陈柏峰:社会诚信机制基层运用的实践逻辑

选择字号:   本文共阅读 767 次 更新时间:2022-06-01 00:11

进入专题: 社会诚信   基层治理   自治   法治   德治  

陈柏峰 (进入专栏)  



【摘要】社会诚信关联基层治理,是具有中国特色的实践。它在不局限于商务诚信的社会信用体系建设中展开,契合我国经济和社会发展全面治理的现实需要。在基层治理中,社会诚信机制将法律和道德评价的行为纳入自治环节,对它们进行社会诚信评价和奖惩,重组自治、法治、德治资源,促成了“三治融合”。在利益和观念多元化的基层社会,自治、法治、德治等单一手段都具有局限性,社会诚信机制赋予基层政府和自治组织新的治理手段,可以有效制约违法失德行为。基层治理对社会诚信机制的运用,与法治精神还有张力需要弥合,家庭连带责任有侵犯个人基本权利的风险,专注有效治理容易忽视遵循法治原则。社会诚信机制促成“三治融合”的实践,拓展了社会信用体系的范畴,是法治社会的逻辑延伸和未来走向。

【关键字】社会诚信;基层治理;自治;法治;德治


社会诚信建设既是社会信用体系建设的重点领域,也是法治社会建设的重要内容。党的十八大以来,中央多次强调推进社会诚信建设,并在《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》和《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》中作出具体任务安排。目前,基层治理广泛运用社会诚信机制,取得了明显的成效,促成了自治、法治、德治“三治融合”,这反过来又进一步推进了社会诚信建设。社会诚信建设关联基层治理,是具有中国特色的地方实践,也是基层社会治理的创新,其中积累的经验值得总结,提出的理论命题需要回应。对社会诚信机制促成“三治融合”的实践进行学理分析,需要深入探究:独具特色的地方实践在怎样的基础上发生?社会诚信机制如何促成“三治融合”?怎样更好助力法治社会建设?本文拟以各地实践(尤其是曾深入实地调研的湖北省宜都市、浙江省桐乡市实践)为素材展开,讨论社会诚信机制促成“三治融合”的实践逻辑。

一、社会诚信机制与基层治理的关联

(一)基层治理运用社会诚信机制的探索

基层治理运用社会诚信机制有着较长的探索历程。2001年中共中央印发《公民道德建设实施纲要》后,就陆续有地方通过家庭诚信档案建立社会诚信评价体系,记载公民守法诚信和违法失信行为,兑现相应的奖惩措施,力图使诚信由道德教化的软约束变为社会激励约束机制的量化调节,做到自律与他律、内在约束与外在约束有机结合,从而促进道德水平的提高,改善基层治理状况。

2007年,河北省广平县开展农户诚信建档工作,记载农户遵纪守法和遵守村规民约、金融信贷消费、履行义务工及参加公益活动等情况,使农户日常行为成为信贷、参军、外出务工等的重要参考信息。2009年,广东省龙门县龙田镇开展农户诚信守法档案管理的尝试。《龙田镇诚信守法户评分标准》共列出24项考核项目,其中加分项目包括社会救助、见义勇为、科学种田等,扣分项目涉及计划生育、殡葬管理、刑事违法、土地占用、欠贷骗贷、骗取补助、家庭暴力、制假售假、赌博偷盗、缠访闹访等,几乎囊括村民各方面的行为。诚信守法星级户在贷款、低保照顾、困难补贴、改良水电条件等方面享有优先权利。2010年,江苏省睢宁县实施大众信用管理,对商业交往、纳税缴费、社会治理、法律责任、表彰奖励、社会公益等方面的信用信息进行记录,在政审考察、资格审核、执照审核、政策扶持等事务中作为信用依据使用。其中,社会治理方面的信用信息超过总分值的一半,包括城市管理、制假售假、传销欺诈、计划生育、邪教活动、家庭道德、社会秩序、偷盗财物、交通违法、行贿受贿、诬告诽谤等方面。

党的十八大以后,基层治理的探索和创新进入迸发阶段。浙江省桐乡市首创“三治融合”的基层治理模式。2013年,浙江省桐乡市面对大量社会事务难题,在基层治理中主推“德治”“法治”和“自治”创新,并很快发现,自治、法治、德治相辅相成,很难单独开展,需要“三治融合”。“三治融合”发源地——越丰村,建立“一约”(村规民约)、“两会”(百姓议事会、乡贤参事会)、“三团”(百姓参政团、道德评判团、百事服务团)的基层社会治理模式,开创了“大事一起干、好坏大家判、事事有人管”的新局面。“三治融合”给桐乡基层治理带来巨大的变化:管理为主的单一手段,变为自治、法治、德治多种手段并用,基层社会自治活力充分释放,法治精神浸润人心,道德风尚不断提升。桐乡的社会治理经验被媒体广为报道,后来“自治、法治、德治相结合”写入党的十九大报告,学界也围绕桐乡“三治融合”的实践展开深入的理论思考。

党的十九大以后,各地陆续推进自治、法治、德治相结合的基层社会治理创新。其中,湖北省在宜都市推行的“三治融合”试点有突出特色。2019年,湖北省委办公厅、省政府办公厅印发文件,提出“双基强化、三治融合”。“双基强化”,一是强化全民思想政治基础,塑造“三治融合”的价值理念;二是强化信息平台和治理队伍基础,实现“三治融合”的要素条件支撑。自治、法治、德治“三治”各有其效用空间和作用方式。宜都市为推动“三治融合”,统筹实施覆盖社会治理全维度、全周期的多项措施,包括磁铁支部、网格支部、村规民约、家庭诚信档案、公共法律服务体系、道德法治讲堂、新时代文明实践、支部书记+居民组长+网格员+志愿服务+驻格警务“五岗一体”、社区+社会组织+专业社工“三社联动”、“警格对接”、“法治主任”等方面的建设。其中,最为关键的是以家庭诚信档案为基础的社会诚信机制的构建,它可以促成自治、法治、德治的深度融合。

党的十八大以来,基层治理的实践探索、理论总结、政策引导交互进行、良性互动,实践探索得到了理论总结并及时反映为政策引导,政策引导又进一步对实践探索构成有效指导。“自治、法治、德治相结合”是这一交互过程的重要理论成果,社会诚信机制是“三治融合”最为重要的抓手和平台。社会诚信机制被广泛运用于各地的基层社会治理中,社会诚信建设得以推进,基层社会治理水平获得突破。

基层治理运用社会诚信机制,有治理需求的驱动,更是社会诚信建设和基层社会治理政策引导的产物。在社会诚信建设方面,党的十八届四中全会提出,加强社会诚信建设,健全公民和组织守法信用记录,完善守法诚信褒奖机制和违法失信惩戒机制;2014年6月,国务院印发《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》;2016年5月,国务院印发《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》。在基层社会治理方面,党的十八届三中全会提出,改进社会治理方式,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动;党的十八届四中全会提出,发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用;党的十九大提出,打造共建共治共享的社会治理格局;党的十九届四中全会提出,完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。

在中央政策的引导和指导下,各地踊跃开展自治、法治、德治相结合的基层治理创新。自治的要义在于村庄或社区事务的民主参与和民主管理;法治意味着自治和德治在法治框架下进行,以法治保障社会治理;德治强调道德资源在社会治理中的运用,重视道德规范的作用,通过道德教化约束人们的行为。基层治理强调自治、法治、德治相结合,必然有不同方面机制的叠加使用。不过,如果只是浮于表面的形式化叠加,就不会收到实际效果。例如,如果德治停留于说服教化,不能落实为一定的约束手段,就难免流于形式,难以助力自治和法治运行。社会诚信建设恰恰为自治、法治、德治相结合提供了重要抓手,成为自治、法治、德治相结合乃至“三治融合”的重要平台。设计社会诚信的具体运行机制并将之融入自治过程,可以将德治和法治的具体要求落实到可操作的自治环节。自治在法治的保障下施行,在德治的滋养下运转,从而实现“三治融合”的基层治理。

(二)社会诚信关联社会治理的中国特色

社会诚信关联基层治理,有其制度基础。在更广泛和宏观的层面,关联社会治理是社会诚信的中国特色。无论在理念还是制度中,社会信用体系都与社会治理紧密关联。在理念上,中国人所说的“信用”,是指人们在经济、社会交往中形成的信任,它既存在于经济活动中,也存在于社会活动中;而西方国家所谓的“信用”(credit),是指“信贷”及“(借钱偿还的)信誉”。在制度上,西方国家社会信用体系偏重消费信用领域,主要以解决商业失信、金融失信为目的,围绕市场经济展开;中国社会信用体系包括四个重点领域:政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信。中国的社会信用体系,不是西方国家“主要围绕着经济交易和金融活动展开的信用交易风险管理体系”,而是“一个包含经济交易信用体系和社会诚信体系在内的广义的社会信用体系”。

在西方国家,社会信用制度大多集中于消费信用。以美国为例,个人信用信息范围较为狭窄,主要包括以下四个方面:一是消费者的身份识别信息;二是信用行为方面的信息,主要包括贷款、信用卡使用等信息;三是公共信息记录,包括欠税记录、被追账记录、判决记录、破产记录等;四是消费者信用报告的查询记录,包括消费者自己的主动查询和授信机构的查询。信用报告机构是以营利为目的的企业,它以市场需求为导向,在合法使用目的之下收集、出售信用信息,不必经过信息主体的同意。政府只是从隐私保护和公平竞争的角度出发,在《隐私权法》《平等信用机会法》等法律中规定不能进入信用信息范围的原则。在此条件下,美国逐渐形成了以消费为中心的信用信息范围。信用报告机构收集信用信息较为谨慎,例如司法有关的信息,仅收集民事纠纷中与经济行为相关的一些判决数据记录,并不收集和存储犯罪记录,包括经济犯罪记录。在政务领域,美国没有社会信用制度,但不少行业存在黑名单制度,它由法律授权行政机关公开设立。在国家安全方面,有签证黑名单、海关黑名单、海外资产控制制裁名单等。在公共利益方面,有社会保障黑名单、“恶名市场”黑名单、肮脏果蔬黑名单、食药监除名名单和进口警示名单等。此外,还有行业禁入黑名单、交易黑名单等。

我国的社会信用体系范围比西方国家广泛,社会诚信是其中的重要领域之一。各地的社会信用信息一般包括公共信用信息和市场信用信息。市场信用信息是信用服务机构、行业协会、其他企业事业单位和组织,在生产经营和提供服务过程中产生或者获取的,可用于识别信用主体信用状况的数据和资料。公共信用信息是国家机关、法律法规授权的具有公共管理职能的组织及群团组织等,在依法履职、提供服务过程中产生或者获取的,可用于识别信用主体信用状况的数据和资料。例如,《湖北省公共信用信息目录》包括行业篇和属地篇。行业篇是省行业主管部门以省市县填报的权力清单为基础,整理形成的行业信用信息目录;属地篇汇编了各市、州、县区域公共服务领域相关信用信息目录,涉及水、电、气、公共交通、电信运营、广电网络、城市管理、图书馆和公积金管理等领域。由此可见,中国社会信用体系的范围比美国广泛,在市场经济之外涉及社会治理领域。

我国是一个有着集权治理传统的国家,社会治理比较依赖国家权力的主动介入。同时,我国市场经济是逐步从计划经济环境中脱胎而出的,经济活动与社会活动的分离不彻底,两者嵌入程度高,社会成员在其中的活动重叠较多,特别是城乡基层为经济资源和社会资源不够丰裕的“拥挤社会”,经济活动同时体现为民生问题,与社会治理高度耦合。因此,在我国的社会信用体系建设中,信用信息的收集范围更加广泛,除了市场经济运行信息,还有社会治理环节的信息。相应地,信用信息的功能并不局限于市场经济领域,还向社会治理领域广泛扩展,与职业道德、社会道德建设相关联。在这种背景下,社会诚信机制运用于社会治理创新就有现实可能性。

西方国家的信用体系主要围绕经济交易和金融活动展开,其目标是信用交易风险管理。这是因为,西方国家经过数百年的近现代法治建设和社会、经济建设,各类社会机制较为健全,逐渐形成了深厚的信用文化,社会诚信问题已不凸显,现阶段面临的主要是经济信用问题,需要防范信贷过度投放和信用交易风险。市场经济越发达,信用交易比例越高,金融创新和信贷产品越复杂,信用风险问题就越凸显,经济信用体系就越需要完善。因此,完善的法治、发达的市场经济、深厚的信用文化,共同催生了西方以防范经济信用风险为中心任务的信用体系。与西方国家不同,我国市场经济和法治建设的时间还不长,且处于社会转型时期,经济信用风险和社会诚信缺失问题同时存在,两者都还比较突出,且互相影响、互相转化。因此,我国必须统筹解决经济信用和社会诚信问题,客观上需要采取与西方国家不同的方法,建立更广泛的社会信用体系。我国的“社会信用体系”包括政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信,有别于西方国家的“征信体系”,在世界上可谓独树一帜,富有中国特色。一方面承继了“内诚外信”的文化传统,没有撇开诚实而单纯强调信用;另一方面契合了我国经济和社会发展全面治理的现实需要,而不仅仅着眼于经济交易和金融活动的信用需要。这构成了与西方国家的鲜明对比,成为社会诚信机制关联基层治理的基础。

二、社会诚信机制对“三治融合”的促成

在基层治理中,自治是“常态机制”,是处理事务的基本手段,也是社会成本最低的治理方式。社会诚信机制将法治和德治纳入自治过程,增加了对基层群众行为的监督,制约违法失德行为,并通过法治保障自治的运行,促成自治、法治、德治“三治融合”。

(一)社会诚信机制的运行模式

基层治理运用社会诚信机制,主要依托家庭诚信档案制度的运行来实现。家庭诚信档案的运行机制包括以下内容:以户为单位建立,将法律和道德评价的行为纳入自治评价范围;组织制定村规民约(居民公约),实行积分管理,区分守法诚信行为与违法失信行为,对各类社会治理相关行为进行分值赋予;采用一户一档的方式,对家庭成员的相应行为进行记录。建立政府部门、乡镇、村委会(居委会)各负其责、涵盖广泛的诚信档案管理系统,不同机构根据相应的职权,将相关的行为录入诚信档案管理系统;根据诚信信息区分守法诚信户和违法失信户,并落实相应的诚信褒奖和失信受限措施;被评为违法失信户的,家庭成员在集体福利、评先树优、招录招聘、征兵政审、经商贷款、政策扶持等多方面受到考量,被评为守法诚信户的在上述方面则会得到优待。

社会诚信机制的运行,依赖村庄(社区)的自治机制,在操作层面体现为“积分制”实践。具体实施步骤包括:制定《家庭诚信档案管理规定》《诚信积分规则》等村规民约(社区公约),建立家庭诚信的积分规则,违法失信行为将被扣分,守法诚信行为将获加分;村庄(社区)通过召开道德评议会来评定具体加分扣分,并记录到诚信档案管理系统;年终召开村民(居民)代表会议,根据积分情况确定守法诚信户和违法失信户,并在自治范围内兑现相应的奖惩措施。社会诚信机制的核心,是将社会治理相关行为纳入社会诚信评价范围,从而服务于基层治理。积分规则中涉及的行为,涵盖基层治理中的大多数事务。加分规则针对见义勇为、公益行为、志愿服务、先进获奖等正面行为,减分规则针对违法犯罪、社会治安、移风易俗、环境卫生、邻里关系、家庭关系等方面的负面行为。落实奖惩措施,就可以发挥社会诚信机制的正向激励和负向约束作用,进而产生示范效应。

社会诚信机制的有效性,来源于它所具有的连带性。连带性存在于不同的治理事务之间、不同的家庭成员之间。有利或不利后果的承担,不是基于法律上的相关性,而是基于自治程序制定的规则拟制的相关性。基层治理运用社会诚信机制时,失信行为与不利后果之间并不存在内在逻辑上的因果关系。人们在某方面的违法失信行为,可能导致在其他方面承担不利后果。同时,社会诚信机制的运行基础是家庭诚信档案,社会诚信评价针对家庭户,让家庭成员在基层自治层面承担家庭户诚信评价的后果。它评选出“守法诚信户”“违法失信户”,而不是诚信或失信的“个人”,某个成员违法失信可能给家庭户的所有成员带来不利后果。

(二)自治、法治、德治相结合

社会诚信机制对自治、法治、德治所提倡或反对的行为进行诚信评价,将法治、德治融入自治过程。诚信是指诚实守信的品质和人格特征,属于道德范畴,因此,基层治理运用社会诚信机制属于德治范畴;将道德和法律评价的行为纳入社会诚信机制,使之成为其中的重要内容,以自治的方式保障道德和法律实施;社会诚信机制的运行,是政府引导下的基层自治实践,受到法治的保障。如此,通过社会诚信机制,真正实现了自治、法治、德治相结合的基层治理。

第一,社会诚信机制属于德治范畴,其内容大多关联道德行为。诚信本身就是道德的核心范畴之一,社会诚信机制的目的和功能在于激励守信行为、约束失信行为。因此,基层治理中所建立的家庭诚信档案制度,其规范的行为多属于道德范畴。如在宜都农村,家庭诚信档案的考核内容从最初的“刹人情风”不断扩展,逐渐发展到包括刑事违法、社会治安处罚、公益事业、移风易俗、邻里关系、家庭和睦、环境卫生、文明行为等诸多方面。这些事务大体上可以分成三类:违法行为、生活道德行为、社会公德行为。如果将法律视为最低限度的道德或“义务的道德”,那么这些行为就都是事关道德的。具体而言,家庭诚信档案管理考核中持否定评价的刑事违法、社会治安处罚、酒驾、吸毒、扰乱公共秩序、非法上访等,都是受法律否定评价的行为;要求家庭关系和睦、赡养老人、保持友好的邻里关系、按时缴纳物业费用等,都是受生活道德评价的行为;要求支持村庄公共建设、禁止侵占公共空间、维护良好生活环境、禁止焚烧秸秆、禁止燃放烟花爆竹、禁止违法建设等,都是受社会道德评价的行为。受道德评价的两类行为,其中一些虽然受到法律评价,但执法力量渗透监管的成本很高。还有一些行为是道德倡导的高尚行为,如见义勇为、参与志愿活动、参与公益活动等。

第二,将道德和法律评价的行为纳入社会诚信机制,有力保障德治和法治。纳入家庭诚信档案的管理考核范围并受道德和法律否定评价的行为,大多关涉常见的基层治理事务。在基层治理运用社会诚信机制之前,这些事务虽有否定性的道德评价,但因缺乏有力保障措施而处于事实上的不可治理状态;或者虽有否定性的法律评价,也因执法成本过高、执法能力不足而处于事实上的有法不依状态。即使村规民约(居民公约)也持否定评价,但由于无有效的惩罚措施,村庄(社区)对这些行为也无可奈何。家庭诚信档案制度的运行,强化了村规民约(居民公约)的约束性,使得德治和法治可以落到实处。在家庭诚信档案中,对行为的道德评价被纳入诚信范畴,社会诚信机制对家庭遵纪守法、遵规守约等情况作出评估,并据此施加有利或不利后果。例如,农户基于个人利益,对土地补偿“漫天要价”,变相阻挠村庄公共设施建设,在村庄舆论和社会治理层面,这种过分要求损害集体利益,村庄社会就会给出否定评价。社会诚信机制建立之后,过去停留于舆论层面的评价,就可以记入家庭诚信档案并可能给农户家庭带来不利后果。这足以对这个农户及潜在的类似农户构成威慑。如此,基层社会的道德评价便不再只是面子、舆论,而通过自治程序制度化,落实为实际惩罚措施。将道德和法律评价的行为纳入社会诚信机制评价范围,并给予有利或不利后果,能够为德治和法治提供有力保障。

第三,社会诚信机制遵循自治规则运行,受到法治的保障。基层治理运用社会诚信机制,方案可能是基层政府设计并提供给村庄(社区)的,但是在村庄(社区)层面,遵循自治规则运行。家庭诚信档案制度在村庄的制定,一般都经历“村委会提议—村民代表协商—村委会修改完善—村民代表会议通过”的过程。规则在制定环节经过充分的民主协商,在执行环节的阻力就会减少,执行的效果会更好。从基层治理的角度来看,诚信档案制度中积分规则的讨论制定、完善过程,其实是政策执行的动员过程。相对于刚性的执行、监督、考核,通过社会诚信机制将政策执行转化为自治运行,是一种更为柔性也更有效的方式。在个别村庄中,村委会图快省事,直接照搬乡镇的制度模板,没有让村民和村民代表充分讨论,在实施时就容易流于形式,实际效果大打折扣。家庭诚信档案制度在实施时,村组干部会上门宣传,并让农户代表签订“守信承诺书”,这也是自治的体现。制度实施的具体环节,加分、扣分、奖惩等,都会遵循自治原则,由道德评议会和村民代表会议按照已经制定的规则进行评议。社会诚信机制运行主要依靠基层自治组织,除了村委会之外,还有红白理事会、乡贤理事会,以及一些志愿者组织。红白理事会参与处理红白事等移风易俗方面的事务,乡贤理事会参与纠纷调解,对相关的奖惩有重要发言权。同时,社会诚信机制的自治运行,受到法治的保障,这是由自治与法治关系的基本原理所决定的。法治是自治的一个必要条件,任何程度的自治都需要良好的法律体系;没有法治,自治将无从谈起。社会自治需要遵守法律,法治保障自治依法运行,在合法范围内促进公共参与、处理公共事务。一方面,相关的村规民约(居民公约)需要接受法制审核,对制定主体、程序和文本内容进行“体检”和“治疗”,确保自治规则的合法性和规范性。另一方面,社会诚信机制运行过程中产生纠纷,人们可以提起诉讼,人民法院可以依法审查村规民约(居民公约)的合法性,以维护当事人权益。

社会诚信机制促成“三治融合”,克服了德治单纯依赖教化的无力,为基层自治提供了着力点,缓解了法治的力所不及或高成本运行。对于基层群众而言,社会诚信机制在日常生活和社会治理中起到指引、约束、激励作用。其一,指引作用。家庭诚信档案制度中的加减分规则,为人们应当如何作为提供了行为模式,指引其可以如何行为、必须如何行为或不得如何行为,成为衡量行为的标准和尺度,进而对人们的行为模式和思维观念产生影响。其二,约束作用。家庭诚信档案制度中有惩罚措施,它约束的是违反诚信规则的行为,构成有效治理的兜底和保障。违反诚信规则的家庭户,一旦扣至一定分值,被纳入失信名单,将面临多种不利后果。约束作用不仅体现为惩罚失信户,还在于通过警示来预防违法失信行为,从而增强社会诚信机制的有效性。其三,激励作用。家庭诚信档案制度中,按照积分规则获得一定加分,就可以优先享有某些机会、获得某些福利,或者直接兑换为经济利益。通过机会和利益作为外部激励,可以调动人们遵守村规民约(居民公约)、从事利他行为的积极性,进而服务于基层治理目标。

三、社会诚信机制的运用背景及治理功能

社会诚信机制的运用不是偶然的,而是缘于基层治理需求,是时代背景和治理资源困境下的能动创造。基层社会进入利益和观念多元化时代,人们的权利和责任观念发生很大变化,既有的司法、行政、自治、德治等方式各自面临困难。社会诚信机制可以重组自治、法治、德治等资源,促成“三治融合”,承担治理功能。

(一)基层治理面对的人和社会

基层治理在具体的时空条件中发生,要面对特定的人和社会,它们是基层治理的内生基础,是政策执行、事务处理、秩序生产的条件。其中,人的条件,包括人们的道德信仰、法治观念、生活习惯、知识水平、社会偏好等;社会条件,包括社会结构、社会分层、群体分化、社会流动、社会规则、社会观念等。目前,基层治理面临的人和社会条件最显著的特征是,基层社会的利益和观念多元化,人们在观念上重权利、讲利益,轻义务、忽视责任,基层治理对此缺乏制衡机制。

21世纪以来,经济社会发展导致了巨大的分化,这种分化体现在经济分层、社会利益、文化偏好、观念意识等各个方面,也体现在东中西部、省域、县域、村庄(社区)各个层面。其中,最重要的是多元利益格局的形成以及随之而来的多元思想观念。这在基层治理场域必然有所体现。基层治理需要面对分化的人和社会,很难要求人们与治理需要完全同步。不同经济地位、社会阶层的人,会对不同的思想观念表现出亲和性,甚至自觉选择相应的思想观念。学术界、社会上各种不同的思潮,又为不同阶层和群体提供了选择空间。这些多元的思想观念,反映了社会阶层和群体的多元诉求。由于智能手机和移动互联网的普及,基层治理面对的大多数社会群体,不仅有条件接触各种思想观念,也有能力运用这些思想观念来表达自身诉求。

在社会利益和思想观念多元背景下,基层社会出现权利与责任观念的失衡,不少人强调自己的权利、利益,却缺乏相应的义务、责任观念。例如,在防汛抗洪中,党员干部日夜忙碌,村民却打牌观望;干部忙于筑坝抗洪,村民却宁可坐等水淹也不出力;抗洪干部向群众讨水喝,群众却置若罔闻。一些人向基层政府和自治组织要求利益,却不承担责任,甚至不讲道德,碰到利益一拥而上,遇上责任和义务退避三舍。还有人歪曲权利话语和法治话语来为个人利益辩护,主张权利却缺乏明确的法律依据,其实质是自私自利、不讲公益、缺乏责任观念。对此,基层政府和自治组织缺乏合法有效的制衡机制。

在此背景下,基层治理需求更加凸显,包括自上而下的政策执行需求和基层社会的内生秩序需求两个方面。就政策执行需求而言,其体现在村庄(社区)规划、流动人口管理、社会治安、环境保护、美丽乡村建设、工业安全等方面。政策执行日益专业化、多样化,难度和复杂性增高,需要对基层社会按照现代性特征格式化处理,需要将所有的人按照某种规则纳入治理范畴,使之成为治理主体或治理对象。就基层社会的内生秩序需求而言,由于城镇化发展、社会结构分化、社会流动加剧、市场经济的渗透,基层社会原有的秩序格局发生变化,内生社会价值和地方性规范的效力日益松弛,基层社会出现一些无序现象,如仪式性人情泛滥、面子竞争无度、公益发展难以协调、社区合作弱化等。治理这些无序现象,基层政府和自治组织必然会与具有特定利益和观念的人发生“碰撞”,那些片面强调权利和利益、缺乏公益和责任观念的群众,就会成为政策执行或秩序维护的障碍和挑战。

(二)基层治理可用的资源条件

面对上述人和社会条件,基层治理可用的资源总体而言较为缺乏。基层治理可以采取法治、德治、自治等手段,法治手段又可以分为司法与行政两种。然而,自治、法治、德治的单一手段都存在局限或面临困难,难以取得良好的治理效果。

第一,司法手段运行成本高,限制了其适用范围。从理论上说,司法是解决社会问题的最后防线,社会治理中的多数事务都可能交由司法处理。司法权具有中立性、消极性、独立性和终局性,司法者应居中裁判、不偏不倚;一般不主动干预社会事务,不告不理;不受其他政治权力和社会权力的直接干预和干扰;司法审判的既判力,非经司法程序不得推翻。司法权运行有很高的程序和证据要求,具有相当的专业性,社会主体往往需要借助专业律师才能参与其中。总体而言,司法处理社会事务的成本是相当高的,基层社会事务很难高度依赖司法途径来处理。一方面,很多社会主体支付不起司法运行的成本,这容易使经济能力强的社会主体在纠纷中占据优势,从而导致基层事务处理的非正义性。另一方面,司法系统缺乏足够的人财物资源。将所有的基层治理事务纳入司法处理会耗费巨量资源,超出司法系统的承受能力,使本就拮据的司法资源雪上加霜。例如,由司法来处理村庄修机耕道遇到的障碍,这是难以想象的。

第二,受一些社会事务特性限制,行政手段有其治理局限。行政管理是基层治理中使用最多的治理方式,但也受到一些限制。有些事务不宜纳入行政管理的范围,有些事务通过行政方式处理成本太高。基层治理事务按其性质可以分成三类:一是政策执行类事务,二是社区公共事务,三是家庭或个人“私事”。政策执行类事务可以通过行政方式治理,常常需要村庄和社区协助;社区公共事务往往不能简单使用行政方式,应主要通过自治方式实现治理;“私事”更不宜简单通过行政方式处理。虽然“私事”常常具有公共性,例如,“人情风”现象越演越烈,伤害群众利益,不能完全不加干预,但是从行政管理的角度看,只能倡导,直接管理缺乏法理基础和法律依据。社区公共事务以及群众“私事”,如果都通过行政管理方式解决,治理成本将非常高,而且难以收到良好的社会效果。例如,村民结婚大摆宴席,基层政府如果直接行政干预,会引起反感,可能触发社会稳定事件。总之,行政管理方式有其适用范围,很难延伸到基层治理的每一个角落。这也是我国实行基层群众自治制度的主要原因。

第三,受权力和措施的限制,自治和德治手段处于无力状态。自治是基层群众直接行使民主权利,依法管理自己的事务,其核心内容是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。用自治手段处理基层事务,民主决策容易达成,但由于自治组织缺乏强制执行的权力和措施,多数派的决策有时难以在现实中落地。尤其是在社区公共设施建设中,如果个别人对公共利益不管不顾,坚持要求不切实际的补偿,自治组织因为缺乏资源无法满足,也缺乏权力强制执行,就会导致建设难以推进。正因如此,自治决策可以在形式上达成,但容易在实际中流于形式。从制度上讲,自治决策可以通过司法程序来获得法律效力,但在耗费审判成本后,执行成本同样很高,因此在实践中几乎不会诉诸司法。久而久之,基层群众因感受不到自治的优势,加上自治程序耗费时间和精力,就会对民主自治缺乏热情。德治在基层治理中也面临类似处境。德治通过道德感化教育人,但同样缺乏强制力,难以对不讲公德、没有责任感的群众起到作用。道德倡导如果不辅以有力的强制或制衡措施,最终也会陷入无力状态。

(三)社会诚信机制的治理功能

司法、行政、自治、德治等单一手段各自面临困难,基层治理面对只讲权利和利益、不讲义务和责任的个别群众,缺乏可用的资源,缺乏有力的制衡措施。群众可以运用法治话语,主张维权,要求基层干部尊重权利、履行义务。上级党政组织要求基层干部既要遵循法治,也要遵循党的政治伦理,以人民为中心,站在群众的立场上想问题、办事情,时刻关心群众的“衣食住行”,解决群众的困难。相比于群众可以在各种话语中“游走”,选择对自己有利的话语,基层干部似乎背上了“枷锁”,有着各种义务和责任。基层治理的权力、资源与责任并不匹配。

在这种背景下,社会诚信机制的运用,实际上是基层治理重组资源、强化权力的实践。“治理”意味着权力对社会的作用,权力与资源相联系,权力的运行离不开资源的投入、集中和损耗,因此,基层治理与其可以调动的“资源”相联系。资源分为配置性资源和权威性资源,前者是对物体、商品或物质现象产生控制的能力,后者是对人产生控制的各类转换能力。权力是能动者调动资源建构“方法”以获得结果的能力,这种结果是行动者直接介入事件过程所带来的。当前,基层政府和自治组织缺乏足够的资源和方法来制约缺乏义务和责任意识的群众。社会诚信机制则提供了一种新的制约方法,在配置性资源缺乏或原有权威性资源无效的情况下,为基层治理提供新的权威性资源。

在基层治理中,配置性资源主要是指基层政府和自治组织所拥有的物质和财政资源,包括集体土地、乡镇企业、可支配财源等;权威性资源指支配手段与制度,如综合治理、“两工”(义务工和积累工)制度等。在多数地方,基层自治组织缺乏自主收入,大多依赖财政转移支付维持运行,公益建设高度依赖自上而下的项目投入。土地“三权分置”,法律和政策要求“增人不增地,减人不减地”,村集体难以调整土地承包关系,土地利益结构逐渐刚性化,自治组织很难将土地转化为解决治理问题的资源和能力。同时,“两工”制度取消,基层干部不能要求村民出工,不能强制执行自治组织“一事一议”的民主决策,制约手段缺乏。城市社区更是如此,社区自治组织与居民缺乏经济性关联,缺乏合法支配居民行为的法律手段。在配置性资源和权威性资源两个方面,基层政府和自治组织都是缺乏的,基层治理难以高效展开,难以约束忽视义务和责任的行为。

因此,基层政府和自治组织只能实施“综合治理”,通过各种办法调动各方面的资源来实现治理目标。基层干部将各种正式与非正式的资源统筹配置、捆绑连带,通过利益关联来制约民众,以完成治理目标。例如,将低保名额与其他治理事务关联的“治理保”现象。再如,针对治理事务中不配合的群众,寻找其轻微违法行为,以惩罚来倒逼当事人配合。这些聚集治理资源的方法,并不符合法治精神,却常常可以维持有效治理。

正是在这种处境下,社会诚信机制登上基层治理的舞台。它最重要的功能就是通过自治的方式,重建了基层治理的连带机制,为基层政府和自治组织带来权威性资源,使其可以制约缺乏公益和责任观念的群众。维持社会诚信机制运行,只需要基层政府和自治组织投入不多的物质性资源。社会诚信机制通过村庄(社区)自治程序拟制出连带机制,是一种基层治理的创新。事实上,在各地家庭诚信档案的“积分制”实践中,分值赋予都与具体治理事务的重要程度密切相关。积分制将人们在日常生活和社会治理事务中的行为进行量化,根据分值来区分“守法诚信户”和“违法失信户”,进而影响家庭成员的社会声誉、社区福利、发展机会等。这样,社会诚信机制就可以约束自治、法治、德治予以否定评价的行为,通过自治运行来保障法治和德治,从而重组自治、法治、德治资源,在基层治理中促成“三治融合”。

四、社会诚信机制与法治的张力

社会诚信机制赋予基层政府和自治组织新的有力治理手段,取得了显著成效。然而,有效性不等于合法性。社会诚信机制在运行中的一些做法,与法治精神可能存在张力,不一定符合法治社会的要求。家庭连带责任机制有侵犯个人基本权利的风险,治理有效性容易让基层政府和自治组织忽视遵循法治原则的重要性。基层治理运用社会诚信机制,应当弥合这些张力,既满足治理需求,又助力法治社会建设。

(一)家庭连带责任与个人基本权利

基层治理运用社会诚信机制的制度设计,以家庭“户”作为基本信用单位,对所有家庭成员的社会诚信状况进行记录,以村庄(社区)为基础,在县市范围内组织实施。“户”作为基本信用单位,意味着一人失信,家庭户就被列入失信名单,所有家庭成员同时承担不利后果。这是一种家庭成员连带责任机制。现代法治强调责任自负原则,家庭成员连带责任机制是否违反责任自负原则,违反现代法治精神呢?

中国有着以“户”作为社会基本单位的深厚传统。古代,以血缘关系为基础的家户是社会的基本组织单位,是社会的“细胞”,在经济生产方式上形成了数千年的家户经营传统。虽然家户作为最基本的社会组织单位,在世界各地几乎相同,有其普遍的人性基础,但在中国,家户成为较为稳定的基本经营组织。在传统社会,社会信用系统建立在家庭信用的基础上,家庭是经济活动的主体。在现代社会,基层社会的很多经济活动仍以家庭的名义进行,以家庭的财产对外承担义务和责任,如个体工商户的经营。改革开放后,在土地集体所有制基础上实行的农村家庭联产承包责任制,就是“包产到户,家庭经营”,承包经营的主体是农户家庭。在经济活动中,有些信用记录是因家庭户共同经济活动产生的,其信用后果当然由家庭户来共同承担。例如,农村信用社发放小额贷款,针对农户进行信用评定和核定,主要依据农户基本情况(身份、住所、职业、收入等)、资产负债状况、生产经营状况、信誉程度等指标,而不仅仅根据个人相关情况。

以“户”为主体承包作为生产资料的土地,会强化“户”作为经济活动的基本单位,进一步强化它作为社会治理和社会活动的基本单位。“低保户”的认定,以家庭的住房和收入标准作为基本依据,低于一定标准的家庭才可以纳入。在实践中,相关的家庭收入标准甚至延伸到有赡养义务的子女,尽管他们已经“独立门户”。“五保户”也是以“户”为单位,即使“五保户”往往只是鳏寡孤独的个人。农村人情交往都以“户”为单位进行;征地、占地也以“户”为工作对象,户的利益和意见往往被视为一致;农村环境治理,无论是“家庭作坊”污染,还是村容村貌整治,都会将家庭户视作共同行为的主体。在此背景下,社会诚信机制以家庭户作为基本信用单位,对所有家庭成员的社会诚信状况进行记录,由其共同承担诚信激励或失信惩罚,就有相当的合理性。

然而,如果社会诚信机制的连带后果牵涉家庭成员的基本权利,其合法性就需要推敲。它可能构成一种不当关联,违反“不当联结禁止”的公法原则。尽管作为连带责任依据的《家庭诚信文明管理办法》,是经过村庄或社区的自治程序,甚至在基层政府指导下制定的,然而,以社会诚信机制限制个人基本权利,还是不具有合法性。有的基层自治组织规定,对违法失信户一律不开具除身份证明之外的其他证明,这使相关家庭成员可能丧失公务员招录、企事业招聘、征兵升学方面的机会。在宜都调研时,传闻邻县有两个颇具“威慑力”的案例,都是因父亲的行为导致家庭被纳入违法失信户名单,致使子女报考公务员、空乘时无法通过“政审”,最终未被录用。如果这些案例属实,就相当于剥夺了当事人平等就业的权利。剥夺个人基本权利的自治规则,其合法性存在疑问。自治规则应当具有合法性,获得国家法律的认可。

社会诚信机制中的家庭连带责任,可能反映在政审考察、资格审核、执照审核、政策扶持、发展机会等多方面,涉及入党、入学、就业、从政、扶贫、经营等具体事务。如果处理不当,就有可能因“不当联结”而侵犯个人基本权利,可能涉及名誉权、隐私权、个人信息权等人格权利,也可能涉及劳动权、获得物质帮助权、受教育权、文化活动自由等经济权利或文化权利。连带责任的归结,是否属于合理关联,需要从事务的性质和责任的轻重去细加判断。如果因某家庭是违法失信户,就拒绝为其家庭成员开具必要证明,这缺乏合法性,很容易侵犯个人基本权利。因此,涉及家庭成员的连带责任,更为合适的做法也许是,如实向相关单位报送违法失信户的家庭信用情况,而并不直接决定相关责任。如此处理足以引起人们的重视,父母为子女的前途着想,几乎不会去冒风险。这样,既可以保持社会诚信机制的威慑力,也不至于直接侵害个人基本权利。

“失信信息当然会对信息主体的福利带来一定的影响,至于其影响究竟有多大,关键在于运用者如何判断。”诚信信息应当只是相关机构进行判断的参考信息,可能因此产生的重大不利后果应当关联相应的法律制度,需要援引法律、政策或其他正式制度作为施加不利后果的依据。基层政府和自治组织应当只是收集信息,根据需要存储,以便社会查询和应用,或根据制度提供给需要的社会主体,不宜直接作出对当事人有重大不利影响的决策。至于失信信息的影响力,则交由相关机构根据相应事务进行权衡。

(二)治理有效性与遵循法治原则

基层治理事务有政策执行类事务、社区公共事务、家庭或个人“私事”三类。政策执行类事务是自上而下的要求,是必须完成的任务。社区公共事务则源自内生秩序需求,如果处理好,社区环境、乡风文明就可以提高,社区发展的基础就可以夯实。“私事”因有社会影响和文化公共性,也逐渐成为基层治理事务。在治理需求下,这些事务不断被纳入社会诚信评价范围,以社会诚信机制为基层治理手段的趋势日益加强。

例如,在湖北五峰土家族自治县,社会诚信机制最早用于“刹人情风”,劝阻群众红白事大操大办,推进乡风文明。后来,县政府基于治理需要将其他一些事务纳入社会诚信机制评价范围。县政府认为老年人赡养问题需要治理,就下发《关于开展敦促赡养人将被赡养人接入安全住房共同生活的通告》,将不履行赡养义务的行为记入家庭诚信档案,敦促保障老年人权益。县政府决定创建文明城市,便将家庭诚信档案与环境整治相结合,开展“文明乡村,洁净家园”创评活动,每季度组织由村干部、村民小组长、保洁员组成的工作专班,检查农户家庭生活卫生和垃圾处理情况,并在考核评分、召开村民代表会议审议、公示等环节后,排出“红黑榜”:对“红榜”农户授予“洁净家庭”荣誉称号,给予一定物资奖励;将“黑榜”农户纳入违法失信户,使之承担相应不利后果。后来,由于扶贫搬迁工作的需要,又把家庭诚信档案与该工作相关联,将住新房、不拆旧房的,子女住新房、老人住危房的,申请搬迁、房屋建成后又不入住的几类搬迁户等列入失信户名单,以“黑榜”公开曝光。

社会诚信机制的约束范围逐渐扩展到社会治安处罚、公益事业、移风易俗、邻里关系、家庭关系、环境卫生、文明行为等方面,几乎涵盖所有基层治理事务。但是,有的地方基层治理越来越依赖社会诚信机制,碰到难办问题,就用社会诚信机制关联处理,导致社会诚信机制被滥用。例如,某地社会信用管理制度规定:平安“三率”实地测评或电话测评中,填写或回答不安全、不满意的,每次扣1分。这是一种滥权行为,实际是借助社会诚信机制来实现政府在绩效考评中获优的愿望,规避工作中可能存在的问题,从而使上级政府的绩效考评目标落空。再如,一些地方将上访行为列入社会诚信负面清单,只要存在上访行为就会扣分。这样不加区分地对所有上访行为作负面评价,一方面有剥夺群众信访权利的嫌疑,另一方面有滥用权力规避监督的嫌疑。在一些村庄的诚信积分规则中,甚至“拒不支持村组干部工作”也会导致减分。这种积分规则过于抽象宽泛,几乎将基层治理需求直接置于社会诚信机制之中,在实际操作时可能导致随意施加不利后果。

若基层政府和自治组织为了完成治理任务,对个人的合法行为作出负面评价并用于表征社会诚信,就在信息与社会诚信之间进行了不够谨慎的关联,可能违反“不当联结禁止”的公法原则。这些做法将繁重的治理任务,简单转移给社会诚信机制承担,本质上是“懒政”。很多日常生活和社会治理方面的行为,本可交由道德或社会规范去调整,但在日渐陌生化的社会,这些道德和社会规范难以自发执行,此时基层政府和自治组织将它们纳入执行范畴,往往具有合理性乃至正当性。然而,如果基层政府和自治组织“公权私用”,借社会诚信机制服务于组织体自身的利益,则冲淡了上述合理性。

随着经济发展和城镇化进程加快,各种认证成为每个人向外发展的必经程序。基层社会本来具有模糊性,但国家政权建设的需求及市场经济的信任机制要求各种认证,村庄或社区因此需要承担起信息识别和传递的责任。人们可以在经济上脱离所在的社区,却需要社区进行最基础的认证,上学、参军、就业、异地居住、享受国家福利、办理执照、贷款等,都需要来自社区的证明。人们不一定依赖当地的经济发展和社会福利,却带来了相当多的基层治理事务。这些向外的人和事务,与在地的人和事务在基层治理中被社会诚信机制关联起来,基层治理的特定职责与基层群众的义务也被关联起来,基层政府或自治组织以其自身应当履行的职责作为条件,要求人们履行在其他治理事务中的义务。这在基层治理中取得了明显成效,很多人正是在这种威慑下对待自己的义务和责任。但是,这对权利行使施加了条件,本该享有的权利被设置了附属性义务,而原属于基层政府和自治组织的职责,被化约为创新的治理工具,用于约束人们的行为。

总的来说,基层治理运用社会诚信机制,实质上创设了新的治理工具,是回应基层治理需求的产物,同时潜藏着违背法治精神的风险。一方面,面对政策执行、事务处理、秩序生产等多方面的治理需求,既有的自治、法治、德治方式各自面临困难,社会诚信机制可以促成“三治融合”,成为有效的治理工具。另一方面,社会诚信机制的运用,自始便有工具属性,不加限制容易被基层政府或自治组织的“私利”绑架,从而可能违背法治精神,遭到违法运用。在实践中,社会诚信机制主要由基层政府和自治组织设计并推行,公共权力全面介入其中,相应的合法性审查未必充分,社会诚信的范畴可能被随意泛化。因此,社会诚信机制的运行,在关注治理有效性的同时,需要特别强调遵循法治原则,尤其需要防止社会诚信被泛化。这要求治理事务与社会诚信的关联应当具有合法性,区分不同的范围和层次,并有相应的法律、政策、自治规则层面的依据。

五、社会诚信及法治社会的未来

基层治理运用社会诚信机制,是面向实践需求的能动作为。当基层社会进入利益多元化时代,人们的权利和责任观念发生很大变化,过去的管理方式在很多事务中不再适合,基层治理缺乏可用的资源。群众表达利益诉求,可以运用权利本位的法治话语,也可以运用以人民为中心的政治话语,基层政府和自治组织却难以制约无视义务和责任的群众。社会诚信机制将基层治理事务纳入评价范围,对自治、法治、德治所提倡或反对的行为进行社会诚信评价,对违法失信行为施加相应的不利后果,从而重组自治、法治、德治等各种资源,促成“三治融合”的基层治理。

基层治理运用社会诚信机制的创新,也为社会诚信建设开辟了新天地。一方面,它突破了信用通常适用的经济领域,使社会信用体系不局限于经济交易、金融活动、市场消费,不仅是市场信用风险的管理体系,而且嵌入日常生活和社会治理事务,着力于社会诚信建设,契合我国经济与社会民生高度互嵌的现实国情。另一方面,它突破了社会诚信建设聚焦于重点行业和领域、落脚于重点人群职业信用建设的惯性,进入基层最广泛人群的日常生活和社会治理,将中国人口的大多数切实纳入社会诚信体系。这两个方面分别拓展了社会信用的适用领域和对象,为社会诚信建设在法治社会建设中发挥更大作用奠定了基础。

新时代,社会管理已经向社会治理转变。社会管理模式依赖简单直接的行政管理,管理者与被管理者的关系更多的是一种指令与执行的关系,市场和社会在其中相对缺位。现代社会治理则具有管理、服务、合作多重职能,在社会系统的各个组成部分、社会生活的不同领域、社会发展的各个环节,进行组织、协调、指导、规范、监督。社会治理需要发掘、培育社会机制,发挥社会机制的基础性作用,扬弃政府统管包揽的管理模式。因此,我国提出建设党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系,强调多元主体合作共治,党委政府发挥领导和主导作用,公众参与必不可少,众人的事情由众人商量,社会力量发挥协同作用,群众自治组织、社团、行业组织、企业等各有具体作用。伴随社会管理迈向社会治理,必然出现治理主体多元化、治理工具多样化的趋势,社会事务越来越倾向于由多元主体通过社会机制解决,政府也不断助推社会力量和社会机制介入。社会诚信机制就是在这种背景下登上基层治理的舞台,它既是多元主体协同治理的中介,也是治理主体聚集权威性资源的工具。

未来社会必然是法治社会。法治社会的核心内涵是,公权力运作系统之外的社会生活的法治化。法治社会要求把社会生活的基本方面纳入法治的调整范围,发挥法治的引领和保障作用,在法治轨道上统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为,运用法治思维处理各种社会事务,依靠法治方式解决各种社会矛盾和问题。然而,法治社会并不意味着所有社会事务都必须通过法律程序来处理,而是说社会治理必须遵循法治精神和法治原则,运用法治思维和法治方式。因此,法治社会建设坚持自治、法治、德治相结合,法律规范、社会规范、道德规范共同作用,以自治维护法治、以道德滋养法治精神。“发挥市民公约、乡规民约等基层规范在社会治理中的作用,培育社区居民遵守法律、依法办事的意识和习惯,使大家都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。”“既重视发挥法律的规范作用,又重视发挥道德的教化作用,实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。”

社会诚信机制能成为自治、法治、德治相结合的重要抓手和平台,因此必将成为法治社会重要的治理工具。它通过声誉机制实现社会治理,强调市场机制和社会机制的作用。社会治理由此转向“更少规制、更多声誉”的形态:不同领域中的各种声誉机制发挥作用,而政府的职能将被重新定位,它从直接管理中退出,着眼于提高各个领域的信息透明度,着力于信息的收集和公开,支持声誉机制发挥作用。社会诚信机制可以减轻行政和司法的运行成本,因为“公开羞辱”的方式改变了“软法工具”的特征,施加“声誉”风险可以改变相应主体的行为,起到市场惩戒和社会惩戒的效果,这所耗费的成本显然低于要达到相同效果的司法或行政成本。社会诚信机制还可以鼓励社会成员达到更高的道德水平。传统的司法和行政手段最多强制社会成员达到法律底线,而社会诚信机制可以鼓励超出法律的道德行为。

基层治理运用社会诚信机制已经取得了明显成效。基层政府和自治组织建立诚信档案,对诚信信息进行记录归集、共享备查,并据此实施分类评价和关联奖惩,确保基层治理的有效性。但是,社会诚信机制运用与法治社会之间存在张力,此点遭到诟病。有学者强调信用工具应当遵守合法性的约束,在公法原则的约束下,依法限定公共信用信息范围,注重信用指标体系设计的合理性与合法性,尊重和保障公民信息权利,注重信用情况与奖惩措施之间的合理联结和成比例性,建立信用信息有效期制度和信用修复机制。还有学者认为,需要对社会信用体系建设重新进行政策定位,合理规范失信惩戒的设定权,要求社会信用规范的制定符合法的一般原则,并确保社会信用规范制定或实施的审查与救济的可得性。这些认识都有一定道理,不过似乎还局限在行政法视野中。基层治理运用社会诚信机制,看起来是治理权力对社会的介入,但从发展的视角看,更多的是现代法治的逻辑延伸,其本质是运用新的治理技术和思路回应社会治理领域的顽疾,特别是“有法不依”“执法不严”“违法不究”问题及其背后的执法能力不足问题。这些问题的解决构成中国法治社会建设的当然内容,基层治理不能不面对。

社会诚信机制促成“三治融合”,促使我们在更广阔的视野中思考社会信用体系。信用本来就是存在于日常生活、经济交往、社会治理等各个领域的概念,将违约行为、违法行为、违反自治规范行为、违反特定道德的行为统一称为“违法失信”,在理论上具有自洽性,在地方政策甚至地方立法上已经成为广泛现实,也为诸多中央文件所肯定。与西方国家不同,我国现阶段社会诚信和交易信用问题都较为凸显,两者还互相影响、互相转化;在有些领域,违法现象、违约现象、违反公共道德现象比较突出,这些失信现象已超出交易信用风险范畴,涉及日常生活、社会治理、政务诚信和司法公信等领域。我国不宜将社会信用简单等同于金融征信。比如,有人屡次违法,违反社会公德,违反自治规范,但在经济交易和金融领域,借贷还款及时,信用记录良好,如果他的信用评价仍然是“良好”,那么这样的情形是不合理的。因为守法是守信的底线要求。也很难相信,一个经常违反法律或自治规范的人,会是市场经济中诚信的人。因此,社会信用建设不宜拘泥于西方经验,而应定位于囊括社会诚信的更为广泛的社会信用体系。

中国的社会信用体系建设具有足够的包容性和弹性,回应了现实的治理需求,是独具特色的实践,对此应有制度自信,予以客观认识。当下中国社会诚信水平偏低,诚实守信的社会氛围尚未形成,“违法过剩”现象较为突出。具体而言,生产安全事故并不少见,食品药品安全保障不足,商业诈骗频繁出现,偷税漏税司空见惯,学术不端现象时有发生。因此,有必要构建着眼于经济和社会发展全面治理的社会信用体系,让违法失信处处难行、守法诚信处处受益,从而敦促全社会树立诚信意识,让社会诚信建设进入良性循环,并服务于法治社会建设。当然,也需要避免“信用是个筐,什么都往里装”的“泛信用化”现象,必须追问并解决“什么往里装”“如何装”的问题,从而防止滥用失信惩戒措施的倾向。在此基础上,应该从现代法治精神和法治社会形态出发,充分认识自治、法治、德治之间的关系;对违法失信行为的惩戒并不都由社会信用法,甚至并不都由法律直接调整,而可以由社会自治规范、道德规范、政策规范来调整。

基于此,未来我国应当建立立体的社会诚信体系,建立多维度、多层次的社会征信系统。所有不侵犯个人权利的信息都可以记载,这些信息在不同层次和范围内服务于不同的目的,关联不同的不利后果。有些信息在村庄或社区层面公开,在自治或社会道德维度上承担失信的不利后果;有些信息在县域或市域范围内公开,在某级政府政策维度上承担失信责任;有些信息在全国范围内公开,在法律法规层面承担违法失信责任。在多维度、多层次的征信系统记录的失信行为中,只有一部分会成为法律上的失信行为,载入失信记录;载入失信记录的行为,还应有相应的法律法规依据才承担失信惩戒责任。无疑,系统完备的制度建设面临挑战。因为道德和社会规范是零散的,法律规范虽然相对系统,但总体上仍然难以与社会诚信机制的运行对接,失信惩戒责任需要再次建构。同时,制度设计者的经验积累还不够,认识无法一次到位,技术能力也还不成熟。虽然商务诚信建设方面有成熟完备的模型和方案,但社会诚信的复杂性远远超过商务诚信,难以简单借鉴。只有社会诚信机制在实践中发挥功效,相应的规范理论才会进一步发展。

社会诚信机制的背后是法治社会的逻辑:自治、法治、德治相结合,社会规范、道德规范、政策规范、法律规范共同作用。这些规范有着不同的分工。社会信用法规定失信惩戒的法治原则,将失信惩戒的具体适用指向其他法律法规,并规定自治、法治、德治的结合原则,以及社会规范、道德规范、政策规范、法律规范各自作用的空间。其他法律法规、政策规范、社会规范、道德规范则在各自范围内规定失信应当承担的不利后果。当然,这些规范的内容应当接受合法性审查。由于社会诚信体系建设正在进行中,与之相关的法治社会建设也在推进,尚不成熟,而且基层社会治理与时俱进、不断更新,因此,建设完善、规范的社会诚信体系将是一个长期而充满挑战的过程。


陈柏峰,中南财经政法大学法学院、国家治理学院教授。


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