为基层减负，解决“小马拉大车”问题，要为基层赋能，让“小马”大一些，还要为基层减事，让“大车”变小些。从发展趋势来看，后者更为重要。随着现代化建设，实现体制性减负的重要举措是，构造县级承担主责的基层治理体系，推动基层治理事项和职责向县级集中。

治理体系的正常运转要求权、事、责、财和资源相一致。我国的现代化正在深刻改变社会结构，但基层治理还沿用过往体制，将基层仅仅限于乡和村，基层事务大量压到乡和村，县级作为完整的政权单位置于基层之外，未能直接承担相应的事项和职责，造成县、乡、村的权、事、责、财和资源不相匹配。

基层治理属于上层建筑领域，需要随着经济社会发展作出相应调整。基层治理体系的构建与治理的对象、条件相关。推动基层治理事项和职责向县级集中的依据是人口和财力的集中趋势和基础性条件的改善。

其一，人口正在向县城集中。

人是治理的对象。农村城镇化是现代化的总体趋势。我国农村人口还在进一步向城市转移，其中有相当一部分转移到县城。过往县域人口的90%以上是居住在农村的农业人口，县城人口占比很小。近些年来，县城人口迅速增加，许多县城人口占比达到县域人口一半以上。

从政策导向看，国家制定了以县城为重要载体的城镇化发展战略。湖北省实施强县工程和“双集中”战略，并通过良好的公共服务吸纳人口，政策效应正在逐步显现。即便户籍仍然在农村的人口，为了享受更好的公共服务，也在县城购房置业。

其二，财力正在向县级集中。

财是政的基础。传统中国是农业国家，以农养政。今日我国的非农产业总值已居主导地位。废除农业税之后，由于农村内生的财力来源已很少，不足以养政。非农产业主要集中于城市。根据国家战略和湖北省“双集中”的举措，未来的非农产业主要集聚于县城。无论是国家转移支付，还是县域自生，财力都愈来愈集中于县级。

现有的县、乡、村三级财力状况大体是：县统，即由县统收统支统一安排，经济发展重点任务在县级；乡保，乡级财力由县划拨，保工资、保运转、保基本民生和稳定；村基本，村（社区）的干部工资和日常运转的基本经费由县级财政统一支付。在财政总体安排上，县级是大头，乡级是小头，村级是零头。

其三，基础条件正在向县级集中。

交通、信息、技术等基础条件是决定基层治理的重要因素。过往，基层治理呈分散式的属地治理，受制于基础条件，县一级不得不依托乡和村进行公共管理。随着现代化建设，基层治理的基础性条件大为改善，相关要素正在迅速向县级集中。随着道路发达，县域的乡和村一般在半天内便可到达县城。通讯的发达，更是大大缩小了空间距离，许多事务可以通过信息技术进行处理。县城是县域的交通枢纽，信息技术资源主要集中于县级。如县级都有数据中心，有遥感等先进技术。这些基础性条件是乡和村不具备的，也没有必要都有。基础性条件的改变必然大大强化县政的直接治理功能。

根据我国基层社会的变化和权、事、责、财和资源相一致的原则，在重构基层治理进行体制性减负的过程中，要推动政务事项和职责向县级集中。

从人口变动看，县域人口将愈来愈多向县城集中。这种集中不是简单的人口数量增长，更重要的是居民对公共服务的要求大幅度提高。许多农村居民正是因为县城的公共服务条件好，才向县城集中。而现有的基层治理还是沿用着传统农业社会县城管理模式，未能根据城市的特点构建基层治理体系，只是居住和人口的城镇化，而不是治理的城镇化。由于县城人口集中太快，有的社区规模很大，达到数万人。县城不能根据城市人口要求提供相应的公共管理和公共服务。而这会影响和制约农村人口向县城集聚。

随着农村人口向县城集中，基层治理也要随之变化。一是根据城市特点构造基层治理体系，加强公共管理和公共服务。农村是熟人社会，自治组织较发达，许多事务可以由自治组织解决。县城人口大量属于刚进城的农村人口，既失去了传统熟人社会的依托，又缺乏现代城市完善的政府、市场和社会服务体系，特别需要构建完善的公共管理和公共服务体系。二是县城的治理不必仿照大中城市的多层级治理。县城地域和人口规模有限，大量公共管理和公共服务事项可以由县级直接办理。如县级政务中心可以直接面向县城人口。

从财力状况看，随着非农产业向县城集聚，县、乡、村的财力结构相对固定。根据财事相配的原则，县级承担的事务和职责将愈来愈多。为了解决“小马拉大车”的问题，可以给乡和村增加一定的财力，使“小马”变得大一些。但在广大农业地区，县域财力本身有限，将大量财力下沉不现实。另外一种思路就是将“大车”变小，让有财力的县级多承担事务。一些地方在重新明确县、乡、村三级事务和职责时，不约而同的将许多事项上收到县级。其事项结构与财力结构相匹配。从财力看，县级是大头，乡级是小头，村级是零头；从承担的事项和职责看，县级是大头，乡级是小头，村级是零头。这种结构具有稳定性。

从治理的基础性条件看，县级可以充分利用先进条件进行直接治理，其治理成效的效率和精确化程度更高。如大量会议可以通过有线电视召开。大量事务可以通过县级政务中心直接处理，遥感技术可以成为治理的千里眼。基层治理要适应现代化建设的要求，由“传统人工治理”向“现代技术治理”转变。只有当现代技术治理难以实现目的时才借助于人工治理。

推动基层治理事项向县级集中的关键是，县级成为事务的直接承担者而不仅仅是事务的督办者。