国民运动的最大动力、国民经济之基础和中国革命的主力军③,农民作为共产党革命联盟的重要性因此更加突出。农民逐步成为革命的主要合作伙伴,农村成为革命的主要阵地。中共四大进一步强化对农民在革命中地位和角色的认知,会议通过《对于农民运动的议决案》,阐明了农民是无产阶级同盟军的原理,认为如果不发动农民起来斗争,难以获得无产阶级革命的胜利。农民在革命中的角色变化使得革命形势和任务发生了根本变革。由于当时我国工业经济发展滞后,农业长期是国民经济的主体构成,对于农民问题的关注更符合中国发展实际。

长期以来,受限于农业部门的生产效率,土地占有数量直接决定农民收入多寡。早期与土地相关的农民农村政策改革主要以打破土地权属的历史遗留为导向,通过土地权利初始化方式推动农民财富和收入分配公平。实践表明,中国数千年来朝代更迭和历史发展变迁都与农民、土地问题及相应制度变迁息息相关④。因此,共产党在政策上争取农民的最有力工具是为农民争得土地权利,获得农业生产性收入。与土地改革相关的农村收入分配问题成为共产党早期经济政策的重心,成为凝聚革命统一战线的重要抓手。早在中国共产党创建前夕,《共产党》月刊第3号曾发表《告中国的农民》一文,号召农民“集合起来”,“抢回你们被抢的东西”,并说“你们一起来,自然有共产主义来帮你们的忙的”⑤。

(二)土地革命时期构筑革命统一战线和探索合作经营的农民收入分配政策创新

土地革命早期,共产党土地政策实践主要以国有化方式消除财富权利历史不平衡导致的各种剥削和社会不公平问题。“四一二”反革命政变和大革命失败后,国内阶级对立问题被置于首要位置,中共五大和随后召开的“八七”会议对于土地革命和武装斗争作出了有针对性的工作部署,在“八七”会议精神指导下,以海陆丰根据地建立为标志,共产党在早期革命实践中推行土地国有政策。然而,由于将阶级对立问题绝对化,这一时期土地革命政策过于偏左,“左”倾土地政策非但未能起到凝聚革命群众的作用,部分被剥夺土地的自耕农和中农的革命积极性也受到较大影响,同时受外部军事压迫影响,致力于土地权利国有化的政策尝试最终遭遇失败⑥。鉴于革命初期采取的极左政策伤及无辜,后续政策作出相应调整,逐步顾及中农和富农利益。

中共六大以后,共产党致力于工农阶级财富权利公平的政策努力,旨在最大限度争取革命群众,推翻资产阶级政权并建立工农兵代表(苏维埃)政府⑦。1930年9月,周恩来在六届三中全会上批评了“在经济方面没收富农的土地,在政治上杀尽富农”的“左”的错误。在政策实践上,最终实行保持中农土地权益不变,只征收富农“所余出佃的土地”,总体上统筹兼顾贫农、中农和富农间的利益平衡,最大限度地巩固革命群众基础⑧。在土地所有权问题上,改变了追求土地国有或公有的做法,赋予权利主体所有权和经营自主权。1931年2月8日,苏区中央局发出的第九号通告明确提出,土地革命的目的不只是要让农民取得土地使用权,主要是让农民取得土地所有权。毛泽东写信给江西苏维埃政府,要求各地发布告:“过去分好了的田即算分定,……租借买卖,由他做主”⑨。

土地革命时期,面对国民党四次“围剿”,根据地积极鼓励手工业生产,通过生产资料公私合营的方式推动军需、厂矿企业的发展。共产党还通过股份制等创新经营模式广泛吸纳农民参与各类型合作社,通过平衡生产物资供需关系,降低外部不确定性对生产秩序的冲击。合作社注重经营形式和经营领域的功能创新,其不仅是一种生产合作互助机制,更是体现特定时期百姓财产权益分配关系的制度创新,是革命时期共产党探索社会主义建设和工农群体财富分配关系的重要改革尝试。土地革命时期的合作社相关实践在新中国成立后的社会主义改造,甚至在改革开放以来的改革中均有重要体现。

针对根据地民众大量服兵役导致的劳动力和耕牛欠缺,这一时期,合作社通过公私合营方式解决生产物资匮乏,以劳动力互助合作缓解用工短缺。根据地通过建立犁牛合作社,将没收地主的耕牛和集资购买的耕牛为全社使用,实现了耕地私有、生产工具共有和公私协作的生产经营模式。考虑到社会公共领域的投入和照顾困难群体,合作社对于红利的发放有严格限制,比如,规定红利的50%作为公积金,用于合作社继续扩大运营,另将10%或20%设为文化基金,为社员提升文化水平购买相应的书报、笔墨或体育器械等⑩。合作社还在金融领域调剂余缺,降低商业资本对百姓的盘剥。中央苏区以股份制形式推进银行、苏维埃政府借款机制运作,并建立起一套制度完善、功能齐备,涵盖消费、生产、信用和粮食等领域的综合合作社体系,起到调剂紧缺物资、平衡不同群体利益关系和生产供需关系的功能。

(三)抗日战争和解放战争时期平衡农村阶级关系的政策实践

中国共产党早期致力于土地国有化和打击地主富农,随着抗战的来临,民族矛盾超越国内阶级矛盾成为社会主要矛盾。为建立最广泛的抗日民族统一战线,共产党在调节各抗日阶层利益方面,实行劳资两利、公私兼顾、合理负担的原则,在敌后根据地实行土地“减租减息”政策。1937年8月洛川会议通过的《关于目前形势与党的任务的决定》《抗日救国十大纲领》,以及由毛泽东起草的《为动员一切力量争取抗战胜利而斗争》等文件,对战时经济政策作了相应规定。

减租减息作为中国共产党在处理抗战时期土地问题的基本政策,把发展统一战线和解决农民问题有效结合起来。一方面,地主减租减息,改善农民生活;另一方面,农民交租交息,照顾地主富农利益。减租按照“二五减租”原则,将原租金减少25%,减息按照年利息10%~15%计。杂租、劳役和各类高利贷一律取消(11)。1939年初通过的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》提出“确立私人财产所有权,发展工农业生产,保护自由经营,废除高利贷”。在政府与农民财政分配关系方面,陕甘宁边区采取了“90%的精力帮助农民增加生产,然后以10%的精力从农民那里取得税收”的原则。这一时期在平衡地主和富农利益的同时,还尽可能完善其他社会福利政策,如推出诸如救济失业、调节粮食和赈济灾荒等政策。

解放战争期间,为建立应对国民党的农村统一战线,采取了对地主设法救济、对富农设法拉拢、强调不损害中农利益的政策方针(12)。然而,随着对国民党军事斗争的扩大,国内阶级矛盾越发突出,已出现部分地区农民自发实施从地主手中抢回土地的分田运动。鉴于形势的变化,中共中央于1946年5月4日发出《关于土地问题的指示》(即《五四指示》),实施没收敌伪大汉奸土地或霸占的黑地(13),地主土地“清算”、征购地主土地和减租减息政策。然而,当时除晋冀鲁豫及苏北地区实施比较彻底的土地改革外,其他大部分地区改革不彻底,地主和富农的财产利益并未受到明显撼动,农民群众对于这一分配格局存在明显不满(14)。针对《五四指示》的不彻底性,1947年9月中国共产党全国土地会议通过《中国土地法大纲》并于当年10月10日正式颁布。作为抗战胜利后中国共产党首个土地制度改革的纲领性文件,《中国土地法大纲》以彻底的反封建制度为特征,对地主和富农土地采取更加严苛的政策。

二、社会主义建设初期农村农民分配制度改革及政策纠偏

新中国成立后,社会主义改造体现了基于财产权利主体关系重置的重大改革探索,通过农村集体合作经营提升农业生产抗风险能力,但受制度僵化等因素影响,在后续政策实践中出现一系列问题,相关改革在遭受一系列挫折后不断调整和纠偏。

(一)以社会主义改造破除土地权利历史遗留问题和为社会主义工业化打基础

土地改革的初衷是改变土地制度的历史遗留,通过政治权力实现原始财产权利的初始化配置。土地革命改变了土地的原始产权属性,使得农民获得公平的生产经营权利。这是人类进入农业社会以来发生的一次具有历史意义的生产关系革命。旧中国占乡村人口不到百分之十的地主和富农,占有约百分之七十至八十的土地(15)。新中国成立初期,全国范围内土地改革尚未完成。截至1950年上半年,全国已完成土地改革的农业人口为1.45亿,未完成的农业人口约2.645亿。中国人民政治协商会议《共同纲领》规定,要“有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制”。

建国初期,社会主义改造的本质在于促进生产的基础上,进一步提升分配制度的合理性。1950年6月,在中国人民政治协商会议第一届全国委员会第二次会议上,中共中央提出《中华人民共和国土地改革法草案》。刘少奇同志在此次会议上作《关于土地改革问题的报告》,提出推行土地改革的基本理由和基本目的在于解放农村生产力和发展农业,为新中国工业化打基础,而不只是单纯地为救济穷苦农民。土地改革的每一个步骤都必须切实照顾并密切结合农业生产的发展。因此,建国初期的土地改革对于富农经济也相对宽松。当时中共中央提议在今后的土地改革中保存富农经济不受破坏,富农经济某种限度的发展有利于人民经济的发展(16)。

(二)在合作社经济中艰难地平衡集体与农民个体利益关系

建国初期土地改革后,全国农村出现两极分化现象,尤其是受多年战争的影响,农村经济长期处于凋敝状态,江河堤岸年久失修,洪涝灾害频发,农业经济抗风险能力弱。党中央认识到了农业合作的必要性和可行性。毛泽东认为,过去农民在土地革命基础上建立起来的联盟已无法满足现实发展需求,只有走合作化路线,在农村消灭富农和个体经济制度,才能使全体农村人民共同富裕起来,才能使得工农联盟得以有效巩固(17)。基于上述考虑,党中央探索建立具有半社会主义色彩的农业互助组织,以土地入股和统一经营的方式,通过集体劳作,克服小农个体经济低效问题,并以此提升抵御自然风险的能力。除贫下中农外,地主和富农亦在合作化运功完成后被允许以不同身份加入到合作社进行同工同酬的劳动(18)。最初的合作化经营仍坚持土地私有、互利和自愿原则,采取分步走战略,在已巩固了的合作社内,有条件地、分期分批地吸收原地主和富农分子入社,并在集体劳动中改造他们(19)。在发展农业互助合作组织的同时,国家进一步加强经济上对农业的扶持,实施适当提高农副产品收购价格、增加农用生产资料供应量、扩大农田水利建设等积极措施。

1953年12月,中共中央发布《关于发展农业生产合作社的决议》,决议发布后,全国进入重点发展初级农业合作社阶段。1954年底,初级社发展到48万个。这些合作社在经营初期大部分是增产的。1956年社会主义改造完成后,农村土地所有制实现从小农土地私有到劳动群众集体所有的制度变革。至1957年第一个五年计划结束,粮食、棉花生产大幅增长,生产指标全面超额完成。但合作社后续政策推进过程中出现急躁冒进现象,违反了自愿互利的原则。虽然一度尝试政策纠偏,但随即进入更为激进的发展时代。1955年10月七届六中全会召开后,全国农村合作社急速冒进,并且迫不及待地从初级阶段合作社向高级阶段合作社跃进。至1956年底,加入高级合作社的农户占全国农户总数的87.8%。(20)

十年动乱使得国民经济秩序彻底失控,这一过程中,在“以粮为纲”和平均主义的生产动员下,全国农村普遍存在“集体增产、个人不增收”现象,农民利益受到严重侵蚀。违背自然规律的开荒严重破坏了自然生态,农业生产损失惨重、浪费巨大(21)。周恩来等党和国家领导人克服困难,想方设法纠正经济政策执行过程中的极左错误。1971年12月中共中央发布《关于农村人民公社分配问题的指示》,针对农民利益分配问题重申《农业十六条》的有效性,指出不能生搬硬套“农业学大寨”的劳动管理办法,要立足当地实际,统筹兼顾集体与个人之间的利益平衡。1973年1月召开的全国计划会议进一步纠正错误的经济政策,农业经济得以短暂恢复,1973年的粮、棉生产分别实现10.2%和30.8%的增长。

(三)在纠正“左”倾错误中探索社会主义农村经营制度

社会主义建设过程中始终存在工农利益平衡问题。农业合作社的初衷在于克服小农经济分散经营的弊端,这对国家工业化发展起到基础性支撑作用,但后续政策推进中表现出的“左”倾错误严重影响了农业生产。一般认为,新中国成立初期农业领域改革的重要出发点之一在于助力全民所有制工业的发展。中央在政策制定过程中充分意识到个人占有的小农土地经营模式已无法适应全民所有制工业大发展的需要(22)。中共中央发布的《1956年到1967年全国农业发展纲要》就该问题有相应说明。毛泽东在中央政治局扩大会议和最高国务会议上作的《论十大关系》报告,强调发展农业对于保障工业的重要意义。有研究认为新中国成立后工业化进程得以维系的重要因素在于工农业产品价格“剪刀差”长时期存在(23),尽管这一论断存在争议(24),但后续农业经营合作化探索对于农民福利的提升显然存在不利影响。

随着1957年反右斗争扩大化,农业经济政策“左”倾错误也进一步强化,人民公社化运动已超越农业经济之发展实际。后续政策进行了某种程度的纠偏,1960年11月中共中央发布《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》,1961年3月和5月又分别制定和修改《农村人民公社工作条例(草案)》,相关政策实施主要以弥补农民物资损失和改善农民生活水平为导向。比如,恢复村民自留地,允许社员发展家庭副业和手工生产,在分配关系上采取“评分计分”和“按工分分配”的方式,退赔人民公社化运动以来调用的社员个人财物,减少粮食增购,提高农副产品收购价格,同时在农业生产各方面给予必要支援。十年动乱期间,农业和农村发展经历巨大困难,农村经营体制改革处于深度酝酿之中。1975年邓小平复出后,全面整顿经济混乱局面,在农村经营领域进一步放开,重申积极发展集体养猪,鼓励社员家庭养猪,且不将其当作资本主义加以批判(25)。苏南地区的村镇集体企业发展和安徽小岗村的“私分田地”是困难时期农村在经营体制和分配关系领域的重大改革尝试,这些先期探索也为全国范围内的后续改革提供了重要实践参照。

三、改革开放后基于要素收益市场化的农民收入分配制度改革探索

面对十年动乱给国民经济留下的创伤,党的十一届三中全会开启了中国市场化改革进程。中国市场经济改革不只发生在工业经济领域,亦发生在农业生产经营领域。与农民收入和农村经营相关的体制机制改革是改革的先行领域。农村家庭联产承包责任制的推行成为中国改革开放的标志。收入分配政策进入“效率”与“公平”关系平衡的新发展阶段,逐步实现以按劳分配为主体与按生产要素分配相结合的新发展时代。

(一)以持续市场机制改革构筑农民收入分配机制

改革开放后,中国推动经济体制从计划经济向市场经济转型,旨在借助市场机制实现生产效率提升,改变落后贫穷的经济基础。改革的本质在于激发社会个体能动性。改革涉及所有制和产权领域,借助市场化手段解决分配基数问题,同时,通过完善分配制度,实现效率与公平的关系平衡。1979年11月26日,邓小平在会见美国不列颠百科全书编委会副主席布吉尼时提出,社会主义也可以搞市场经济。10天后,邓小平在会见日本首相大平正芳时提出中国要在20世纪末达到第三世界国家中比较富裕一点水平的“小康之家”,改变贫穷落后的面貌(26)。

20世纪80年代以来,中央农业经济政策以推动农业农村市场化经营体制改革为导向,通过市场机制提升土地和劳动力生产要素的市场收益水平。1982-1986年,中央连续五年发布以“三农”为主题的中央一号文件,重点围绕农业农村经济和经营体制改革,通过市场化机制和举措,提升农业生产经营活性和提升农民收入水平。1982年的一号文件首次以中央名义破除了包产到户“禁区”,且宣布这一政策长期不变;强调尊重群众选择,提出疏通流通领域,把统购统销纳入改革议程,有步骤地进行价格体系改革;随后数年的一号文件均关注农业生产领域的市场化改革问题,分别就农业生产经营多样化、发展合作经济出台了相应的政策举措;提出延长土地承包期,允许有偿转让土地使用权,鼓励农民向各种企业投资入股的政策方针;针对流通体制、人口流动等给予松绑,国家不再向农民下达农产品统购派购任务,粮食生产和购销实行合同定购和市场收购。

(二)以农地经营权和农村劳动力等要素参与市场化经营实现收入增长

改革开放后,农民在工业化和城市化进程中以土地和劳动力等生产要素参与市场化收益分配,并逐步实现小康生活水平。土地和劳动力作为农业经济部门两大核心生产要素,农民借助市场机制实现两大要素的市场收入溢价。针对人民公社时期农业劳动搭便车的生产低效现象,改革开放初期,土地制度改革的首要出发点在于通过明确的经营权与收益关系解决农业生产的制度激励问题。在前期成功改革试点基础上,逐步在全国范围内建立起以家庭联产承包经营为主的责任制和统分结合的双层经营体制,实现土地集体所有权与家庭个体承包经营权的“两权分立”,该制度改革还有助于提升农业生产经营效率,释放大量农村剩余劳动力(27)。农民工进城和农民“市民化”是改革开放40年来中国特有的经济现象。人口向城市转移也有助于缓解人多地少的矛盾,有助于农村通过规模化和集约化经营提升农业劳动生产率,通过劳动力市场化定价获得比农业部门更高的收入报酬(28)。

我国在“两权分立”基础上推动农村土地制度改革,通过赋予农民土地自主经营权激发其生产积极性。在坚持土地集体所有前提下,将农地生产经营权承包给村民个体,使得粮食产量在较短时期内实现大幅增长,很大程度上缓解了中国粮食缺口问题。“两权分立”改革还赋予了土地经营权相应的市场收益权。农民可以农地股份参与生产经营并获得相应股份收益,或以农地股份向银行进行抵押贷款。在江浙等沿海地区工业化进程中,农地用途转型及相应产权制度变革是农民收入增长的重要来源。比如,通过土地划拨方式实现从集体农地向工业或商业用地转型,再通过“招拍挂”流程实现市场机制下使用权变现,农民在这一过程中获得相应使用权的市场作价补偿。此外,农地股份合作制作为一种以土地所有权和承包权入股的土地规模化经营方式创新,农民还可以农地股份参股相关企业,农地的使用者成为工厂的股东,定期获得工厂股份分红(29)。

农业人口进城务工是劳动力要素参与市场定价和实现市场收益的过程。一直以来,农村存在严峻的隐性失业问题,人多地少严重制约生产效率提升。富余农业人口参与工业化进程可有效提升劳动生产效率。在沿海开放政策激励下,农村进城务工人员除既有农地收入外,来自城市的务工和商业性经营收入在农民收入构成中占据更高比重。尤其随着城乡人口流动制度壁垒的消除,频繁的人员流动进一步推动城乡之间转移性收入的增长。城市对于农村,工业对于农业的反哺趋向增强。换言之,改革开放后,劳动力市场化改革使得农民工能够获得远高于农业生产部门的收入溢价,进而整体改善农民福利水平。诸多研究显示,城市反哺农村总体提升了农村居民生活福利水平,城镇化对农民工资性收入和转移性收入增长的影响已显著超越了农业经营性收入(30)。

(三)在统筹城乡发展中坚守稳定农业基本盘的保护性政策战略

随着我国进入工业化和城市化大发展时代,市场机制在提升农业和农村经济活性的同时,城市化发展很大程度上对农村发展资源形成“虹吸效应”,大量资本和人才涌向城市,导致城乡发展差距持续扩大。应对不断扩大的城乡发展差距,当前我国政策实践主要以完善农业生产环境、弥补市场经济的制度和功能“短板”为导向,开启工业反哺农业的保护政策发展时代。

1987-2003年间,关于农业发展的一号文件一度中断。针对不断扩大的城乡收入差距,自2004年起,中央再度以一号文件的形式支持“三农”发展,推出一系列“三农”经营体制机制创新举措,聚焦调整农业结构,扩大农民就业,增加农业投入,重点解决城乡居民收入差距扩大和农民增收困难等问题。2005年12月19日,我国宣布取消延续千年的农业税,随后推出粮农补贴、良种补贴、农机具购置补贴等一系列激励举措。同时,还推行粮食最低价收购政策,控制化肥等农资价格,最大限度提升农民收入水平。2006年的一号文件提出大力推进新农村建设,坚持“多予少取放活”方针,动员各方面力量参与,通过拓宽农民增收渠道和保障务工农民合法权益等举措。新农村建设的本质是在农村经济空间载体内,通过以工促农、以城带乡的发展革新,实现就地城镇化和农村工业化,解决“二元结构”下城乡收入差距持续扩大的问题。

2008年全球金融危机后,农业作为国民经济的基础性地位更加突出。针对金融危机导致的农民工失业潮,2009年中央“一号文件”《关于促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》提出,要着力促进农业稳定发展和农民持续增收,加大力度解决农民工就业问题,采取以工代赈等方式引导农民参与农业农村基础设施建设;在农村电网、乡村道路、农村饮水安全工程、农村沼气、农村危房改造等5个领域加大投入力度,通过公共设施投入的增加,提升农民整体福利水平;进一步规范农地流转制度,完善承包地块确权、登记和颁证工作,从制度层面保障农民获得涉农经营相关财产权和市场收益权。2010年以来的历次中央一号文件更加聚焦统筹城乡发展,并推出一系列保护性政策举措以提升农民的实际利益,通过农业科技创新、增强农村发展活力,全面深化农村改革和乡村振兴。

四、农业农村作为新时代共同富裕战略的政策主体

党的十八大以来,中国特色社会主义进入新时代,党面临的主要任务是在实现第一个百年目标基础上,开启第二个百年奋斗目标新征程。新时代,党始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重,通过农业发展“补短板”,平衡农业与国民经济其他部门发展关系,坚持农业基本盘思维,实施乡村振兴战略,加快推进农业农村现代化(31)。农业农村的发展最终要解决农民收入问题,全面建成小康社会后,相对贫困比绝对贫困问题的解决更加复杂。

(一)农民农村是新时代共同富裕战略实施的主阵地

改革开放政策设计总体遵循了以局部带动整体的改革和发展路径,这一模式在推动国内经济高速增长的同时,也导致了日益严峻的城乡和区域发展失衡“双二元”结构。习近平总书记在党的十九大报告中指出,新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。城乡发展不平衡是当前国内社会经济发展面临的突出问题。党的十九大提出分两个阶段扎实推进共同富裕:第一阶段,从2020年到2035年,城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小,基本公共服务均等化基本实现,全体人民共同富裕迈出坚实步伐;第二阶段,从2035年到本世纪中叶,全体人民共同富裕基本实现。农民和农村的共同富裕事关第二个百年目标的实现。

农民农村共同富裕是实现全体人民共同富裕的关键,是乡村振兴战略的根本所在(32)。共同富裕战略实施背景下,农业农村优先发展和农民主体地位得以有效突出。十九大以来,历届中央农村工作会议都提出坚持农业农村优先发展,并以底线思维看待“三农”工作。2018年中央一号文件围绕十九大提出的决胜全面建成小康社会、分两个阶段实现第二个百年奋斗目标的战略安排,对实施乡村振兴战略的三个阶段性目标任务作了部署。党中央围绕守住全面建成小康社会的底线,将农业农村作为脱贫攻坚主阵地。2021年底召开的中央农村经济工作会议提出乡村振兴的前提是巩固脱贫攻坚成果,让脱贫群众生活更上一层楼,确保不发生规模性返贫;推进农业农村绿色发展,让农民更多分享产业增值收益;在基本民生服务供给方面,重点加强普惠性、基础性和兜底性民生建设,进一步缩小城乡现代化生活设施的差距(33)。

2022年的中央一号文件《中共中央国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》,强调“不发生规模性返贫”的政策底线,通过财政资金和优惠金融政策扶持,助力乡村振兴战略实施。在农业生产经营方面,文件提出通过提高粮食收购价格合理保障农民种粮收益,全面完成高标准农田建设阶段性任务,以保障农民增产增收;在产业振兴方面,提出推进农产品加工、乡村休闲旅游、农村电商等一二三产业融合发展,大力发展县域富民产业,拓宽农民收入渠道,提升收入水平(34)。

(二)农民农村共同富裕政策夯实新发展格局下国内统一大市场的需求侧基础

新发展格局下,我国超大规模经济体优势的发挥需建立在稳定和多元的国内需求基础之上。农村是我国国内大循环的重要市场基础,农民农村共同富裕政策的有效实施能够在供给和需求两个层面畅通国内循环体系。传统外循环模式下,国内产业发展以参与国际市场分工为依据,国内不同地区之间缺乏有效的产业协同。以国内市场大循环为主体意味着与农民收入相关的农村改革作为我国构建新发展格局的重要支撑,是国内大市场实现生产、分配、消费和流通各环节循环有序运作的重要基础和前提。当前,我国超大规模经济体的有效运作亟需打破既有市场割裂的“双二元”结构,促进农民收入稳步增长,通过稳定且庞大的内需体系支撑整个经济体系的循环流转。

2008年金融危机后,我国相继出台诸如家电下乡、汽车下乡等一系列惠农政策,同时在消费金融的助推下,国内消费经济经历一轮长周期高速扩张后,我国正进入消费经济疲软期。尤其是随着国内家庭负债率的不断上升,国内消费经济增长动能持续走弱。国际发展经验表明,更均衡的收入分配能够提升国内消费经济增长。由于不同收入群体之间存在单位收入增长的边际消费倾向差异,诸多研究显示,边际消费倾向与收入水平之间呈现“U型”关系,过大的贫富差距会导致总需求不足(35),因此在一次分配与二次分配中,通过缩小不同群体收入差距,有助于推动不同群体收入公平有助于提升总消费量。

在经历前一轮消费经济长周期增长后,未来激发消费经济潜能的重要落脚点在于破解“双二元”结构对于边际消费倾向的抑制。一般而言,随着可支配收入的增加,农村居民的消费水平会逐渐向城镇居民靠拢,农村居民收入提高有助于整体带动内需增长(36)。由于城乡差距导致的消费群体分化,富裕群体边际消费倾向下降的迹象愈发明显,我国城市家庭单位收入增长产生的边际消费支出显著低于农村地区。换言之,当前有效缩小城乡收入差距是激发国内消费潜能的重要政策路径。提升农村居民收入是创造有效需求的基础,是助力需求侧改革和构建新发展格局的重要战略支撑。

(三)全国统一大市场建设助力农民农村共同富裕的政策逻辑

我国统一大市场建设不仅面临区域市场分割,还面临城乡要素市场分割导致的收益失衡问题。2022年3月发布的《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》提出,健全城乡统一的土地和劳动力市场,意味着在农民农村共同富裕进程中,土地和劳动力市场改革具有较大政策空间,是实现农民收入增长的重要突破口。

我国于2016年推出土地所有权、承包权、经营权“三权分置”改革,这是继家庭联产承包责任制后我国农业经营体制领域又一重大革新,在助力农业现代化发展中具有里程碑意义。党的十九大报告进一步提出,深化农村土地制度改革,完善承包地“三权分置”制度。2021年6月1日《乡村振兴促进法》正式实施,该法第十二条提出完善农村集体产权制度,增强农村集体所有制经济发展活力,促进集体资产保值增值,确保农民受益。现代化农业发展亟需破解传统“碎片化”小农经营模式,通过集体经营实现规模化、集约化和产业多元化经营体制和机制革新(37)。2021年底出台的《要素市场化配置综合改革试点总体方案》提出,在依法自愿有偿的前提下,允许将存量集体建设用地依据规划改变用途入市交易。在企业上市合规性审核中,对集体经营性建设用地与国有建设用地给予同权对待。支持建立健全农村产权流转市场体系。当前农村集体土地制度正朝向新型合作化方向发展。统一大市场建设背景下,农地可在“三权分置”基础上,实现城乡之间建设用地指标统筹,农民以农地承包权获得城市建设用地指标跨区域作价补偿。

农村劳动力市场改革领域,全国统一大市场相关制度改革直接关乎共同富裕政策的有效实施。有效的人力资本引入是乡村振兴和农业农村经营体制机制改革的重要驱动力。针对城乡劳动力市场社会保障领域的“二元制”缺陷,后续制度改革完善能够直接提升农业人口实际福利水平。当前,与农村新型产业发展相关的特色农业、现代农产品加工、乡村旅游、康养、乡村物流和电子商务产业蓬勃发展。农业生产需要现代技术和经营管理人才的支撑,解决农业经营人才的市场化供给问题需要以统一规范的城乡福利体系为基础,打破既有“二元制”福利格局。当前,我国城乡仍分别实施差异化的“城镇职工基本养老保险”和“新型农村社会养老保险”两种福利制度体系,相关地区城乡月养老金收入差距甚至超过10倍之多。随着我国逐步进入老龄化社会,传统农业劳动在收入构成中的占比将逐步下降,乡村老年群体贫困将成为突出问题。从统一大市场角度推进城乡社会保障趋同,对于共同富裕政策实施意义重大且影响深远。

五、总结与展望

农民在中国革命和建设事业中向来发挥主力军角色,农民问题是中国革命和建设的根本问题。中国共产党百年治理实践表明,持续改善农民在经济生产中的利益分配关系是中国共产党经济政策的初心。战争年代,对于农民利益的关切是共产党建立工农统一战线和实现人民群众大规模动员的制胜法宝。新中国成立后,计划经济下农业经济是国家稳定和经济安全的基本盘,农地相关的体制机制改革是我国社会主义改造的重点领域。改革开放后,围绕家庭联产承包经营和国有土地出让等领域开展的重大政策改革,奠定了中国40年工业化和城市化高度增长的制度基础。

习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的重要讲话中指出,新的征程上,着力解决发展不平衡不充分问题,推动全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。基本全面建成小康社会后,相对贫困治理的复杂性甚于绝对贫困治理。农民收入改善事关中国需求侧改革和新发展格局构建。全体人民在共建共享发展中要有更多获得感,从而不断推进全体人民共同富裕与实现人的全面发展。当前,从全国统一大市场构建角度推动共同富裕政策实施具有广阔的政策空间。新形势下优化农民收入分配关系需以相应的集体产权制度变革为支撑,构筑城乡要素双向流通机制是实现乡村振兴的重要改革方向。

①《中国共产党第一个纲领》,《建党以来重要文献选编》第1册,北京:中央文献出版社,2011年版,第1—3页。

②《中国共产党历史》第1卷(上册),北京:中共党史出版社,2002年版,第95页。

③郑惠玉:《中共三大关于农民问题决议的历史启示》,《广西社会科学》2004年第3期。

④曲福田、马贤磊、郭贯成:《从政治秩序、经济发展到国家治理:百年土地政策的制度逻辑和基本经验》,《管理世界》2021年第11期。

⑤《告中国的农民》,《共产党》第3号(1921年4月)。

⑥佟静:《海陆丰革命根据地失败原因之浅见》,《中国青年政治学院学报》1986年第4期。

⑦《政治议决案》,《建党以来重要文献选编》第5册,北京:中央文献出版社,2011年版,第378—379页。

⑧(11)《中国共产党历史》第1卷(上册),北京:中共党史出版社,2002年版,第286、561—562页。

⑨《毛泽东文集》第1卷,北京:人民出版社,1993年版,第256页。

⑩熊凌云:《土地革命时期中央苏区股份制史料选编》,北京:中国财政经济出版社,2020年版,第108页。

(12)参见1945年8月11日中共中央发布的《关于日本投降后我党任务的决定》,该文件对于解放战争初期农民农村土地政策改革有相应规定。

(13)1946年7月发布的《中共中央为实现耕者有其田向各解放区政府的提议》,详细列出属于没收土地的八种情形,并对相关没收土地范围有着严格的规定。

(14)王太金:《“五四指示”是没收地主土地分配给农民政策吗?》,《党史纵横》1989年第2期。

(15)(16)《刘少奇选集》(下卷),北京:人民出版社,1985年版,第32、35—41页。

(17)《中共党史文献选编》,北京:中共中央党校出版社,1992年版,第71—72页。

(18)《刘少奇选集》(下卷),北京:人民出版社,1985年版,第212—213页。

(19)(20)(21)(22)赵凌云:《中国共产党经济工作史(1921-2011年)》,北京:中国财政经济出版社,2011年版,第225、248、380、222页。

(23)王华春、唐任伍、段艳红:《地价“剪刀差”的形成及其解决思路——兼论土地供给在宏观调控中的作用》,《山西师大学报(社会科学版)》2005年第1期。

(24)武力:《1949-1978年中国“剪刀差”差额辨正》,《中国经济史研究》2001年第4期。

(25)赵凌云:《中国共产党经济工作史(1921-2011年)》,北京:中国财政经济出版社,2011年版,第370页。

(26)《邓小平文选》第2卷,北京:人民出版社,1994年版,第237页。

(27)曲福田、马贤磊、郭贯成:《从政治秩序、经济发展到国家治理:百年土地政策的制度逻辑和基本经验》,《管理世界》2021年第11期。

(28)廖丹清、郭慧伶:《城市化对减少农村人口、增加农民收入的作用》,《中国农村经济》2002年第11期。

(29)黄祖辉、傅夏仙:《农地股份合作制:土地使用权流转中的制度创新》,《浙江社会科学》2001年第5期。

(30)叶彩霞、徐霞、胡志丽:《城市化进程对农民收入结构的影响分析》,《城市发展研究》2010年第10期。

(31)《中国共产党第十九届中央委员会第六次全体会议文件汇编》,北京:人民出版社,2021年版,第60页。

(32)王传荣、楚建英:《促进农民农村共同富裕的重要意义及路径研究》,《乡村论丛》2021年第6期。

(33)《中央农村工作会议在京召开习近平对做好“三农”工作作出重要指示李克强提出要求》,《人民日报》2021年12月27日。

(34)《中共中央国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》,《人民日报》2022年2月22日。

(35)杨汝岱、朱诗娥:《公平与效率不可兼得吗?——基于居民边际消费倾向的研究》,《经济研究》2007年第12期。

(36)严慧珍、徐晓婧:《我国城乡居民消费结构比较分析》,《商业经济研究》2020年第3期。

(37)李元丽:《壮大集体经济走共同富裕道路》,《人民政协报》2021年7月13日。

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