国家适应气候变化战略

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国家发展改革委  

  

   关于印发国家适应气候变化战略的通知

   发改气候〔2013〕2252号

   各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团发展改革委,财政厅(局),住建厅(委、局),交通厅(局、委),水利(务)厅(局),农业厅(委、局),林业厅(局),气象局,海洋厅(局):

   为积极应对全球气候变化,统筹开展全国适应气候变化工作,国家发展改革委、财政部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、农业部、林业局、气象局、海洋局联合制定了《国家适应气候变化战略》(以下简称《战略》)。现印发你们,请认真贯彻实施。[1]

   各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团发展改革委要根据《战略》要求编制省级适应气候变化方案,并会同有关部门组织实施。适应试点示范工程所在的省、自治区、直辖市要先行先试,在方案中明确开展试点的相关工作安排,做好组织实施。

   国家发展改革委

   财政部

   住房城乡建设部

   交通运输部

   水利部

   农业部

   林业局

   气象局

   海洋局

   2013年11月18日

  

   前言

   全球气候变化是人类共同面临的巨大挑战。应对气候变化,不仅要减少温室气体排放,也要采取积极主动的适应行动,通过加强管理和调整人类活动,充分利用有利因素,减轻气候变化对自然生态系统和社会经济系统的不利影响。

   根据最新科学研究报告,在1880年至2012年期间,全球陆地和海洋表面平均温度上升了0.85℃,气候变化导致极端天气气候事件频发,冰川和积雪融化加剧,水资源分布失衡,生态系统受到威胁。气候变化还引起海平面上升,海岸带遭受洪涝、风暴等自然灾害影响更为严重,一些海岛和沿海低洼地区甚至面临被淹没的风险。气候变化对农、林、牧、渔等经济活动和城镇运行都会产生不利影响,加剧疾病传播,威胁社会经济发展和人民群众身体健康。

   根据政府间气候变化专门委员会报告,温度上升超过2.5℃时,全球所有区域都可能遭受不利影响;温度上升超过4℃时,则可能对全球生态系统带来不可逆的损害,造成全球经济重大损失,发展中国家所受损失将更为严重。

   我国是发展中国家,人口众多、气候条件复杂、生态环境整体脆弱,正处于工业化、信息化、城镇化和农业现代化快速发展的历史阶段,气候变化已对粮食安全、水安全、生态安全、能源安全、城镇运行安全以及人民生命财产安全构成严重威胁,适应气候变化任务十分繁重,但全社会适应气候变化的意识和能力还普遍薄弱。

   《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出要增强适应气候变化能力,制定国家适应气候变化战略。中国共产党第十八次全国代表大会把生态文明建设放在突出地位,对适应气候变化工作提出了新的要求。本战略在充分评估气候变化当前和未来对我国影响的基础上,明确国家适应气候变化工作的指导思想和原则,提出适应目标、重点任务、区域格局和保障措施,为统筹协调开展适应工作提供指导。本战略目标期到2020年,在具体实施中将根据形势变化和工作需要适时调整修订。

  

   一、面临形势

   (一)影响和趋势

   我国气候类型复杂多样,大陆性季风气候特点显著,气候波动剧烈。与全球气候变化整体趋势相对应,我国平均气温明显上升。

   近100年来,年平均气温上升幅度略高于同期全球升温平均值,近50年变暖尤其明显。降水和水资源时空分布更加不均,区域降水变化波动加大,极端天气气候事件危害加剧。20世纪90年代以来,我国平均每年因极端天气气候事件造成的直接经济损失超过2000多亿元,死亡2000多人。气候变化已经和持续影响到我国许多地区的生存环境和发展条件。区域性洪涝和干旱灾害呈增多增强趋势,北方干旱更加频繁,南方洪涝灾害、台风危害和季节性干旱更趋严重,低温冰雪和高温热浪等极端天气气候事件频繁发生。基础设施的建设和运行安全受到影响,农业生产的不稳定性和成本增加,水资源短缺日益严重,海平面不断上升,风暴潮、巨浪、海岸侵蚀、土壤盐渍化、咸潮等对海岸带和相关海域造成的损失更为明显,森林、湿地和草原等生态系统发生退化,生物多样性受到威胁,多种疾病特别是灾后传染性疾病发生和传播风险增大,对人体健康威胁加大。预计未来气温上升趋势更加明显,不利影响将进一步加剧,如不采取有效应对措施,极端天气气候事件引起的灾害损失将更为严重。

   (二)工作现状

   我国政府重视适应气候变化问题,结合国民经济和社会发展规划,采取了一系列政策和措施,取得了积极成效。[2]

   适应气候变化相关政策法规不断出台。1994年颁布的《中国二十一世纪议程》首次提出适应气候变化的概念,2007年制定实施的《中国应对气候变化国家方案》系统阐述了各项适应任务,2010年发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确要求“在生产力布局、基础设施、重大项目规划设计和建设中,充分考虑气候变化因素。提高农业、林业、水资源等重点领域和沿海、生态脆弱地区适应气候变化水平”。农业、林业、水资源、海洋、卫生、住房和城乡建设等领域也制定实施了一系列与适应气候变化相关的重大政策文件和法律法规。

   基础设施建设取得进展。“十一五”期间,新增水库库容381亿立方米,新增供水能力285亿立方米,新建和加固堤防17080公里,完成专项规划内6240座大中型及重点小型病险水库除险加固任务。开展农田水利基本建设与旱涝保收标准农田建设,净增农田有效灌溉面积5000万亩。

   相关领域适应工作有所进展。推广应用农田节水技术4亿亩以上,“十一五”期间全国农田灌溉用水有效利用系数提高到0.50。

   推广保护性耕作技术面积8500万亩以上,培育并推广高产优质抗逆良种,推广农业减灾和病虫害防治技术。开展造林绿化,全国完成造林面积2529万公顷,森林面积达到1.95亿公顷,森林覆盖率达到20.36%,草原综合植被盖度达到53%,新增城市公园绿地面积15.8万公顷,城市建成区绿地率达到34.47%,城市建成区绿化覆盖率达到38.62%。加强城乡饮用水卫生监督监测,保障居民饮用水安全。出台自然灾害卫生应急预案,基本建立了快速响应和防控框架。开展气象灾害风险区划、气候资源开发利用等系列工作,建立了较完善的人工增雨体系。开展生态移民,加强气候敏感脆弱区域的扶贫开发。

   生态修复和保护力度得到加强。保护森林、草原、湿地、荒漠生态系统和生物多样性。“十一五”期间,退耕还林工程完成造林542万公顷,退牧还草工程累计实施围栏建设3240万公顷,草原综合植被盖度达到53%,新增湿地保护面积150万公顷,恢复各类湿地8万公顷,新增水土流失治理面积23万平方公里,治理小流域2万多个。建立各级各类自然保护区和野生动物疫源疫病监测站。开展红树林栽培移种、珊瑚礁保护、滨海湿地退养还滩等海洋生态恢复工作。

   监测预警体系建设逐步开展。开展极端天气气候事件及其次生衍生灾害的综合观测、监测预测及预警。开展全国沿海海平面变化影响调查和海平面观测。

   (三)薄弱环节

   我国适应气候变化工作尽管取得了一些成绩,但基础能力仍待提高,工作中还存在许多薄弱环节。

   适应工作保障体系尚未形成。适应气候变化的法律法规不够健全,各类规划制定过程中对气候变化因素的考虑普遍不足。应急管理体系亟需加强,各类灾害综合监测系统建设与适应需求之间还有较大差距,部分地区灾害监测、预报、预警能力不足。适应资金机制尚未建立,政府财政投入不足。科技支撑能力不足,国家、部门、产业和区域缺乏可操作性的适应技术清单,现有技术对于气候变化因素的针对性不强。

   基础设施建设不能满足适应要求。基础设施建设、运行、调度、养护和维修的技术标准尚未充分考虑气候变化的影响,供电、供热、供水、排水、燃气、通信等城市生命线系统应对极端天气气候事件的保障能力不足。农业、林业基础设施建设滞后,部分农田水利基础设施老化失修,水利设施的建设和运行管理对气候变化的因素考虑不足,渔港建设明显滞后,难以满足渔港避风需要。

   敏感脆弱领域的适应能力有待提升。农业产业化、规模化和现代化程度不够,种植制度和品种布局不尽合理,农情监测诊断能力不足,现有技术和装备防控能力不足以应对农业灾害复杂化和扩大化趋势。一些区域水资源战略配置格局尚未形成,城乡供水保障能力不高,大江大河综合防洪减灾体系尚不完善,主要易涝区排涝能力不足。森林火灾与林业有害生物监测预警系统、林火阻隔系统以及应急处置系统建设有待提升,湿地、荒漠生态系统适应气候变化能力和抗御灾害能力有待加强。采矿、建筑、交通、旅游等行业部门防范极端天气气候事件能力不足。人体健康受气候变化影响的监测、评估和预警系统尚未建立,现有传染病防控体系不能满足进一步遏制媒介传播疾病的需求。

   生态系统保护措施亟待加强。土地沙化、水土流失、生物多样性减少、草原退化、湿地萎缩等趋势尚未得到根本性扭转,区域生态安全风险加大。对沿海低洼地区和海岛海礁淹没及海岸带侵蚀风险缺乏有效应对措施,滨海湿地面积减少、红树林浸淹死亡、珊瑚礁白化等生态问题未能得到有效遏制。

  

   二、总体要求

   (一)指导思想和原则

   以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,贯彻落实党的十八大精神,大力推动生态文明建设,坚持以人为本,加强科技支撑,将适应气候变化的要求纳入我国经济社会发展的全过程,统筹并强化气候敏感脆弱领域、区域和人群的适应行动,全面提高全社会适应意识,提升适应能力,有效维护公共安全、产业安全、生态安全和人民生产生活安全。

   我国适应气候变化工作应坚持以下原则:

   突出重点。在全面评估气候变化影响和损害的基础上,在战略规划制定和政策执行中充分考虑气候变化因素,重点针对脆弱领域、脆弱区域和脆弱人群开展适应行动。

   主动适应。坚持预防为主,加强监测预警,努力减少气候变化引起的各类损失,并充分利用有利因素,科学合理地开发利用气候资源,最大限度地趋利避害。

   合理适应。基于不同区域的经济社会发展状况、技术条件以及环境容量,充分考虑适应成本,采取合理的适应措施,坚持提高适应能力与经济社会发展同步,增强适应措施的针对性。

   协同配合。全面统筹全局和局部、区域和局地以及远期和近期的适应工作,加强分类指导,加强部门之间、中央和地方之间的协调联动,优先采取具有减缓和适应协同效益的措施。

   广泛参与。提高全民适应气候变化的意识,完善适应行动的社会参与机制。积极开展多渠道、多层次的国际合作,加强南南合作。

   (二)主要目标

适应能力显著增强。主要气候敏感脆弱领域、区域和人群的脆弱性明显降低;社会公众适应气候变化的意识明显提高,(点击此处阅读下一页)

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