陈柏峰 石建:基层治理中的“预防出事逻辑”——基于一项安全专项整治行动的考察

选择字号:   本文共阅读 15821 次 更新时间:2024-03-27 00:01

进入专题: 预防出事逻辑   不出事逻辑   专项整治   积极避责   基层治理  

陈柏峰 (进入专栏)   石建  

 

提要:“财税竞争”“政治锦标赛”“政权经营”等积极行为,以及“为官不为”“不出事逻辑”、避责等消极行为,表现出了基层政府的双重角色特征和行为策略。基层政府的积极角色,往往彰显“邀功”的面向;而消极角色则凸显的是“避责”面向。与此不同,消防安全专项整治中呈现出一种“预防出事逻辑”,其兼具积极治理的外观形式与消极避责的实质逻辑。潜在风险向现实危害转化之前、积极治理、避责分别凸显了“预防出事逻辑”的时间要素、行为要素与目标要素。具体而言,最全事项、最高标准、最严要求、最快速度的积极治理与形式化治理、过度加码、瞒报的避责策略这一看似相悖的现象,构成“预防出事逻辑”的双重面向。压力型体制、属地责任、目标管理责任制的宏观制度环境,安全专项整治工作的中心工作化,与风险型事务无法避免、无法杜绝的特性,共同形塑了基层治理中的“预防出事逻辑”。从一般意义上看,“预防出事逻辑”不仅仅是消防安全等风险型事务的治理逻辑,亦可以延展解释基层治理行为的新形态:不是积极邀功、消极避责,而是积极治理与避责并存的积极避责。

关键词:预防出事逻辑;不出事逻辑;专项整治;积极避责;基层治理

 

一、引言:从“不出事逻辑”到“预防出事逻辑”

在当代中国的治理实践中,基层政府行为表现出多样化的行为特征和行动策略。总体来看,积极作为和消极不作为是基层政府行为的双重面向。就积极作为而言,“财税竞争” “政治晋升锦标赛”“地方法治竞争”“创新竞争”等都呈现了基层政府“积极”的一面,其大致遵循营造政绩进而吸引上级注意力的行为逻辑,彰显了“邀功”的逻辑。伴随着政府责任的不断扩大、新公共管理改革浪潮下自上而下的职能转移和服务外包,地方政府行为经历了“从邀功到避责”的转换。地方政府“不求有功、但求无过”的行为取向,即是对这一行为转向的阐释。在此情境下,政府消极不作为亦成为学界关注的热点议题,只不过既往研究多从消极避责的维度来探讨这一话题。在概念界定上,避责行为常以不作为、懒政等词汇出现在经验事实描述中。基层政府的“不出事逻辑”,即消极态度、不作为,是对政府行为“消极”面向的阐释。这一视角揭示了基层避责的行为特征、内在逻辑,进而丰富了我们对基层政府行为的认知。然而,其着眼于“不出事”的消极不作为,忽视了政府积极治理行为。在对消防安全专项整治进行田野调研的过程中,我们发现基层政府在风险型事务治理过程中表现出一种不同于“不出事逻辑”的“预防出事逻辑”,其一方面表现为顶格管理这一积极治理的样态,另一方面却呈现出消极避责的面向。积极治理与消极避责这一看似相悖的现象,彰显出基层政府积极避责而非积极邀功,亦非消极避责的行动逻辑。是以,存在一系列问题有待进一步思考。基层政府的“预防出事逻辑”具体表现是什么?基层政府的避责行为(甚至是治理行为),是否必然表现为消极避责(治理)的方式?有无积极避责(治理)的方式?基层政府如何积极避责?其行为表现和核心机理是什么?积极避责与积极邀功、消极避责有何差异?是否可以延展至基层治理行为的一般化机制?

二、基层政府的双重角色行为研究

基层政府的角色行为研究,是政治学、社会学、管理学、法学等诸多学科共同关注的重要议题。总体来看,基层政府的积极作为角色和消极不作为角色,是既有研究对基层政府群体影像的揭示。

基层政府在经济、政治、法治等诸多领域的积极角色行为,彰显了基层政府的积极作为面向。在经济领域,“政权经营者”是对乡镇政权在基层管理和经济发展中扮演角色的概念提炼,刻画了基层政府的“经营性”特征。具体而言,其经历了由经营企业到经营土地再到经营村庄的转变。

改革开放后,乡镇企业迅猛发展,重塑了基层场域的政企关系。无论是“政府即厂商”概念,还是“地方法团主义”,抑或是“村镇政府即公司”命题,都是对地方政府在“经营企业”时期角色和行为的描绘与表述。在此意义上,镇村干部具有了国家政策执行者和公司经营者双重身份,成为“干部/经营者”(cadre businessmen)。“经营土地”主要遵循这样一种模式:在土地财政与土地金融结合的基础上,将“经营土地”和“经营城市”融合,进而形成一种土地—财政—金融相结合的“三位一体”的发展模式。从本质上来看,经营村庄是经营城市在地域范围的延伸和扩张,进而将农村宅基地、耕地及更多相关生产要素裹挟进来。除此之外,“项目‘打包’、项目‘抓包’”,以及“经营典型产业”。“公益经营者”“发展型基层政权”都呈现了基层政权在经济领域的积极角色行为。

基层政府不仅仅积极参与经营企业、经营土地、经营村庄等经济活动,而且在政治领域亦表现出积极的面向。“政治锦标赛”理论认为,上级通过设定GDP增长率等可度量的指标,为下级政府行政长官提供了一种晋升竞赛模式。不仅如此,基于政治锦标赛话语框架的“为创新而竞争”“法治竞争”,都呈现了地方政府积极参与横向竞争的行为,进而彰显积极政府的面向。

但是,“由于过度强调经济增长,各个城市忽视了环境、卫生、精神文明建设等方向的城市治理活动”。

这一系列研究,首先,从经济、政治、竞争等不同维度,揭示了基层政府的“积极”角色,为我们呈现了基层政府多元、立体的角色特征和行为取向,丰富了我们对基层政府角色的认知。其次,这一系列研究并非停留于揭示基层政府角色和行为这一经验,而是以经验现象为基础,不断延续、推进基层政府角色行为研究,并尝试提炼出新的概念和理论,如延续“政权经营者”的基层政府角色研究,跳跃出基层政府的“谋利性”经营特征,提炼出“公益经营者”这一理论概念。

政府消极不作为,是基层政府行为的另一面向,因而成为观察、揭示基层政府行为逻辑的极佳切入点。“为官不为”(如官员不作为、懒政、怠政等)呈现了地方领导干部的不作为面向,进而成为公共管理学研究领域的热点议题。一般而言,官员消极观望式的“不作为”多被视为避责的产物;然而,在实践中,“为官不为”不一定是“避责”的产物,其亦可能是官员在“避责”边界内为了追寻“发展窗口”而对某些考核指标的“放弃”。当然,避责毫无疑问成为政府消极不作为研究的核心议题。按照韦弗(R. Kent Weaver)的界定,避责是指官员为了应对民众的“消极偏见”(negative bias),采取议程限制、寻找替罪羊、推诿等方式规避民众指责的一种行为策略。既往关于基层政府避责的研究,多沿着下述进路展开。其一,“利益衡量—个体选择”进路。这种研究视角多基于“理性经济人”假设或政治心理学,对行为个体动机、行为选择进行微观分析。在这一研究进路中,避责被视为基层政府官员基于行动者理性计算后的行为选择。这一视角多是基于内在动机、心理的分析,将基层政府不作为这一组织化的行为作简单化理解,忽视了组织行为外在的制度环境和制度约束。其二,“制度环境—行为策略”进路。这一研究视角超越了个体心理、动机的层面,着眼于分析外在体制、制度环境对政府行为的影响和形塑。激励机制设计诱发和制约相应的组织行为,是组织学的一个基本命题。在这一视角下,地方政府的行为逻辑被视为制度环境、制度设计的产物。如有学者将避责行为置于政治体制、组织基础和制度文化环境来考察,通过建构“结构—风险—行为”的组织学分析框架,进而揭示了权责分立与基层避责的内在关联。基于中国行政科层体系中的权责分立,地方政府表现出基层“背锅”行为、避责共同体的府际联合避责、反向避责等诸多避责行为。而基层政府处于避责链条的末端和避责体系的底端,进而成为责任转移(blame shifting)的对象。

无论上述哪种进路,都建基于一个话语前提:基层政府行为表现出消极不作为的特征,即基层政府总体上遵循的是一种“不出事”的逻辑,体现出“不求有功,但求无过”的行为取向,其具体表现就是地方政府在基层治理中的消极态度和不作为行为,遇事不讲原则的策略主义和有问题消极不作为的“捂盖子”之举。总体而言,关于基层政府消极不作为的研究,一方面,揭示了基层政府消极不作为的面向,丰富了基层政府角色行为的特征,延展了对基层政府角色行为的研究:不仅仅着眼于邀功的一面,而且关注到了避责的面向;另一方面,跳跃出个案化的解读,将彰显消极不作为的“不出事逻辑”延展到基层治理的一般化维度,拓展了这一理论的应用场景和适用场域。

综上所述,关于基层政府双重角色行为的研究,揭示了其复杂、多元、丰富的角色特征和行为逻辑。然而,研究亦存在可延展之处。对于积极角色的关注而言,其一方面忽视了基层政府消极不作为的面向,仅仅关注到了基层政府某一维度的特征;另一方面,将积极角色行为与邀功勾连,忽视了积极作为与避责之间关联的可能性。对于消极角色的研究而言,其无法回应下列问题。(1)基层政府行为是否必然表现出消极应对或者不作为的行为外观?是否存在积极应对或者采取积极治理行为的事项?这一积极治理的行为逻辑是什么?(2)其多从避责的角度着手,秉持“消极不作为=避责”的研究理念,忽视了避责方式的双重性,未曾揭示避责是否存在积极避责形态这一问题,即看似相悖的“积极作为”与“避责”能否共存于基层治理实践中?

在田野调研过程中,我们发现一种吊诡的现象:基层政府通过积极的、顶格化的治理举措实现避责目标。无论是积极治理,抑或是避责,都可以被纳入“预防出事逻辑”这一核心概念中:积极治理旨在预防风险的发生(预防出事);与此同时,避责亦驱动基层政府避免出事。这一“积极作为”与“消极避责”共存的经验现象,既挑战了基层政府积极角色行为彰显邀功面向,又挑战了消极角色行为呈现避责面向的既有理论。是以,通过对基层政府“预防出事逻辑”的治理形态的揭示,可以实现:(1)延展避责行为的实践场景和适用场域,观察消防安全这一风险型事务治理过程中的基层政府避责行为,以期解释在这一特殊治理事务中政府避责的行为特征及其生成机理;(2)通过对经验现象的把握,并将其置于既有关于基层政府行为的研究脉络中,提炼出“预防出事逻辑”这一理论,并尝试与积极角色下的邀功行为、消极角色下的“不出事逻辑”对话;(3)延续基层政府角色的研究,将“积极作为”与“消极避责”这一相悖现象结合考量,探讨一种新型的基层政府角色行为——积极避责。

三、“预防出事逻辑”的概念与特征

本文的经验材料,来源于调研团队2021年7—8月在豫东B街道的驻社区调研。2021年6月25日,河南商丘柘城县发生了“6·25”重大火灾事故,造成18人死亡、11人受伤,直接经济损失2153.7万元。事故发生后,党中央、国务院高度重视,时任国务院总理、副总理相继作出批示,时任河南省委书记亦第一时间作出批示。为了深刻吸取火灾教训,避免再发生类似柘城“6·25”火灾的消防安全事故,河南在全省范围内推行为期三个月的安全专项整治活动。安全整治成为河南全省的中心工作、政治任务。是以,消防安全整治经历了“由常规化工作向中心工作的转化过程”,即“由‘软任务’转变为‘硬指标’”。在基层治理场域,街道、社区层面的注意力都集中于消防安全的排查与整治工作,这包括但不限于开展“九小场所”和沿街门店消防安全专项治理,举一反三,加大安全生产排查整治力度。然而,在专项整治实践中,由于消防安全这一风险型事务的不确定性、弥散性与无法杜绝性,基层政府往往采取具备最全事项、最高标准、最严要求、最快速度等特征的顶格化治理举措,以实现“预防出事”的目标。只不过,预防出事又具备治理目标与避责目标的双重样态,而在专项整治实践中可能存在避责目标消解治理目标的现实风险。

在消防、道交、应急等风险型事务的治理过程中,基层政府往往遵循一种“预防出事逻辑”,即基层政府会采取诸多积极治理举措,以避免潜在风险向现实危害的转化。如果说“不出事逻辑”凸显了基层政府的被动、消极、不作为,那么“预防出事逻辑”则同时彰显了基层政府积极治理与消极避责的双重面向。那么,“预防出事逻辑”是什么?具有何种特征?对这一问题的回应,是阐明基层政府由“不出事逻辑”向“预防出事逻辑”转向的理论前提。

从消防安全整治实践来看,基层政府的“预防出事逻辑”包括时间要素、行为要素和目标要素三个构成要素。(1)潜在风险向现实危害转化之前,凸显了“预防出事逻辑”的时间节点。“预防出事”中的“预防”二字,一方面暗含了治理要求——“防患于未然”,另一方面亦指明了时间要素——潜在风险状态而非现实危害状态。(2)采取积极治理、顶格治理举措,构成“预防出事逻辑”的行为要素。风险型事务的特征,如风险的不确定性和弥散性,使得基层政府意欲达成“预防出事”的目标,往往需要采取积极治理、顶格治理的举措,通过最全事项、最高标准、最严要求、最快速度的治理形态和治理过程,实现“以一万(积极治理举措)防万一(风险)”的目标。这就决定了“预防出事逻辑”不仅仅注重“不出事”的结果导向,而且需要通过凸显过程导向的积极治理、顶格管理来避免风险向现实危害转化。(3)“预防出事逻辑”的目标要素表现为预防出事的初阶目标和避责的进阶目标。预防出事既是积极治理的初阶目标,又是实现避责这一进阶目标的策略。就预防出事初阶目标而言,其往往并非指首次事故,而是要在短期内避免本辖区出现类似事故,即预防“二次事件”出现。所谓“二次事件”,就是在一地发生具有社会影响的事故后,在其影响期内于另一地发生的类似性质的事故。避责目标则是预防出事的进阶目标,换言之,预防风险事故的发生旨在避免承担风险事务的治理责任甚至是政治责任。如果说第一次事故尚可被视为偶然事件,防不胜防,那么“二次事件”则是不上心、不重视带来的直接后果,属人为酿成的二次事件。对“二次事件”的问责会从重从快,问责的层级会更高,问责力度更大,影响更深。基层干部为了避免自己被政治问责,就要加大力度预防“二次事件”。

总体来看,基层政府的“预防出事逻辑”指的是在风险型事务的中心工作化过程中,基层政府通过采取积极治理、顶格管理的手段或举措,以期避免风险事故的再次发生,进而避免承担治理责任甚至是政治责任。积极治理的外观形式与消极避责的实质逻辑,共同构成基层政府“预防出事逻辑”的双重面向。

四、“预防出事逻辑”的双重面向

在消防安全整治过程中,一方面,基层政府通过地毯式排查、连轴转、高标准严要求整治等积极治理举措预防二次事故的发生;另一方面,基层政府的积极治理行为,旨在实现避责目标。积极治理与消极避责这一看似相悖的现象,同时存在于消防安全整治这一风险型事务的治理过程中,而彰显消极、被动、不作为色彩的“不出事逻辑”无法解释上述现象,实际上,这遵循了一种“预防出事逻辑”。积极治理是预防出事的举措、手段,消极避责是预防出事的目标,凸显了“预防出事逻辑”的双重面向。

01积极治理:预防出事的治理模式

积极治理是基层政府预防出事的手段和举措,彰显了“预防出事逻辑”的外在形式特征。避免风险向现实的转化,即“预防出事”,是基层政府积极治理的动力机制。然而,消防安全的特性形塑了专项整治过程中的全方位治理与顶格管理。具体而言,一方面,消防安全作为一种隐患、风险,存在向现实转化的可能性;另一方面,这种可能性是不可预知、无法被杜绝的。这就需要治理主体尽一切努力、采取一切举措以“预防出事”。全方位治理与顶格管理是B街道开展消防安全专项整治的特征概括。“全方位”主要指的是专项整治范围、内容的广泛性,不仅仅涉及消防隐患的方方面面,而且还涉及消防之外的安全隐患;“顶格管理”则呈现了消防安全专项整治的“最全事项、最高标准、最严要求、最快速度”等特征。具体来看,B街道的治理举措和治理特征表现为以下几个方面。

其一,通过地毯式排查实现“最全事项”的治理。这一方面指的是排查的领域和范畴,另一方面指的是排查的具体内容。就前者而言,消防排查的领域呈现出逐步扩展、扩张的样态,排查范围越来越大。这又包括两个维度。一是消防排查领域的扩展。柘城火灾后,消防排查的范围最初限于培训机构(柘城火灾场所是武术培训学校),后步延伸至沿街门面和“九小场所”,最后还扩展至居民小区和城中村居民楼。二是安全排查场域的扩展。这主要指的是由消防安全向其他诸多安全领域的扩展。一切存在安全隐患(不仅仅是消防安全)的场域都被纳入排查的范畴和治理的对象。B街道安监办主任谈道,“要‘举一反三’。以前可能是‘专项’检查,检查哪项就是检查哪项。如检查燃气就是检查燃气,检查‘三合一’就只需要检查‘三合一’。这次是全面检查,只要牵涉到安全,就都检查,相当于是一次全方位和各领域的大排查”(访谈记录,20210730-1)。

就后者而言,对消防隐患“底子清”是地毯式排查的目的。在专项整治过程中,排查范围包括诸多内容:沿街门面或“九小场所”是否存在“三合一”“二合一”场所,是否配备了灭火器、消防栓、烟感报警器等消防设施;排查辖区内电动车“飞线”充电的问题;排查辖区内彩钢瓦房;排查小区住户的燃气安全(摸排每个小区多少层、多少户、多少安全隐患);排查城中村的群租房情况。

其二,通过加码或“一刀切”举措实现“最高标准、最严要求”的治理。对于消防安全,排查标准越来越细、排查要求和治理标准越来越高、治理或执法越来越严格。在消防安全的常规治理中,检查更像是一种附带性检查,且检查要求和检查标准较低,对于部分轻微违法行为(如彩钢房、“飞线”充电、“三合一”)采取“睁一只眼闭一只眼”的态度。而在专项整治中,治理要求较高,可能存在逐渐加码的过程。按照网格员的表述,要“按照最高标准、最严要求来定”(访谈记录,20210719-1)。首先,完全禁止“飞线”充电。其次,对于彩钢房而言,“只要是铁皮的,无论中间夹层是不是泡沫,都按彩钢房进行拆除”(访谈记录,20210719-2,网格员SDD)。再次,为了不影响逃生通道,拆除沿街门面二楼的防盗窗和招牌。又次,柘城火灾后,所有的培训机构,无论是合法的,还是非法的,一律关停。最后,对于沿街门面和“九小场所”、“三合一”场所、“二合一”场所,亦提出较高的治理要求——除了烧水壶、碗筷,其余的餐厨用具均禁止出现在门店。

其三,通过全周期管理和“连轴转”实现“最快速度”的治理。从全过程、全周期来看,动员部署、问题排查、攻坚整治、“回头看”是消防安全专项整治的四个阶段。除了前期的地毯式排查和连轴转,“回头看”、避免反弹是专项整治后期的主要工作。居民违规、违法行为的反复性或反弹性,是消防安全专项整治“回头看”的根本原因。消防安全整治的治理目标是排查消防安全隐患、整治隐患,进而降低消防风险发生的概率。这一治理目标必然与居民生活逻辑和经济理性(降低生活成本、便捷生活)相悖,而且治理要求越高、治理标准越严格、治理目标越明确,这种矛盾表现得越明显。围绕着生活理性、经济理性与治理任务、治理目标,治理主体和居民处于一种“猫捉老鼠,老鼠躲猫”的互动游戏中。B街道安监办主任谈道,“对于‘三合一’,我们是‘回头看’,居民是‘回头搬’。居民的心理是:你这段时间紧一些,我搬走;过一段时间松,我就搬回来”(访谈记录,20210730-1)。

从“连轴转”来看,如果说地毯式排查指的是安全专项整治过程中排查的内容,那么“不停工作”“连轴转”则凸显了工作时间和工作强度的要求。就工作时间来看,“白加黑”“5+2”是专项整治过程中的常态。自开展安全专项整治以来,B街道采取朝8晚9的工作时间制,周末亦是如此。就工作强度来看,网格员每日需要去辖区网格巡查消防隐患、整改情况,且按上午、下午、晚上三个时间段分别巡查三轮。这一“连轴转”的工作状态持续了三个月左右,因为自柘城火灾后,河南全省开展了为期三个月的安全专项整治行动。

02避责逻辑:预防出事的目标偏差

避责是“预防出事逻辑”的另一重面向,是预防出事目标偏差的产物。如果说预防出事是积极治理的初阶目标、形式目标,那么避责则是积极治理的进阶目标、实质目标。在消防安全等风险型事务的治理过程中,上级行政体制秉持“出事即问责”的强问责理念,这亦形塑了基层政府通过“预防出事”来避责的行动逻辑。不同于“不出事逻辑”的消极不作为,“预防出事”采取顶格化、全方位治理的积极治理举措,以降低风险发生的可能性。然而,从治理实践来看,这些积极治理举措亦存在形式化治理、过度加码、瞒报等偏差行为。这些偏差行为对降低风险发生概率没有太大作用,反而消解了“预防出事逻辑”的初衷,其本质在于实现避责目标。概言之,“预防出事逻辑”往往存在目标偏差这一问题:避责目标优先于(甚至是替代)治理目标(降低风险发生概率)。

1.形式化治理

形式化治理是“预防出事逻辑”的偏差行为之一,亦作为一种避责策略存在。风险型事务的治理绩效缺乏明确的考核标准,其终极考核目标是“不发生安全事故”。B街道安监办主任亦谈道,“不发生事故,才说明你工作做得好;只要发现事故,就说明你工作做得不到位,无论你实际工作做得怎么样,但在事故发生前,你工作做得如何只能通过外在形式来判断”(访谈记录,20210730-1)。这就往往导致实践中的治理在形式上表现为不断排查、积极治理,实质却表现为注重形式、走过场的样态,对降低风险发生概率助益不大。如B街道LY社区对居民安装假的烟感报警器(或者仅仅是用胶带粘贴在顶部,而未联网)采取“睁一只眼闭一只眼”的态度、允许居民晚上扯“飞线”充电(其实晚上充电比白天更危险)。在某种程度上,居民和基层治理主体达成部分默契:居民安装烟感报警器、灭火器(无论真假、是否过期),居民在检查时收起“飞线”,治理主体在形式上符合上级督查或检查的要求。

在专项整治的强问责机制下,形式上符合消防要求,而非实质安全,成为基层政府推进消防安全整治的实践样态。这一客观或形式上的积极治理、实质上的形式化应对,可能是治理主体采取的风险最小化策略,即形式主义成为应对顶格管理的行为策略。在此过程中,积极治理(形式)与消极避责(实质)这一看似背离的现象同时存在,基层治理行为的形式外观与实质逻辑出现了偏离。

2.过度加码

预防治理举措的过度加码,在加重治理负担、加剧治理目标与居民需求之间的矛盾的过程中,同样呈现了“预防出事逻辑”避责的面向。

预防过度主要表现为治理主体为了避免风险的发生,采取高标准、严要求的风险控制举措。如安全专项整治过程中,对“三合一”、电动车“飞线”充电、防盗窗的绝对化禁止。伴随着治理标准和治理要求的提升,“预防出事逻辑”的边际效应递减,即在初始阶段,伴随着治理要求和治理标准的提升,对安全隐患的排查有利于降低风险发生的可能性。然而,伴随着预防的过度化,其边际效应也在递减,因为伴随着排查、整治等治理举措的实施,隐患逐渐减少,而后期的过度加码,只能使得政策走向“一刀切”、刚性的一面。总体而言,“预防出事逻辑”表现越明显,预防性治理举措加码的可能性越大,越可能加重治理主体的负担,或与治理对象的需求产生更大矛盾。预防过度一方面加重了治理主体的治理负担,如地毯式排查、“连轴转”、高标准严要求整治、“回头看”极大增加了基层的工作量、工作强度和治理责任。另一方面,风险预防可能与居民生活逻辑产生较大矛盾。如“三合一”、“飞线”充电等行为,是居民生活理性和经济理性的行为,从安全管理来看,的确是轻微违法或者日常性违规的行为(违反消防规定)。是以,治理任务、治理目标与居民这些日常的生活理性行为之间必然存在矛盾。只不过,在常规状态中,这种轻微违法可能仅仅导致一种静态的风险可能性,这亦决定对其的常规化治理状态。关于安全的专项整治提升了治理要求和治理标准,使得这些轻微违法行为的“违法”程度提升,进而成为治理的对象,加剧了治理目标与居民生活逻辑之间的矛盾。

从治理形式来看,过度加码是基层积极治理的外在表现,有助于尽可能消除安全隐患;然而,伴随着逐渐加码的过程,治理的边际效应亦呈现递减的样态,甚至出现增加治理负担、加剧治理张力的偏差结果。从治理目标来看,过度加码,旨在尽可能消除安全隐患,避免风险发生即“预防出事”,进而实现避责的终极目标。

3.瞒报

瞒报亦是“预防出事逻辑”偏差的表现之一,其旨在从形式上证成“预防出事”或“不出事”的效果。信息不对称(information asymmetry)不仅仅是经济领域的现象,亦广泛存在于上下级科层组织间的互动过程中。而且,“上下级政府间距离层级越多,信息流动过程越长,则上下级政府的信息不对称程度加深”。在风险型事务的专项整治过程中,虽然伴随着强问责、强考核,上下级组织间却依旧存在信息不对称的情况,这就为下级治理主体瞒报提供了制度空间。为了避责,下级治理主体必须证明辖区内未出事,是以,其治理逻辑由“预防出事”转向了“封锁出事消息”。在访谈过程中我们了解到,在专项整治期间,B街道DC社区失火并有一位老人被烧死。然而,社区开始对外宣传的是无伤亡。直到后来子女去社区要求赔偿才曝出有人去世。在风险型事务治理过程中,为了规避专项整治情境下的强考核、强问责,部分治理主体会采取瞒报策略,在形式上营造辖区“不出事”的假象,以实现避责目标。

这三重偏差行为,一方面,可能形塑基层治理的空转与内卷化样态。形式上,基层治理主体“连轴转”“高标准严要求”开展治理行为,处于一种不停歇的运转状态;实质上,这些治理行为服务于形式上的考核要求,而非实质性的治理效果(虽然也兼具治理效果)。另一方面,“预防出事逻辑”的治理形式与治理目标相背离。“预防出事逻辑”呈现的积极治理外在形式,彰显这一逻辑的治理效能;而“预防出事逻辑”的偏差治理,呈现的则是这一逻辑的避责逻辑。积极治理与消极避责,凸显了“预防出事逻辑”的双重意涵:既具有治理逻辑的面向,也具有避责逻辑的面向。就前者而言,基层治理主体主要通过“连轴转”、高标准或者严要求等治理举措消除消防安全隐患,降低风险发生的概率或可能性,进而避免安全事故的再次发生,实现一种良好的治理绩效;就后者而言,基层治理主体形式上采取积极治理的举措,实质上旨在避责。当然,二者存在一致性,即通过积极治理实现对风险的控制目标,进而避免承担责任。然而,从基层治理的实践来看,形式化治理、过度加码、瞒报等偏差行为,使得二者偏离或者本末倒置,主要表现在避责逻辑优先于治理逻辑,出现了形式目标和实质目标的偏离。

五、“预防出事逻辑”的生成

形式上的积极治理、实质上的避责,是“预防出事逻辑”的双重面向。压力型体制、属地责任、目标管理责任制的宏观制度环境,形塑了基层政府任务多、责任重、注重结果导向的治理环境;安全专项整治工作的中心工作化,使得消防风险这一社会化风险向治理风险、政治风险转化,社会安全与基层治理主体的政治安全挂钩;风险型事务无法避免、无法杜绝的特性,则是“预防出事逻辑”形成的根本原因。这三重因素,共同形塑了“预防出事逻辑”形式目标与实质目标的分离。

01宏观制度性约束和制度环境

作为基层政府行为的宏观制度性约束和制度环境,压力型体制、属地责任、目标管理责任制,形塑了基层治理过程中的任务下沉、责任下移、结果导向,这构成基层政府行为的框架性约束。

压力型体制指“一级政治组织(县、乡)为了实现经济赶超,完成上级下达的各种指标而采取数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系”。与此类似,目标管理责任制亦是依托指标体系,将上级党政组织的行政目标分解、细化,以此作为考评、奖惩依据,并辅之以责任体系的一套综合管理方法。如果说压力型体制、目标管理责任制确立的是基层场域任务的指标化分配和任务下沉,那么,属地管理则往往伴随着责任的下移。属地管理与责任下沉,是基层政府行为的另一重约束。以地理边界划定的方式消弭权威体制与有效治理之间的矛盾是属地管理制度设计的初衷。然而,在基层实践中,“属地管理、分级负责”流变为“责任属地”“基层兜底”,即“谁的地盘谁负责”,凸显了基层政府权责失衡的困境。“行业管理和属地管理的现实矛盾,实际上打破了‘谁主管、谁负责’的问责逻辑”,嵌套在不同层级权力结构中的问责风险,呈现出不对称配置的样态。而基层则处于问责链条的底端:只有被问责,而无问责的权力。问责的底端地位形塑了基层在治理任务、治理风险层面的“兜底”地位。B街道安监办主任在受访时谈道,“若在这个节骨眼上发生火灾,网格员、社区书记、安监办主任、分管安监工作的领导、街道办主任、街道办书记都将被问责”(访谈记录,20210730-1)。

在此意义上,基层呈现出权责失衡的现实样态:治理事务泛化;治理权力被分解,治理能力弱化;治理责任的边界不断扩大(治理责任下移)。一方面,任务下沉和责任下移,决定了基层政府处于任务执行链条、考核评价体系和责任承担链条的终端和末梢,基层政府在科层结构中所处的地位,使得其成为治理任务的终端执行者;另一方面,侧重于结果导向,而非程序导向的目标管理责任制、包干制,赋予基层政府一定的自由裁量权(完成任务的前提下)。这亦为基层政府目标替代行为提供了空间和契机。从一般意义上来看,压力型体制、目标管理责任制、属地责任等激励机制设计,在提高违规的成本(激励力度)、测量准确性(具体指标)和责任落实(连带机制)的过程中,亦可能导致激励强度和目标替代的悖论:激励与组织目标不一致的情况下,激励机制力度越大,目标替代的可能性越大。

具体到基层治理过程中,基层组织一方面要面对不断加码的治理任务、不断下沉和不断强化的问责机制,另一方面却缺乏完成这些治理任务的权力和能力。这一矛盾可能驱动基层组织采取目标替代这一策略行为,或是选择性执行,或是瞒报,或是形式化执行。如在消防安全整治过程中,基层政府即使采取积极治理举措,仍无法杜绝、消除风险隐患的存在,即无法从根本上“预防出事”,在此情境下,任务加码、强问责机制流变为一种强负向激励机制,导致“预防出事逻辑”的偏差治理行为和避责面向。

02安全专项整治的中心工作化

安全专项整治工作的中心工作化,将社会风险与政治风险挂钩,社会安全与政治安全挂钩,进而推动基层政府采取全方位治理、顶格管理的积极治理举措与避责的策略。从常规治理事务中心工作化来看,安全治理事务经历了“常规治理状态—安全事故、危害后果发生—吸引行政体制注意力—临时性中心工作—专项整治”的一系列过程。

其一,在常规治理状态中,安全生产领域存在的一票否决、党政同责、一岗双责等强问责制度设计,成为悬在地方党政领导头上的“达摩克利斯之剑”。然而,安全治理事项仍然遵循一种常规化的治理模式和运作机制。无论是治理内容,还是治理要求、治理标准,抑或是考核问责机制,都处于一种较低层次的运转状态:治理事务范围较窄(附带性排查安全隐患)、治理标准与治理要求较低(排查标准模糊、整改要求缺乏刚性约束)、领导注意力弱集中、问责机制相对灵活。常规治理状态中的低标准治理,是因为此时的安全风险处于不确定的状态,只是一种潜在的可能性,因此缺乏治理的紧迫性。

其二,伴随着安全事故或危害后果的发生,即潜在风险向现实危害的转化,治理的紧迫性大为提升。而且,风险发生的后果越严重,治理紧迫性的程度越高;反之,治理紧迫性则处于较低的状态。这种风险后果的严重程度,主要的衡量标准是财产损失和人身损失。如果以生产安全事故等级为标准,等级越高,治理的紧迫性越高;反之,则相对较低。柘城火灾造成18人死亡、4人重伤、12人轻伤,按照安全事故等级划分,属于重大安全事故。

其三,风险转化为现实且造成较严重危害后果,往往会引起行政体制的高度重视。早在湖北“6·13”十堰燃气爆炸事故后,习近平总书记等中央领导人就救援工作作出重要指示和批示,将安全问题提升到新的高度,为建党百年营造良好的安全氛围。河南“6·25”火灾后,应急管理部派工作组赴河南柘城火灾现场指导处置工作;河南省委书记楼阳生第一时间作出批示:“商丘柘城县发生群死群伤火灾事故,伤亡惨重,教训深刻。……全省各市县要汲取教训,举一反三,开展地毯式排患除险工作。”

其四,行政体制的关注,往往驱动日常性治理事务从常规治理状态转换为中心工作。除了经济发展等考核的主要指标事项,“县域范围内的突发性政治社会事件与之相关的治理事务,通常会成为临时性重点中心工作”。柘城火灾作为省域范围内的重大突出性社会事件,驱使安全专项整治成为省域范围内的中心工作,而非仅仅是县域范围。消防安全与官员个体的政治安全挂钩,使得安全专项整治工作,成为省、市、县(区)、乡镇(街道)、村(社区)各级治理主体的中心工作和政治任务。

其五,专项整治/运动式治理是中心工作开展的机制。在中心工作模式的运作过程中,压力型体制、属地责任、目标管理责任制等宏观制度性约束,构成对基层政府的不断加压、加码;为了应对自上而下的行政压力,基层政府通过专项整治,推动临时性中心工作的完成。专项整治的过程,不仅仅伴随着治理工作重心的转变(集中于消防安全整治)和治理工作模式的调适(由常规治理状态转向运动式治理状态),而且伴随着治理标准和治理要求的提升。这不仅为基层政府带来了大量的治理任务(排查并整改安全隐患),而且压严压实了基层治理主体的责任(一票否决或就地免职的强问责机制)。是以,基层政府一方面积极治理,以预防出事;另一方面采取避责策略,以避免被问责。

03风险型事务的特性

“预防出事逻辑”的核心机理在于“预防出事”。这是由风险型事务的特性决定的。诸如消防事故之类的治理事项具有风险的不确定性、无法杜绝性等特性,决定了无论采取何种治理举措,都无法从根本上避免安全风险向现实安全事故的转化。然而,虽然风险无法被绝对化规避,通过专项整治过程中的“连轴转”治理、高标准或高要求治理,却可能降低事故发生概率。是以,“预防出事逻辑”具有双重功效:其一,在事实上降低风险、隐患发生的可能性;其二,作为一项保护机制,证明风险发生的“天灾性”,而非“人祸性”。

就第一重功效而言,风险的必然存在,决定了不仅常规治理无法杜绝风险的发生,而且专项整治亦无法杜绝这一风险。针对消防安全的治理行为虽然无法绝对规避安全事故的发生,却可能降低事故发生的概率。概言之,风险是否发生不可控,然而风险发生的概率却是可控的。B街道安监办主任谈道,“隐患都会存在,这是一个风险性问题,无法根本化解。道路交通、家里燃气,都有风险,人在各个地方都会有风险。全面消除风险是不可能的,只能尽可能避免”(访谈记录,20210730-1)。是以,专项整治过程中诸多“预防出事”的行为,其目的并非杜绝风险,而是在安全事故发生后吸取教训、举一反三,从而降低风险发生的概率。那么,如何降低风险成为风险型事务治理的核心观念。顶格治理、积极治理是降低风险的重要举措,即通过广泛动员实现地毯式排查,清除消防隐患;提高治理标准和治理要求,高标准、严要求推进隐患的排查和整改行为;不断细化安全排查的范围、不断拓展排查的领域,从而将只要有可能产生安全风险的情形,皆通过消防排查、整治予以剔除。这亦是为何采取高标准、严要求治理举措的治理逻辑。不同于“不出事逻辑”,风险型事务治理中的“预防出事逻辑”是一种积极、主动的行动逻辑。

就第二重功效而言,在专项整治过程中,“努力工作”“不停工作”等预防出事的诸多举措,亦是一种应对“风险型事务”(消防、疫情、重大安全事故、交通等)的保护机制。风险是否发生具有不可控性,然而,风险发生的概率却受到治理行为的影响。用B街道安监办主任的话来说,“发不发生是虚的(无法控制或避免,笔者注),但落不落实是实的(为‘预防出事’做出的努力是可以被感知的,笔者注)。虽然你措施做到位出现事故了仍然要被追责,但是所有工作都做到位了,责任可能小些”(访谈记录,20210730-1)。对于消防安全而言,其治理效果无法量化测量,因为一旦发生火灾事故即是对其治理行为的全盘否定。发生事故后对存在安全隐患的假定与结果导向的问责机制是风险型事务问责的具体情境。一方面,只要发生安全生产事故,就意味着对安全隐患排查、整治工作的否定,往往伴随着问责,即“有事故必定有人为原因,有事故必有问责”。另一方面,作为推动中心工作落地的实践机制,包干制追求的是一种结果导向的管理制度,即“只问结果不问过程”。在这双重逻辑的驱使下,治理主体有且只有一种情况可确保免于被问责或者免于“背锅”,即在自己的辖区内“不出事”。在此意义上,更确切地说不出事的逻辑或者是预防出事的逻辑,是“在自己的辖区”不出事或者预防在自己的辖区出事。这就意味着,只要“出事”或只要“在辖区内出事”,问责必然存在。

然而,具体的治理性工作,如扩大排查范围、延展排查领域等举一反三的治理内容却是可视化、可感知的;“朝8晚9”的工作时间也是可以感知的;治理的高标准和严要求亦是可以知晓的;整治过程中的台账亦是证明努力工作的痕迹。“不发生火灾”是消防安全专项整治的核心指标和治理目标,治理主体只能尽一切努力、尽最大可能去实现“不发生火灾”的治理目标,避免这个风险的再次发生。“不停工作”“尽最大可能”“尽一切努力”成为证明安全事故是不可避免的“天灾”而非“人祸”的手段。

在降低风险隐患、建构保护性机制的双重治理逻辑下,“不停工作”“努力工作”“连轴转”“高标准”“严要求”等顶格管理举措,成为基层治理主体的治理策略和不得已而为之的治理行为。

一方面,压力型体制、属地责任、目标管理责任制构成基层政府治理行为的制度性环境,任务下沉、责任下移、结果导向呈现了基层治理的实际样态;另一方面,安全专项整治事务的中心工作化驱动上述因素加速、加码运转,表现为治理事务范围扩张(排查、整治所有消防隐患;排查消防安全扩展到其他领域安全)、责任加码(如一票否决、就地免职等)、结果导向(预防出事目标)。与此同时,消防安全事务自身的风险特性,即无法在根本上杜绝或消除,使得基层政府行为陷入一种恶性循环:既需要积极治理,以消除风险隐患,降低风险发生的概率;然而,无论采取何种举措,又无法从根本上杜绝风险的发生。在专项整治过程中,“不出事”(再发生安全事故)是根本的考核指标,如何预防出事成为基层政府的“指挥棒”。上述怪圈驱使地方政府采取两重行为逻辑,以实现“预防出事”的目标。其一,积极治理的外在形式。即通过全方位治理、顶格管理等积极治理举措,消除安全隐患,降低风险发生的概率。其二,避责的终极目的。一票否决或就地免职的强问责机制,与无法杜绝的风险型事务特性,使得基层政府亦会采取避责的行为。在此意义上,“预防出事逻辑”兼具积极治理与避责的双重面向:积极治理是为了“预防出事”,而“预防出事”是为了避责。

六、基层治理“预防出事逻辑”的普遍性

“预防出事逻辑”既呈现了全方位治理、顶格管理的积极面向,又彰显了避责的消极面向。其不仅存在于消防安全整治这一风险型事务中,而且可以延展至基层治理中的一般性逻辑。“预防出事逻辑”的核心机理在于“积极”“避责”同在,这一特性,既不同于积极邀功,亦不同于消极避责。

01风险型事务的基层治理

“预防出事逻辑”的核心意涵和运作机理在于:通过“连轴转”、提高治理标准或治理要求等举措以“预防出事”,进而实现避责的目的。是以,积极治理是其外在形式;避责是“预防出事”深层次的逻辑。“预防出事逻辑”不仅是风险型事务的治理逻辑,而且呈现了基层治理逻辑的新形态。

1.风险型事务:“预防出事逻辑”的适用对象

风险型事务的自身特性,形塑了基层政府的“预防出事逻辑”。这种治理的逻辑,不仅表现在消防安全这种类型的治理事务中,而且彰显于其他风险型事务的治理过程中。风险的不确定性、无法杜绝性、弥散性是这类治理事务的本质特征。这一方面决定了治理主体需要采取积极举措以消除风险隐患,降低风险向现实转化的概率;另一方面,决定了无论采取何种治理举措,只能降低风险,却无法绝对杜绝风险的发生。

改革开放以来,中国在向世界经济和政治体系的融入过程中,亦在融入“世界风险社会”,而且成为规模最大的“风险社会”。诚然,这一宏观上的风险社会是对风险全球化的阐释和对抽象社会性质的界定,但也足以阐释社会中的风险型事务为何逐渐增多。一方面,社会风险不断增加;另一方面,风险具有弥散性,分布于社会各个角落。无论是生产领域还是日常生活场域,都存在着诸多风险。笼统地来看,风险型事务主要包括疫情防控、消防安全、安全生产、交通事故等诸多类型。风险型事务具有以下特征,这些特征形塑了风险型事务治理过程中的“预防出事逻辑”。

其一,风险性和不确定性。“风险”(risk),意指损害发生的一种可能,且其可能发生之盖然性并未可知。当此种盖然性可以通过科学的手段加以验证时,便转化成了“危险”。风险型事务必然存在潜在的风险,只是不知道何时会发生、发生概率的大小。在消防安全领域,电动车“飞线”充电,沿街店面“三合一”“二合一”,城中村“群租房”、彩钢房等,一方面是居民日常生活的状态,是节约生活成本的经济理性行为;另一方面却构成了多重风险因素的叠加,进而增加了消防隐患向消防事故转化的可能性。除了消防安全领域之外,交通领域、安全生产领域、疫情防控领域等,普遍存在治理风险。

其二,风险、隐患的无法根除、无法杜绝性。不同于危险的可消除性,风险的可能性和不确定性,决定了风险、隐患无法从根本上杜绝或排除。在风险型事务的治理过程中,无论采取何种治理举措、无论如何提高治理标准和治理要求、无论如何拓展排查或整治领域,风险都将继续存在,只不过可能随着诸多预防性治理举措的推进而有所减少。预防性治理或者预防出事,而非根本性治理或“根本杜绝”,是这一类事务治理的核心机理。

其三,危害对象不确定和危害性大。消防安全隐患的危害对象是不特定的群体。只要处于风险隐患可能发生的场域,都是潜在的危害对象;从其危害性来看,这种风险发生则可能导致较大的社会危害。

其四,危害弥散性。从地域范围和领域范围来看,到处都有风险。无论何种风险都并非集中地存在,而是弥散于社会生活的各个角落。这一生活风险的弥散,亦即治理风险的弥散。

2.“预防出事逻辑”的制度性根源

压力型体制、属地责任等宏观制度性约束,中心工作模式的启动,社会问责机制的强化,共同构成“预防出事逻辑”向基层治理场域延展的制度性根源。

首先,压力型体制、属地责任营造的任务下沉、责任下移情境,是基层治理的制度性环境。无论何种治理任务和责任,都通过行政体制的科层链条自上而下地向基层组织传递,与此同时,往往伴随着治理任务层层加码以及一票否决的强问责机制。

其次,治理事务的中心工作化,进一步压实了治理任务、压严了治理责任,强化了压力型体制、属地责任或强问责机制对基层场域营造的压力。“中心工作”是乡镇运作的关键词。地方党委通过将常规性工作上升为中心工作,启动一种“通过运动进行治理”的基层运动型治理。政治输出(上党委会议、公布)、政治动员(体制内动员和群众动员)、政治整合(机构重组与成立临时机构)、政治激励(强问责或一票否决)等是中心工作的推动制度。常规治理事项的中心工作化,意味着这项治理工作成为硬任务、死任务、政治任务。吊诡的是,基层场域中出现了“多中心工作”与中心工作泛化的现象,即“大量治理任务进入中心工作的轨道,并引发中心工作的扩大化”。中心工作的泛化,一方面增加了基层的治理任务。如果说单一化中心工作模式下的基层政府可以通过集中力量办“大事”(中心工作)这一选择性治理的策略来缓解治理任务下沉的压力,那么,在多中心工作模式下,治理任务日益增加,且都是中心工作。另一方面,强化了基层的治理责任。治理任务下沉,意味着治理责任的下移。与此同时,中心工作模式往往伴随着一票否决等强问责机制。问责机制的不断强化,可能使其转为一种负向强激励机制。换言之,问责的强度形塑了基层政府行为:高强度问责可能导致更为强烈的避责行为。

最后,社会问责机制的强化重构了基层政府的行为逻辑“从邀功到避责”转向。服务型政府角色和回应型政府角色更加注重政府行为对社会需求的回应,亦更加重视社会对政府行为的评价。这导致政府要承担满足社会需求的责任(义务),同时在无法满足社会需求时应被问责。在此情境下,基层政府既需要面对来自上级的行政压力,又需要承受来自社会层面的压力。一方面,是政府责任的不断扩大;另一方面,是其有限的治理权力和治理能力。权责不对等,从而形塑了基层政府的避责行为:对上负责、向上邀功不再是基层政府行为的唯一面向,而且还呈现出避责的面向,即“不求有功,但求无过”。

对于基层政府而言,任务多、责任重是其治理的双重压力。就任务多而言,无论是服务型政府角色的转化,还是中心工作的泛化,抑或是任务下沉,都为基层政府带来了大量的治理性事务,这就需要基层政府采取诸多积极治理举措,完成治理任务。就责任重而言,责任下移、社会问责机制、中心工作泛化下的强问责机制,加重了基层政府的责任。与此同时,治理能力不足,使得基层政府的权(能力)、责、事(治理事项)处于不平衡的状态,进而形塑了基层政府行为的双重面向:积极治理与避责。即在形式上,面对诸多治理事项——扶贫、消防安全整治、疫情防控、维稳等,基层政府采取诸多积极治理举措,如治理标准和治理要求提升、“白加黑”“五加二”“连轴转”等;而从其本质来看,却呈现出避责的面向,原因在于基层政府的积极治理旨在“预防出事”,进而实现避责的目标。

02基层政府行为的三重面向

积极邀功、消极避责与积极避责是基层政府行为的三重面向,彰显了积极政府、消极政府以及形式上积极但实质上消极政府的角色,分别表现为邀功逻辑、不出事的消极避责逻辑和预防出事的逻辑。

如上所述,“预防出事逻辑”的核心机理在于积极避责。在我们的既有认知中,积极行为与避责行为是一对悖论,无法共存。然而,从基层治理实践过程来看,其存在积极避责的治理逻辑:一方面,呈现出积极治理的外在形式;另一方面,呈现出避责的目的和实质。从宏观上来看,避责的性质是消极的;然而在微观层面,既包括积极的避责方式,也包括消极的避责方式。

积极避责、积极邀功与消极避责作为基层政府行为的三重面向,呈现出诸多差异。其一,从行为表现来看,积极邀功彰显的是积极、主动、作为的行为面向,诸如“政权经营者”“发展型基层政权”“政治锦标赛选手”“法治竞争者”等角色,刻画的即是政府积极作为的一面。而消极避责主要采取重堵轻疏的消极应对、不作为或者权宜性治理举措,如采取“胡萝卜+大棒”的策略:“花钱买平安”,或是强行压制上访、合法利益诉求等行为。从形式上看,上述举措都是“作为”,究其本质,只不过是形式上的积极作为,实际仍然是不作为。积极避责则需要通过全方位治理和顶格管理等积极治理举措实现预防出事的目标。其二,就行为逻辑(目标)来看,积极邀功主要是希望通过积极作为营造政绩,以获取上级领导的注意力,进而在政绩竞争中获取优势。消极避责则秉持“不出事逻辑”的底线思维。当然,这里的“不出事”并非意味着不出任何事,而是“不出大事”(容易引起中央、省级层面关注的政治性、群体性事件)。“预防出事逻辑”虽然同样旨在避免出事,但这里的“事”指的是风险型事务的风险现实化,即潜在风险向现实危害结果转化。其三,积极邀功与积极避责都呈现出积极治理的外在形式,积极避责与消极避责都呈现出避责的面向,然而,积极避责的外在形式与实质目标存在悖论,即形式上的“积极”与实质上的避责。其四,三者的制度根源亦存在差异。政治晋升锦标赛是积极邀功的制度性背景,为政府官员设定了行为的正向激励机制。消极避责之所以秉持“不出事”和“大事化小、小事化了”的逻辑,是“稳定压倒一切”这一一票否决事项的产物,受到压力型体制、强问责机制和目标管理责任制的多重形塑。而“预防出事逻辑”除了上述因素影响外,还受到基层权、责、事结构失衡的影响。其五,积极政府,消极政府,形式上积极、实质上消极政府是这三种行为呈现出的不同政府角色形态,刻画了基层政府角色的群体影像。

七、结语

“预防出事逻辑”是一种异于“不出事逻辑”的基层政府行为逻辑。基层政府往往通过扩大治理范围、提升治理要求和治理标准等顶格治理举措,以实现“预防出事”的目标。在中心工作模式的驱动下,这一积极治理举措的确有助于减少风险隐患,降低风险发生的概率;然而,治理实践中的形式化治理、过度加码、瞒报等偏差行为,消解了顶格化治理与积极治理的效用,彰显出“预防出事逻辑”避责的一面。是以,积极治理与消极避责是“预防出事逻辑”的双重内涵。而且,避责的逻辑越强,治理过程中的偏差行为样态越为凸显,越消解积极治理的效果,进而导致积极治理的内卷化或空转状态:形式上的积极治理无益于治理绩效提升,而旨在避责。

“预防出事逻辑”的积极治理和避责这一看似相悖的双重面向,导致了积极避责这一新型基层政府避责形态的出现。一方面,面对作为小概率事件的风险型事务,基层政府用“一万”防“万一”;另一方面,上级行政体制要求确保“万无一失”,基层干部面临“一失万无”的情境,倒逼基层政府运用高昂的行政成本来消解风险型事务可能衍生的责任风险和政治风险。需要注意的是,积极避责呈现出泛化的趋向。基层治理风险的弥散性,再叠加官僚体制的政治逻辑,共同形塑了基层政府“预防出事逻辑”的泛化。从风险维度来看,基层社会弥散的社会性风险,往往可能成为基层政府面临的治理风险、责任风险和政治风险;从上级体制来看,强问责机制、动态问责机制,越来越成为悬在基层政府头顶的“达摩克利斯之剑”。社会风险的弥散性和普遍性,政治问责的加码,进一步压缩了基层政府的容错空间,倒逼基层政府的“预防出事逻辑”。

“预防出事逻辑”的提出,一方面推进了关于基层政府避责行为的研究,实现了从“不出事逻辑”到“预防出事逻辑”的拓展。“预防出事逻辑”呈现了基层政府的积极避责形态。从避责情境来看,本文基于清晰呈现基层政府在消防安全整治中的避责行为,力求揭示风险型事务中基层政府避责行为的特殊之处。风险社会中风险的弥散性、不确定性、无法杜绝性,形塑了风险型事务中基层政府不得不采取积极治理举措实现消极避责目标的行为样态。从避责行为和避责策略来看,“预防出事逻辑”糅合了顶格治理、积极治理与消极避责这一看似相悖的现象,凸显了基层政府积极避责的形态。以往研究多从消极不作为这一维度来探讨基层政府的避责。这一视角忽视了积极避责的可能性。另一方面,在延续基层政府角色行为研究的基础上,探讨基层政府一种新型的治理形态(行为逻辑)——“预防出事逻辑”,延伸了对政府行为研究的讨论。首先,不同于地方政府“不出事逻辑”的消极不作为,积极治理是“预防出事逻辑”的核心机理,强调的是一种积极作为的地方政府行为;其次,这一积极角色又不同于“政权经营者”“发展型基层政权”“政治锦标赛选手”等角色。后者是对地方政府在经济管理过程中和政治晋升过程中积极角色的刻画,呈现的是“邀功”面向;而“预防出事逻辑”本质上是一种避责的逻辑,其形式上的积极治理行为亦服务于“不求有功,但求无过”这一避责的目标。

当然,本文亦具有片面之处。其一,“预防出事逻辑”在凸显基层政府避责面向的同时,可能忽视了积极治理衍生的治理效能,即降低了风险发生的概率。需要说明的是,本文基于对基层政府行为客观、中性、价值无涉的呈现,揭示出基层政府的积极避责形态,而非全然忽视基层政府积极治理的风险预防效果。其二,本文局限于风险型事务领域的基层政府避责行为,而基层社会治理其他领域的避责行为、避责策略有待进一步揭示。

是以,在基层政府行为的制度环境、风险环境不断演变的趋势下,基层避责行为可以做如下拓展性探讨。一是延展“预防出事逻辑”的适用领域与边界,探讨其从风险型事务向基层治理一般性机制延展的可能性。一方面,伴随着风险社会中风险不确定性、弥散性的加剧,“预防出事逻辑”是否会越发普遍化和常态化?另一方面,除却风险型事务,基层社会治理的其他领域(如矛盾纠纷化解领域)是否也存在“预防出事逻辑”?二是基层政府积极避责的新形式、新表现、新类型有待进一步挖掘。当前,诸如“以文件落实文件、以会议落实会议”之类的会议避责、文件避责,以及“数字变通”“数字留痕”等数字形式主义,亦成为基层政府避责的客观形态。随着基层制度环境、治理环境的动态变化,基层政府的避责行为、避责策略亦会随之动态调适。未来可以基于现有的理论框架,揭示更为丰富的避责策略,进一步挖掘地方政府的避责逻辑,进而为中央制度的调整提供充分的政策依据。三是动态制度环境、社会环境对基层政府避责心态、行为的影响有待进一步阐明。外部环境的复杂性、不确定性,形塑了治理实践中的“风险束”“风险丛”,进而成为基层政府需要直面的治理风险、行政风险或政治风险,高风险系数如何影响基层政府避责行为,亦成为基层政府避责研究需要关注的问题。

 

陈柏峰,中南财经政法大学法学院、国家治理学院教授,430073;

石建,中南财经政法大学法学院博士研究生,430073。

来源:《世界社会科学》2023年第6期

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