曾文远:行政诉讼对刑事执行进行监督的法理

选择字号:   本文共阅读 66 次 更新时间:2021-05-21 15:27:12

进入专题: 刑事执行     刑事司法权     刑罚权     行刑权     行政诉讼  

曾文远  

   内容提要:我国多元化的刑事执行体制蕴含着对行刑权的非独立性考量。刑事执行权被天然地视为刑事司法权,由此建立的刑事执行监督是一种诉讼监督,体现为一种刑事诉讼内部权力制约机制,即检察机关的一元化监督。这一制度设计不合法理,亦与现代法治发展相悖,其在现实运行中问题丛生。统一刑罚执行体制建设不仅要求刑事执行机关的统一,更呼吁刑事执行权的独立性。在法理上,包括行刑权在内的刑罚权不能作刑事司法权的理解,否则不符现代国家权力分权制衡原则。行刑权的行政权本质决定着刑事执行的行政行为的性质,行政诉讼由此介入刑事执行监督具有正当性。刑事执行监督体制改革的一个方向,就是恢复被执行人在刑事执行中应有的行政法律关系主体地位,对此,破除特别权力关系的消极思想势在必行。行政诉讼是对刑罚权中刑事执行权行使合法性的审查机制,刑事诉讼是对刑罚权中刑事公诉权行使合法性的审查机制,从某种意义上来讲,行政诉讼和刑事诉讼都是刑罚权行使合法性的证成机制。

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   一、问题的提出

   对行为人科以刑罚之刑事制裁是刑罚权行使的直接目的所在,刑事审判作出了对刑事追诉行为合法有效的判断,也就意味着被告罪行成立,刑罚权切实施于其身;换言之,刑事追诉行为的合法性和正当性得以确立之时,严格的刑事诉讼也就伴随着刑事审判的结束而结束。法院裁判须得以执行,这对于法治是不言而喻的,刑事裁判亦不例外,经有罪裁判宣告后对其内容之执行就是刑事执行,它亦是刑罚权行使行为。刑事执行是法院所认证之国家刑罚权的真正落实,其以实现刑罚等刑事制裁为目的,刑罚则以犯罪人的自由、财产甚至生命的剥夺为内容;刑事执行因刑罚内容具有法院裁判之确定性,故其理应在法院确定的范围内不打折扣地完成,如在执行内容上有所变更则须经法院之再次认证。未依法院确定之内容而进行的刑事执行,或表现为执行懈怠,如应当执行之内容而不予执行、迟延执行、减轻执行等,或表现为执行逾越,典型者如加重执行。刑事执行是作为刑罚权的行刑权的体现,而行刑权是追诉权之后的刑罚权,刑事审判在于对刑事追诉权行使的合法性予以审查,对行刑权行使的合法性审查非刑事审判之要旨,这时对刑事执行中懈怠行为和逾越行为理应通过其他方式进行监督。

   但是,从我国的刑事执行现状来看,受行刑权是刑事司法权的通说所囿,我国确立起的刑事执行监督体制主要是通过检察机关的法律监督予以实现。根据权威学者的观点,检察机关的“法律监督权在本质上是具有司法监督性质的国家权力”,检察机关必然是“以诉讼为基点和依托”,“控制和约束刑事司法权并保障其正当运行的制度性措施”①。换言之,行刑权是刑事司法权的具体表现,刑事执行就是刑事司法活动。②以此理论出发,我国构建起的现有刑事执行监督体制必然是一种内部监督体制,刑事执行监督的效能高低主要取决于检察机关的能力大小和积极与否。受检察机关监督的刑事执行是司法的,但检察监督行为本身则是非司法的,从体制运行的现实来看,刑事执行的检察监督基本上处于封闭状态,除非检察机关主动公开抑或偶尔由当事人爆料,社会公众是绝难窥视其中一二的。即使我们姑且认为检察机关永远公正无私,但其具有的制度资源也是难以胜任对刑事执行的全面监督之责的。之所以如此,恐怕和学界的研究忽视有关。相较于刑罚权体系其他权力样态来说,行刑权问题一直是学界研究的薄弱点。传统诉讼法学主要是研究刑事审判如何将国家刑罚权行使行为合法化和正当化这一过程,至于宣判后如何刑事执行则成为了相应执行机关的“自留地”,其具体运作形似密不透风的“黑箱”,对其规范和监督往往流于形式,更罔论基本法治要素的具备,现实中屡屡报道的虐囚事件便是对此鲜明的写照,这不仅是对法院裁判的莫大挑战,也是对基本人权的悍然侵犯。因此,本文拟从我国刑事执行的现状入手,特别是在指出现有监督体制存在问题的基础上,反思这一监督体制得以确立的“行刑权具有刑事司法权属性”的正当性,进而探索一条更符合刑事执行运行规律的监督之路,从而在根本上保障被执行人在已遭受必要之刑事制裁痛苦时仍保有起码尊严和其他未依法院裁判被宣告剥夺的权利。

   二、我国刑事执行及其监督现状

   刑事执行,也称行刑,是国家特定的行刑权机关将为法院司法判断权所肯定之刑罚内容予以实现之公权力行为;换言之,刑事执行就是刑罚执行。③我国刑罚的种类较多,依不同标准,有不同划分,如可分为主刑和附加刑、自由刑和财产刑、监禁刑和非监禁刑等。不同种类的刑罚,其内容也有所不同,这决定了其执行方式的不同。不同种类的刑罚是否需要不同国家机关予以执行,构成了不同的刑罚执行体制。将不同种类的刑罚交由不同国家机关予以执行,实际上就是刑罚执行权的多元化配置,由此产生的是多元化刑事执行体制;将不同种类的刑罚交由同一国家机关予以执行,由此产生的是一元化刑事执行体制。④我国现有的刑事执行属于前者,是多元刑罚执行体制,但是我国刑事执行监督体制始终是一元的,即由检察机关行使刑事执行监督权。

   (一)多元化的刑事执行体制

   中国的刑事执行体制源自新民主主义革命实践的司法实践探索,后伴随着新中国的发展而不断完善,历经了由单一的人民法院执行到人民法院和公安机关共同执行,再到人民法院、公安机关和司法行政机关共同执行的体制转变。⑤从我国《刑法》《刑事诉讼法》《社区矫正法》和《监狱法》等有关法律规定来看,我国的刑事执行体制呈现出主体多元化、权力分散化、职能碎片化等典型特点,也就是说,人民法院、刑事侦查机关和司法行政机关(具体为监狱、社区行刑机关)均享有一定的刑事执行权,对特定的刑罚种类予以执行。⑥根据《刑事诉讼法》第262条、第271条和272条的规定,法院享有对死刑、罚金和没收财产三种刑罚的刑事执行权,其中对死刑和罚金的执行为法院专属,对没收财产的执行属于法院与公安机关共享。根据《刑事诉讼法》第264条第2款、第270条,《刑法》第35条、第43条以及《监狱法》第15条第2款等规定,公安机关享有对拘役、剥夺政治权利、驱逐出境、有期徒刑、没收财产的刑事执行权。其中,对拘役、剥夺政治权利和驱逐出境的执行为公安机关专属;有期徒刑由公安机关补充监狱执行,仅限于行刑发生时犯罪人仅剩不到3个月刑期;对没收财产的执行为公安机关与法院共享,公安机关主要发挥其协助作用。根据《刑事诉讼法》第264条的规定,监狱享有对死刑缓期二年执行、无期徒刑和有期徒刑的执行权,除公安机关看守所代行行刑时不足3个月刑期的有期徒刑外,对这些刑罚的执行均为监狱专属。根据《刑事诉讼法》第269条和《社区矫正法》第2条的规定,社区行刑机关享有对管制、宣告缓刑、假释以及暂予监外执行的刑事执行权。

   相比较刑事侦查权和刑事公诉权而言,刑事执行权由各种主体行使。其中有些主体甚至并非专门的刑事执行机关,这与刑事执行要求的专业性不符合,导致的结果就是其将刑事执行工作视为自己的附属工作,“有力抓则抓,无力抓则放”的情形经常发生,这些主体很显然并没有将刑事执行视为本职工作来履行相应职责。刑事执行机关的分散化往往导致不同主体的“各自为战”,缺乏协同意识,“不利于各种执行方式之间的协调配合、统筹兼顾,无法实现执行权行使效益的最大化,也不利于执行方式的创新和发展,更难以达到国家对刑事执行所赋予的目的和要求”⑦。

   更为重要的是,这种多元化体制必然会损害刑事执行的公正性。裁执相分离是现代法治主义的一项基本原则,法院享有刑事执行权将极大地侵蚀这一原则。法院的意义在于居中裁判和决断,具有消极性,行刑权作为一种国家公权力,具有主动性,行刑权不是也不能是一种司法权。行刑权是刑罚权的重要内容,司法权与之发生关系,更多的是一种监督与被监督关系,即法院通过司法权判断刑罚权行使行为的合法性,法院本身不能参与到刑罚权的行使中来。法院享有刑事执行权,意味着法院既是刑罚权行使主体,又是刑罚权行使是否合法的判断主体,这显然有悖法治要求。司法权威源于自身公正与高效,审判权与执行权集于一身极大地蕴含着不公正的因素。另外,我国现有司法资源严重不足,法院审判事务繁重异常,再使之承担大量刑事执行任务,无疑雪上加霜,影响法院本职工作的开展,繁重的执行任务使得法院不可能将全部精力专注于审判,也就不可能高效,这样司法权威必将受到严重削弱。特别是通过财产刑的科处,大量的金钱和财物都由法官经手,且我国亦没有关于罚金和财物上缴国库程序的明确规定,许多地方政府财政紧张,给予法院的财政划拨捉襟见肘,法院就将执行财产刑获得的金钱和财物用作自己的财政经费,甚至有些地方明确将此作为业绩考核的标准,法院不可避免发生“以罚代刑”现象。⑧公安机关享有刑事执行权与法院一样面临着效率和公正的拷问。公安机关在履行大量治安行政任务和刑事立案侦查任务的同时,再承担拘役、剩余刑为3个月以下有期徒刑和协助法院没收财产的刑事执行任务,这会令公安机关负担过重。另外,刑事侦查权和刑事执行权重合,违背权力分工和制约要求,看守所是羁押犯罪嫌疑人的场所,公安机关在实践中不乏将施予短期自由刑的犯罪人监禁于此的情形,这实际上将犯罪嫌疑人与犯罪人地位相提并论,这不符合对犯罪嫌疑人无罪推定之保护。⑨

   (二)一元化的刑事执行监督体制

   相比较刑事执行体制的多元化而言,我国刑事执行监督体制总体上却是一元的。也就是说,除各刑事执行机关基于层级管理的内部监督以外,检察机关承担着对我国刑事执行机关所有行刑行为的外部监督职责,这也是为我国《刑事诉讼法》第276条所明确规定的。⑩当然,检察机关获得这一完全监督权并不是一蹴而就的,而是经历了劳改监督、监所监督再到刑事执行监督这一过程。

   我国检察机关是法律监督机关,从《刑事诉讼法》第276条、《监狱法》第6条和《社区矫正法》第8条等法律条款的规定来看,检察机关对刑事执行的法律监督是一种合法性审查活动。现代刑罚不仅具有报应目的,更具有教育和恢复的目的,这就使得为达到“社会修复”之目的的刑事执行,不再只具有附随于刑事审判的程序意义,更具有明显社会形成性的实体效应,必然是漫长且复杂的独立执法行为。因而,从时间跨度来看,检察机关对刑事执行的监督是一种全过程监督,即无论是法院刑事执行,还是监狱刑事执行,抑或社区行刑,它们从执行交付开始,到执行中的管理,再到执行完毕,均由检察机关监督和审查。检察机关对刑事执行的监督方式主要有纠正意见和检察建议两种,但二者适用刑事执行的种类有所差异,如对看守所对剩余刑期在3个月以下的有期徒刑的违法执行,检察机关似只能采用提出纠正意见的监督方式,(11)但对社区行刑机关对管制、宣告缓刑、假释和暂予监外执行等的违法执行,检察机关可以通过提出纠正意见和检察建议两种方式予以监督。(12)检察机关提出纠正意见和检察建议,是对刑事执行违法性经审查后所作的判断,但这种违法性判断不具有对行刑机关的拘束力,行刑机关对其只有回复义务,并没有当然接受采纳的义务。

我国现行的刑事执行及其监督体制决定了检察机关对不同机关刑事执行的监督必然呈现出一种“小牛拉大车”的样态。一方面,检察机关根据法律规定享有的法律监督权太广泛,包括侦查权、批捕权、公诉权、公益诉讼权、抗诉权、刑事执行监督权,等等,从这些职权来看,刑事执行监督权显然并非检察机关职权之重心,刑事执行监督亦非检察机关之能事。另一方面,从现实来看,尽管最高人民检察院数次出台文件,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《财经法学》2020年第5期

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