赵谦:合作规制范式的释义学解读

选择字号:   本文共阅读 64 次 更新时间:2021-01-27 23:11:53

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赵谦  

   摘要:  合作规制范式的释义学解读旨在基于治理、善治理论,运用法释义学方法来阐明合作规制的主体、行为过程及类型化适用要义,进而为合作规制范式的检视、践行提供必要的方法论指引。所涉主体要义往往表征为行政组织法场域中规制主体的多元化、平等化命题;所涉行为过程要义则表征为行政行为法场域中规制行为通过共同合作所达致的广域面向命题;所涉类型化适用要义即是基于相应主体、行为过程命题来具体划分多元主导型与阶段互动型合作规制的模式类型,进而探究其可能的平衡适用进路。

   关键词:  合作规制 法释义学 主体 行为过程 类型化适用

   一、问题的提出

  

   合作规制范式作为一种“以解决问题为导向;利害关系人与受影响者参与决定过程的所有阶段;临时性的解决方案;超越治理中传统公私角色的责任;灵活、投入的行政机关”[1]所表征之理想治理类型,旨在通过政府部门主体与非政府部门主体之间的“权力与自由裁量权共享”[2],以有效解决跨领域、多部门的公共治理命题,而实现所涉公共利益最大化。该范式根植于扬弃、超越传统“控制追求、‘分工-协作’逻辑、科层制垂直组织架构以及‘中心-边缘’结构”[3]的治理理论,以“满足公众需要、增进公共利益”[4]之公共事务治理与公共服务供给为共同的使命依归。

  

   事实上,在合作规制范式的推进过程中往往面临“合作对竞争、开放对封闭、可治理性对灵活性、责任对效率”[5]、“治理主体自利逻辑”[6]等价值权衡困境,“治理规则制定”[7]、“制度规则不完善”[8]、“法律制度欠缺”[9]等规范疏漏困境,“公民社会不发达”[10]、“社会组织发育不成熟”[11]、“社会组织力量比较薄弱”[12]等组织障碍困境。近年来,学界围绕该范式的研究大体上基于其“利益调和与持续联合行动”[13]要义,从哲学伦理[14]、公共性[15]、规制重心与未来走向[16]、规制路径[17]以及相关行政法理论基础重构[18]等方面来展开,所涉现实适用[19]命题亦指向合作规制的类型化[20]、存在的现实困境[21]、可能的适用推进途径[22]以及区域行政法适用[23]等要素。但是从法学视角展开的相关本体研究较为零散,不足以系统诠释该范式所涉主体、行为及适用蕴含的法理逻辑。

  

   则有必要在治理、善治理论维度下,基于既有的合作规制多视角研究成果,展开合作规制范式的释义学解读。可尝试将所涉社会治理活动中行政主体、行政相对人的相应决策、协商并达成共识的系列行为,置于行政组织法和行政行为法场域中,运用“描述经验、逻辑分析”[24]的法释义学方法,以体系化阐明其主体、行为过程命题与类型化适用所表征之本体要义。进而为所涉社会治理活动的规制与困境校正,乃至国家治理现代化进程中合作规制范式的检视、践行提供必要的方法论指引。

  

   二、主体要义:规制主体的多元化、平等化

  

   合作规制的主体要义往往表征为行政组织法场域中规制主体的多元化、平等化命题。该命题强调在趋向一致的规制需求和目标引领下,多元“公共、私人、非营利和公民”[25]诸主体之间达成一定共识,在集体协商的平等决策过程中,来确立协作各方之间的共同行为准则。

  

   (一)多元化命题下应设定所涉行政主体的柔性边界

  

   合作规制范式下更为强调所涉规制活动围绕特定公共治理目标,在多元主体之间实现政府管制权力与个体行动自由的有机、有序互动。应在确立规制双方合作行为准则的前提下,尝试围绕“功能适当原则”[26]来设定所涉行政主体的柔性边界,以更多地围绕具体规制事项内容来统筹相应的主体建制面向。

  

   传统行政机关的“机构建制”[27]进路往往置于条块管理体制下,依循既有部门架构来配置相应权力抑或根据既有权力配置状况来决定相应职能事项的划分。该类进路在我国过往“摸索式”改革建设过程中,发挥了重要的体系保障之“稳定器”作用。但在当下方向、路径逐渐明晰的“深水区”改革建设过程中,面对更趋复杂、矛盾多变的新兴公共事务管理,传统进路的条块分割与僵化管理弊端则进一步显露无遗。则需在全面深化党和国家机构改革的大背景下,逐步推进传统进路的“功能主义”[28]化变革。应依循所涉公共事务的属性与规制特点来设定具体职能事项,并据此完成相近政府职能部门整合设置,而将相关权力配置给整合后的相应统筹职能部门来全口径统一行使。

  

   进而,在该类统筹政府职能部门的积极、主动引领下,其他相关政府职能部门与非政府部门之多中心、多元化行动主体,应秉持“具有凝聚力和治理方向共识”[29]的社会核心价值观念,积极开展着力于职能优化、协同高效的广域合作。并通过法律、法规的明确授权和政府职能部门的依法委托,以强化解决问题导向之自主组织和自主规制下的“公共事物治理”[30]为前提,实现合作规制架构下权力行使主体的范围事实性地柔性扩张至非政府部门。基于此,亦应完成多中心公共行动体系组织架构下责任面向的必要调适。应突破既有“单线线性关系形态”[31],推动确立面向多元化规制主体且与权力行使范围柔性扩张相一致的多向化权力行使归责机制。

  

   (二)平等化命题下应推动相关行政组织形态实现参与化、协同化

  

   合作规制范式下更为强调所涉规制主体在共同规制过程中预设相对平等的地位属性,且该平等性并非仅形式意义的身份赋予,还应以“反映其利益偏好的实质性权力和机会”[32]为实质意义的平等内容,进而在协商对话、沟通理解的共同决策过程中达成诸方利益最大化满足的可行方案。

  

   一方面,相关行政组织形态应逐步强化其开放性与可参与性,特别是针对作为传统意义的行政相对人之非政府部门形态。践行合作规制范式的前提即在于明晰具体的合作要义,既应将跨区域政府部门间的区际协作和同区域相关政府部门间的部门协同纳入合作范围,也应将来自非政府部门的公众参与列为合作规制的关键面向,以充分利用各类相关公共资源而切实提升所涉规制活动的成效。基于此,则需在参与所需制度空间及“机构建制与治理”[33]诸方面,完成必要的参与形式及目标、可参与环节及行为事项等方面规范设定。进而通过系统、全面的制度规范,来厘清多元主体理性沟通、合意协商的具体方式,并提供明确、有序的行为指引,以在合作规制范式的本土化适用过程中彰显所涉公共行政的价值目标。

  

   另一方面,在该类多元主体参与“政策制定、政策执行和项目管理、公共服务提供”[34]的过程中,还应强调不同行政组织形态之间的协调配合。就协调配合形式而言,应基于相关政府部门的不同职能属性与主要职责事项范围,明确具体的牵头组织职能部门与协调参与职能部门;就协调配合内容而言,应基于权力清单要义,就相关职能部门的制定、执行、管理、提供之全程组织、参与事项所涉职责权限予以逐项列明;就协调配合结果而言,应围绕所提供公共服务的“固有属性与价值属性”[35],按照不同性质公共服务的专业类别,配置适当的服务供给首要职责部门与补充职责部门。最终通过必要的政策整合、方式检视与规则调适,来厘清合作规制范式下的跨部门协作进路,以确立资源共享化、权力互通互联化之动态公共事务治理组织架构。

  

   三、行为过程要义:规制行为过程的广域面向

  

   合作规制的行为过程要义往往表征为行政行为法场域中规制行为通过共同合作所达致的广域面向命题。该命题下“灵活而充实的行政机关”[36]所做出的行政行为,往往基于合作共赢的共识性行动策略,在多向度、多维化的权力运行体系下,非仅依赖命令服从式单向度权力管制而成就多中心的公共行动体系,以凸显其适用领域的广延性与适用结果的实效性。其中,“政府、市场、社会的合作和协同”[37]所涉行为主体间的共同合作关系应根据“以共识为导向的治理安排”[38],通过集体一致的公共事务干预活动所成就之凸显内部组织性和自主性的交互化、交错式规制体系,而切实改善解决相应公共问题的治理效率与效益。

  

   (一)广域面向命题下应明确所涉规制行为的适用需求导向

  

   一方面,所涉规制行为的社会交往系统需求导向。合作规制往往表征为多元主体间基于合作意愿,完成不同程度能力整合,以凸显组织效能的各种交互行为。当基于主体间的彼此信任感和认同度,依循所共同遵守的行为逻辑规则,而形成列明不同规制环节与规制诱因的有机、有序网状交往结构。然而该类社会交往系统往往会面临“合作资源、合作成本与合法性权威”[39]方面的合作困境。由于所涉多元主体配置的经济、人力及社会资源,在不同类型、不同面向与不同量级方面存在较大差异,则实现资源整合所面临的均等化压力与相关运行成本、衍生成本乃至组织成本皆易随之而倍增,应有的合法性权威亦伴随多元化、多向化利益的冲突与交织而趋于淡化甚至是缺失。

  

   可考虑从资源依赖、资源交换、规则确立这三个方面入手来探寻校正途径。其一,应厘清多元主体各自拥有资源的基本属性,并淡化所涉交集性资源领域的合作而凸显互补性资源领域的合作,以发挥合作交往过程中的资源依赖效用。其二,应明确多元主体在互补性资源交换过程中的协商范围、方式与协商事项内容,并列明协商过程所涉的规划、表达、沟通、合意诸环节要义,以发挥合作交往过程中的协商决断效用。其三,应探究多元主体所涉合作行为内容、方式、目标、利益以及相关制度结构的合法性依据,并完成必要的行为规范设定,以发挥合作交往过程中的合法性指引效用。

  

   另一方面,所涉规制行为的权力管制需求导向。合作规制范式下多元主体的沟通协商要义即意味着伴随“公民社会或民间社会的日益壮大”[40],行政机关应恪守必要的权力谦抑立场,通过与非政府部门形态规制主体间的合作,而实现与所涉公共事务协同共治水平相协调的权力管制。

  

   首先,就相应合作所依存的政治制度形态而言,可考虑从威权体制与民主体制这两个方面来具体厘清所涉权力管制的理念、关系、结构诸要义。威权体制下的权力管制应以相关政府部门为预设权威,并在相应公共事务治理进程中充分发挥其核心引领作用。所涉非政府部门之合作则是一种权威依附合作关系,在相应公共事务治理进程中更多地发挥其边缘型、辅助性参与作用。该类合作并未从本质上实现传统公权力统治型、管制型干预模式之转向。民主体制下的权力管制虽然仍应以相关政府部门为预设权威,但其在相应公共事务治理进程的核心引领作用并非先验性的抑或固化的,更多地在各类非政府部门平等参与规制所成就之多中心状态下,通过推进“诸种社会联合的社会联合”[41]下的良性统治而逐步确证。践行该类合作堪称转向为新兴公权力治理型、服务型干预模式之重要表征。

  

其次,就围绕相应合作关系的功能性管制而言,可考虑基于“个殊化”[42]的功能模式,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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