庄贵阳:全球气候治理与构建中国低碳经济话语权

选择字号:   本文共阅读 86 次 更新时间:2022-06-15 23:25:27

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庄贵阳  

  

   全球气候治理是中国面对百年未有之大变局的重要议题。三十余年风雨兼程,全球气候治理的规律性认识和行动逻辑日渐清晰。在个体理性与集体理性的权衡中,以碳中和为目标愿景的国际新竞争已经开启,其表面看是低碳技术、清洁能源、产业发展等经贸领域的竞争,深层次上实为全球气候治理话语权的竞争。中国积极参与全球气候治理进程,展现了负责任大国的使命担当,讲好中国贡献与碳中和故事,是中国构建低碳经济话语权的有效方式。

   全球气候治理的公共物品属性

   气候变化是典型的全球性问题。由于温室气体的同质性,每个国家的温室气体排放行为会带来巨大的负外部性,其应对气候变化的政策与行动也具有巨大的正外部性。由于气候变化问题涉及的主体众多,任何一个国家都不能独善其身,这在很大程度上决定了解决气候变化问题必须依靠国际社会的积极合作,建立合作机制,化解个体理性和集体理性的矛盾。在多边主义理念的基础上进行国际合作,需要关注国际集体行动中的责任、义务和能力等问题。

   当今世界的能源体系仍以化石能源为动力基础,经济增长与碳排放有显著的正相关关系。排放权被认为是发展权,为各国规定减排义务实质上就是赋予未来碳排放空间。《联合国气候变化框架公约》的终极目标是将大气温室气体浓度维持在一个稳定的安全水平。然而,在碳预算概念和“排放权就是发展权”的认知下,各国存在“零和博弈”的心态,特别是在全球碳排放格局发生显著变化的情况下,全球气候谈判多次陷入僵局。

   气候治理具有“全球公地”和全球公共物品的特性,提供全球气候治理的公共物品需要解决成本和领导力问题。在这个过程中,由于国际社会不存在“世界政府”来监督和约束各国,一些国家可能存在搭便车的行为。如何贯彻“共同但有区别的责任”原则,如何公平分摊气候治理的成本,是考验各国领导人政治智慧的全球性问题。如何构建兼具公平与效率的国际合作机制,是全球气候治理的关键所在。

   “共同但有区别的责任”原则充分考虑了发达国家的历史排放责任。发达国家在工业革命以来的二百多年间累积排放大量的温室气体,对当今全球气候变暖负有不可推卸的历史责任,理应率先制定明确有力的减排目标,并对发展中国家施以资金扶助、技术转让和基础能力建设等帮扶措施。同时,发展中国家的首要目标是发展经济和消除贫困,减排目标应该与其经济发展阶段和状况相适应。

   在“共同但有区别的责任”原则指导下达成的《京都议定书》,率先为发达国家规定了具有法律约束力的温室气体减排义务,即在2008年至2012年间,所有发达国家整体温室气体排放量要比1990年减少5.2%。但2001年3月,美国小布什政府以“减排会对美国经济带来危害”“全球变暖的科学依据不确凿”“发展中国家的不作为对美国不公平”等为借口,宣布拒绝批准《京都议定书》。尽管《京都议定书》历经8年时间最终于2005年2月16日正式生效,但美国所持的立场为哥本哈根气候大会的不成功结局埋下伏笔。

   随着中国、印度、巴西、南非、墨西哥等新兴经济体的温室气体排放量快速增长,发达国家认为各国对气候变化应承担“共同责任”。围绕2012年以后应对气候变化制度安排的哥本哈根会议,在《京都议定书》“自上而下”谈判思路下没有取得成功,之后谈判进程的步履维艰意味着“自上而下”模式已经不可行,所以改变全球气候治理体系的呼声不断高涨。

   2015年巴黎气候大会采取了各国“自主贡献”的“自下而上”模式确定减排目标,这一模式的贡献在于突破了传统责任分配机制,充分考虑了各缔约方的国情,有利于调动参与主体最广泛的积极性,充分发挥自身优势。但《巴黎协定》下各国自主贡献目标存在非强制性特征,只能依赖各方履行承诺的力度,难以保证其最终得到全面兑现。

   全球气候治理的领导力格局变迁

   1990年启动气候谈判至今,根据发展阶段和排放量,全球气候治理形成发达国家和发展中国家两大阵营,并且这两大阵营随着谈判进程的推进不断分化重组。从温室气体排放格局来看,1990年全球温室气体排放量中发达国家占68%,发展中国家占32%;到2008年,两者排放量大体相当,发达国家占51%,发展中国家占49%。从排放趋势变化来看,发达国家历史累积排放量多,发展中国家排放增长快。全球温室气体排放格局的重大变化,在很大程度上加大了发达国家和发展中国家在谈判核心议题上的分歧(如责任与义务、资金问题等),而气候谈判领导力的缺口也随之扩大。

   《巴黎协定》下“自下而上”的气候治理新机制虽然缓和了发达国家和发展中国家的针锋相对,但是弱化了全球领导力,使原本就缺乏强制力的《巴黎协定》落实雄心不足,由此迫切需要中美欧等排放主体发挥领导力。大国发挥领导力在本质上是一种影响集体合作的能力,是推动全球气候治理形成共识的必要条件。领导力可细分为结构型、方向型、话语型和工具型领导方式,各国基于各自能力和动机确立气候谈判立场,在不同的时间、地点和议题上,引领和推动国际气候制度建构和治理进程。

   从20世纪90年代到2008年,欧盟努力搭建全球气候治理机制、设置谈判议程、制定谈判规则、引领全球治理方向并率先垂范,带动全球气候治理不断前行。尤其是在2001年美国宣布退出《京都议定书》使谈判一度陷入僵局,但欧盟依旧坚定不移地推动《京都议定书》的谈判进程,并促其于2005年最终生效。这时欧盟的影响达到了顶峰,一跃成为国际气候谈判和制度建设的主要领导者。然而,经过2008年全球金融危机以及哥本哈根会议的失败,欧盟的领导力跌至谷底,直到《巴黎协定》的达成其声望才止跌回升,但全球气候治理领导力已经从欧盟“一枝独秀”变为中美欧“三足鼎立”的格局。

   美国在2000年之前扮演着气候治理领域的领导者角色。然而,受国内政治影响,美国与全球气候治理体系若即若离,很长时间在全球气候治理进程中扮演了拖后腿的角色。美国小布什政府拒绝批准《京都议定书》,一度令美国远离了全球气候治理领导权的核心。虽然奥巴马政府与中国共同推动了《巴黎协定》的达成,但随后特朗普政府又宣布退出《巴黎协定》,使得国际社会对美国能否在全球气候治理方面发挥领导力充满质疑。

   2021年,拜登政府宣布重返《巴黎协定》,并将气候问题纳入美国外交和国家安全的核心议题,提出2035年实现无碳电力、2050年实现碳中和的最新目标,旨在重树在全球气候治理领域的雄心,加速自身清洁能源技术创新发展。但由于美国气候与环境政策选择受到国内两党政治的羁绊,国际社会对其信任度和依赖度难以止跌回升,这从侧面反映出真正的国际领导力不仅取决于政策宣示,更取决于实际行动。

   中国作为发展中大国,在国际气候谈判中的话语权受到碳排放量不断攀升的直接影响。以《京都议定书》为代表的“自上而下”的强制减排机制在哥本哈根会议上没能取得成功,却把中国推到了全球气候治理的舞台中央。2014年,中国《中美气候变化联合声明》中明确了自主贡献目标,积极倡导各国摈弃“零和博弈”的狭隘思维,为打破谈判僵局和巴黎气候大会取得成功作出了具有历史意义的关键贡献。

   全球碳中和背后的经贸与技术竞争

   全球气候谈判是一个复杂、多边和持续的政府间互动过程,竞争与合作贯穿始终。为实现全球温升不超过2℃甚至1.5℃的目标,全球已有130多个国家和地区提出碳中和时间表。实现碳中和不仅需要各国加速减排行动,还需要技术的快速突破和生产生活方式的根本性转变,全球发展观念、发展模式、发展路径和社会文明形态将发生根本性变革,并在很大程度上重塑世界政治、经济和科技竞争格局。

   2008年全球金融危机爆发后,时任联合国秘书长潘基文在联合国气候变化大会上倡导各国实施绿色新政,转变经济发展方式。各国为应对金融危机和气候变化纷纷出台绿色刺激政策。2020年初以来,新冠肺炎疫情给全球经济造成严重冲击,各国纷纷提出把节能减排和可持续发展作为经济绿色复苏计划的重要选项。受当前逆全球化和新冠肺炎疫情的影响,全球产业链、价值链都将产生新的变化,以绿色产业为重心的国际新经贸结构将逐渐成为未来支撑世界经济发展的主流。

   为实现碳中和目标,各国纷纷进入应对气候变化和发展低碳经济的快车道。无论是把气候变化问题看作“零和博弈”还是合作共赢的发展机遇,各国之间的低碳竞争不可避免。2019年12月欧盟委员会发布《欧洲绿色协议》,提出在2050年前实现碳中和,力图重塑气候领导力和产业竞争力。美国拜登政府重返《巴黎协定》进一步加剧了全球低碳经济竞争。鉴于温室气体排放的全球性质,欧盟等发达经济体以碳泄漏为名,试图实施碳边境调节机制(通常被称为碳关税)以保护其企业的竞争力。

   与能源绿色低碳转型相关的技术体系和产业体系已经成为全球经济竞争的关键领域。从各国碳中和战略的科技布局来看,构建零碳能源体系是各国战略布局的核心。国际能源署指出,2050年实现净零排放的关键技术中,50%目前尚未成熟,全球电气化、氢能、储能,生物能源,碳捕获、利用与封存(CCUS)等关键技术领域的创新投入是未来的必争之地,欧美日等传统发达国家都已加大对绿色技术的研发投入。在全世界向低碳转型的过程中,谁掌握技术,谁就会占领更大的市场。

   在全球绿色低碳转型方面,中国拥有市场优势、产业优势和制度优势,具备坚实的产业生态基础、较强的技术能力以及丰富的人力和科技资源,并且在国家层面制定了“双碳”战略及行动计划。在实现第二个百年奋斗目标的征程中,中国将在中央政府顶层设计和统筹协调下,通过创新驱动和绿色驱动,推进数字技术与实体经济的深度融合,构建以绿色低碳智慧能源系统为基础的新生产系统,从而实现经济生产方式的绿色低碳转型。

   全球气候治理与碳中和的中国贡献

   面对全球气候变化的严重性和紧迫性,国际社会有着广泛的共识和强烈的合作意愿。当前,碳中和已成为推动构建人类命运共同体的一项具体举措,大国引领下的国际合作有助于实现全球长期减排目标。习近平总书记强调,“实现‘双碳’目标,不是别人要我们做,而是我们自己必须要做。”我们要高度重视气候变化国际规则带来的深刻影响,开展全面、深入、系统研究,形成中国系统、全面、引领性的谈判策略。

   联合国环境规划署的《排放差距报告》显示,即便各国自主承诺的减排目标无条件执行,也远远不能达到把全球温升幅度控制在2℃以内的目标要求。面对全球减排领导力的缺口,国际社会对中国角色有了新的预期。2020年9月22日,习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上正式宣布中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值,努力争取2060年前实现碳中和。在世界经济深受新冠肺炎疫情冲击的黯淡时刻,中国的承诺被誉为过去10年里最大的气候雄心。日本、韩国、美国、印度尼西亚、俄罗斯、印度等国也随之作出碳中和的承诺。中国的承诺是风向标,彰显了全球绿色低碳转型的决心和勇气。

作为应对气候变化的引领者,中国郑重承诺“将大力支持发展中国家能源绿色低碳发展、加大发展资源投入、重点推进绿色发展等领域合作”,展现了中国支持发展中国家绿色复苏和可持续发展的责任担当。近年来,中国累计安排超过12亿元人民币用于开展应对气候变化南南合作,在气候变化南南合作框架下为发展中国家提供力所能及的帮助和支持。在全球退煤的大趋势下,中国强调不再新建海外煤电项目,支持“一带一路”国家发展绿色能源。今后一段时期,中国要紧抓全球能源系统绿色低碳转型的大趋势,(点击此处阅读下一页)

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