（2007年）
随着北京市现代化进程的加快，交通拥堵、居民出行困难、交通能耗快速增长、汽车尾气污染严重等问题日益突出，严重影响到北京城市形象和居民生活质量。推进公交优先战略是解决问题的惟一途径，这既是国际经验，也已经成为广大市民和政府的共识。建议下更大的决心，采取更加有力措施，把公交优先战略落到实处。
一、北京城市交通形势非常严峻
近年来，北京市经济快速发展、常住人口和流动人口较快增长、城市规模不断扩大，与之相伴的是居民出行量迅速增加、出行结构显著变化。近年来居民日均出行量以年均4%左右的速度增长，2003年达到2100万人次/日，2005年达到2250万人次/日。目前北京市人均GDP已达5000美元左右，进入了较高中等收入水平，居民出行结构正迅速由过去以步行、自行车为主转向以机动车出行为主。步行、自行车出行比例由上世纪80年代的70%左右，减少到2000年的38%，去年进一步减少到30%左右。出行结构变化所引发的最大问题是，大量转移出来的出行需求主要转由小汽车承担。公交（公汽和轨道）的出行承担率由1986年的35%一度降到2003年26%，2005年才回升到29%；小汽车的出行承担率由1986年的5%迅速上升到2003年的26%和2005年的29.5%。与之相对应，小车拥有量由1986年的几十万辆，迅速提高2003年的213万辆和2005年的282万辆。北京正步入以小车为主的城市交通格局，交通拥堵、出行难、尾气污染严重等世界性大城市通病已经显现。
北京市对日益严峻的城市交通状况非常重视，采取了一系列措施解决居民出行难的矛盾，并形成实行公交优先战略的共识。近年来在完善公交规划、建设公交枢纽、优化运营结构、实行公交路权优先、落实财税政策等方面做了大量工作，公交优先战略得到一定程度的落实，遏止住了公交出行比例持续下滑势头，2003年到2005年提高了3个百分点。但是，目前北京公交存在的问题没有得到解决，不能有效吸引居民出行乘坐，居民出行继续趋向小汽车，交通拥堵现象还在不断恶化。今后一个时期，北京居民出行量增加及出行结构机动化的趋势将持续下去，如果继续以迅速增加小汽车的办法来满足居民机动出行需求的增长，北京未来的城市交通将不堪设想。
二、实施公交优先战略存在的问题及其原因
从深层次看，公交优先战略没有得到较好落实的原因主要有以下几点：
一是公交优先缺乏统一高效的管理体制。北京为了加强城市交通的管理，在全国率先成立了市交通委员会，行使交通统一规划、管理的职能，但目前仍然存在交通发展规划、项目建设、路网管理、交通执法分属不同部门的状况。各相关职能部门对北京交通都负责又都不完全负责，缺乏一个真正权责一体的部门。这种状况如不尽快解决，北京市公交优先战略难以迅速得到落实，一些不合理的交通管理方式、缺陷和问题难以及时纠正，市民对交通的不满难以尽快得到反映和及时排解，可能成为影响北京市和谐社会建设的重要因素，必须引起高度重视。
二是公交优先缺乏规模大、机制活的企业主体。北京公共交通从融资、建设到运营，由不同的企业负责，且多为国有独资企业。如轨道交通融资由北京市基础设施投资有限公司负责，轨道交通建设由北京市轨道交通建设管理公司负责，地铁运营由北京地铁集团负责。干线公路由市公路联络线公司、首都公路发展公司和市政局负责，区县支线公路由区县负责，社区、小区公路建设由房地产开发企业负责，公共汽车运营分别由北京公交集团、翔龙汽车公司等企业负责，公共汽车站点建设由北京公交集团等企业负责。对北京公交发展关系重大的快速公共汽车（BRT）线路建设和运营则由北京公共汽车集团所属的畅达通客运公司负责。正是这种格局，致使在实施公交优先战略过程中存在统一规划难落实、融资能力弱、经营机制不活、管理水平不高等问题，难以满足北京交通快速发展和结构转型的需要。
三是公交优先缺乏快捷方便的公交网络。国际经验表明，实现快速公共交通、提高公交服务水平必须有快速公交网络作为支撑。巴黎、东京、香港等城市，居民出行公交占80%以上，它们靠的是高度发达的地铁网络，巴西库里提巴、澳大利亚布里斯班等城市，居民出行公交分别占90%和70%以上，均有高度发达的BRT网络。北京目前没有形成真正意义上的快速公交网络。尽管有几条地铁、轻轨线路和南中轴一条BRT线路，但由于地面公共汽车线路布局杂乱、设备老旧、运行缓慢，换乘极不方便，严重制约快速公交功能的发挥。近几年北京为迎接奥运，加大了轨道交通的建设力度，试图改善公交落后面貌。但即使在建地铁都投入使用，也只能满足2008年25%左右的公共交通需求，并不能形成快速公交网络，公交面临的准点率低、舒适度差、拥堵严重等问题难以解决。扭转这一状况的当务之急，是进一步明确思路，加快建设以BRT交通为主、轨道交通为辅的骨干快速公交网络，并与其他交通方式有机联结，形成方便、快捷、舒适的快速公交体系。
四是公交优先缺乏充足的资金保障。北京市“十五”以来，城市公共交通投资有所提高，5年累计投资284亿元，在全国大城市中属较高水平。但仍然存在投资总量不足和投资结构不尽合理的问题。有限的投资主要投在公路和地铁建设上。其结果：一是路面加宽、质量提高，吸引更多市民购买小车，增加小车出行比例；二是由于地铁建设周期长、单位投资大、运营成本高等因素，增加地铁投资只能增加有限的快速公交能力，不能在近期形成类似东京、巴黎的地铁网络，难以尽快扭转公交发展落后局面，同时地铁运营还吸纳了大量财政补贴资金，增加了财政负担。而老百姓出行最为倚重的汽车公交由于投入不足、管理不善、换乘困难、舒适性差、运行缓慢等问题越来越突出，必然导致公交客流的流失和小汽车爆发式膨胀，这一状况持续下去，将给北京交通带来灾难性的后果。当务之急，一方面要努力争取更多公交建设投资；另一方面要转变公交投资结构，加快投资省、周期短、运行成本低、服务水平高的BRT交通体系建设，尽快形成以BRT为主的快速公共交通体系，这是北京落实公交优先战略的必然选择。
三、几点建议
北京市的城市交通问题不仅是涉及每个市民日常生活的大事，也是我国大城市发展面临的普遍难题，解决好北京城市交通问题对全国具有示范作用。建议国家有关部门与北京市共同努力，把解决北京城市交通问题作为一件大事来抓，拓宽思路，采取更有力措施，抓紧研究实施切实可行的城市交通发展规划，落实配套措施，把公交优先战略落到实处，为北京市民创造良好的出行条件和生活环境。具体建议如下：
（一）加快公交体制改革。一是加强对实施公交优先战略的组织领导。建议北京市把落实公交优先战略作为一项重要工作来抓，成立市公交领导小组，统筹协调实施公交优先战略的相关工作。强化北京市交通委员会职能，成为全市公交规划、项目融资建设、公交企业管理、交通监管、运营协调的综合管理部门，加强对公交设计、规划、建设与运营的协调工作。二是改革公交企业体制。建议整合北京国有公交融资、建设、运营企业，组建公交建设总公司和公交运营总公司，分别负责北京公交的融资建设和运营；同时加快公交体制改革，鼓励民营和外资企业参与北京公交的项目建设和运营。三是改革公交票价及财政补贴体制。建议加快公交一体化票价体系建设，方便居民不同公交换乘；确定公交服务社会的公益性特征，区分公交社会责任部分和盈利部分，政府对社会责任部分提供足够的补贴。适当提高票价，保证企业有合理利润。
（二）加快构建快速公交为骨干的公交网络。公交优先战略必须依托快速公交网络，必须采取有力措施尽快建成快速、便捷的公交网络。一是构建快速公交骨干网络。依托现有轨道线路，在主干公路上加快建设快速公交汽车（BRT）专用线，形成以二环、三环、四环、五环、主要放射线路快速公交专用线路为主体，以地铁、轻轨交通线路为补充，覆盖主要商业区、居住区和行政工业区的快速公交骨干网络体系。二是加快次干线和支线循环公交体系建设。在快速公交不能覆盖的区域，都要设置普通公交线路，增加公交路网密度，打通微循环，不留死角。允许小公共汽车、人力三轮车进入社区和居民小区，发挥其在交通微循环中的作用。三是加快交通转换枢纽的建设。要加快公交换乘枢纽建设，从设计、建设、运营环节贯彻“以人为本”理念，实现公交与火车、飞机运输之间，快速公交与普通公交之间无缝联结、有效搭接，保证居民快捷、方便换乘。同时要在大型交通枢纽建设大规模汽车停车场，便于居民小车换乘公交。四是在公交沿线实施城市高密度开发。将公交规划与城市土地利用规划结合起来，在公交场站周围实施公交与社区建设高密度统一开发，便于居民通过步行和自行车方式到达快速公交体系，减少小汽车的使用，增强公交开发经济效益。
（三）强化交通路网管理。这是利用有限交通资源，提高路网使用效率的最佳途径。建议对重要路口分时段客流进行一次认真调研，以此为基础对每个路口的信号灯转换时间、路标标识进行一次调整，形成协调统一的交通信号系统，今后根据客流变化进行定期调整。逐步将城市交通管理系统纳入智能化、柔性化、人性化管理。
（四）加大国家支持力度。一是国家对北京城市交通项目实行规划核准制。即国家对北京的公交项目只审批规划，具体项目由北京市组织实施，以提高北京市公交建设决策权力和执行能力。二是支持北京以多种方式募集建设资金。允许北京发行交通项目债券，鼓励以BOT方式解决融资问题，加大国家政策性银行对北京快速公交系统建设的支持力度。三是国家财政列出专项，支持北京公共交通建设。
