蒋惠岭:论“中央事权—省级统管”模式及完善

选择字号:   本文共阅读 2645 次 更新时间:2021-10-06 14:50

进入专题: 司法改革   省级统管   中央事权   两级分管  

蒋惠岭 (进入专栏)  


摘要:“中央事权—省级统管”是当前司法改革中正在建设的司法体制新模式,涉及国家结构、事权划分、权力实现方式、司法规律等重大理论问题,也涉及司法改革的政策、实施等操作性问题。我国单一制的国家结构决定了司法权的中央事权属性,但终因司法权的实现方式与事权属性不相匹配而引发不少误解,需要澄清。同时,可以考虑将“省级统管”升级为“两级分管”,即中央管理最高法院和高级法院,省管理中级法院和基层法院,以实现公正独立行使审判权的最佳效应。

关键词:司法改革 省级统管 中央事权 两级分管


法治是国家治理体系和治理能力现代化中的支撑性工程,而司法制度是法治前行的轨道。根据党的十九大部署,当前司法体制改革已进入“综合配套”阶段,但在做好司法制度“精装修”的同时,对原来已经开展的基础性改革中尚未完成的部分,仍要继续推进。不论是未完成改革的继续推进,还是在体制改革基础上的综合配套,都需要正确的理论指导。关于地方法院人财物“省级统管”的改革便在理论指导和实践推进方面遇到了一些认识上和行动上的障碍。本文拟从司法权的事权属性理论出发,重点分析那些影响司法权属性的重要因素以及地方法院的多重角色,针对实践中一些常见的认识误区,区分事权属性与事权实现方式的作用,对我国“中央事权—省级统管”的司法体制模式提出进一步完善的设想。

一、提出问题的背景

为落实党的十八届三中全会的司法改革部署,中央全面深化改革领导小组于2014年6月6日审议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》,启动了包括地方法院检察院人财物“省级统管”在内的一系列司法改革措施。在2014年全国政法工作会议上的讲话中,习近平总书记对这项改革的政治背景、理论基础、推进步骤等作了深刻阐述。习近平总书记指出,“我国是单一制国家,司法权从根本上说是中央事权。司法机关人财物应该由中央统一管理和保障。世界各主要国家也普遍实行由国家或某一个专门机构统一管理司法人员、经费等司法行政事务。考虑到全国法官、检察官数量大,统一收归中央一级管理和保障,在现阶段难以做到,这次改革主要推动建立省以下法院和检察院法官、检察官编制统一管理制度,法官、检察官由省提名和管理并按法定程序任免的机制,探索由省级财政统筹地方各级法院检察院的经费。”按照中央要求,到2016年初,地方法院检察院人财物省级统管作为司法体制改革中的一项基础性改革,分三个批次在全国32个省(自治区、直辖市)全面启动。

但是,从改革一开始,中央有关部门便意识到这项改革的整体性和复杂性,要求各省区市推进这项改革时,可以从实际出发,因地制宜,不强求步调完全一致。条件具备的,由省级统一管理或以地市为单位实行统一管理;条件不具备的,可暂缓实行。从目前的进展情况看,32个省市自治区的改革进度有快有慢,不尽统一。有些省份完成了所有法院检察院经费的统管改革,但多数省份对于“人”的统管还只是停留在中级法院和基层法院的院长等重要岗位的统管,其他人员仍委托当地组织部门管理。但无论如何,这些改革的方向和阶段性效果是得到肯定的。有学者曾对地方司法机关人财物省级统管这项改革的主要成效作过总结,认为至少有三:一是减少外部干预,建立更科学的司法干部管理体制;二是加强省内人员调配,为司法体制改革提供支持;三是提高司法人员待遇及司法保障水平,形成长效机制。

改革成效应当肯定,但与其他改革措施相比,人财物省级统管改革的拖后却反映了这项改革在理论准备和实践准备方面的不足。长期以来,我国宪法规定的国家结构理论在中央和地方关系构建方面的指导作用尚显不够,对于司法权的中央事权属性认识存在摇摆,对于司法权力“地方化”存在的理论根源挖掘不深,特别是对于事权属性与事权实现方式两者的关系认识还不到位。在前几轮的司法改革中,常有学者评论当时的改革只涉及工作机制而很少涉及体制结构,其原因之一便是对于基本理论问题认识上的不统一。但是,这一问题在理论上的复杂性又为司法改革决策的实施增加了难度。按照中央的改革部署,对属于中央事权的司法管理和保障实行“省级统管”也只是个过渡性措施,最终还是要向“中央统一管理和保障”方向努力。而改革的这一路线图有没有坚实的理论支持能确保其目标顺利实现呢?这是当前理论界和实务界面临的一个难题,是一个必须融合理论原则和实践智慧才能解决的难题。

二、影响司法事权属性的重要因素

一个国家的司法权属于中央事权还是地方事权,或者哪一部分属于中央事权还是地方事权,取决于国家结构、宪法制度、国家幅员、历史传统、行权方式等多种因素。对这些因素的不同理解,会导致对司法事权属性的不同认识,有些甚至会发生误导,影响司法改革目标的最终实现。下面重点对国家结构和宪法制度这两个因素进行分析,其他因素只简单提及。

(一)国家结构

国家结构是一个法律概念,也是一个政治概念,指的是一个国家的中央与地方之间权力分配模式。换句话说,一个国家采取何种国家结构,会从根本上影响着该国司法权力的属性、分配以及相应的制度构建,决定着地方有无专享的司法权或在多大程度上拥有,也在相当程度上影响着司法权的实现方式(管理和保障)。下面试分析司法权在单一制和复合制(主要是联邦制)两种国家结构下的配置模式。

第一,在单一制国家结构下,司法权属于中央事权。司法权的这种配置模式在所有单一制国家无一例外,除非存在因政治、历史、民族等原因而建立的特殊区域而通过宪法作出特别安排。①在单一制之下,尽管地方政权在立法、行政管理方面会从中央分得一定的具有自治性质的权力,但国家一定会把军事、外交和法律制度保留在中央。当然,无论是单一制国家还是联邦制国家,还会把另外一些重要权力(甚至是绝大部分权力)规定为中央事权,从而只给地方留下一些无足轻重的自治性质的事权。但是,尽管各个单一制国家确定的地方事权范围各有不同,但尚未见到将司法权作为地方事权的情况。

世界上最大的两个单一制国家是中国和日本。日本的司法权属于中央事权②,特别是这种中央事权的实现方式(管理与保障)也都体现着十足的中央属性。在日本,所有法官都由首相或天皇任命而非自治地方任命,司法人员均由中央政府授权最高法院通过事务总局进行调配和管理,司法经费由中央财政保障。中国采用单一制国家结构是历史的选择。虽然中国幅员辽阔、人口众多,但单一制的国家结构有利于广泛而充分地调动各族人民建设祖国、保卫祖国的积极性,并按照全国一盘棋的要求,合理配置人力、物力等方面的资源,保证整个中国的繁荣和各民族的共同发展。在中央和地方权力的纵向分配方面,中国一向将地方的法院称为地方国家机关或地方国家审判机关,从来没有在法律上认可地方拥有排他性的司法权,即使在民族区域自治地方也是如此。当然,国家授予香港、澳门特别行政区以司法终审权属于例外情况,本文不作分析。

第二,在联邦制国家结构下,司法权一般分属中央事权和地方事权。在联邦制国家,中央与地方的司法权力是通过宪法或政治协定进行分配的。国情不同,分配模式也不尽相同,各国可以以多种组合形式来体现司法权的属性。

模式一:地方(邦、州、省等)法院既行使联邦司法权,又行使地方司法权,但中央的联邦最高法院或者专门的联邦法院只行使联邦司法权。这种模式的典型代表是德国。德国各州的三级法院与联邦最高法院都是根据联邦法律建立的,是一种单一性的法院结构(与美国不同)。虽然州法官的任命由各州负责,但所有诉讼程序、法官条件和职责、级别、工资等都由联邦法律规定。

模式二:地方行使地方司法权,但与联邦司法权有一些交叉重叠;联邦司法机构自成体系,专门行使联邦司法权。这种模式的典型代表是美国。美国联邦设有三级法院,在地区法院(即联邦的基层法院)内专门设立治安法院、破产法院;各州一般也设有三级法院。这两套平等的法院体系所行使的司法权属性明确(尽管存在重叠),实现权力的方式(人员任命、经费保障等)也分别由州、联邦负责。

模式三:司法权明确分为联邦司法权和地方司法权,地方司法机构行使一部分联邦司法权,但行使联邦司法权的地方司法机构的人财物由联邦保障。例如,加拿大的三级地方法院中,较高的两级(上诉法院和高等法院)行使联邦司法权,同时作为地方的上诉法院。而地方法院中的最低一级基层法院行使地方司法权,其人员经费等由地方管理和保障。

模式四:司法权全部属于联邦(中央)事权。例如在奥地利,宪法第82条规定:“全部司法权,均来自联邦。判决和裁定,均以共和国的名义宣布和签发。”第83条规定:“法院的组织和权限,由联邦法律予以规定。”宪法还规定,法官由联邦总统或联邦总统授权的联邦部长根据联邦政府的建议任命。

(二)宪法规定

一个国家的司法权如何分配、属性如何,通常会体现在宪法、法院组织法以及其他宪法性法律或诉讼法的规定中。前文所列举过的日本宪法、奥地利宪法以及美国宪法、阿根廷宪法等,都对司法权的属性作出了明确的规定,并以此设计司法权的分配方案。在我国,除了从单一制的国家结构确认司法权的中央事权属性外,从宪法、法院组织法等法律文件中也可以找到判断权力属性的依据。例如,宪法第一百二十八条规定,“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。”第一百二十九条规定,“中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。”法院组织法第二条规定,“人民法院是国家的审判机关。”第三条规定,“人民法院依照宪法、法律和全国人民代表大会常务委员会的决定设置。”第十条规定,“最高人民法院是最高审判机关。最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作,上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。”从这些规定中,我们只能得出一个结论:中国的司法权属于中央事权而非地方事权。地方法院不是地方设立的法院,而是国家设立的法院;地方法院不是地方的审判机关,而是国家的审判机关。

作为层级最高、效力最高的法律,宪法中的相关规定严谨、确定,不容任意作出不恰当的解释,即便是学理解释也应当遵循宪法愿意。纵观我国宪法理论研究成果以及建国以来的宪法实践,尚未发现将国家的司法权分解为中央事权和地方事权的权威解释。换句话说,我国并没有通过任何方式改变过司法权的中央事权属性。恰恰相反,越是全面推进依法治国和深化司法体制改革的今天,国家越是强调司法权的中央事权根本属性和在法治中国建设中的支撑地位,努力保持法治统一和法治权威。

(三)其他因素

除了国家结构、宪法规定两个重要因素外,影响司法权力属性的还有经济社会制度、国内各民族关系、国家幅员状况、政权层次数量等因素。例如,我国实行高度计划经济体制时期,各个地方作为国家计划中的一个层级,基本上没有自己的利益,所以权力属性之争也不那么重要。当时在同一部宪法之下、同一项计划之内,高度集权的中央掌控着各个地方主体的经济和政治命脉,司法权也完全是为中央对全国的管理服务的。因此,当时的司法权到底是中央事权还是地方事权并不是敏感话题,而这种“脱敏”惯性一直延续到改革开放之后,以至于即使在社会主义市场经济体制建立之后,人们仍然接受由地方政权拥有、行使、保障司法权这种约定俗成的体制。虽然常有对“司法地方化”的批评,但改革者仍无力从事权属性与实现事权方式的匹配性方面设计改革方案。

又如,在一些民族矛盾突出的国家,国家结构会倾向于选择复合制,并建立以该民族为基本服务对象的司法机关。也有象英国那样由于历史原因而导致司法权力以不同形式分治的情况,不同地区实行不同的司法制度。另外,幅员较大的国家更有可能采取复合制结构,同时将一部分司法权赋予地方行使,但那些关乎国家重要利益的事项仍纳入中央司法权范畴。中国的情况大不相同,虽然历史上也有过版图变化、民族矛盾,但在当今实行民族区域自治的制度下,我国各民族之间不再存在不可调和的矛盾,因此也没有直接影响到司法权力在中央与民族自治地方之间的配置,仍然保持司法权力的中央事权属性。关于政府层次数量问题,这本不应该成为影响司法事权属性的因素,但传统的思维方式会把法院层级与法院归属混同起来,认为一级政权中如果不包括司法机关则是不完整的结构。因此,我国地方政权的省级、市级和县级均设立了包括在本级政权之内的司法机构,即所谓“一府两院(一委)”的政权架构。这些都是招致“司法地方化”批评的主要原因,值得认真商榷。

三、我国地方法院角色的“四重性”

根据《中华人民共和国人民法院组织法》(以下简称《法院组织法》)的规定,我国的法院系统分为三类:最高人民法院、地方各级人民法院、专门法院。地方各级人民法院又分为高级人民法院、中级人民法院和基层人民法院。之所以把“地方各级人民法院”单独列出,其原因就在于:虽然三级法院都是“国家的审判机关”,但与最高人民法院相比,除了审级的差别之外,另外一个重要的因素就是地方人民法院在角色方面的“四重性”。

(一)从行使审判权和机构设立角度展现其国家审判机关属性

宪法第一百二十八条规定:“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。”《法院组织法》第二条和第三条进而规定:“人民法院是国家的审判机关”。“人民法院通过审判刑事案件、民事案件、行政案件以及法律规定的其他案件……维护国家法制统一、尊严和权威”。“人民法院依照宪法、法律和全国人民代表大会常务委员会的决定设置。”这些关于审判权的法律规定表明,地方法院在法律属性上是国家的审判机关,而不是地方的审判机关。

(二)从“一府一委两院”的国家机构构成角度展现其地方国家审判机关属性

对于地方国家机构方面有一些习惯表述,如“X套班子”“一府一委两院”等,都代表了我国对于地方国家机构的根深蒂固的传统理念,也体现了宪法的规定,即地方法院既具有“国家审判机关”的属性,又是本地方国家机构体系的组成部分,而且这一属性在通常情况下应当优先体现。而且在展现“地方国家审判机关”属性时,更多是为了体现它的公共属性,与“社会”“团体”“企业”“私人”等概念相对。另外,强调地方法院的地方国家审判机关属性还在于将其区别于中央国家审判机关,日常工作中也不会有人将地方法院作为中央机关对待,但地方法院是国家设立的法院系统的地方分支,是中央审判机关(最高人民法院)之下的审级,是“国家设在地方的法院,而不是地方的法院”。虽然称之为地方法院,但无论在理论上还是在法律上,它们不应当拥有地方自治性。

(三)从人财物管理和保障角度展现其较强的地方机关属性

地方各级人民法院不是中央国家审判机关而是地方国家审判机关,而根据我国确定的财政分灶吃饭、干部分级管理的模式,地方各级人民法院的人事任免、经费保障主要依靠所在地方。《法院组织法》第四十三条规定,“地方各级人民法院院长由本级人民代表大会选举,副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员由院长提请本级人民代表大会常务委员会任免。在省、自治区内按地区设立的和在直辖市内设立的中级人民法院院长,由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会根据主任会议的提名决定任免,副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员由高级人民法院院长提请省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会任免。”虽然其中并未明确改变地方法院所行使的审判权的中央事权属性,但从这些事权实现方式来看,地方法院的地方属性比宪法、法院组织法对事权属性的一纸规定更加有力。

(四)从法律适用角度展现其混合属性

地方各级人民法院在审理案件时,除了适用中央立法外,可以在与宪法、法律、行政法规不相抵触前提下适用地方性法规或地方规章。这类案件即使上诉到最高人民法院,其适用的地方性法规和规章的效力同样可以获得尊重。也可以说,地方法院在适用法律方面既有十足的中央属性,又有一定的地方属性。尽管地方法院看起来具有多面性,性质比较复杂,但通过其“四重性”进行条分缕析之后,倒也不难发现,地方法院的多面性应当以中央事权为出发点,在不影响公正与独立的前提下,调动和运用地方资源,更好地履行各项审判职责。

四、中央司法事权的实现方式

通过国家结构理论的分析和宪法规定的确认,司法权可能被贴上“中央事权”或“地方事权”的标签,从而完成权力属性的宣示。但是,要全面、立体地认识司法权力的属性,除宣示、标签之外,还必须分析司法权的实现方式。所谓司法权的实现方式,也就是习近平总书记说的“司法机关人财物的管理和保障”,是司法权属性的“物化标志”和外在表现。有的学者把权力的实现方式直接作为判定该事权属性的标准,从而得出结论称我国的司法事权长期以来属于所在地的地方事权的组成部分,后来根据形势的发展和改革的进程而逐步“提升为中央或省级政府事权”。由于考虑到宪法、相关组织法关于人民法院是国家的审判机关的论断从来没有改变过,我们认为还是应当坚持把司法权作为国家的权力即中央事权,而经费来源(财权)、人员任命(“人”权)等都是这种权力的实现方式,并不能从根本上改变司法权的中央事权属性。如果发现实现方式与事权属性不相匹配,则正是我国在很多领域存在的中央和地方之间、地方上下级之间事务管理权、人事管理权、财务管理权(即事权、财权、人权)相脱节的问题,需要通过改革来解决,但并不能因此而断定“事权”发生了改变。

根据“事权、财权、人权”相统一的原则,事权总是居于问题的中心,而财权、人权的行使应当以“事权”为核心。是哪家的事权,就应当由哪家行使相应的人权、财权。反之亦然。习近平总书记指出,“司法机关人财物受制于地方,司法活动容易受到干扰;司法行政化问题突出,审者不判,判者不审”,都属于不合理的司法体制和工作机制。究其原因,主要还是没有将司法权的中央事权属性与事权实现方式严格区分并有机结合起来,因此造成了不可调和的矛盾甚至导致以权力的实现方式质疑乃至否定权力的中央事权属性,使矛盾更加复杂化了。因此,为司法权的中央事权属性“正名”,除了反复作出宣示、展现标签外,还必须从权力的实现方式上着手进行改革,进一步厘清两者之间的关系。目前正在推进的省以下法院的人财物省级统管这项改革所指向的就是这个问题。

(一)人民法院由同级人大产生

人民法院由国家权力机关产生,这是中国宪法所规定的人民代表大会政体应有之义。但是,地方人民代表大会的性质属于“地方国家权力机关”,是负责在本行政区划内落实宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的地方国家权力机关。地方人大的主要职责包括“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”③,而且在行使这些权力时的身份并不代表中央政权。地方人民代表大会产生同级人民法院的模式是我国宪法规定的,在司法权属于中央事权、所有法院由全国人大设立的前提下,此处可理解为是通过宪法对地方人大的授权。但由于这种授权范围涉及到除最高院以外的所有三千五百多个地方人民法院和除军事法院外的专门法院,难免过于宽泛,从而导致其制度上的正当性受到质疑,甚至中央事权的属性受到挑战。为消除事权属性与实现方式不相匹配的矛盾,突显司法权的中央事权属性,2018年修改的《法院组织法》吸收司法改革成果,作出了所有法院由全国人大设立的规定,为司法权属于中央事权的论断提供了法律支撑,在一定程度上弥补了原有制度的不足,也会促进改革完善当前的“同级人大产生同级法院”体制。

(二)院长选举与罢免

尽管所有法院都由全国人大设立,但各个法院院长职务的选举和罢免并没有上收到全国人大。《法院组织法》第四十一条规定,“人民法院院长负责本院全面工作,监督本院审判工作,管理本院行政事务。人民法院副院长协助院长工作。”法院院长由同级人大(如无同级人大则由上级人大)选举产生,并可根据法定事由予以罢免。最关键的是,选举产生的法院院长代表法院向人民代表大会负责并报告工作,接受监督。可见,院长在法院里的角色并不只是一名普通的法官(在最高人民法院即首席大法官),而且是这个机构的行政首长和机关法人的法定代表人,履行重要的管理和监督职责。另外,院长的政治素质、职业能力、管理模式、价值取向等直接影响着法院独立公正行使审判权的质量,影响着法院的文化、风气、效率。当然,根据领导干部的党内管理权限以及人财物省级统管改革方案,对法院院长的管理权已收归省级组织部门,但法院院长的法律地位和权限仍然需要通过同级人大的法律程序才能确认。

(三)法官任免

由于法律是最高国家权力机关制定的,司法权又是中央事权,所以法官理当由中央任命,以确保法官心无旁骛、不偏不倚地公正司法。法官是人民法院的组成人员,是代表国家而非代表地方行使审判权的职业人员。对于法官的要求,与其他政法干警一样,必须“站稳脚跟,挺直脊梁,只服从事实,只服从法律”。在我国司法制度中,法官任命条件和免职事由在《中华人民共和国法官法》中有统一规定,地方无权更改。尽管如此,无论是中国还是外国,即使在法律已经规定了统一任命标准的情况下,到底由谁来提名法官、任命法官,都有重要的政治意义和法律意义。人事任免权是掌控一个领域、一个组织目标与运行之要害。我们所了解的美国联邦最高法院大法官任命时所发生的激烈的党派斗争,虽显极端,但确实能反映出法官提名权和任免权的重要性。在司法权的中央事权属性确定的情况下,法官任免权原则上应当由中央统一行使,也可以根据国情适当将一部分普通法官(而非重要岗位或级别较高的法官)的任免权委托给相关部门或者地方行使。

尽管在绝大多数单一制国家都由中央政府统一任免全国的法官,但我国现行体制对此作了较大变通。《法院组织法》第四十条规定,人民法院的审判人员由院长、副院长、审判委员会委员和审判员等人员组成,而副院长、审判委员会委员、审判员以及庭长、副庭长都是由院长提请本级人民代表大会任免。2014年启动新一轮司法改革特别是人财物省级统管后,改革的方向虽然已经确定下来,但目前地方各级法院的绝大多数法官依然置于地方管理之下,在任免的法律程序上亦无变化。《人民法院第四个五年改革纲要》要求,“推动省级以下法院人员统一管理改革。配合中央有关部门、推动建立省级以下地方法院人员编制统一管理制度。推动建立省级以下地方法院法官统一由省级提名、管理并按法定程序任免的机制。”在这方面,全国中级、基层法院院长均已实现了由省级党委(党委组织部)管理,但对其他领导班子成员(如副院长)而言,个别地方由省委组织部管理,但绝大多数地方由省委组织部委托当地地市级党委管理。在职务任命方面,各地均按照“省级统一提名,地方分级任免”的模式操作,即仍由同级地方国家权力机关任免。

(四)经费保障

司法预算是法官履行审判职责、行使司法权力的物质保障,其来源和实施方式在很大程度上影响着人们对司法权力属性的判断。在确定了司法权的中央事权属性后,《人民法院组织法》第五十七条明确规定,“人民法院的经费按照事权划分的原则列入财政预算,保障审判工作需要。”对这一条文的一般理解应当是:如果将人民法院行使的审判权作为地方事权,则应当列入地方财政预算;如果作为中央事权,则应当列入中央财政预算。按照中央改革的终极目标要求,地方法院人财物的管理和保障应当由中央承担。但就当前的实际情况来说,还是先收到省级统管。也就是说,改革的第一步是将目前的同级财政保障同级法院改变为省级财政保障辖区内的三级法院。当然,在这个过程中也可以将中央提供的部分财政保障结合起来,或者将同级财政拉进来承担一部分经费(如业务经费、人员经费、行政办公经费、基建经费等)。虽然这种方式与终极目标还有距离,但比起现行制度还是有了根本的进步。

尽管法律作了原则规定,但改革过程中各地的做法还是比较混乱的,主要问题是到底哪些部分应当由省级财政承担,有些仍由同级财政承担,以及中央的转移支付和专项经费等是否应当逐步加大所占比例等。至于以后的发展方向,目前存在两种不同的思路。一种思路是地方财政每年都应向省级财政上缴用于本地司法机关经费支出的款项。另一种思路是考虑到司法既然为中央事权,应以中央财政统一筹资作为改革的最终目标,在尚未实现的今天则可在中央加强转移支付的前提下由省级财政统筹,地方财政不再承担提供司法经费的任务。虽然我国法院经费省级统管的改革目标尚未完全实现,但有一些学者仍在呼吁由中央财政统一负担法院经费,以便在实现方式上与司法权的中央事权属性完全统一起来。从理论上讲,这种观点应当是成立的,在法律上也有依据。但在目前正在调整事权与财权结构的改革过程中,“一步到位”的可行性似乎不大,倒不如集中精力将经费省级统管先落实到位,之后再探讨进一步的改革方案甚至将中央财政作为司法经费的唯一来源。但无论如何,有一点应当是明确的:法院经费来源只是中央司法事权的实现方式之一,而不应将其作为决定或改变宪法所规定的司法权根本属性的依据。

五、几个前提性问题

在对如何完善“中央事权—省级统管”的司法体制提出建议之前,有几个前提性问题须先予阐明。

(一)有没有中央和地方共享的司法事权?

在绝大多数联邦国家,联邦仅设立一个最高法院,而因联邦法律发生的初审、上诉案件,基本上由州法院管辖。当然,州法院对因州法律发生的案件拥有排他管辖权。在这种背景之下,只有再建立专门管辖某类案件的联邦法院时,才会将相关的联邦司法事务从州法院中剥离出来,而未剥离的事务依然由州法院管辖。这种情况或许可以称之为联邦与州共享的“司法事权”。而在单一制国家,除了国家基于历史、文化、民族等原因而专门确定某些区域或某些类型的案件外,其他案件均属于中央司法事权。在立法、行政事务中,国家将公共事权划分为中央事权、地方事权和共同事权,由中央掌握具有全国性的重要事务的管理权,而地方掌握具有较强地域性、实施性的事务的管理权。对于那些涉及到中央和地方共同利益的事务,可以由中央和地方共同管理。这种“共同事权”本身是具有可分性的,而且这些权力在实现过程中经常会被多层次分割。但无论行政事务管理权如何划分,司法权从来都不在此列。在一定程度上,司法权享受到了与军事权、外交权类似的待遇。

从我国的情况来看,中央和地方的“共同事权”主要存在于经济、服务、教育、治安管理等方面,但作为司法权的审判权和检察权既不是地方事权,也不是中央和地方共享的“共同事权”。即使在实行民族区域自治的地方,自治机关也只是限于该地方的人民代表大会、人民政府,而不包括人民法院和人民检察院。

(二)中央司法事权可否委托行使?

在司法体制改革尚未完成的情况下,尽管地方法院、地方检察院的产生方式、法律地位、管理模式、保障机制等与地方的同级人民政府基本相同,但并不能因此将司法权的地位、属性等同于政府权力。这些权力既不是地方事权或自治事权,也不是中央和地方共享的“共同事权”,而是纯粹的中央事权。如果地方的国家审判机关以其突出的地方属性行使该项权力时,便只能把这种现象理解为“中央授权”,而这种中央授权从我国宪法制度建立之初就已经存在了。④直到党的十八届三中全会部署新一轮司法改革之后,在坚持司法权中央事权属性的前提下,先将省以下法院、检察院的人财物管理权收归省级统管,才开始从制度上打破建国六十多年来形成的“司法权力地方化”的坚冰。在上下级国家机关之间进行权力的委托,只要不违反法治原则,那么在理论上是成立的,在实践中也是可行的。在前文分析了地方人民法院的“四重性”之后,在地方设立、由地方管理的法院行使中央司法事权的情况可以作两种解释:一种是直接用“地方法院是国家在地方设立的法院,而不是地方的法院”的论断来确定,无论名义如何,地方法院本来就有资格行使中央事权;另一种解释则可以理解为是国家通过宪法、法律将司法中央事权委托给实际上是由地方设立的法院来行使。相比而言,第二种解释的可接受度可能会更高一些。

(三)司法的中央事权性质可以发生转变吗?

尽管宪法对司法权力的属性有明确的界定,但这种界定并不是绝对的,在现实生活中也不排除司法权力属性在不同情境之下发生变化。例如,在一些联邦国家,可以通过法院组织法、诉讼程序法乃至宪法的修改,将一部分案件的审判权从地方事权转化为中央事权,交由联邦法院审判;或者由中央事权转化为地方事权,交由州法院审理,从而完成司法事权属性的转化。当然,这种转化可以明确为权力属性的变化,但在司法实践中特别是单一制国家常常以“中央授权”“委托行使”“权力回收”等形式完成。但是,这种形式又经常被理解为权力实现方式的变化,而并不触及司法权力的根本属性。例如,1983年国家将死刑复核权由最高人民法院行使改为由各高级人民法院行使即属于授权,而2007年将死刑复核权由各高级人民法院行使改由最高人民法院行使即属于回收。“这项改革牵涉中央和地方,需要协调不同部门,要做人财物等方方面面的准备。”这一来一去的变化即可以理解为委托授权的一个完整过程,也可以理解为司法权的中央事权属性与地方事权属性的转化。

(四)中央事权属性可以变通的方式实现吗?

司法权作为中央事权的属性目前没有任何改变的空间,但如前所述,中央事权的实现方式可以多种多样。换句话说,中央事权可以完全由中央机关来组织实现,包括人财物的保障,也可以由地方保障,还可以采取混合式的保障方式。这种权力属性与实现方式的非匹配性实际上就可以理解为中央司法事权的变通实现。其实不论是单一制大国还是联邦制大国,都面临着“大”的问题。具体到我国采取的“中央事权—省级统管”司法体制,完全可以说是单一制国家与联邦制国家的司法管理模式的相互借鉴。

中国的司法体制与加拿大有一些相似之处。在加拿大,三个高级别的法院,即最高法院、上诉法院、高等法院由联邦进行管理和保障,而最低一级的基层法院则由各省政府管理和保障。虽然加拿大是一个联邦国家,但各省的司法权实际上是相当有限的。在中国,一个最高级别的法院即最高人民法院是由中央管理和保障的,而地方的高级法院、中级法院、基层法院是由省级管理和保障的(尚未完成改革的法院仍由同级政权管理和保障)。虽然中国是一个单一制国家,但各省(区、市)所拥有的司法权以及司法管理权是相当大的。换句话说,全国13万法官中,除了最高人民法院的近400名法官外,其他法官的管理权均不在中央手中(高级法院院长除外)。一个省内的三级法院都由省级政权管理和保障,不可避免地会引起对省内地方保护主义的怀疑。

因此,可以考虑在管理层面上借鉴加拿大的做法,适当扩大中央对司法行政的管理权,但好象也不可能将全国中级法院以上的法院都收纳进来。总之,中国地方法院数量多,法官数量大,地域辽阔,发展不平衡,借鉴联邦制的一些管理模式也是无可厚非的。当然,我们也可以将其称之为用务实、变通、适当的实现方式确保司法权的中央事权属性不变。

六、完善“中央事权—省级统管”模式的两点建议

司法权作为中央事权的论断是新一轮司法体制改革的重大理论成果之一。在单一制多民族的社会主义中国,这一论断所受到的最大挑战不是来自理论方面,而是来自事权属性与实现方式的不统一。这一挑战把一个本来很清晰的问题复杂起来,甚至还误导一些学者将司法权当成地方事权。无论如何,目前正推行的“中央事权—省级统管”模式既是一个跨跃式的进步,但又会有很长的过渡期。在这个过渡期内,随着形势的发展和条件的变化,会有一些新的补充性、校正性、配套性、完善性的改革方案加入原有的改革方案中。本文提出以下两点改革完善的建议。

(一)将各高级人民法院收归中央管理

1、中央管理司法系统的层次与范围对法治水平的影响。对司法系统实行“中央统管”是单一制国家的通例,但我国目前正在推行的“省级统管”改革与这种通例有很大不同。从某些方面来看,我国的司法管理体制更接近德国、澳大利亚等联邦制国家的模式,“中央统管”的范围比较少,层次也只有一个层级(实际上只有一个最高人民法院和它的六个巡回法庭)。这种管理模式充分尊重了地方权力在代表国家行使司法权方面的自主性,但也留下了中央在维护国家法治统一、树立中央权威方面的漏洞。除居于中央层面的最高人民法院外,省级政权几乎完全掌控了本地区内三级法院的人财物管理权。虽然“中央事权”的属性没有改变,但该省运用自主的实现方式,实际上获得了本省内的完整、实在的司法权,单从这方面来说与联邦国家的一个州比较相似,尽管相关的管理和保障标准是国家制定的。从审级方面来看,由于我国实行二审终审制,绝大多数案件的终审权甚至再审权基本上不会“出省”,三级法院可以完成所有程序,而中央对于省内司法的影响便只剩下极其有限的上诉和再审这两个渠道了。在新一轮司法改革中,也正是为了防止这种风险的发生,中央决定在北京、上海设立了“跨行政区划法院”以审理当事人分属不同地方的案件,其作用与联邦国家设立的联邦法院比较相似。这种新型法院结构的嵌入进一步增加了我国法律体系的复杂性。看起来这种调整只是将一个层次的法院(即高级人民法院)的管理权上提一级,但这一变化在很大程度上改变了中央对各地法院的管理格局,打破了在省一级可能形成的司法上的“铁板一块”的风险。如果由一个省完全掌握了本省内三级法院的人财物管理权,那么从最坏的打算出发,基层法院一审的案件,二审在市一级中级法院即可终结,即使加上省级法院的审判监督,也完全可以在省内完结。那么,地域管辖权便成为该省法院的关键。特别是不同省当事人的案件,几乎没有机会获得最高人民法院审理的机会。尽管基层法院和中级法院都是国家设立的,行使的是中央事权,但由于在人财物管理方面或权力实现方式方面体现了更强的地方性,难免存在独立、公正行使审判权方面的风险。

2、高级人民法院收归中央统管的可行性。省级以下司法机关收归省级统管,在一定程度上解决了基层法院和中级法院对区县一级和市一级同级政府的依赖。按照最初的设计方案,改革之后的基层法院、中级法院在法官管理、经费保障方面与所在地同级政府之间除了同级别、同地域、同背景履行宪法使命之外,其他方面不再存在联系。如果在这个基础上再向前推进一步,对正在推行的“省级统管”模式略作修正,改为“中央事权—两级分管”,即中央管理最高人民法院和高级人民法院,省级管理中级人民法院和基层人民法院。这可能是省级统管模式下的另一种相对简明、有效的调整方案,将31个高级人民法院的人财物管理权收归中央,由中央直接行使高级法院的法官任免和管理、经费保障等事项的管理权,而中级法院、基层法院的人财物管理权仍然由省级统管。

对“省级统管”的模式进行微调,将省一级法院的管理权上收至中央行使,可以在很大程度上避免省级高级法院因受同级地方管理而出现独立审判方面的风险,从而为中央司法事权属性增加了一道保障,但把31个高级人民法院收归中央统管的可行性也是一个需要讨论的问题。关于管理人员数量问题,这种情况在很多国家也都是一个容易引发矛盾的问题。美国联邦法官加起来只有1000人左右,联邦总统、联邦议会管理起来并没有太大压力。但是,中国的情况有很大不同。实行法官员额制改革之后,各高院法官人数较以前有所减少。目前尚未见全国统一的统计数据,但根据对几个高院的抽样统计、调查,全国各高院的法官总数当在4000到5000之间。如果再加上比法官人数略少的检察官,中央一级的人事管理职责会比较繁重。与其他国家相比,日本全国只有近3000名法官,韩国只有近2800名法官,这比我国中央政府的负担要轻得多。但相比法国的6700名法官、英国(英格兰和威尔士)的5000名职业法官来说,我国中央政府承担起包括最高法院、31个高级法院法官在内的管理工作,也还是有可行性的。

(二)新型模式下司法权的具体实现方式

面对如此之大的法官任免和管理压力,多数机关可能会望而却步。但是,参考借鉴一些国家对该国法院人财物进行统一管理的经验,结合中国国情,也可以找到一些克服困难的办法。实际上,管理全国的法官也并不见得由中央全面或直接管理,或者由财政部为每一个法院建立一个帐户,而是要考虑通过下放权力、委托管理、责任分担、建立专门委员会等方式,达到司法改革的目的。

第一,在中央层面上成立司法委员会(或依托于现有的组织体系),负责承担最高人民法院和各高级人民法院的人财物管理工作。该委员会主要由司法界代表组成,并可适当吸收各界人士。

第二,中央财政管理部门、组织人事管理部门、司法行政事务管理部门等将涉及人民法院管理的权限移交司法委员会。在司法委员会的组成方面,如有必要,可以吸纳这些部门的人员加入委员会,或者在司法委员会作出决定时须征求上述相关部门的意见。

第三,司法委员会除负责最高人民法院和高级人民法院的管理决策外,还应当负责全国法院司法管理工作的战略规划,并进行指导。

第四,在法院系统建立由最高法院院长和各高院院长以及相关法官代表组成的法院事务管理委员会,对全国法院的司法事务作出决策。这里特别强调委员会成员的代表性,而不只是将其集中于某个机关。这种民主管理模式在美国、韩国法院系统比较成功。

第五,在法院事务管理委员会下设立若干个专门委员会,分别对全国法院的人事、财务、法官培训、审判管理、各项业务等事项作出决策或提供决策参考,提交管理委员会作出最终决策。专门委员会成员可以是全国各级法院的成员,并可吸收法院以外的专家学者参加。

第六,最高人民法院和高级人民法院法官的任命由法官遴选委员会履行专业把关程序,在经过党内管理等相关手续之后,按照宪法规定的程序分别提请全国人大常委会和省级人大常委会任命。

第七,在省一级,可以参照中央司法委员会的组织模式,建立本地区的高等司法委员会,赋予其类似的职责,发挥相应的作用,管理本区划内的中级和基层人民法院的司法行政工作。

上述具体操作性改革建议的理论基础和实践基础是清晰的:一是坚持司法权的中央事权属性不变,坚持中国单一制的国家结构;二是根据我国人口众多、幅员辽阔、发展不平衡的国情,借鉴联邦制国家的司法治理的有效模式,由中央负责对较高层次的司法权的直接管理,对中级法院、基层法院实行标准和政策方面的间接管理;三是各个层次的直接管理与间接管理均应通过民主管理方式进行,而不是由最高人民法院直接管理高级法院司法行政事务,或者由高级法院直接管理中级和基层法院的行政事务。

结语

凡是结构性的改革都需要比较长时间的酝酿期和建设期。“中央事权—省级统管”的司法体制是我国司法改革的一个创举,具有过渡性和阶段性,也具有进一步完善的开放性。2014年以来的司法改革已经获得了历史性的突破,搭就了新时代中国司法制度改革的“四梁八柱”。在坚持司法权属于中央事权原则不变的前提下,在改革成果的基础上,借鉴其他联邦制国家、单一制国家的有益经验,适时对改革方案作出调整,引入“中央事权—两级分管”模式。尽管正在推行的省级统管模式尚未完全到位,但目前对两级分管模式进行准备、设计,与省级统管交错推行亦无矛盾之处。从另一个角度来说,将两级分管作为省级统管的升级版,也可以作为中央部署的综合配套改革的组成部分。当然,这将是一个相对较长的改革过程,需要更多的理论支持和实践检验。


注释:

①我国的香港特别行政区、澳门特别行政区即属此种情况,但我国的民族区域自治制度只将自治地方的人大、政府作为自治机关,而未将法院、检察院作为自治机关。

②日本国宪法第七十六条规定:“一切司法权属于最高法院及由法律规定设置的下级法院。”

③见《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第四条、第八条相关内容。

④1954年宪法第五十九条规定,“地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民委员会的组成人员。县级以上的人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长。”1954年人民法院组织法第三十二条规定,“地方各级人民法院院长由地方各级人民代表大会选举,副院长、庭长、副庭长和审判员由地方各级人民委员会任免。在省内按地区设立的和直辖市内设立的中级人民法院院长,由省、直辖市人民代表大会选举,副院长、庭长、副庭长和审判员由省、直辖市人民委员会任免。

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文章来源:本文转自《政法论丛》2021年第3期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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