俄乌冲突对北极地区影响评估

选择字号:   本文共阅读 1520 次 更新时间:2022-07-14 01:45

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王力   刘兰芬   王旭(北大)   陈子楠  


一、北极合作面临系统性危机

(一)北极治理合作停摆

俄罗斯是领土面积最大的北极国家,是北极治理重要一极。俄乌冲突爆发后,北极治理参与方以政治与俄划线,北极治理合作陷入停摆。

北极理事会是北极治理核心机制。俄罗斯、美国、加拿大、丹麦、挪威、瑞典、芬兰、冰岛是八个成员国,法国、德国、荷兰、波兰、印度、西班牙、瑞士、英国、中国、日本、韩国、新加坡、意大利等十三个非北极国家是观察员。1996年北极理事会在渥太华成立以来,致力于引领北极环保、搜救、科研等诸多领域合作。俄罗斯是2020-2022年北极理事会轮值主席国,依约履行主席国责任。3月3日,北极理事会其他七个正式成员国甩开俄罗斯发表关于俄罗斯入侵乌克兰后北极理事会合作的联合声明,称“俄罗斯无端入侵乌克兰,违反北极理事会有关尊重主权和领土完整的核心原则,俄做法阻碍北极等地区合作”;七国将不会前往俄罗斯参加北极理事会会议,并将暂停参加其附属机构的所有会议。七国联合声明实质上架空俄罗斯作为轮值主席国的地位,使北极理事会作用陷入停摆。

北极经济理事会紧随其后,决定将年度大会从圣彼得堡转为线上召开。北极经济理事会由加拿大担任北极理事会轮值主席国期间倡议成立,旨在就商业问题向北极理事会提供建议。七国联合声明发布仅四天后,北极经济理事会召开执行委员会特别会议,执委会4/5成员投票赞成“谴责俄罗斯入侵乌克兰的行动”,并作出排除俄罗斯召开线上会议的决定。

此外,欧洲委员会,北欧部长理事会,以及由欧盟、冰岛、挪威、俄罗斯组成的“北方维度”,由丹麦、芬兰、冰岛、挪威、瑞典、俄罗斯组成的巴伦支海欧洲—北极理事会等区域合作组织纷纷以俄乌冲突为由政治站队。欧洲委员会决定暂停俄罗斯在部长委员会和议会大会中的代表权;北欧部长理事会、波罗的海国家理事会先后发表声明称暂停与俄合作活动;巴伦支海欧洲—北极理事会亮出指责俄罗斯的政治立场。对此,俄罗斯外交部3月10日发表声明强调,“俄罗斯无意容忍西方集体的破坏行动”,“欧洲委员会现在越来越多地处于美国及其卫星国家的控制之下”。3月10日、11日,俄罗斯相继宣布退出欧洲委员会、“北方维度”和巴伦支海欧洲—北极理事会。

(二)北极开发合作遭困

一直以来,俄罗斯在北极资源能源开发上位居前列。俄国家北极战略《2035年前北极地区发展和国家安全保障战略》明确指出,北极是俄重要能源基地。俄媒曾推测,到2050年,亚马尔和“北极液化天然气-2”项目产量将占全球9%。为吸引外资,俄罗斯政府宣布了规模巨大的减税和项目补贴政策彰显决心。

俄乌冲突爆发后,英国石油、挪威国家石油公司、美国埃克森美孚等全球多家大型石油公司纷纷宣布退出或暂停与俄罗斯的资源开发合作,涉及“北溪2号”“库页岛液化天然气2号”“萨哈林1号”等多个项目。北极亚马尔项目、“北极液化天然气2号”项目推进同步承压。法国道达尔是北极两个项目的重要外资伙伴,并持有俄罗斯主要液化天然气生产商诺瓦泰克公司19.4%的股份。道达尔起初表示,将不再为俄新项目提供资金;随着局势升温,其已承诺“将终止与俄罗斯的石油供应合同”。道达尔在北极两个能源项目上的总敞口将达到11亿欧元(12亿美元)。日本也是俄罗斯能源项目的主要合作伙伴。据日媒透露,如果日本跟随西方以能源对俄施压,首先撤资的将是尚未转化为产出的“北极液化天然气2号”项目。印度国有石油公司曾表示有兴趣通过财团投资该LNG项目,但近日已表示近期没有投资计划。

此外,俄罗斯政府已宣布暂停“北纬通道”铁路建设。该铁路旨在北极地区建设一个铁路走廊,运输能力设计目标为每年2390万吨货物,项目总成本达2923亿卢布。但俄乌冲突之下,俄罗斯只能暂时搁置该计划。

(三)北极科学合作中断

俄罗斯作为拥有在北极海岸线最长的国家,也是北极环保、科学国际合作倡议的关键参与者。俄罗斯担任北极理事会轮值主席国后,提议建设两座“雪花”国际北极站,受到国际关注。俄罗斯拟将“雪花”站国际北极站建设成全自给式研究综合体,使用可再生能源和氢气运行,而非柴油燃料;拟在“雪花”站测试和演示俄罗斯及国际伙伴研发的环保型生命保障技术、智能家居/生活系统、机器人、电信、医疗、生物技术、新材料和人工智能解决方案。这些新技术的实践探索将有助于达成全球碳中和目标。该计划原定2022-2023年开放,已得到韩国的实质性支持,中国也透露出愿意合作的意向。但据俄媒透露,该项目可能会面临较大困难。不止于此,美国科学家已决定,2022年不与俄罗斯研究人员一起研究北极熊。此前,俄、美科学家每年夏天都会对穿越阿拉斯加楚科奇海前往俄罗斯弗兰格尔岛的北极熊开展联合科学研究。

二、冲突影响的总体判断

当前俄乌冲突局势仍在发展变化,其在北极地区的溢出效应值得持续观察。从长期来看,三方面因素框定了未来北极形势发展的总体走向。

第一,北极局势新变化从根本上讲,是美国和北约国家在北极地区不当政策的负面效应长期积累的结果。特朗普政府提出所谓“北极竞技场”论调后,美国不断加快海空军事力量重返北极,强化地区盟友和伙伴关系建设。拜登政府更是一再利用域内小国对美国的安全依赖和俄罗斯与美国的对话需求,夯实自身在区域治理问题上的领导力和话语权,站稳地缘博弈先机,打压俄罗斯北极开发势头。这是北极地区脱离和平与合作正确发展方向的关键原因。

第二,俄乌冲突后西方国家对俄罗斯各项制裁和脱钩措施是引发北极形势波动的直接原因。北极处于北欧、北美和亚太三大区域交汇点,俄罗斯与西方国家正面相接。因此,北极治理震荡体现出时间短、辐射广、程度深的特点。在1个月时间内,危机迅速从经济制裁向政治、军事治理机制蔓延,并有继续向气候、科技、渔业等专业领域渗透的趋势。

第三,北极并非俄乌冲突主要区域,而是冲突影响波及区。这就使得北极局势波动存在清晰上限,也即现有主要区域治理机制不能解体,地区国家发生直接军事冲突的可能性较低。北极形势由重经济合作向重安全博弈转变的大趋势一时难改,但局势波动持续期限与程度在一定程度上将由俄乌冲突进程、俄罗斯与西方国家整体关系走向等因素决定。

三、北极形势发展方向

(一)治理机制面临“震荡调整”

北极地理位置特殊,北极域内外国家此前均认同该地区的和平与合作不应受到世界其他地区冲突因素的影响。但是俄乌冲突实际上打破了这种“北极例外论”的现实基础,必然将导致北极地缘政治格局的震荡调整。

第一,北极理事会合作破裂有现实因素。此次北极治理框架“解构潮”实际是西方国家要与俄罗斯以价值观划线,压制俄罗斯在各领域国际组织的影响力,彻底给俄罗斯贴上国际社会“坏孩子”标签的一系列举措在北极地区的延伸表现。但与2014年克里米亚事件时不同,彼时冰岛是理事会轮值主席国,各项活动仍可在雷克雅未克照常开展,俄罗斯外长拉夫罗夫甚至出席北极理事会部长级会议。这也为各方缓和矛盾提供了良好场合。而现时主席国一职由俄罗斯担任,北极国家和观察员国外长或大使级官员前往莫斯科出席活动的政治象征意义过浓,与当前国际氛围不符。这种“巧合”不仅使得北极理事会难以发挥“对话之地”的功能,反而成为俄罗斯与西方国家“决裂”的又一注解。

第二,北极理事会不会“一散了之”。首先,北极理事会已存在近26年,逐步成为北极治理的首要论坛。北冰洋半闭海的性质决定了一个沿岸国的环境和经济问题很可能导致区域连锁反应。随着北极变暖加速,气候变化、渔业管理、环境保护等问题的解决离不开沿岸国通力合作,关起门来搞治理是行不通的。这种区域海洋治理责任的不可分割属性直接决定离开了俄罗斯,现有治理机制的有效性将大打折扣。其次,目前北极七国仅仅是暂停参加俄罗斯担任轮值主席国期间所制定的各项议程,将原计划在俄罗斯境内举办的线下会议转至线上,并没有直接宣布“散伙”了事。美国北极事务协调员詹姆斯·德哈特称,“暂时停顿”这个词是特意选择的,不是退出北极理事会,也不是宣布重组北极理事会。俄罗斯方面虽然对次区域合作机制的态度较为强硬,但在北极理事会问题上明显采取维持合作和留有余地的灵活立场,声称将坚持落实主席国任内既定议程。因此,双方在维持北极理事会机制的问题上存在一定默契。最后,北极理事会的纲领性文件《渥太华宣言》明确规定,俄罗斯是北极理事会八个成员国之一,北极理事会决策采取成员国协商一致的原则。北极七国想要通过单方面搞个声明或决议就将俄罗斯“踢出”理事会框架存在合法性的障碍。

第三,北极治理机制发展方向有待调整。在当前国际局势之下,北极七国要达成中断对俄合作的合意并不困难,但是要厘清新的前进方向,构建新的合作架构也并非易事,在北极治理机制问题上“另起炉灶”并不现实。德哈特近期提到的两点值得关注,一个是要以必要方式继续理事会重要工作,另一个是要借此机会思考理事会发展方向。可以想见,这种“必要方式”最可能是指维持理事会负责专业技术问题的工作组层面接触,而将部长级会议和北极高官会议安排线上召开,并很可能要排除俄罗斯官员的参与,直至2023年挪威接任轮值主席国再视情转圜。至于“发展方向”的思考和探讨也肯定会限制在北极七国的范围之内,很大程度上将体现美国主导下的区域治理设想,其中也必然会掺杂约束俄罗斯北极地区发展的新要素。这对于整个北极地区、俄罗斯这个北极国家以及理事会观察员国的诸方面影响值得关注。

(二)经济合作被迫“换挡减速”

一方面俄罗斯北极经济开发降温。油气资源和航道利用是俄罗斯北极经济开发的两大核心支柱。2014年克里米亚事件后,美国和欧洲就对俄罗斯石油工业实施制裁,但聚焦控制页岩气和深海油气勘探技术转让,俄罗斯北极油气项目仍可获得西方资金支持。俄乌冲突爆发后,西方国家对俄罗斯制裁开始扩展到项目融资、装备制造和物流封锁等领域,必然会长期和深度打压俄罗斯北极经济开发势头。以俄罗斯诺瓦泰克公司为例,其“亚马尔液化天然气”项目大部分产品出口欧洲。但因担忧到港后被拒绝卸货,近期至少有4艘液化天然气船不得不在由亚马尔前往英法的航行途中重新寻找替代买家。不仅如此,受西方国家金融制裁影响,俄罗斯金融机构原计划为该公司“北极液化天然气2号”项目提供的总计45亿欧元融资也有推迟风险。诺瓦泰克在液化天然气平台和液化天气运输船制造方面的技术对外国合作伙伴依赖较大,相关装备建造必然会受到不同程度的影响。

另一方面,地区经济重心呈现转移动向。挪威是仅次于俄罗斯的欧洲第二大石油生产国。当前俄罗斯在北极能源开发方面遇到的种种困境反而巩固和提升了挪威在北极能源开发领域的重要地位。3月,挪威政府就宣布增加北极地区石油勘探招标指标,相关区块周边勘探成熟度较高,或可较快取得进展。

(三)军事“安全困境”与“同盟困境”叠加

美国始终认定俄罗斯是北极最主要威胁来源,坚持将北极军事安全对话限制在北约总体框架内,也即是俄罗斯与北约的对话,而不是北极八国的磋商。这就导致北极安全治理完全暴露于俄罗斯与北约关系的大气候之下,更容易受到域外地缘安全形势波动的影响。受俄乌冲突刺激,未来北极或出现“安全困境”加剧与“同盟困境”两相叠加的新态势。

第一,军事化水平上新台阶。当前,瑞典、芬兰、挪威、加拿大等北极国家已明确表示将提高国防开支水平,强化北极地区安全防卫能力。瑞典、加拿大等国已明确将国防支出提升至国内生产总值2%的目标,挪威、芬兰也提出相应军力建设计划。因此在俄乌冲突刺激下,北极国家实际上已经选择以加强军备的做法缓解地区“安全困境”。但实际上这种行为只会提高各方面临的安全威胁水平,导致所有国家更不安全,并最终引发地区军备竞赛。

第二,北极军事沟通机制恢复较难。2014年克里米亚事件后,北极国家武装力量总参谋长会晤机制暂停,导致北极地区军事安全管理层面长期缺乏主要对话平台。2021年俄罗斯接任北极理事会轮值主席国前后,多次提出逐步恢复北极国家武装力量总参谋长会晤机制,甚至将该机制正式纳入北极理事会框架,但都遭到拜登政府反对。俄乌危机之后,北约—俄罗斯理事会会议、欧安组织等框架下军事信任与安全措施实际上已相继中断,北极安全治理机制出现危险“空窗期”。在当前美国等西方国家将俄罗斯视为北极主要安全威胁情况下,相关国家多认为与俄罗斯“坐而论道”是在为后者推动“北极军事化”的活动正名。在北极政治安全互信水平仍将持续走低,相关对话机制恢复或需经历较长过程,北极安全治理恐成“伪命题”。

第三,北极军事集团对抗趋势明显。北欧北极国家对俄罗斯战略疑虑加深,相继采取紧急措施强化共同防御能力。挪威、瑞典和芬兰等北欧国家加强区域和次区域层面安全合作的诉求高涨。挪威已提出借助北欧防务合作组织深化与瑞典和芬兰的危机协调,强化与冰岛和丹麦的防务合作。芬兰和瑞典国内加入北约的呼声渐涨。芬兰政府认为当前只有两个选项,要么加入北约,要么强化与美国和瑞典合作。相关国家安全政策转向正中美国下怀。3月24日,美国总统拜登在北约特别峰会上明确提出,增强北约集体防御,在6月北约峰会前制定强化北约防御的增兵和能力扩充计划,更新“战略概念”。北约秘书长斯托尔滕贝格25日也在挪威表示,不会让北极地区安全处于“真空状态”,助长俄罗斯野心。可以想见,挪威和加拿大作为北约“侧翼”和“北翼”国家,必然会在北约军力强化中占据要席。俄罗斯与西方国家在北极地区的军事集团对抗成为大概率事件。

四、非北极国家应发挥积极影响

应当看到,北极问题已超出北极国家间问题和区域问题的范畴,涉及北极域外国家的利益和国际社会的整体利益,攸关人类生存与发展的共同命运,具有全球意义和国际影响。在北极国家治理合作受损、经济发展受困、安全关系对立的情况下,非北极国家应当发挥更为积极作用,协力推动北极地区尽快重回和平与发展、对话与合作的正确轨道,为北极注入更多的稳定性与确定性。

第一,共同维护北极和平与稳定。北极的和平与稳定是各国开展各类北极活动的重要保障,符合世界各国的根本利益。北极国家不能任由地区安全形势走向俄罗斯与北约最终对立的非理性结局,国际社会更不愿看到冷战时期北极水下和空中双方“你来我往”式的安全博弈再度上演。维护北极和平与稳定不仅是域内国家的责任,更是国际社会的共同期待和福祉所系。在此关键时刻,非北极国家也需要发挥更为积极的作用,以共同、综合、合作、可持续的安全观为指引,敦促北极国家尊重彼此合理安全关切,避免因北约向北极拓展引发新的形势动荡,共同维护和促进北极的和平、稳定和可持续发展。

第二,协力维持北极治理机制运转。北极理事会观察员国需积极推动俄罗斯与其他北极国家对话解决理事会僵局,协助确保北极理事会框架下应急搜救、灾害响应、科学研究等各方面务实合作如期实施,力争2023年挪威担任轮值主席国时恢复北极理事会机制正常运转。同时,各观察员国应以当期形势为契机,探索构建观察员国定期协商机制,深化各方立场沟通与协调,积极参与北极理事会发展磋商并发挥建设性作用,共同维护观察员国在北极地区合法权益,大力推动北极治理体系朝着公正、合理、有序的方向发展。

第三,北极的商业开发利用不仅有利于地区经济社会发展,更将对全球航运、国际贸易和世界能源供应格局产生重要影响。如何保持北极正常合作免遭俄乌冲突带来的政治和经济风险,是各方都必须思考的问题。非北极国家应当从维护本国利益和全球能源和经济安全的角度出发,科学和客观评估北极油气开发项目风险,维护现有北极油气资源开发项目稳定性,积极参与北极航道开发,要求北极国家切实保障非北极国家根据《联合国海洋法公约》等国际条约和一般国际法在北冰洋公海等海域享有科研、航行、飞越、捕鱼等权利。同时,各方还应当警惕西方国家将非北极国家与俄罗斯的北极科研合作“标签化”和“政治化”的倾向。



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