李炜光:公共服务:政府存在的唯一理由

选择字号:   本文共阅读 4069 次 更新时间:2007-01-10 23:03:42

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李炜光 (进入专栏)  

  

  经济学家们对国家职能问题的讨论一般总是围绕着传统中国的政府究竟是管得多了还是管得少了、政府的职能作用究竟是太强了还是太弱了的问题进行,实际上这里面有误解。应该说:就统治者的权力不受法律的制约而言,传统中国的政府确实很强大,说一不二,专断无比,但是,如果是就统治者为社会提供公共服务、有效地管理社会而言,它又是相当羸弱的。

  中国民间自古就存在着一种 “政府崇拜”文化,“全能国家”和“国家至上”的观念长期占据着思想意识的主导地位。这种观念对国家作用的强调高于对国家的制度约束的强调,对国家税收强制性的强调高于对纳税人和公民权利的强调,对国家财政“生产性”的强调高于对国家提供公共服务的强调,对国家提取民间财富合理性必要性的强调高于对民间监督国家支配财富支配方式的强调,从而把国家这个“怪物”高高地凌驾于社会和人民之上。统治者往往把国家摆在经济发展的中心位置上,认为发展经济的主角是政府,而不是民间或个人,认为只要赋予政府以足够的财富控制权力与能力,只要公民和地方政府无条件地服从中央政府的安排,国家就无所不能,包括变人间为天堂。

  然而,从古到今,“全能国家”都只是神话,不是事实。

  一个政府的存在,无论它有多么崇高或深远的理由,作为一个公共机构最基本最起码的功能其实是非常简单明确的,这就是“组织和执行公共产品的供给”,包括产权保护、市场环境和秩序、基础设施、社会保障、国家安全等。显然,传统中国的政府在这些方面几乎无所作为。

  提供好的公共服务是人类社会需要政府的理由,甚至是唯一的理由。正是由于市场无论运行得多么正常和高效都无法生产出公共产品,纳税人才愿意降低自己的可支配收入向政府纳税,这是纳税人整体利益所决定的,因此,在市场经济的经济制度和宪政民主的政治制度下,纳税人是社会的主人,是纳税人授权给政府,而不是相反。

  纳税人和所有公民的整体利益体现在政府所提供的公共产品和公共服务的数量与质量上,体现在政府通过良好的财政制度参与社会财富的再分配,以矫正市场缺陷或其他原因导致的社会不公正,避免贫富差距极端化和由此引发剧烈的社会动荡。

  政府与公民个人之间的关系并不是什么统治与被统治的关系,而是一种特殊的交易关系。政府向公民提供公共产品和公共服务,公民向政府缴纳税收。这里,税收既是政府提供公共服务所获得的报酬,也是公民购买政府服务的价格,二者之间应当是均衡的和等价的。而税收负担的高低则主要取决于政府所提供的公共服务的数量和质量。凡是用纳税人的钱建立的机构和设施必须让所有的纳税人共享,不管是一年交了100万还是只交了几元钱,应该是完全一样的待遇。

  公共财政的观念是,如果你用的是纳税人的钱,那么你得到的成果就应该让纳税人分享。比如,公立学校是政府投资建设的,这些学校的图书馆、计算机、艺术展览等就必须向所有公民开放,任何人不得通过这些设施和设备谋取私利。私立学校是用私人的金钱建立的,可以不向社会公众开放,但如果私立学校中有一项专利申请得到了政府的资助,那么这个专项就必须向社会公众开放了,不开放应当是非法的。大学里的博士研究如果接受了政府的资助,论文或发明成果就属于纳税人,如果有人拿它去申请专利据为己有,也是非法的。预算支出项目在人民代表大会辩论通过的时候,代表们不仅要向公众解释这些项目对国家有什么好处,更重要的是要让公众信服它们对纳税人有什么好处,特别是对民间经济的发展有什么好处。官员们更要懂得,你所花费的每一分钱都是纳税人交的税金,怎样做才能向纳税人交代得过去而不是向自己的上级领导显示政绩,是必须首先要认真考量的事情。

  既然宪政制度下纳税人是社会的主人,政府及其公务人员是主人“雇”来办事的(为纳税人和所有公民提供公共服务),是社会的公仆,那么公仆就只能把事情办好,不能办坏,更不能利用主人授予的权力谋取私利。世界上绝对没有人愿意雇佣一帮虎狼之人来骑在自己的头上作威作福,也绝对没有人愿意继续花钱雇佣缺乏正义的司法机关使这种欺压公民的行为合法化。纳税人有权知道自己交出去的钱是怎么花的,花在哪里,花了多少,花的效果如何以及该不该花,公仆们则有义务向人民交代财政收支的规模和结构,有关的项目和数字应当是具体的、细化的和准确的,有义务向人民公开自己的私人帐户,有义务制造公共福利而不是公共祸害。

  在宪政民主国家,没有“百姓”,只有“公民”。百姓社会与公民社会的最大区别,就在于前者强调的是公民的义务,后者强调的是公民的权利。政府及其公务人员不论为公民做多少好事,都是理所应当的,不需要谁去颂扬,政府不会在媒体上表扬自己做了10件、20件“实事”,不会出现“特困”居民在“送温暖”之类的活动中边掉眼泪边说些称颂政府的话,更不允许讥讽“百姓”“端起碗吃肉,放下筷子骂娘”的事发生,因为,“骂娘”是公民的权利,天经地义;因为,政府官员为人民做多少好事都是应该的,没有自吹自擂的理由。

  对照现代市场经济制度的要求,我国政府在制度性和运行性市场规则、产权的界定和保护等公共服务方面还存在着较为严重的缺失现象,民营经济还没有得到平等的法律地位(包括税收和收费的平等地位);电信、电力能源、交通等基础设施(均属于公共产品)的价格追逐企业生产经营性成本支出,减弱了企业的再生产能力和科技创新能力,使社会有效需求愈加不足,这恐怕是一方面国家财政收入连年超增长,另一方面民间财路枯竭,民间创造财富的能力不是上升而是逐步衰落的主要原因。

  不得不承认,我国宏观经济表面上的繁荣已经掩盖不住深层次问题的日益暴露:企业预期利润的减少使投资受到影响,政府大量发行货币只会快速加大储蓄数字,宏观经济运行出现通胀和通缩两种局面的不确定。伴随着巨大的财政赤字,“跑部钱进”的闹剧却持续上演不衰,人们心里明白,这种得不到监督的巨大的货币流出,会在人性自私的膨胀中酝酿多少腐败现象的发生。自2003年起,很多迹象表明,国家经济增长与人民生活水平的提高明显表现为相互脱节,盛行多年的GDP概念逐步没落,而质疑改革的呼声却有日益高涨的趋势,以致不得不由中央领导人出来“说话”,澄清是非。

  人们往往只是把经济增长上存在的问题归结为内需不振,殊不知政府向社会提供的公共服务不到位才是问题的根源。

  改革了快30年,我国各级政府依然像一个个超大型的企业,其职能与定位并没有根本性的改变,仍然有着强烈的参与市场竞争的本能与动力;政府机构的裁减和改革还远未完成,“吃饭财政”的问题依然严重,财政收入中相当大的部分还要耗费在“人头费”上面,在这种情况下,以年度超千亿的速度增长的税收究竟能有多少用在提供公共服务方面呢?政府又有什么理由抛开经济的实际发展执意地提高财政的汲取能力呢?

  实际上,市场经济与公共财政所要求的政府改革,并不是只是机构的裁减,而是政治体制的改革,也就是构建一个公正的、民主的、法治化的和真正为纳税人和所有公民提供公共服务的政体。在这方面,我们几乎无所作为。

  作为公共产品生产者和提供者的政府,在免费教育、卫生保健和特殊困难补助金等公民的基本权利方面,应当更多地向社会的弱者倾斜,因为这将有利于加强社会弱势群体的自保能力和竞争能力,改善他们在机会利用上的不平等地位。但从目前的实际情况来看,社会弱势群体尚未享受到不分城乡一律平等的权利、一视同仁的税收负担、无歧视的教育和保健制度等国民待遇,许多家庭和个人不得不把大部分收入用于医疗、子女教育、养老防老等基本生存方面。这种情况在中国农村表现得更加明显,目前不仅农村过剩劳动力没有失业保障,连“五保户”、烈军属的社会救济、救助费和抚恤费用也由农民自己承担,这即不符合社会公正的原则,国家也没有尽到向全社会提供公共服务的责任。

  政府的财政行为应以公共利益和为社会提供公共服务为依归,在使用其权力时作到经济而有效,不能按照利润最大化的准则征集和运用财政资金,不能只是从政府的财政需要出发,单纯凭借政府的垄断地位和权力强制性地向社会提取。政府的权力,包括财政权力必须得到来自公民和法律的有效监督,否则将导致公共财富非法流入私人腰包,最终将形成这样一种局面:政府征的税越多,财政支出的效益就越差,对社会财富的浪费就越大。

  中国社会历来存在较大面积的偷逃税收的现象,人们过去总是将其归因于中国人的纳税意识差,实际上也与政府的公共服务不到位直接相关。既然政府没有对私人产权提供足够的保护,个人的逃税行为也就有了“合理”的理由。当然,我并不主张个人逃税,只是想说明一个道理:与打击偷逃税行为相比,强化自己的公共服务功能可能更重要。因为这将创造出一个和谐的和可长久依赖的税收来源,从长远来看,政府的财政提取能力不但不会减弱,反而会增强。

  能够约束自己的权力和规模并为社会提供好的公共服务,已经是我国政府在21世纪面临的一场最大的考验,能否交出一份成绩良好的答卷,全国人民在看着呢。

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