赵宏:中国式保护规范理论的内核与扩展——以最高人民法院裁判为观察视角

选择字号:   本文共阅读 127 次 更新时间:2021-10-21 13:06:24

进入专题: 保护规范理论   主观公权利  

赵宏  

   摘要:  在最高人民法院裁判指引下,保护规范理论不仅在我国行政审判中获得广泛适用,其中国版本也基本塑成。中国式版本吸收了新保护规范理论扩大根据规范、以客观解释方法为主、规范保护目的存疑时更多认可个人公法权利的核心要义,也揭示出如何调和事实性要素和规范性要素,如何在复杂行政下将更多值得保护的利益纳入规范保护目的的难题。最新的“联立公司案”通过纳入“全面查找根据规范”和“考虑要求”的方式尝试对上述问题予以化解,也对保护规范理论的中国范式予以扩展。未来这一理论的司法适用仍需通过明确适用领域、判例经验积累和提炼解释规则等方式获得提升和优化。

   关键词:  保护规范理论;主观公权利;根据规范;考虑要求

   引言

  

   保护规范理论被引入我国行政审判已有时日,学界对其褒贬不一。但学界纷争并未阻止这一理论在行政审判中获得广泛推广。迄今,已明确援引保护规范理论和主观公权利的案例共有50余件。除最高人民法院的5份裁定外,其余均为地方法院裁判。仔细品读这些裁判会发现,对保护规范理论进行详尽阐释,对其具体适用予以充分说理的均集中于最高人民法院,而地方法院的裁判则多直接援引上述阐释,径直得出结论,并未对这一理论予以明显发展。除却最高人民法院裁判的示范效力以及部分案件类型趋同外,造成地方法院适用懈怠的原因可能还在于,这一域外理论本质上是对我国此前以“实际影响”或曰“事实影响”作为原告资格判断基准的重大突破,也意味着判断基准从“事实性”向“规范性”的转向。这种突破和转向看似将原告资格问题引入法院最擅长的实体法解释范畴,但其背后所涉及的,如何读取出实体法规范的“私益保护性”,如何将私益从不特定的公益中析出,如何调试这一理论适用的宽严程度等问题,却切实构成了地方法院发展这一理论的障碍。也因此,本文对于保护规范理论本土适用的观察就主要以最高人民法院5份裁定为线索。

  

   在最高人民法院的5份裁判中,又以刘广明案、关卯春案、陈百勤案和联立公司案对保护规范理论的阐释最为充分。刘广明案、关卯春案和陈百勤案都直接或间接与城市规划和公法相邻权有关,这一领域也是保护规范理论适用的最重要场域。与前三案不同,联立公司案涉及传统的教育行政许可,且保护规范理论在本案的适用最终是导出了肯定原告资格的结论。有学者因此认为联立公司案反映的保护规范理论适用的“渐变”,这种渐变凸显这一理论本身的内在不确定,也间接证明其作为行政诉讼原告资格判定新标准的局限。但论断一项理论在适用中是否发生蜕变的前提在于,这项理论是否具有某项核心要义,而此核心要义又在根本上决定了这一理论的属性样态,以至于如果核心要义丧失,该理论的存在根基就会被彻底拔除。因为这一原因,我们也需重新回到上述四份裁判并仔细审视,从刘广明案和关卯春案对原告资格的否定再到联立案的肯定,这种结论变化究竟只是保护规范理论适用的发展调试还是内涵蜕变。

  

   以上述思考为线索,本文首先对最高人民法院4份裁判对于保护规范理论的适用演进进行剖析,对每份裁判所涉及的核心问题进行归纳,在此基础上总结出保护规范理论本土适用的核心问题。尽管从最初刘广明案到最新的联立公司案,保护规范理论的本土适用未必表现出一以贯之的线索脉络,在个案的论证细部甚至会有跳跃与龃龉,但上述裁定的确在相当程度上塑成了保护规范理论的中国式版本。而对此版本塑成过程的挖掘也能揭示出这一理论在内化过程中需要克服的难题。

  

   一、保护规范理论中国式版本的初步塑成

  

   一般认为,“刘广明案”是法院在裁判中首次明确援引保护规范理论以及主观公权利的案件。其实在刘广明案之前,已有不少案件裁判出现保护规范理论的适用端倪。而此前频繁出现于法院裁判中的“原告具有特殊的法律上利益”“原告具有独特的、与众不同的权益”等语词表述也都与保护规范理论暗通款曲。因为有上述铺垫,刘案最终以长篇阐释纳入了保护规范理论,并确立了其中国式版本的基本样式。

  

   刘案裁判之所以重要,核心原因在于它促成了原告资格判断基准从事实性向规范性的转向,但这也同时引出规范性要素成为原告资格的判断基准后,又如何调和规范性和事实性要素的问题。这一问题贯穿至刘广明案、关卯春案、陈百勤案裁判中,也成为我们观察最高人民法院裁判演进的基本线索。当然,从刘广明案直至陈百勤案,保护规范理论在我国司法裁判中的演变并不仅仅涉及规范性与事实性的调和问题,还包括根据规范的确定、解释方法的选择、发挥功能的场域等,这些要素互相结合最终促成了保护规范理论中国式版本的初步塑成。

  

   (一)刘广明案:保护规范理论的纳入与基准确定

  

   因为案件的标志性意义,有关刘广明案的评价已不在少数。这些评价也覆盖该案的裁判背景、示范意义以及适用局限等诸多方面。撇开最高人民法院在刘案中是否正确示范了保护规范理论的适用不谈,仅从刘案的详尽阐释出发,大体可归纳出刘案对于保护规范理论在我国行政审判中的确立有如下意义:

  

   其一,以主观公权利概念和保护规范理论对“利害关系”予以说理,将原告资格的判断基准整体转向“规范性”。我国对第三人行政诉讼原告资格的判定一直诉诸“利害关系”,但“利害关系”究竟是指事实影响还是规范依据,法律和实务都摇摆不定。立场摇摆的背后反映的是扩大原告资格与忌惮司法资源被滥用的矛盾,是对行政诉讼功能定位应落脚于主观还是客观,以及行政诉讼所保护的是“法律上的权益”抑或“法律值得保护的权益”的撕扯。

  

   刘案首先将利害关系限定为“法律上的利害关系”,这一点是对将原告资格扩张至漫无边际的“事实关联”的反对。在将“利害关系”限定为“法律上的利害关系”后,刘案又将其进一步限定为“公法上的利害关系”后。主观公权利的概念由此被引出,并成为释解利害关系的全新基准。因为主观公权利概念的纳入,保护规范理论的引出便顺理成章。在刘案中,最高人民法院首次详尽阐释了保护规范理论的内涵,其核心要素被归纳和提取为,原告必须提供证据证明“其存在与普通公众不同的独特的权益”,而对这种个人利益的提取,又要以行政实体法规范为据,即需判断实体法规范是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告所诉请保护的权益。

  

   其二,以新保护规范理论的思路示范了保护规范理论的中国式操作方法。因保护规范理论的适用涉及确定根据规范和择定解释方法两个关键步骤,刘案同样对此做出提示。在确定根据规范时,应以“行政机关做出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系”为准,而对法条“私益保护性”的探求,则“不宜单纯以法条规定的文意为限,一面孤立、割裂地只见树木不见森林,而应坚持从整体进行判断,强调适用一个法条,就是运用整部法典”。

  

   如果以德国法上的新旧保护规范理论为参照,那么刘案对保护规范理论适用的阐释更趋向于新保护规范理论,理由有三:第一,对根据规范的确定并不以行政行为的直接根据规范为限,而是同时含括了除根据规范以外的“行政实体法律规范体系”;第二,在解释方法上,强调以体系解释和目的解释为侧重的客观化解释趋向,强调对规范私益保护性更多要从“法律规范体系”的整体框架下析出;第三,在规范保护意旨存疑时,在遵守司法谦抑和不突破法解释框架的前提下,尽可能多地将“值得保护且需要保护的利益”承认为“法律保护的利益”。

  

   值得关注的是,刘案虽然突破性地用主观公权利和保护规范理论对“利害关系”予以全新阐释,但判决中仍未排除对传统“事实影响”的沿用,裁定指出,“原告本人需要提供证据证明其存在与普通公众不同的独特的权益,且该种权益受行政实体法律规范所保护,并存在被诉行政行为侵害的可能性”。在此,实体法规范的私益保护性与事实上的侵害可能成为决定原告资格的并列条件,而这也为关卯春案的论述埋下伏笔。

  

   (二)“关卯春案”:保护规范理论与侵害可能的并置

  

   “关卯春案”与“刘广明案”间隔不到半年。在“关卯春案”裁定中,最高人民法院对保护规范理论的意涵进一步予以剖析,认为依此理论,影响原告主体资格是否成立的因素分为两种:“一是起诉人诉请保护的权益类型,二是行政实体法律规范的规定”。由此,原告主体资格的承认既依赖于行政实体法律规范,也依赖于当事人诉请保护的权益类型,唯有两项结合才能导出行政诉讼的原告资格”。

  

   裁定中“只有当起诉人诉请保护的权益,恰好落入行政机关做出行政行为时诉依据的行政实体法律规范的保护范围时,起诉人的原告资格才能被承认”,这部分是典型的保护规范理论的表达,但其将原告主张的权益类型与实体法的保护意旨互相并列,本质上却将事实要素和规范要素相互并置,并赋予二者在判断原告资格时的同等权重。因为要求当事人指明诉请保护的权益类型,主要就是为接下来判定该项权益是否存在侵害可能提供依据。

  

   在将侵害可能与保护规范理论并置后,关卯春案接下来认为,要在本案中确认关卯春等人的原告资格,必须符合两项要件,即能证明关卯春等人主张的环境利益“有受到行政行为侵害的可能性且行政机关在作出行政行为时应当考虑其环境利益,人民法院当然应承认其原告主体资格”。但在判断顺序上,关案裁定与德式版本并不相同,它首先是从事实影响出发,认为关卯春等人居住的房屋“既非在案涉《选址意见书》范围内,亦不在焚烧车间边界为基准300米的环境防护范围内,其住宅与案涉项目距离超过2公里,其也不具备相应的原告主体资格”,这一点可说是从行政技术标准角度否定了系争行为对于原告所主张的环境权益的侵害可能。虽然法官接下来将论证焦点转移至系争行为所依据的《城乡规划法》和《浙江省城乡规划条例》,却未对保护规范理论在此如何适用进行细致分析,而只是寥寥几句就认为,环境权益是“非城乡规划部门核发选址意见书时需要重点审查的权益”。而所谓“需要重点审查的权益”与保护规范理论所要求的“需要考虑和保护的利益”并不相同,此处的措辞差异也使得裁定对规范“私益保护性”的解释显得牵强。此后,该案的论证重点又继续回至“侵害可能性”问题,而“选址意见书系城乡规划部门根据建设单位申请依法出具的意见,其目的在于为相关部门批准或核准建设项目提供决策参考,本身并不直接决定建设项目的实施与否,也不会侵犯关贸春等193人主张的环境利益”,所说的仍旧是“侵害可能性”问题。综上,法院可以说最终是以事实要素和侵害可能否定了关卯春等人的原告资格。

  

相较“刘广明案”法官用较长篇幅阐释主观公权利和保护规范理论,由此为原告资格的判断引入实体法的思考方式,“关卯春案”着重处理的则是传统的事实影响、侵害可能与保护规范理论之间的关系问题。其积极意义表现于:其一,裁判再次解绑了权益类型与行政诉权之间的一一对应关系,也再次申明,行政诉讼的原告资格并不依赖于原告诉请救济的权益类型是否属于诉讼法的明确列举,而仅需有实体法的保护依据;其二,裁判也尝试结合事实因素与规范因素,重新描画保护规范理论的中国式版本,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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