青觉 吴鹏:边疆治理现代化的理论探索:基于整体性系统论的分析框架

选择字号:   本文共阅读 107 次 更新时间:2020-12-24 22:19:12

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青觉   吴鹏  

   摘 要:鉴于边疆社会的特殊属性,我们需要对边疆治理所牵涉的各变量因素进行系统分析,并加强对“边疆”这一实体在中国视域中的整体性观照。为此,本文提出了一个边疆治理现代化的系统论框架:在党的集中统一领导下,通过政府、社会与市场等多元治理机制的协同参与,构建边疆治理的主体系统;通过对历史资源、政治资源以及精神文化资源等多元治理资源的统筹整合,构造边疆治理的对象系统;通过对法治、自治以及协商等多元治理理念的深度同构,构筑边疆治理的方法论系统。而主体、对象与方法论等子系统的进一步嵌合,又构成了边疆治理现代化的整体性系统。本文认为,通过“要素—子系统—整体系统”的三级耦合模型,可以为边疆治理多元协同机制的培育提供路径保障。

   关键词:边疆治理;现代化;系统论;

   作者简介:青觉,中央民族大学中国民族理论与民族政策研究院教授、博士生导师。北京100081;吴鹏,中央民族大学中国民族理论与民族政策研究院民族政治学专业博士研究生。北京100081;

   基金:研究阐释党的十九大精神国家社会科学基金专项课题“中华民族共同体意识研究”(编号:18VSJ092)的阶段性成果;

   党的十九届四中全会指出,要推进国家治理体系与治理能力现代化。而作为国家治理现代化这一宏大工程的有机构成部分,边疆治理现代化也需要在中国话语中确认自身的理论分野。长期以来,我国边疆治理都被划归于地方治理范畴之内,甚至在某种意义上被看作与地方治理等同。但通过对于地方治理逻辑进路的梳理,不难发现,这并不能契合边疆的现实环境与特殊需求。在中国这样一个幅员辽阔和体量庞大的国家,如何维持对于地方的有效治理,进而保障中央政府的能力、利益与权威,一直是国家治理贯穿始终的核心命题。一方面,中央政府有限的治理半径不易兼顾遥远辽阔的国土,另一方面,中央政府的垂直管理模式,也有可能会因行政层级的增多而陷入滞塞。针对这种情况,研究者提出了两个具有经典意义的策略模型。周黎安从中央与地方的权力博弈关系出发,并结合中国当代的治理实践,提出了“行政发包制”的治理模型。简而言之,“行政发包制”就是中央政府将具体治理事务发包给地方,并通过行政权分配、经济激励以及考核控制等手段对地方行政机构施加影响。相比于科层制与外包制,“行政发包制”是一种既可以降低治理成本,又能够控制统治风险的治理模式[1]。而曹正汉通过对中国历代王朝的纵向比较分析,提出了“风险论”的研究框架。“风险论”认为,统一多民族国家及其中央政府的首要任务是防范地方性风险,由此塑造了中央集权与地方分权的治理特征。在这种逻辑下,决策者找到了一种可行策略,即利用地方行政机构分散治民,以分散控制和化解来自基层的治理风险。这一思路也可以简称为“中央治官、地方治民”模式[2]。

   客观来说,“行政发包制”与“风险论”模型,对于中央与地方的双向互动关系及其行为的理性选择,具有较强的解释力,但若将其引入边疆治理的实践中,则须满足一个前提条件,那就是地方行政机构有足够的能力胜任自身的治理任务。与内地行政机关相比,边疆的行政机构在资源供给与技术性支撑等方面存在一定的不足。此外,发包模式与风险疏散模式都是围绕着利益逻辑展开的,这可能会破坏边疆的社会生态,也不利于边疆社会资本的持久生成。当然,更为重要的是,“行政发包论”和“风险论”模型仅讨论中央与地方的关系,并未涉及整体性的边疆治理系统,因而,仅以两个模型讨论边疆治理现代化,无法满足党的十九届四中全会提出的国家治理体系和治理能力现代化的相关要求。

   边疆治理与地方治理的深层差异,提醒我们必须更加关注边疆治理的实际,并超越以往经验,从更广阔的中国社会分析中寻找边疆治理的增长空间。从几千年中国国家治理的历史经验来看,对于传统中国辽阔疆土的有效治理,离不开中央与地方治理机制在互动基础上建立起来的一种自洽关系。在此基础上,应关注边疆治理的整体性系统。从当前的现实任务看,我们迫切需要对当代边疆治理系统的相关概念作一厘定与辨析,并对边疆治理过程中涌现出来的各类复杂关系进行细致梳理,进而在此基础上构建一个涵盖新时代边疆治理各类机制、资源与理念的整体性分析框架。从主体的互动视角来看,只有具备一个协同开放的系统,使得边疆多个主体在对不同问题或不同政策发生争论时通过反复妥协、反复合作平衡各主体的利益,才能最终形成集体行动[3]。从现代化的角度分析,一个现代国家的基础性能力是多方面的,与之相应,要推进边疆治理现代化,就必须切实培育边疆治理的各类能力。就地方性知识的历史勾连而言,推进国家各项治理事业,说到底是为了解决“在地性”问题[4],而中国的边疆不仅面积辽阔、民族众多,而且自然气候条件各异,因而实现有效治理的重要条件,是使边疆内部的各系统充分自洽,并在此基础上与其他系统取得平衡。

   结合以上观点,我们需要构建一个边疆治理现代化的整体性分析框架,在党中央集中统一领导下,将纷繁复杂的相关变量因素,整合纳入“要素—子系统—整体系统”的三级治理模型。从一般系统论的视角分析,新时代边疆治理现代化,应当是整体性、关联性、动态性、有序性与目的性的有机结合。具体来说,在子系统层面,要引导边疆各具体要素实现治理合作与目标协同,使之成为一个自我融洽的系统单元:一是要通过政府、社会与市场等多元治理机制的协同参与,构建边疆治理的主体系统;二是要通过对历史资源、政治资源以及精神文化资源等多元治理资源的统筹整合,构造边疆治理的对象系统;三是要通过对法治、自治以及协商等多元治理理念的深度同构,构筑边疆治理的方法论系统。这三个子系统层层嵌套、环环相扣,具有逻辑上的紧密耦合性。从根本上来看,推进边疆治理现代化,即是一个推动边疆治理问题妥善圆满解决的过程。这需要涉及三方面的内容:首先,主体系统明确边疆治理问题的具体承担者;其次,对象系统则为我们厘清有利于促进边疆治理问题妥善解决并可被治理主体获取和利用的治理资源;最后,方法论系统的必要性与价值,在于引导治理主体合理利用治理资源,并调适和规范边疆治理过程中涌现出来的各类复杂关系。而在整体系统层面,则要实现主体、对象与方法论系统的协调统筹与有机嵌合,并在此基础上为边疆治理能力的持续培育创造有利外部条件。

  

   一、主体系统:边疆多元治理机制的协同参与

   边疆治理的主体,即是指边疆治理活动的具体承担者,它主要由三部分机制构成:政府机制以国家权力为依托,借助公共行政系统,对社会各领域广泛施加影响,在边疆治理中发挥着统辖性作用;社会机制则循着自生逻辑展开,其所包含的“柔性”特征,可以对政府治理的“刚性”倾向予以缓冲与调和;市场机制促进了边疆治理资源配置的优化与治理效率的提高,从而在既有存量的基础上,持续获得边疆治理效益的增量。在边疆治理实践中,我们需要引导这三大机制实现协同参与与协作分工,构建边疆治理现代化的主体系统。

   (一)政府机制

   在边疆治理实践中,我们可以将政府分为中央政府与基层政府两个维度。二者共同服务于边疆社会繁荣稳定与长治久安这一根本性目标,并在具体的权限职责上进行合作与分工。中央政府作为国家利益的集中代表者,其对于国家整体治理效益的追求先于具体的边疆治理效益,在中央政府的视域中,边疆是稳定国家大局的有机构成部分,它在边疆治理中通过集中统一领导,承担着跨区域的协调统筹职能。也即是说,中央政府在边疆治理上的重心,指向的是多民族国家的团结稳定与长治久安。而就基层政府而言,在现代化转型过程中,边疆社会传统文化界限与社区边界的打破和社会成员日趋活跃的跨民族、跨区域流动,以及由此生成的利益竞争关系与日常生活适应,是其首先需要关注的现实问题。在中央政府的全面领导下,基层政府既是边疆治理行动的执行主体,也是责任主体,因而其在治理目标上还应注意吸纳本地区的现实关切与需求,在具体方法上注重因地制宜、因人制宜。

   从系统论的视角考察,政府边疆治理的成效,与其对内部职能的划分是否合理密切相关。在边疆治理中,需要协调中央政府与基层政府的治理行为,整合政府系统内部的治理权力与治理诉求,有效统筹两者之间的利益机制与工作机制。在具体职能的分配上,中央政府通过集中统一领导,更多专注于顶层设计以及对边疆政府执行过程的引导、控制与纠偏,为基层政府保障稀缺性资源的供给并创造有利的外部环境。与此同时,中央政府应精心制定边疆治理的总体政策,规定财政转移支付的办法,而且要明确规定在边疆资源开发中的分成办法,并指导边疆政府制定辖区内边疆治理的具体政策[5]。基层政府在中央政府的全面领导下可利用在地优势保持与边疆社会各主体的近距离沟通,做好对边疆现实问题的搜集、调研工作,并在此基础上寻找自身的治理策略与治理空间,从而确保对边疆治理政策的有效执行。此外,在治理过程中,还需要持续优化边疆基本公共服务体系[6]。政府要发挥自身优势,切实向边疆社会成员提供就业、社会保障、基础教育、公共卫生、公共文化、环境安全等方面的基本公共服务,并根据公共需求优化配置公共资源,最大限度地解决民生问题,以化解社会矛盾,促进社会公平。

   (二)社会机制

   与行政机制相对应,社会机制是边疆治理过程中必须关注的另一重要内容。从社会组织及个体入手,将社会视作各类问题形成、演化的主要场域,是现代社会科学研究的一个经典逻辑。涂尔干在《对阿尔伯特·谢弗勒之〈社会体的结构与生命〉的评论》一文中,将社会的内涵概括为:社会是个有机体;社会使个体发生蜕变从而超越动物性;社会先于个体而存在,作为一个超越个体的实体,社会有其自身的特性[7]。而社会个体因由分工而产生社会性。“分工并非是简单地发生在经济领域,亦不只是工业化发展的成果。专门化是现代社会发展的普遍趋势,而社会有机体内在结构的日益精密与复杂化是一历史推进过程。”[8]41—44基于社会分工的性质与程度,涂尔干进一步分析了复杂社会中社会成员的两种联结形式,即“机械团结”与“有机团结”。机械团结是指单一特质的人的集合,分离对于彼此和整体没有影响。“以机械性的团结为基础而构成的社会,是受一套稳固的且被共同体的所有成员一致抱持的情感与信仰所支配的,其结果就是个体也没有多大的个别发展余地,个体不过是整体的一个缩影。”而有机团结则是个体特质的整体性相契。在有机团结型社会中,个体互为必需,“(有机团结)乃是一个将分殊而个别的功能连接于一个固定的关系网络中的系统”。因此,有机团结与社会分工的扩展,同不断增长的个人主义是倚肩并进的[8]129-179。在高度分工协作的现代社会中,个体行为需纳入其身处的社会关系网络中进行具体考察。伴随着个体对社会的日益依附,社会治理不仅获得了一个可以充分自给的独立性场域,而且其技术性手段也逐渐成熟,并日益呈现出自身独特的治理逻辑。

而在分析中国社会时,一个绕不开的概念是“乡土中国”。费孝通在20世纪30年代对中国社会的田野调查中发现,“从基层上看去,中国社会是乡土性的”,而熟人社会、差序格局、礼治秩序、无讼政治等构成了这一社会形态的主要特征。但随着现代化转型过程的逐步推进,传统中国的乡土性社会逐渐瓦解,并呈现出了新的特点。有学者认为,中国已经从以农为本、以土为生、以村而治、根植于土的“乡土中国”,变成乡土变故土、乡村变故乡、告别过密化农业、城乡互动的“城乡中国”。一方面,中国的农民高度分化,不同类型的农民与乡村的经济和社会的关系发生分化;另一方面,城镇化从单向转向城乡互动,生产要素在城乡之间配置活跃,城乡的分工与互联互通增强,乡村的形态、产业、功能渐趋多样化,城乡两个文明日益共生共荣,这种新型的城乡关系构成城乡中国的基本特征[9]。在这种新结构下,中国社会的黏合功能虽然被稀释,但其作用空间得到了进一步延展,这也使其具备了被我们单独检视,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《西北民族研究》2020年第3期

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