张静:村社土地的集体支配问题

选择字号:   本文共阅读 2867 次 更新时间:2006-12-26 00:59:47

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张静 (进入专栏)  

  

  问题

  

  2001年6月26日,全国人大常委会对《土地承包法》首次进行了审议,原计划在8月底对这个草案进行第二次审议,但至今没有进行,原因是涉及农民土地权利的问题仍然存在较大争议。争议的焦点在于,是否允许村集体对承包田不断进行行政性调整。正在讨论的草案试图限制村社调地权,让农户在承包期内对自己的承包地拥有处理权(陈锡文,2001)。 [1] 这项动议的性质,是(在某种程度上)增加农户(家庭、个体)支配土地的权利。其基本的改革方向,是通过对村社(集体)组织的土地支配权施加一定限制, [2] 增强农户家庭或个体对土地的专用权,减少村庄组织对他们的约束。

  如果把村社组织对土地的权利看成是集体支配的一种形式,值得注意的是,目前这种集体支配权不仅受到宪法(规定农村土地是农民集体所有)的支持,而且有着长久的历史传统。它的特征是村社所属的土地边界清楚,并且在观念上土地是村社集体财产,由村社成员集体地占有这些土地。因此,为了整体利益,村社往往“合理地”对个人财产扩张行为施加限制。尽管在村民中间有着各种财产争执,但在对付个体侵犯整体利益的土地财产扩张时,人们仍保持着一致和自觉(T. Skocpol, 1979)。 [3] 这种历史传统在世界各地的不同时期有不同的形式:宗族、酋邦、 [4] 地主集团、自然村社、人民公社,行政村委会等等,都曾经代表集体对土地控制发挥极大的影响力。有历史学者最近根据银雀山汗墓竹简记载的《田法》证明,战国时期实行“份地授田、年老归田、三年为期换土易田”的制度,以避免贫富阶级分化(张金光,2001), [5] 这是对土地个体支配权进行限制的较早历史例证。但我关心的重点不在集体支配的组织演变,而是使得这种历史传统得以巩固的社会信念及其制度基础。如果这种制度基础顽强地存在并且为人们所需要、所依赖,旨向农业个人主义(agrarian individualism )的《土地承包法》实施将会遇到极大的困难。只有对支撑土地权利分配的信念及制度背景有足够的认识,才能了解上述法律动议(如果它希望能够)成功的关键。

  我们看到,目前乡村土地虽然已经承包,但属于某村社的土地(所有权)仍然是清楚公认的。村庄组织控制着这些产权,并向各农户分配使用权,每个农户理论上都有权利获得大致均等的土地,村庄定期根据人口的变化重新调整土地,以便维持对集体资产平等使用(权)的原则。很显然,这同土地的个体支配(权)发展是相抵触的,但是它存在着强大的社会支持力量。下面的案例发人深省。

  

  两个案例

  

  孔家营纠纷

  1998年,内蒙孔家营村因发电厂扩建而被征用土地246981平方米,获得各项补偿费3469.76万元。村民委在发放了地上附着物补偿费后,决定将部分安置补助费也下发,并散发《征地安置费发放议案》,征求村民意见。村民提出不能给外来户发放安置费,经过党支部扩大会议讨论,村民委员会制定了补偿款发放办法。其中规定:“户籍及本人都在孔家营村的村民每人发放8000元;”但“凡户籍迁入孔家营村年满30年的,(才能)享受村民待遇。”村中25个外来户大多在70年代户口迁入该村,但因“入籍”不满30年而未能领取安置费,于是产生了强烈不满。被剥夺“村民待遇”的村民向乡政府上访,乡、郊区政府有关领导核实了所反映的情况后,在1999年2月9日联合发出“关于孔家营村部分村民上访问题的处理意见”,认为“部分村民反映的问题是有道理的,他们落户孔家营村多年,孔家营村对这些村民一直按当地村民同等对待。考虑到孔家营村的实际情况,发放土地补偿款和当地土生土长的村民应有所不同,但不宜差距太大,……应当按给当地土生土长的村民所发款数80%发给。” 但村委会认为,《村组法》法第4条规定:乡、镇的人民政府对村委会的工作只是一种指导关系,“不得干预依法属于村民自治范围的事项”,上级政府的决定是对村民自治的非法干涉,所以拒不执行这一规定,而且受到原籍村民的支持。 [6]

  

  西村纠纷

  1998年开始,华北西村出现了大范围的村民集体上访,上访原因除了人事、财务、收费等主题外,一个重要的事项是反映土地使用问题的不公。村民指控当时的村班子,利用集体土地开办沙场但少数人获益,承包大片土地的人没有向集体交纳承包费。上访材料这样写道:“92年村班子把22队河堤的38亩耕地弄到大队毁地卖沙,Zh自己做主,自己定价,没有让全村群众公开承包,38亩地定了26万元。ZH的弟弟ZH2、包队干部的侄子T出面承包,结果大队帐目上只收了11万元。给22队买地款5万,还有10万元在干部和承包人手里。后来农民丈量不是38亩而是46亩。这说明少数干部和承包人贪污了18万,他们必须还给农民,要求上级追究他们的法律责任。”“95年Zh又把15队的地办沙场,每亩定价13000元,比公开竟标少800元,48亩地就少32万多。经群众丈量是53亩,加在一块共坑害村民42万多元,全都由少数人装进自己腰包。他们坑害农民自己富起来,应当把血汗钱42万元还给农民。” [7]

  在孔家营纠纷案中,迁居而来的村民要求和“本土”村民一样享受土地安置费,这种要求假定,生活在村中的每一个人,都平等享有土地利益权,它们的集体上访行为也基于这样的认识。在西村纠纷案中,村民抗议的不是土地转为商用(开沙场)的事实,而是商用获益的机会和利润分配的不公──范围不是全部村民,在他们看来,即使是出主意,跑批文、开交通、忙经营的组织者或承包者,也不应有单方面的土地获益权,因为土地不是他们个人的。这些集体行动的理由,仍然是土地全体村民所有,据此它们主张全体村民都应当是受益者。很明显,这些的乡村集体行动的目标,都是反对土地的个人(大承包者、村干部、从事商业用途的土地购买者等)单方面支配,阻止这些集体土地的主要收益独占于个人或少数人,也不允许通过个人控制,使土地流转到经济效益更大的用途上去,除非这种效益也能够集体分享。从这些活动的性质中不难看出,一种关于土地用权的社会共识深入村民人心,即承认村庄成员每个人获得土地收益的平等资格。无论当事人个人合约是怎样的,一旦有人违反了这一点,就会产生极大的社会反应。农户会采用上访和抗议找回他们认为的公平,比如通过上级政府确认他们的获益权利(象内蒙案例的仲裁一样)。这种公平意识的核心内容,是集体共享土地的收益。 在这种认识下,村民必然期待村庄组织行使确保集体分享收益的监督责任。当一些承包户明显多受益(没有上缴公用的承包费用)时,或者当这些村庄组织成员利用自己的权力单方面获益时,人们的不满指向村组织;如果村组织失去了维护土地受益集体所有的能力,村民就自动起来行使保护责任。所以,大量的乡村上访活动缘起于村民认为,有人破坏了集体共享的规矩。见诸报端的大量上访事件有相同的性质:一些村庄个体承包地出现的利益增长超过村民认为的公平值限时,不乏村民集体毁坏果树、林场、粮田作物等现象。这些行动也都是在“维护集体利益”,阻止个体获益扩张,而承包合约并不能有效保护承包者的权益,因为这种权益的“量”往往由村民集体定义。这种意识形成巨大的、类似于宪政文化的规则力量在民间存在,个体间达成的承包合约本身无法利用法律对抗这种集体意识──承包合约是在个人间达成的,它建立在个体自主基础上,承认个体选择的交易公正,这和集体共享原则完全不同。只有在这样的背景下,才能理解为何村级组织调地行为尽管有阻力,但从未受到大规模的反抗,因为它给人们的预期是,如果自己遇到了这种情况,可以根据这种理由要求再次均分集体资源。显然,土地的非个人所有,极大地支持着这种要求,同时也极大地支持着土地的集体支配、即村社组织的再分配权。

  

  集体共享惯例

  

  观察历史传统,我们可以发现,上述规矩通过很多制度化方式得到强化。有研究提示,中国近代农村土地交易的习惯,是规定亲邻先买权(梁治平,1996;赵晓力,1997) [8] ,即,在买卖土地的时候承认亲邻的优先权 [9] ,这等于对个体当事人的交易权施加限制。赵晓力对此给出的解释是,这种传统目的在于“维护相应的社会经济基础”。他谈到,由于自然村是在同族集团基础上发展起来的,后形成地缘性的超族村庄(华北),在长江三角洲,则根本就是同族集团强于地缘村庄(黄宗智,1992:148-155) [10] ,因而人们首先依照血缘关系相互辨认,地缘关系并不确定、或根本就可看成是血缘关系的放大及投影(费孝通,1985:72) [11] 。在新的土地开垦区,往往第一代居民是移民组成的地缘群体,但在几代之后,地缘的重要性却让位于血缘(赵晓力,1997:10)。我以为,这里更需要重视的,并非是血缘关系的特征,而是人们谋求类似血缘扩展的社会关系的特征。这说明,即使没有血缘关系,人们也可以通过“模拟”血缘关系的基本性质建立社会关系,并让其发挥类似血缘关系的作用。为什么是这样?人们给亲邻更多的权利为了维持关系,但维持的目的何在? 赵文还是在维系血缘的思路上进行解释:亲邻先买权把土地资源控制在村级熟人市场中。与一般意义上的市场相比,“村级市场”的特征是交易人格化,有双方都认识的熟人作为中人。看上去,这确实容易建立交易信任,但这种信任关系并不能使交易更为便捷,因为在这样的交易中,双方的关系是多面和长期的,不以一次交易计算得失。价格只是参数之一,货币不能作为唯一的衡量标准,还必须加上情感、得失、依赖关系、过去所欠、所积或未来所偿、所需等要素。这些货币以外的社会因素将极大地影响交易衡量,使得交易定价变得不易确定。一次单方面公正的定价不易作出,集体估价(定价)是一个解决方案,这种参与对于土地的个人权利显然是一种抑制作用。村社中土地交易对内对外的不同价格,证实了土地交易不是当事人单方面的事件。提高价格意味着提高外人购买的成本,为土地流入他人手中制造困难,是一种集体意愿,它不承认外人和本村社资源享用的资格,这并不能完全从维系“血缘关系”得到解释,尽管这种关系非常重要。在我看来,更重要的是,亲邻先买惯例限制了个体随意决定,它在强制性地稳定一种近邻共享关系、或共同决定关系。这种关系对于资源的控制有用处。 秦晖对于更早期的中国中部移民村社研究,证明了集体共享超出了血缘关系的事实:在那里,移民迁居一处的人们不具有血缘关系,但是他们往往建立类似血缘的社会性“亲属”──拜兄弟,认干亲──关系(秦晖,2001)。 [12] 人们显然不是为着维系血缘去放大这种社会关系的,相反,建立这种放大的社会关系是为了让其发挥类似血缘关系的作用,比如控制土地资源或财富。作为控制资源的一种方式,人们发现,村社集体支配和个体支配对土地流动具有不同的控制后果,后者更容易使土地流动起来。为了避免这种情况,对个人支配土地相对较低的承认,而对共同体中的成员共享土地的权利有相对较高的承认发展起来,同时产生了群体共同生活、控制共同资源、集体共享(土地)权利的理念。可以想见,集体支配是控制土地资源的一种制度安排。 以今天的话语来说,上述发展也许并不是个体理性选择,而是集体理性选择。但为何在村民的生活中没有发展出前一种选择?在土地和人力这两种资源的相对价值对比中,如果后者能够增益的价值较低,那么在社会规则形成上,对土地资源的保护自然就会优先于对人力资源(个体权利)的保护。如果人的生存极大地依赖土地而不是他人的(人力资源)服务以及权利交换产生的价值,这种条件下的生存措施自然倾向于保护土地,而不是保护个人(权利),这反映了人对资源的强烈依赖,而不是资源利用对人作用的依赖。这同(在某一个阶段)人们“合理地”认为,消费者交纳的药费比例应高于诊断费,护发油费应高于理发技师费是同样的道理。因此社会规则的演进同资源(土地、人力)的相对价值有关。 人们常谈论的“互惠”传统是不是集体共享的原因?市场中(非血缘)的自由交易虽然并非出自互惠的意愿,但在结果上也是互惠──让交易双方各得其所。没有这种预期,任何交易行为都难以发生。但此类互惠却是和个体支配财产相联系的,所以“互惠”不能说明集体共有受到广泛承认的原因。事实上有相当多的案例显示,在乡村土地交易中,很多当事人是在俗约压力下不得已而为之,卖给指定的人不好说价,也不是他们自己的愿望。显然,对于卖地者一方,(点击此处阅读下一页)

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